3 Bijlage 2 Regionaal Actieplan Dakloosheid (deel II Toelichting en achtergrond)

Regionaal Actieplan Dakloosheid II. Toelichting en achtergrond Wonen eerst 1 mei 2025 Nina Kienhuis en Jan Willem Duker

1.

Inleiding

4

2.

Wonen eerst

5

2.1 Aanleiding

5

3.

2.1.1 Woonladdermodel

5

2.2 Wonen eerst of housing first?

7

2.2.1. Housing first - de modelaanpak

7

2.2.2 Wonen eerst - de systeemaanpak

7

Dakloosheid in de regio

8

3.1 Ethos light telling

8

3.2 Opvanglocaties

9

3.3 Uitstroom

9

3.3.1 Uitstroom naar woonruimte

9

3.3.2 Beschermd wonen

10

3.3.3 Overige uitstroom

10

3.4 Financiën

4.

5.

10

3.4.1. Centrumgemeente

10

3.4.2. Aanbevelingen AEF

11

3.4.3. Kosten (grootschalige) locaties

11

Ervaringsperspectief

13

4.1 Eenzaamheid

13

4.2 Toekomstperspectief

13

4.3 Grootschalige opvang

14

4.4 Ervaringskennis

14

4.5 Diversiteit in de opvang

14

Maatschappelijk perspectief

15

5.1 Van centrumgemeente naar regio

15

5.2 Woonruimteverdeling

15

5.3 Leefbaarheid in (kwetsbare) wijken

16

5.4 Kostenbeheersing

17

5.5 Stigmatisering van dakloosheid

17

2

Bijlagen

18

1. Opvanglocaties

18

2. Beleidscontext

19

3. Tijdelijke urgentieregeling Wonen eerst Haarlem

20

3

1.

Inleiding Het Regionaal Actieplan Dakloosheid omvat de veranderstrategie van de regio Zuid-Kennemerland, IJmond en Haarlemmermeer (hierna: de regio) ten aanzien van de beweging van opvang naar wonen eerst. In het eerste deel is de regionale veranderstrategie toegelicht. Het tweede deel van het Regionaal Actieplan Dakloosheid omvat: - Een beknopte uitleg over de beweging van opvang naar wonen eerst - Een toelichting op de huidige, regionale situatie - De beweging naar wonen eerst vanuit ervaringsperspectief en maatschappelijk perspectief Het Regionaal Actieplan Dakloosheid verandert de aanpak van dakloosheid met als doel om dakloosheid fors en structureel terug te dringen in 2030 door de gezamenlijke inspanningen van inwoners, gemeentes, corporaties en zorg- en welzijnspartijen.

4

2.

Wonen eerst 2.1 Aanleiding Op 5 december 2022 is het Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een thuis (2023-2030)1 gepresenteerd. Het Nationaal Actieplan Dakloosheid zet in op een paradigmashift in de manier waarop we kijken naar en omgaan met dakloosheid. Het actieplan stelt de ambitie om dakloosheid in Nederland fors en structureel terug te dringen, waarmee aangesloten wordt bij de door Nederland ondertekende Verklaring van Lissabon2 om dakloosheid in 2030 te beëindigen. Zorgaanbieders, corporaties en gemeenten hebben zich door middel van bestuurlijke afspraken gecommitteerd om deze transformatie uit te voeren, te ondersteunen, aan te jagen én te evalueren. Een belangrijk voorbeeld in het fors en structureel terugdringen van dakloosheid is Finland. Met “wonen eerst” als systeemaanpak zorgden zij voor het zo goed als volledig uitbannen van dakloosheid. De kern van deze aanpak is het huisvesten van dakloze mensen in plaats van opvangen. Hiermee geldt Finland als voorbeeld voor vele landen in Europa die het probleem van dakloosheid volledig willen oplossen of uitbannen. Ook verschillende regio’s in Nederland hebben met deze nieuwe aanpak succesvolle resultaten behaald, zoals Utrecht en Den Bosch. De aanpak zorgt voor het voorkomen van langdurige opvang en het eerder bereiken van stabiele, duurzame huisvesting.

De hogeschool Utrecht becijferde in een onderzoek naar Wonen Eerst3 in de regio Utrecht een slagingspercentage van 93%. Ook brachten zij uitgebreid succesfactoren en belemmeringen in kaart. Deze en andere lessen nemen we mee bij het ontwikkelen van de transformatieopgave in de regio Zuid-Kennemerland, IJmond en de Haarlemmermeer. 2.1.1 Woonladdermodel Decennia lang werd de zorg voor dak- en thuisloze mensen in Nederland voornamelijk geboden volgens het “woonladdermodel”. Dit behelst het bieden van opvang en ondersteuning voor dakloze mensen in veelal grootschalige, groepsgewijze opvanglocaties. In onze regio gaat het dan bijvoorbeeld om de locaties Wilhelmina en Velserpoort. Vanuit deze locaties kunnen mensen doorstromen naar een “doorstroomlocatie”, waar zij “bewijzen” of zij al dan niet in staat zijn om zelfstandig te wonen. Pas daarna stromen zij uit naar zelfstandige huisvesting met begeleiding of naar een passende beschermd wonenplek (Wmo of Wlz). De praktijk leert dat deze route zorgt voor verblijf in de opvang variërend van 1 jaar tot 5 jaar.

1 Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een Thuis (2023 - 2030)

2 In de Declaration on Combatting Homelessness die op 21 juni 2021 door de 27 EU lidstaten is

ondertekend, is opgenomen dat in 2030 niemand meer onvrijwillig op straat mag slapen omdat er geen veilige opvang is, het verblijf in opvanghuizen zo kort mogelijk moet duren, dakloze mensen die een zorginstelling, detentie of ziekenhuis verlaten passende huisvesting moeten krijgen, huisuitzettingen moeten worden voorkomen en niemand uit huis mag worden gezet zonder dat er een alternatief wordt geboden. 3 Eerst een thuis in regio Utrecht, Hogeschool Utrecht, 2024

5

De aanpak volgens het woonladdermodel draagt onvoldoende bij aan het terugdringen en bestrijden van dakloosheid. Het is bovendien een zeer kostbaar model. Een plek in de maatschappelijke opvang kost gemiddeld meer dan €40.000 per persoon per jaar. Ook blijkt de grootschalige wijze van opvangen niet geschikt voor veel mensen, waarbij opvang eerder zorgt voor escalatie dan het oplossen van problematiek. Ook is het “bewijzen” van het al dan niet zelfstandig kunnen wonen in een groepslocatie achterhaald, aangezien dit niet te vergelijken is met een reguliere woonsituatie. Voor het inschatten van de woon- en zorgvraag zijn andere factoren (zoals woonverleden, netwerk, vaardigheden, problematiek) van veel groter belang. Deze factoren zijn grotendeels al bekend bij de eerste melding bij de toegang. Langdurige observatie in de MO is dus niet noodzakelijk om tot een gedegen afweging te komen ten aanzien van het woonperspectief.

