3 Bijlage 2 Rapportage van het onderzoek naar de uitgaven voor de Maatschappelijke Opvang inde regio IJmond, Zuid Kennemerland en Haarlemmermeer
Tekst van het document
Dak boven het hoofd, grond onder de voeten Onderzoek naar uitgaven voor de maatschappelijke opvang − IJmond, ZuidKennemerland en Haarlemmermeer 13-11-2023
Inhoudsopgave
1.
Managementsamenvatting
P. 3
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
P. 8
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
P. 12
4.
Verklaringen voor het tekort
P. 18
5.
Manieren om met het tekort om te gaan
P. 33
6.
Conclusies & adviezen
P. 54
7.
Bijlagen
P. 61
Klik in deze rapportage op een icoontje om naar het betreffende hoofdstuk te navigeren.
Inhoudsopgave
3
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
1. Managementsamenvatting
Aanleiding voor dit onderzoek, werking van de maatschappelijke opvang en de aanpak In opdracht van de regio IJmond, Zuid-Kennemerland en Haarlemmermeer voerde Andersson Elffers Felix (AEF) een onderzoek uit naar de verklaringen en oplossingen voor het structurele tekort op de maatschappelijke opvang in de regio. Lees meer over de aanleidingen van het onderzoek op in hoofdstuk 2 (p. 8 en verder). Maatschappelijke opvang (MO) is de opvang en begeleiding van (dreigend) dakloze mensen die niet in staat zijn om zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Centrumgemeente Haarlem voert de MO uit voor de regio. In de regio zijn er negen opvangvoorzieningen, die verzorgd worden door vijf aanbieders. De Brede Centrale Toegang bepaalt in opdracht van de centrumgemeente wie er wordt toegelaten tot de opvang in de regio. Lees meer over de organisatie van MO in hoofdstuk 3 (vanaf p. 12).
4
Via een hypothesegerichte aanpak hebben we in kaart gebracht wat de meest waarschijnlijke verklaringen voor het tekort op de MO zijn. We hebben eerst door bureauonderzoek en gesprekken met betrokkenen uit het veld mogelijke verklaringen voor het tekort geïdentificeerd. Deze hebben we vervolgens getoetst op basis van o.a. een enquête onder aanbieders en landelijke bronnen. Samen met aanbieders en beleidsmedewerkers hebben we nagedacht over oplossingen om het tekort te verkleinen. Lees meer over de aanpak in Bijlage A (p. 62 e.v.).
Restant niet te verklaren, te verklaren aan de hand van verklaringen waaraan niet eenduidig een bedrag te koppelen is of verklaringen die buiten de invloedssfeer van de regio
1. Managementsamenvatting
Er zijn verschillende plausibele verklaringen waarvan de omvang vergelijkbaar is met het tekort Tekort: 5,9 mio
Er zijn veel verschillende mogelijke verklaringen voor het tekort in de regio. De meest aannemelijke en omvangrijke verklaringen zijn: ▹ dat de uitkomsten jaar op jaar in omvang toenemen vanwege loon- en prijsstijgingen (± €3.3 mio in 5 jaar tijd), maar de inkomsten tegelijkertijd niet geïndexeerd zijn. De middelen hiervoor worden aan de algemene uitkering van het gemeentefonds toegevoegd (en dus door alle gemeenten ontvangen) in plaats van aan de decentralisatie-uitkering voor de MO. Dit verklaart (vanaf 2016 gerekend) 3,6 mio van het tekort. ▹ Dat de MO deels gebruikt wordt als overbruggingszorg voor Beschermd Wonen (BW) vanwege de lange wachtlijsten bij BW5
voorzieningen en het ontbreken van voorzieningen voor mensen met een triple diagnose of overlastgevers in deze regio (± € 0,8 mio) ▹ Dat een deel van de cliënten zelfstandig kan wonen, maar wacht op een woning via het pact (± €1 mio) Tezamen is de omvang van deze verklaringen op het budget vergelijkbaar met de omvang van het tekort, zie de afbeelding rechts. Daarnaast zijn er verscheidene andere redenen met een mindere waarschijnlijkheid of kleiner aandeel in het tekort (bijvoorbeeld, cliënten uit andere regio’s). Lees meer over de verklaringen voor het tekort in hoofdstuk 4 (vanaf p. 18) en Bijlage C (v.a. p. 67).
Cliënten die wachten op BW: 0,8 mio
Cliënten die wachten op een Pact-woning: 1 mio Prijsstijgingen / gebrek aan indexering: 3,6 mio
1. Managementsamenvatting
We hebben drie verschillende oplossingsrichtingen verkend om met het tekort om te gaan In dit rapport worden drie oplossingsrichtingen voor de omgang met het tekort nader verkend: 1. Verschuiven
2. Verkleinen
3. Verdelen
1. Verschuiven Er zijn verschillende uitgaven waarvan het de vraag is of zij onder de MO horen. De kosten voor de cliënten met een BW-indicatie in een MO-voorziening, bijvoorbeeld. Het tekort kan met deze oplossingsrichting met ongeveer €0,9 mio worden teruggebracht. Lees meer uitgaven die mogelijk beter onder een ander domein geschaard kunnen worden in hoofdstuk 5 (vanaf p. 35).