In 2020 kwam een belangrijk rapport uit van de Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving (RVS) met de titel Herstel begint met een huis4. Dit rapport omvat aanbevelingen om de zorg en ondersteuning door dakloze mensen structureel anders in te richten. Het langdurig opvangen van dakloze mensen zorgt eerder voor het escaleren dan het oplossen van problematiek. Willen we dakloosheid structureel oplossen, dan zijn het voorkomen van dakloosheid, de beschikbaarheid van passende huisvesting en voorzieningen en zorg dragen voor bijbehorende begeleiding het belangrijkste uitgangspunten. Het rapport van de RVS vormt een belangrijke basis voor het Nationaal Actieplan Dakloosheid.

4 Herstel begint met een huis, Raad voor de Volksgezondheid & Samenleving, april 2020

6

2.2 Wonen eerst of housing first? 2.2.1. Housing first - de modelaanpak In kleinschalige vorm wordt er in de regio al langere tijd gewerkt met de methodiek Housing First volgens het "Amerikaanse model". Dit model draait om het huisvesten van inwoners die kampen met langdurige dakloosheid en complexe problematiek. Ook via het Pact voor Uitstroom bestaat de (beperkte) mogelijkheid om iemand direct aan te melden voor huisvesting met begeleiding. Dit komt een enkele keer per jaar voor in onze regio. 2.2.2 Wonen eerst - de systeemaanpak Het Nationaal Actieplan Dakloosheid gaat uit van wonen eerst als systeemaanpak. Het gaat niet om het huisvesten van een beperkte, complexe doelgroep, maar om het veranderen van de volledige aanpak van dakloosheid. De kern van Wonen eerst is het beschouwen van dakloosheid als woonprobleem. De doelstelling is het fors en structureel terugdringen van dakloosheid door het bieden van woonoplossingen en het afbouwen van langdurige opvang. Het gaat dan dus niet (alleen) om de complexe doelgroep met forse en structurele problematiek zoals onder 3.2.1. omschreven, maar om een bredere doelgroep. Wonen eerst verandert de manier waarop we kijken naar het oplossen van dakloosheid. Decennia lang was de maatschappelijke opvang de centrale spil in de aanpak van dakloosheid. Het bieden van maatschappelijke opvang is een noodoplossing die veel geld kost.

In de huidige aanpak is het echter een plek waar mensen jarenlang verblijven. Verblijf in de maatschappelijke opvang vormt een risico op verergering van problematiek, regieverlies, hospitalisering en andere ongewenste effecten. Wonen eerst investeert de beschikbare middelen niet in opvang maar voornamelijk in huisvesting, waardoor hoge kosten en escalatie van problematiek voorkomen worden. De systeemaanpak wordt onderschreven door diverse onderzoeken waar in dit actieplan naar verwezen wordt. Wanneer we dakloze inwoners direct huisvesting bieden in plaats van opvang zetten we Wonen eerst in als methodiek. Belangrijke nuance is dat wonen eerst niet betekent dat alle dakloze inwoners direct gehuisvest worden in een zelfstandige woning in de wijk. Indien er sprake is van problematiek waardoor een inwoner niet zelfstandig kan wonen zijn er andere voorzieningen, zoals beschermd wonen. Bij de overgang van het "woonladdermodel" naar "wonen eerst" blijft de doelgroep die uitstroomt naar zelfstandige woonruimte vergelijkbaar. Alleen de (langdurige) periode van opvang wordt voorkomen of sterk beperkt, vanuit de wetenschap dat verblijf in de maatschappelijke opvang niet goed is voor jongeren, volwassenen en/of gezinnen.

De implementatie van wonen eerst als systeemaanpak vraagt om een structurele transformatie van de manier waarop we zorg, ondersteuning en huisvesting voor dak- en thuisloze mensen in onze regio inrichten. De volgende hoofdstukken gaan daarom in op de huidige lokale situatie, de regionale visie en de strategie die we opstellen ten aanzien van “wonen eerst”. De vertaling van deze regionale visie leidt tot de concrete opgave voor onze regio, dat wil zeggen: de om- en afbouw van maatschappelijke opvanglocaties en de overstap naar werken volgens de principes van “wonen eerst”.

7

3. Dakloosheid in de regio De gemeente Haarlem is als centrumgemeente verantwoordelijk voor het organiseren van maatschappelijke opvang in de regio. De Brede Centrale Toegang is de eerste toegang voor mensen die zich melden met een hulpvraag rondom (dreigende) dakloosheid. Het aantal nieuwe mensen die zich als feitelijk dakloos melden bij de Brede Centrale Toegang is al jaren relatief stabiel. Het gaat om tussen de 420 en 470 nieuwe meldingen per jaar gemeten vanaf 2020.

Bron: Jaarrapportage GGD 2024 Belangrijke kanttekening in het bepalen van de omvang van dakloosheid in de regio is dat niet alle inwoners melden zich bij de Brede Centrale Toegang. Dakloosheid is een complex probleem dat zich niet makkelijk laat vangen in cijfers. Veel mensen wachten uit schaamte langdurig met het vragen om hulp. Sommige mensen verblijven tijdelijk in het eigen netwerk of op een geïmproviseerde verblijfplaats zoals een auto, schuurtje of zelfs buiten. Inwoners die met dakloosheid te maken hebben uit de regiogemeenten en tot de zelfredzame groep behoren, melden zich ook meestal niet bij de BCT, maar alleen bij de regiogemeente en zijn dus niet in beeld bij de BCT. Mensen die zich melden voor hulp hebben geregeld al veel geprobeerd om zelf tot een oplossing te komen. Om de omvang van dakloosheid in onze regio in beeld te brengen lichten we in dit hoofdstuk verschillende cijfers toe.

3.1 Ethos light telling Om de volledige omvang van dakloosheid in beeld te krijgen zijn verschillende gemeentes in Nederland gestart met de ethos light telling5. Deze methode gaat uit van het in beeld brengen van: • Mensen die leven in de openbare ruimte • Mensen in de noodopvang voor dakloze mensen • Mensen in tijdelijke opvang voor dakloze mensen • Mensen die een instelling verlaten zonder vervolghuisvesting en mensen die langer in een instelling verblijven wegens gebrek aan passende vervolghuisvesting • Mensen in niet-conventionele woonruimten vanwege een gebrek aan passende huisvesting 5 Resultaten tweede ETHOS telling: veel verborgen dakloosheid onder vrouwen en kinderen - Kansfonds

8

• Mensen die tijdelijk verblijven bij familie, vrienden of derden • Mensen met een dreigende huisuitzetting zonder passende vervolghuisvesting De Ethos Light telling is een arbeidsintensieve methode. Doordat de methode inmiddels door een groot aantal gemeentes is uitgevoerd geeft dit wel een beter beeld van de omvang van dakloosheid. Hieruit blijkt onder andere dat een groot deel van de dakloze mensen vrouw is (33%) en dat ook veel jongeren en kinderen dakloos zijn. Ook brengt de telling in beeld dat lang niet alle dakloze mensen zich melden met een opvangvraag. Dit zijn belangrijke inzichten om ook in onze regio rekening mee te houden in het bepalen van de omvang van dakloosheid. Het uitvoeren van de Ethos Light telling kan bijdragen aan het beter in beeld brengen van dakloosheid en de effectiviteit, sturing en monitoring van maatregelen om dakloosheid tegen te gaan.

3.2 Opvanglocaties De regio kent op dit moment diverse grootschalige opvanglocaties6. De huidige werkwijze gaat uit van het woonladdermodel, waarbij mensen instromen op een grootschalige locatie en stapsgewijs doorstromen naar kleinschalig, om uiteindelijk uit te stromen naar een eigen woning. Er zijn drie grootschalige opvanglocaties voor alleenstaanden, één voor jongvolwassenen en twee grootschalige gezinslocaties. Hoewel de locaties zijn ingericht op kortdurend verblijf van maximaal enkele maanden, verblijven mensen door de gebrekkige doorstroom en de wachttijden tussen de verschillende locaties, vaak jaren in de maatschappelijke opvang. Maatschappelijke opvang wordt geboden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze regels zijn vastgelegd in de Wmo verordening. In de bijlage is een overzicht van locaties opgenomen. Indien iemand niet onder de Wmo doelgroep valt, is er in uitzonderlijke gevallen soms toch opvang mogelijk. Gemeentes regelen dit lokaal.

3.3 Uitstroom Het overgrote deel van de mensen dat in de maatschappelijke opvang verblijft stroomt uit naar woonruimte (ca. 65%) of beschermd wonen (ca. 15%). Het overige deel van de mensen in de maatschappelijke opvang stroomt uit naar een andersoortige locatie, zoals een WLZ-plek, detentie, een verzorgingstehuis of opvang in de eigen regio. 3.3.1 Uitstroom naar woonruimte In Zuid-Kennemerland en de IJmond hebben 37 partijen gezamenlijk een convenant gesloten om de uitstroom MO & BW te verzorgen middels het “Pact voor Uitstroom”7, waarin de beschikbaarheid van 178 woningen is afgesproken. In 2023 was er sprake van 93 toewijzingen. Mede doordat dit ruim lager ligt dan het aantal aanvragen is er sprake van een groeiende wachtlijst en wachttijd. Door het instellen van een aantal verbetermaatregelen is in 2024 een stijgende trend waar te nemen, waardoor circa 130 toewijzingen hebben plaatsgevonden. Tegelijkertijd was er sprake van een toename van het aantal pact-aanvragen. Eind 2024 stonden er 90 huishoudens met een pactbeschikking op de wachtlijst. Deze wachtlijst is ingelopen ten opzichte van halverwege 2024 (109 wachtenden). Het overgrote deel van deze gezinnen, alleenstaanden en jongeren wacht in de maatschappelijke opvang op een woonruimte.

6 Zie voor compleet overzicht bijlage 2

7 Convenant Pact voor Uitstroom, oktober 2021

9

In het Pact voor Uitstroom is toewijzing binnen zes maanden afgesproken, maar in de praktijk loopt de wachttijd op dit moment op van enkele maanden tot meer dan een jaar. Dit betekent dat op een aanzienlijk aantal plekken in de maatschappelijke opvang mensen enkel verblijven in afwachting van de toewijzing van een passende woonruimte. In de Haarlemmermeer biedt de gemeente middels de “opstapregeling” huisvesting voor cliënten uit de Haarlemmermeer die uitstromen uit een voorziening. Er is in de regeling een beschikbaarheid van maximaal 45 woningen. In 2023 werden in de Haarlemmermeer 29 woningtoewijzingen gerealiseerd en in 2024 is de regeling volledig benut. 3.3.2 Beschermd wonen Voor sommige mensen met een acute opvangvraag is zelfstandig wonen met begeleiding (nog) niet passend. In de huidige maatschappelijke opvanglocaties verblijft ook een groep mensen met een beschermd wonenindicatie. Op dit moment wacht een deel van deze dakloze mensen langdurig op een passende plek in beschermd wonen. Maatschappelijke opvang is voor hen ook geen geschikte verblijfplaats. De maatschappelijke opvang is ingericht op kortdurend verblijf met (beperkte) begeleiding.

Er is een aantal maatregelen getroffen om dakloze mensen met een beschermd wonenindicatie beter te kunnen helpen, onder andere de realisatie van skaeve huse, een Domus Plus locatie en de inrichting van de instroom-, doorstroom-, uitstroomtafel (IDU-tafel) waar complexe casuïstiek toegewezen wordt aan de meest passende aanbieder of een samenwerking van verschillende partijen. Ook doorstroom uit de huidige beschermd wonenlocaties naar zelfstandige woonruimte voor mensen die zelfstandig kunnen wonen met begeleiding (via Pact of beschermd thuis) is van belang. In de ontwikkelagenda beschermd wonen, het woonzorgprogramma en het beleidskader Opvang, Wonen en Herstel zijn de maatregelen opgenomen rondom het verbeteren van beschermd wonen en beschermd thuis. 3.3.3 Overige uitstroom De maatschappelijke opvang is een voorziening waar mensen met uiteenlopende achtergronden en hulpvragen verblijven. Niet iedereen kan vanuit die situatie gelijk doorstromen naar beschermd wonen of zelfstandige woonruimte. Denk bijvoorbeeld aan passanten8, arbeidsmigranten en mensen met een Wlz indicatie. Ook voor deze mensen wordt ingezet op het voorkomen of verkorten van verblijf in de MO, onder andere door het maken van afspraken met het zorgkantoor en andere specialistische partijen zoals stichting Barka9, zowel landelijk als regionaal.

Dit is onder andere vastgelegd in het uitvoeringsprogramma Opvang, Wonen en Herstel. In bijlage 3 van dit document is informatie over andere relevante beleidsprogramma's opgenomen.

3.4 Financiën 3.4.1. Centrumgemeente Als centrumgemeente is de gemeente Haarlem verantwoordelijk voor het organiseren van de maatschappelijke opvang voor de hele regio. De centrumgemeente ontvangt een doeluitkering MO vanuit het Rijk om deze taak voor de regio te financieren. Op het regionale budget voor maatschappelijke opvang is sprake van een fors tekort. Het regionale budget bedraagt circa €9

8 Met de term "passant" wordt in deze context bedoeld: Iemand die zich meldt voor tijdelijke opvang in

overbrugging naar opvang in de eigen regio. 9 Stichting Barka: Ondersteuning voor (dak- en thuisloze) arbeidsmigranten

10

miljoen terwijl de regio jaarlijks circa € 15 miljoen uitgeeft aan maatschappelijke opvang. Dit tekort wordt gedekt uit de regionale middelen voor beschermd wonen. 3.4.2. Aanbevelingen AEF In 2023 voerde bureau AEF in opdracht van de regio onderzoek10 uit naar het tekort op het budget voor maatschappelijke opvang. Dit onderzoek leverde een aantal belangrijke aanbevelingen op voor de regio ten aanzien van het tekort. Een aantal van de gesignaleerde knelpunten raken rechtstreeks aan de transformatie richting wonen eerst en zijn in dit kader relevant om te benoemen: • Stagnatie in de uitstroom vanuit het Pact voor Uitstroom verklaarde in 2023 circa € 1 miljoen van het tekort doordat mensen die klaar zijn voor uitstroom langdurig wachten op woonruimte • De maatschappelijke opvang wordt deels gebruikt ter overbrugging naar een beschermd wonenplek. Dit verklaarde in 2023 circa € 0.8 miljoen van het tekort. • De behoefte om het onderzoek bij de Brede Centrale Toegang (BCT) te verbeteren ("strenger aan de poort") • Dat de uitgaven jaar op jaar in omvang toenemen vanwege loon- en prijsstijgingen (± €3.3 mio in 5 jaar tijd), maar de inkomsten tegelijkertijd niet geïndexeerd zijn. De middelen hiervoor worden aan de algemene uitkering van het gemeentefonds toegevoegd (en dus door alle gemeenten ontvangen) in plaats van aan de decentralisatieuitkering voor de MO.

Dit verklaart (vanaf 2016 gerekend) 3,6 mio van het tekort In deze cijfers zijn de financiële verschuivingen als gevolg van wonen eerst nog niet becijferd. Het rapport van AEF verdeelt de aanbevelingen onder in het verschuiven, verkleinen en verdelen van het tekort. De inzet op wonen eerst en de beschikbaarheid van voldoende passend aanbod wordt benoemd als meest effectieve maar tevens moeilijk te realiseren maatregel om de huidige financiële tekorten verder terug te dringen. Daarnaast is een belangrijke uitkomst van het onderzoek dat indexering van het MO budget verloopt via de individuele uitkeringen aan gemeenten en niet via de doeluitkering MO, waardoor regionale afspraken over de verdeling van kosten nodig zijn. Het verbeteren van de toegang en de triage worden van groter belang indien het instroom- en het uitstroomperspectief bij de toegang aan elkaar verbonden worden. De indicatiestelling heeft dan namelijk niet alleen meer betrekking heeft op het bieden van een plek in de opvang, maar ook in grotere mate op het uitstroomperspectief (zoals een woning). Daarom is het verbeteren van de triage bij de toegang een belangrijk uitgangspunt bij de transitie naar wonen eerst. Er loopt een separaat traject om de toegang in samenwerking met de zorgpartijen te verbeteren. In dit kader is ook de Wmo verordening11 recent aangepast. 3.4.3.

Kosten (grootschalige) locaties Het bieden van maatschappelijke opvang is in de huidige situatie een kostbare (ineffectieve) oplossing. De kosten van een opvangplek variëren sterk, van circa €20.000 per persoon per jaar in de kleinschalige locatie tot €100.000 in de grootschalige opvang. Dit zijn bijzonder hoge bedragen, zeker gezien het gegeven dat niemand beter wordt van de tijdelijke opvangplekken met beperkte begeleiding. Door de af- en ombouw van de huidige grootschalige opvanglocaties kan budget verschoven worden, bijvoorbeeld voor:

10 Dak boven het hoofd, grond onder de voeten, Andersson, Elffers, Felix (AEF), november 2023

11 Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Haarlem 2024 - informatie | Lokale wet- en

regelgeving

11

• Het verbeteren van de ondersteuning en zachte landing in de wijk • De transformatie van voorzieningen naar (tijdelijke of structurele) huisvesting • Het bieden van (tijdelijke of structurele) huisvesting Afhankelijk van het soort voorziening of locatie zorgt de afbouw van een opvanglocatie voor grote besparingen, variërend van ca. €1 miljoen tot €3 miljoen per jaar. Wel is van belang om er rekening mee te houden dat de transformatie naar wonen eerst bij aanvang ook om investeringen vraagt. De transformatie zal daarom naar verwachting pas op langere termijn leiden tot besparingen op het budget voor maatschappelijke opvang.

12

4.

Ervaringsperspectief Tijdens het opstellen en uitwerken van het Regionaal Actieplan Dakloosheid is gesproken met een afvaardiging van volwassenen, gezinnen en jongeren die zelf te maken hebben of hebben gehad met dakloosheid. Dit inwonersperspectief vormt een belangrijke bijdrage aan het veranderen van de aanpak van dakloosheid. We zijn dan ook zeer erkentelijk dat deze groep inwoners bereid was om hun persoonlijke ervaringen met ons te delen, ondanks de kwetsbare positie waarin zij zich in sommige gevallen nog steeds bevinden. In dit hoofdstuk zijn de onderwerpen weergegeven die als meest urgent in de gesprekken naar voren kwamen, en die nog niet in andere delen van dit stuk toegelicht zijn.

4.1 Eenzaamheid Ondanks dat de maatschappelijke opvang geen herstelbevorderende plek is, is het wel een plek waar begrip is voor het doormaken van dakloosheid. Er verblijven bovendien veel mensen die soortgelijke ervaringen hebben doorgemaakt, waarmee er ook onderling steun en hulp ontstaat. Dit in tegenstelling tot in de rest van de maatschappij, waar vaak stigma, oordelen en onbegrip heersen over dakloosheid. De overgang van maatschappelijke opvang naar eigen huisvesting kan heel groot zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om de overgang van een stressvolle groepssetting naar opeens alleen wonen in de wijk. Zeker aangezien mensen die uitstromen vaak alleen in een voor hen onbekende omgeving komen te wonen. De reguliere uitstroomregeling naar huisvesting leidt in de huidige situatie namelijk in nagenoeg alle gevallen tot zelfstandige huisvesting (alleen wonen) in een wijk. Meerdere inwoners geven aan dat zij bij de overgang naar zelfstandig wonen te maken kregen met eenzaamheid. Zij zouden bij voorkeur liever wonen in een setting met anderen, bijvoorbeeld in een gemeenschap, door woningdelen of gemengd wonen. Zij missen de aanwezigheid van anderen, een luisterend oor en de mogelijkheid om elkaar te kunnen helpen. Op dit moment is dit zelden tot nooit mogelijk voor inwoners die uitstromen uit de maatschappelijke opvang.

4.2 Toekomstperspectief Meerdere inwoners geven aan dat zij in de maatschappelijke opvang langdurig in onzekerheid verbleven. Er was onduidelijkheid over wat hun perspectief was, of er werd eerst gevraagd om andere problemen op te lossen voordat er zicht kwam op een woning, zonder duidelijkheid over termijnen of route. Nagenoeg altijd was langdurig onduidelijk hoe lang zij in de maatschappelijke opvang zouden verblijven en hoe zij uit zouden stromen. Dit wordt over het algemeen als zeer stressvol ervaren en heeft een negatieve impact op hun functioneren en psychische gesteldheid. Dit onderwerp kwam ook als belangrijk punt naar voren in het cliëntervaringsonderzoek van Nienke Boesveldt12

12 Ambulantisering en regionalisering van de maatschappelijke opvang en beschermd wonen in de regio

Zuid-Kennemerland, IJmond en Haarlemmermeer 2018-2023, Universiteit van Amsterdam, Berendsen en Boesveldt, oktober 2023

13

4.3 Grootschalige opvang Het verblijven in een grote groep in een onzekere situatie, waarin sommige medecliënten kampen met zware problematiek, ervaren meerdere inwoners van onprettig tot bedreigend. Ook strenge huisregels en een gebrek aan privacy hebben veel impact op hun persoonlijk welzijn. Sommige mensen geven aan dat zij om deze reden de opvang langdurig vermeden hebben. Meerdere inwoners geven aan dat verblijf in de opvang niet heeft bijgedragen aan hun herstel, of dat zij hier juist slechter door zijn gaan functioneren. Dit sluit aan bij wat praktijkervaringen en wetenschappelijk onderzoek uitwijzen over de impact van opvang. Ondanks dat hulpverleners en organisaties hard werken om dit tot een zo prettig mogelijke omgeving te maken, begint herstel met een eigen huis of eigen plek in een passende voorziening zoals beschermd wonen.

4.4 Ervaringskennis In het Nationaal Actieplan Dakloosheid is ervaringskennis een belangrijke pijler. Inwoners geven aan dat zij zich soms niet gehoord of gezien voelen. Zij missen bijvoorbeeld de inzet van ervaringskennis op de locaties waar zij verblijven en zouden graag zien dat hier in de hulpverlening meer gebruik van gemaakt wordt. Ook willen meerdere inwoners zelf graag hun eigen ervaringen delen, omdat zij dit perspectief nog missen in het oplossen en tegengaan van dakloosheid.

4.5 Diversiteit in de opvang Inwoners en hulpverleners benoemen dat zij de laatste jaren veel mensen in de opvang zien die de Nederlandse taal niet machtig zijn. Volgens sommigen is er sprake van een taal- of cultuurbarrière die belemmerend werkt in het oplossen van dakloosheid. Hoewel er in de stad verschillende organisaties zijn die hierin kunnen ondersteunen, zijn deze in de opvang niet altijd aanwezig. Doordat hier nu volgens sommigen te weinig op ingezet wordt, werkt dit als een belemmerende factor in het herstel.

14

5.

Maatschappelijk perspectief Decennia is de maatschappelijke opvang ingezet als de oplossing voor dakloosheid. De maatschappelijke opvang, bedoeld als kortdurende noodoplossing, groeide zo uit tot grootschalige locaties waar inwoners langdurig verblijven. Vanwege de groei van dakloosheid in Nederland werd deze werkwijze onderzocht en niet langer als werkzaam beoordeeld13. De bewezen inzet van Wonen Eerst als alternatief is daarom uitgangspunt in de huidige aanpak van dakloosheid. Deze overgang betreft echter een grote transitie waarin diverse omgevingsfactoren een belangrijke rol spelen. Het benoemen en begrijpen van deze factoren zal bijdragen aan het in gang zetten van deze transitie.

5.1 Van centrumgemeente naar regio De gemeente Haarlem is als centrumgemeente verantwoordelijk voor het organiseren van maatschappelijke opvang voor de hele regio. Deze wijze van organiseren zorgde voor het opbouwen van specialisme en een gecoördineerd aanbod van de ondersteuning en opvang van dak- en thuisloze mensen in de hele regio. Het nadeel van deze wijze van organiseren is dat de verantwoordelijkheid voor het oplossen en tegengaan van dakloosheid te veel bij één gemeente is komen te liggen. Er is hierdoor in de (regio-)gemeentes niet altijd zicht op het probleem van dakloosheid onder de eigen inwoners. Voor het effectief terugdringen van dakloosheid is het van belang om het eigenaarschap over de opgave om dakloosheid terug te dringen breder te beleggen. Alleen door gezamenlijke inzet vanuit de centrumgemeente, de regiogemeentes, de woningbouwcorporaties en zorg- en welzijnsaanbieders kan dakloosheid in de regio structureel teruggedrongen worden. Er is een nauwe samenwerking nodig tussen al deze partijen en inwoners om de verandering van opvang naar wonen eerst tot stand te brengen. In Den Bosch is de beweging van centrumgemeente naar regio een belangrijk onderdeel in de aanpak van wonen eerst. Deze verschuiving zorgt ervoor dat regiogemeentes meer zicht krijgen op de omvang van dakloosheid in hun eigen gemeente.

Eén van de grootschalige opvanglocaties in Den Bosch is gesloten. In plaats daarvan zijn kleinschalige locaties in de regiogemeentes georganiseerd, waar dakloze mensen in afwachting van woonruimte tijdelijk kunnen verblijven in hun eigen gemeente. Deze verschuiving heeft in belangrijke mate bijgedragen aan het vergroten van het eigenaarschap in de regio.

5.2 Woonruimteverdeling Vanwege de schaarste op de woningmarkt is de woonruimteverdeling en het percentage mensen dat middels een urgentie voorrang verleend krijgt een belangrijk aandachtspunt. Het is van belang om goed uit te leggen waarom sommige dakloze mensen binnen de woonruimteverdeling voorrang krijgen op anderen. Ook moet er naast urgent woningzoekenden ook ruimte blijven voor mensen die op de reguliere wijze een woning zoeken.

13 Herstel begint met een huis. Dakloosheid voorkomen en verminderen | Advies | Raad voor

Volksgezondheid en Samenleving

15

Wonen eerst leidt niet per definitie tot een versoepeling van de criteria voor urgentie bij dakloosheid. In deze systeemaanpak worden namelijk voorwaarden gesteld die gelijk zijn aan de huidige voorwaarden. Het verschil is het moment van toewijzing, dat verplaatst van het einde van een hulpverleningstraject naar het begin. De afweging of iemand hier voor in aanmerking komt wordt nog steeds in alle gevallen kritisch gemaakt door een centrale toegang waar de expertise van verschillende hulpverlenende partijen samen komt. Bij de beweging naar wonen eerst kan onderzocht worden hoe de expertise en kunde van de corporaties ook meegenomen kan worden in deze afweging. Voor de beweging naar Wonen Eerst in de regio kan bij aanvang uitgegaan worden van het huidige aantal afgesproken woningen14. Belangrijke kanttekening is wel dat op dit moment niet dit volledige potentieel van het afgesproken aantal woningen benut wordt, en dat de beschikbaarheid van dit aantal een belangrijk onderdeel is in het behalen van de doelstellingen. Den Bosch zet wonen eerst sinds twee jaar in als systeemaanpak. Daar is zichtbaar dat de toename van het aantal toewijzingen via wonen eerst, zorgt voor een daling van aanvragen middels de reguliere uitstroomregeling. Er werd in de regeling rekening gehouden met de toewijzing van 2 woningen per week. In de praktijk blijft dit echter steken op 0.8 woningen per week.

Den Bosch is daarom gestart met een proef om actief dakloze mensen te benaderen om gebruik te maken van het wonen eerstaanbod. De uitbreiding van woonvariatie is eveneens een belangrijk onderdeel in de transformatie naar wonen eerst. Zelfstandig wonen is één van de mogelijkheden, maar daarnaast is meer variatie nodig, zoals in gemengd wonen, wooncommunity's of woning delen. Dit zorgt niet alleen voor meer variëteit, maar kan ook bijdragen aan het terugdringen van eenzaamheid. Ook kan het delen van woonruimte bijdragen aan een evenredige en evenwichtige verdeling van woonruimte in de stad. Bedrijf & Samenleving verhuurt sinds een aantal jaar kamers aan dak- en thuisloze jongeren in Haarlem op verschillende locaties. Zij krijgen een regulier huurcontract voor onbepaalde tijd en wonen samen met andere jongeren in deze woningen. Uitstroom vindt plaats middels natuurlijk verloop, wanneer de jongeren klaar zijn voor een volgende stap in hun (woon-)carrière. Deze wijze van verhuur sluit aan bij de principes van wonen eerst en draagt bij aan het creëren van verschillende vormen van huisvesting voor dak- en thuisloze mensen.

5.3 Leefbaarheid in (kwetsbare) wijken In sommige wijken is sprake van complexen of buurten waar veel mensen samen wonen die leven in een kwetsbare positie. Dit zorgt voor terughoudendheid in het plaatsen van inwoners die dakloos zijn of zijn geweest in deze wijken. Dit zijn echter wel vaak ook de complexen of buurten waar passende huurwoningen beschikbaar komen. Dit zorgt dus voor een uitdaging in het zorgvuldig matchen en toewijzen. Het is belangrijk dat er oog is voor deze uitdaging in de beweging naar wonen eerst. Tegelijkertijd kan de beweging naar wonen eerst ook bijdragen aan het verbeteren van de positie van kwetsbare inwoners. Dit zijn dezelfde huurders die in de huidige situatie uitstromen via de uitstroomregeling. Bij Wonen Eerst wordt echter eerder ingegrepen, waardoor de problematiek gemiddeld gezien eerder verholpen wordt en lichter is. Voor de uitbreiding van woonvariatie die nodig is in de 14 Pact voor Uitstroom (Zuid-Kennemerland en IJmond): 178 woningen, Opstapregeling

(Haarlemmermeer): 45 woningen

16

beweging naar wonen eerst is het van belang om ook in te zetten op uitbreiding in de meer sterke wijken. In de rapportage Eerst een Thuis15 onderzoekt de Hogeschool van Utrecht de impact van de wonen eerstaanpak. Via de wonen eerstaanpak werden meer dan 200 mensen gehuisvest in Utrecht en de regiogemeentes. In vrijwel alle gevallen was er sprake van een positief contact met de buurt, variërend van licht burencontact tot intensiever samen leven in gemengd wonenprojecten. Er is een enkele keer sprake van overlast of betaalachterstanden, maar door de samenwerking tussen gemeente, corporaties en zorgaanbieders kan dit snel opgelost worden.

5.4 Kostenbeheersing De maatschappelijke opvang is door de jaren heen sterk gegroeid in aantal plekken. Ook verblijven mensen langdurig op deze kostbare plekken, terwijl de locaties zijn ingericht op kortdurend verblijf. Dit leidt tot een grote stijging van de kosten van maatschappelijke opvang. Mede doordat problematiek van mensen vaak verslechtert door de grootschalige, stressvolle groepsgewijze opvang, is er meer hulpverlening en meer beveiliging nodig. Elke investering die nodig is om opvang te bieden, kan niet ingezet worden in het daadwerkelijk oplossen van het probleem middels huisvesting. Het langdurig en grootschalig opvangen van dakloze mensen, is behalve vanuit persoonlijk perspectief en maatschappelijk oogpunt ook financieel niet langer houdbaar. Het verschuiven van de inzet van opvang naar ondersteuning in de wijk draagt bij aan een meer doelmatige besteding van het beschikbare budget en het terugdringen van de explosief gestegen kosten voor opvang. Door de om- en afbouw van locaties kunnen financiële middelen, tijd en energie benut worden om de begeleiding en zachte landing in de wijk te verbeteren. Dit betekent dat direct geïnvesteerd wordt in duurzaam herstel, in plaats van in een tijdelijke oplossing.

5.5 Stigmatisering van dakloosheid Stigma is een belemmerende factor in het oplossen van dakloosheid. Naast dat stigma zorgt voor persoonlijk leed, vormt dit ook een obstakel in het effectief oplossen en bestrijden van dakloosheid. Door het gemiddelde, gekleurde beeld van dakloosheid ontstaat bij organisaties en inwoners snel de associatie met teloorgang en overlast. Dat dit beeld niet strookt met de werkelijkheid komt duidelijk naar voren in de meest recente ethos light telling in verschillende gemeentes in Nederland. Verschillende organisaties zoals het Kansfonds zetten in op initiatieven om tot een realistischer beeld van dakloosheid te komen16. Het is van belang om het probleem van dakloosheid een gezicht te geven. Een realistischer beeld is belangrijk om dakloosheid gezamenlijk terug te dringen en te komen tot oplossingen die aansluiten bij de praktijk.

15 Rapportage_Eerst een thuis_Hogeschool Utrecht.pdf 16 Beelden dak- en thuisloosheid - Kansfonds

17

Bijlagen 1. Opvanglocaties Opvanglocaties In de regio bestaan verschillende soorten opvangplekken. Het overzicht hieronder laat de locaties zien waar mensen verblijven die op grond van de Wmo opvang krijgen. Het gaat om eerste opvang (124 plekken) en doorstroomplekken (75 plekken).

Ook zijn in de regio een aantal plekken ingericht voor buitenwettelijke opvang, dat wil zeggen dat de gemeenten tijdelijk mensen opvangen die op grond van de Wmo niet in aanmerking komen voor opvang. Deze mensen hebben een acuut huisvestingsprobleem en verblijven daarom tijdelijk in een opvanglocatie.

De huidige capaciteit van opvangplekken lijkt op dit moment voldoende. Alleen op de locatie Wilhelmina is in bepaalde periodes meer vraag naar opvangplekken dan aanwezig. Voor de doorstroomlocaties geldt dat er sprake is van wachtlijsten. Mensen wachten binnen het huidige woonladdermodel dus meerdere malen tot er een passende verblijf- of woonplek beschikbaar is.

18

2. Beleidscontext Beleidskader Opvang, Wonen en Herstel Zuid-Kennemerland, IJmond & Haarlemmermeer 2022-2027 Voortgangrapportage Haarlem juli 2024

Regionale paragraaf uitvoeringsprogramma Opvang, Wonen & Herstel Regionale woonzorgopgave Zuid-Kennemerland/ IJmond Programma ZonMW Grip op onbegrip

19

3. Tijdelijke urgentieregeling Wonen eerst Haarlem Tijdelijke urgentieregeling koplopersgroep Actieplan Housing First Haarlem 2024 Het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, gelet op, • artikel 4.2.1 van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022; • actielijn 2 van het Actieplan Housing First Haarlem 2024 (2023/820207); rekening houdend met, • artikel 1.2.1 sub c Wet maatschappelijke ondersteuning 2015; • artikel 2.3.8 van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022; • artikel 2.3.4 t/m 2.3.10 van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022; • het Convenant Uitstroomregeling Pact ; • de Verordening maatschappelijke ondersteuning Haarlem; besluit vast te stellen: de Tijdelijke urgentieregeling koplopersgroep Actieplan Housing First Haarlem 2024 (hierna: Urgentieregeling koplopersgroep) Artikel 1.

Begripsbepalingen In deze urgentieregeling wordt verstaan onder: college: college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem; driehoekscontract: een huurcontract waarbij de huurder, verhuurder en een zorgorganisatie partij zijn; urgentieverklaring: verklaring van het college waarmee iemand, in afwijking van artikel 2.2.3 van de Huisvestingsverordening, met voorrang in aanmerking kan komen voor een sociale huurwoning in Haarlem, in het bezit van woningcorporaties Ymere, Elan Wonen en Pré Wonen, vanwege een met dakloosheid verband houdende dringende behoefte aan woonruimte woonbegeleiding: maatschappelijke ondersteuning bij het op orde krijgen van financiën, het voeren van een huishouden, bij de contacten met buren en instanties en het opbouwen van een netwerk. Artikel 2. Aanvraagprocedure a. Een woningzoekende kan een aanvraag voor een urgentieverklaring indienen middels een door het college vastgesteld aanvraagformulier. b. Artikel 2.3.11 van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022 is van overeenkomstige toepassing. c. De aanvraag wordt beoordeeld door een daartoe in te richten Beoordelingstafel op volgorde van ontvangst. Artikel 3. Maximum Op grond van deze tijdelijke regeling worden maximaal 10 urgentieverklaringen verstrekt, verdeeld over twee periodes waarin per periode maximaal 5 urgentieverklaringen worden verstrekt. De

20

eerste periode loopt van 5 juni 2024 tot 5 november 2024. De tweede periode loopt van 5 november 2024 tot 5 juni 2025. Artikel 4. Criteria Een woningzoekende kan in aanmerking komen voor een urgentieverklaring indien: a. deze op grond van de Wmo in aanmerking komt voor opvang; én b. deze op grond van verminderde zelfredzaamheid minimaal twee jaar woonbegeleiding nodig heeft bij het zelfstandig (gaan) wonen; én c. deze niet langer dan acht weken in de opvang verblijft voorafgaand aan de urgentieaanvraag; én d. deze tenminste twee van de afgelopen drie jaren inwoner is geweest van de gemeente Haarlem; én e. deze op het moment van indienen van het verzoek 23 jaar of ouder is; én f. voorzieningen op grond van andere wettelijke regelingen in de situatie van de cliënt niet passend worden geacht; én g. deze geen urgentieverklaring heeft op grond van andere regelingen of bepalingen in de Huisvestingsverordening; én h. deze gemotiveerd is om zelfstandig te gaan wonen; én i. voldoet aan de indicatoren om zelfstandig te (gaan) wonen: i. de woningzoekende is in staat huur te betalen; en ii. de woningzoekende is in staat zijn financiën te (laten) beheren, al dan niet met begeleiding waarmee deze financieel zelfredzaam is; en iii. de woningzoekende veroorzaakt geen overlast of onveilige situaties; en iv. de woningzoekende is in staat zijn woning op orde te houden; en v.

de woningzoekende accepteert de verplichte woonbegeleiding; en vi. de woningzoekende is in staat hulp te vragen. Artikel 5. Verdeling a. Het college verstrekt op volgorde van binnenkomst van de aanvragen, met inachtneming van artikel 3, een urgentieverklaring aan de aanvragers die voldoen aan de criteria als bedoeld in artikel 4. b. Als na toewijzing van een woning de woning niet wordt geaccepteerd door belanghebbende met een urgentieverklaring of als deze de voor de woningcorporatie benodigde gegevens niet tijdig aanlevert voor het sluiten van een huurcontract, dan ontvangt de eerste volgende (op basis van binnenkomst van de aanvraag) aanvrager die voldoet aan artikel 4 een urgentieverklaring. c. Als een urgentieverklaring, afgegeven op basis van deze regeling, wordt ingetrokken op grond van artikel 6 lid 1 b t/m d, dan ontvangt de eerste volgende (op basis van binnenkomst van de aanvraag) aanvrager die voldoet aan artikel 4 een urgentieverklaring. d. Indien in de eerste periode minder dan vijf personen in aanmerking komen voor een urgentieverklaring op basis van deze regeling, wordt het resterende aantal urgentieverklaringen die kunnen worden verstrekt op basis van deze regeling, op basis van binnenkomst van aanvragen meegenomen in de tweede periode. Artikel 6. Intrekken urgentieverklaring 1. Het college kan de urgentieverklaring intrekken als de woningzoekende: a.

niet langer als woningzoekende is aan te merken; b. bij zijn aanvraag gegevens heeft verstrekt, waarvan hij wist of kon vermoeden dat deze onjuist of onvolledig waren; c. een aanbod voor een passende woning heeft geweigerd; zijn gegevens, die nodig zijn voor de woningcorporatie in het kader van passend toewijzen, niet tijdig aanlevert bij de woningcorporatie die de woning aanbiedt. 2. Een urgentie vervalt van rechtswege bij acceptatie van een woning.

21

3. Een urgentieverklaring wordt op grond van deze regeling voor maximaal zes maanden afgegeven. Artikel 7 Voorrang a. In afwijking van artikel 2.3.4 t/m 2.3.10 van de Huisvestingsverordening ZuidKennemerland/IJmond: Haarlem 2022 kan iemand met een urgentieverklaring afgegeven op grond van deze regeling, in aanmerking komen voor een sociale huurwoning in het bezit van de woningcorporaties Ymere, Elan Wonen en Pré Wonen. b. Een urgentieverklaring is geldig voor het sociale-huurwoningen-aanbod in Haarlem. c. Onverminderd artikel 12, derde lid van de Huisvestingswet 2014, kan voorrang slechts worden verleend aan inwoners van Haarlem met een inkomen van ten hoogste het bedrag zoals genoemd onder artikel 2.1.2., lid 1 onder c en d van Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022. Aan degene met een urgentieverklaring wordt via directe bemiddeling een woning aangeboden door één van de drie in sub a genoemde woningcorporaties. Artikel 8. Contractvorm a. Indien een woningzoekende in aanmerking komt voor een urgentieverklaring en een woning via directe bemiddeling wordt aangeboden, sluit de woningzoekende een driehoekscontract met een zorgaanbieder die minimaal twee jaar verplichte woonbegeleiding biedt, en de woningcorporatie die de woning aanbiedt. b. Indien de woningcorporatie dat mogelijk acht sluit zij een regulier huurcontract met de woningzoekende. Artikel 9.

Evaluatie De evaluatie van het experiment zal in elk geval de volgende elementen bevatten: a. Doorlooptijd van de verschillende processtappen per deelnemer (vergeleken met de gemiddelde doorlooptijd voor niet-deelnemers). b. De redenen voor afwijkingen of verschillen van doorlooptijden van verschillende processtappen. c. De redenen voor het sluiten van een driehoekscontract dan wel een regulier huurcontract. c. De ervaringen van deelnemers en ketenpartners met het experiment. Artikel 10. Inwerkingtreding, beëindiging en citeertitel a. Deze regeling treedt in werking op 5 juni 2024 en eindigt op 5 juni 2025. Aanvragen na 5 juni 2025 worden niet meer in behandeling genomen. b. Deze regeling wordt aangehaald als: Tijdelijke urgentieregeling koplopersgroep Actieplan Housing First Haarlem 2024.

22

mei 2025 ________________________________ Postbus 511 2003 PB Haarlem Tel. 14 023

23