6
2. Verkleinen Daarnaast kunnen er maatregelen getroffen worden die de uitgaven verlagen. We hebben
verschillende maatregelen uitgewerkt en beoordeeld, ondergebracht in drie sturingsstrategieën: ▹ Strategie 1: preventie. Hieronder vallen twee maatregelen: de inzet van de steungroepenmethodiek en (verdere) inzet op voorkomen van schulden, etc. Deze maatregelen zijn wenselijk, redelijk haalbaar en snel, maar met onzekere impact. ▹ Strategie 2: meer passende plekken / aanbod. Hieronder vallen drie maatregelen: housing first, meer beschermd wonen / thuis en meer sociale huurwoningen. Het zijn (redelijk) wenselijke maatregelen, maar in het algemeen uitdagend qua haalbaarheid. Hun impact is minder onzeker, maar ook niet erg groot omdat er ondersteuningskosten op andere domeinen tegenover staan.
▹ Strategie 3: strenger aan de poort en uitgang. Deze maatregelen zijn in het algemeen beperkter wenselijk en (politiek) haalbaar, maar wel veelal wel praktisch haalbaar en sorteren bovendien op vrij korte termijn een effect dat redelijk in omvang is. Lees in hoofdstuk 5 (pagina 38) en Bijlage D (p. 98) meer over de uitgewerkte maatregelen. 3. Verdelen Als er na het verschuiven en verkleinen nog een tekort over is, kan een resterend tekort ook verdeeld worden. Dit rapport vergelijkt verschillende verdeelsleutels waarmee dit kan worden gedaan. Lees meer over de vergelijking van verdeelsleutels in hoofdstuk 5 (p. 50) en Bijlage E (p. 107 e.v.)
1. Managementsamenvatting
Deze oplossingsrichtingen zijn allemaal nodig, maar bovenal zijn regionale afspraken over indexatie benodigd We concluderen dat er geen ei van Columbus is om het tekort op te lossen: er moet ingezet worden op verschillende oplossingsrichtingen. De onderzochte oplossingsrichtingen Verschuiven en Verkleinen kunnen het huidige tekort verkleinen of zelfs nagenoeg oplossen, maar op lange termijn en onder soms ingrijpende veranderingen. Dit alleen biedt echter geen duurzame oplossing: bij ontbreken van afspraken om de inkomsten te indexeren, wordt het tekort steeds groter, en zal op termijn helemaal niet meer te dichten zijn. Een duurzame financiële dekking is dus alleen mogelijk met afspraken over hoe het budget geïndexeerd wordt. We adviseren om het tekort als regionaal
7
probleem te beschouwen en regionaal eigenaarschap hierover te nemen. Een onderdeel daarvan is het maken van duurzame en rechtvaardige afspraken over de toekomstige indexatie van het MO-budget. Hoe groter het bedrag dat op deze laatste manier gedekt wordt, hoe meer er bij de oplossingsrichting Verkleinen ingezet kan worden op wenselijke maatregelen vanuit maatschappelijk perspectief, in plaats van noodzakelijke maatregelen vanuit budgettair perspectief. Verder adviseren we om alle oplossingsrichtingen in te zetten om met het tekort om te gaan: het verschuiven van de uitgaven waarvoor dat mogelijk is, het
verkleinen van de uitgaven via maatregelen en het verdelen van een eventueel resterend tekort, ook na 2026. We benadrukken het belang van het voeren van een regionaal gesprek over wat deze conclusies en adviezen betekenen voor de verhoudingen tussen en verantwoordelijkheden van de verschillende gemeenten. Lees meer over conclusies en adviezen in hoofdstuk 6 (vanaf p. 54).
Inhoudsopgave
8
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
2. Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
Er is een structureel tekort op de maatschappelijke opvang waarvoor een oplossing moet worden gevonden Op grond van de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor BW en MO Gemeenten zijn sinds 1994 verantwoordelijk voor het aanbieden van Maatschappelijke Opvang (MO). Met de inwerkingtreding van de Wet Maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) dragen de gemeenten ook verantwoordelijkheid voor Beschermd Wonen (BW). Gemeenten werken samen met zorgaanbieders aan voorzieningen voor (dakloze) inwoners die niet (voldoende) in staat zijn regie te voeren over hun eigen probleem en de oplossing daarvan. Deze taak is momenteel ondergebracht bij de centrumgemeenten. In de regio IJmond, ZuidKennemerland en Haarlemmermeer is Haarlem verantwoordelijk voor MO en BW namens de regio.
9
Er is een structureel en omvangrijk tekort op het budget voor MO in de regio De regio IJmond, Zuid-Kennemerland en Haarlemmermeer (vanaf nu: regio Haarlem) kampt sinds 2016 met een groeiend tekort op het budget voor MO. Dit jaar zal dit opgelopen zijn tot meer dan 40% van de uitgaven. Dit leidt tot een grote druk op de beschikbare middelen en een stijging van de kosten. Tot 2026 wordt het tekort op MO gedekt uit middelen voor BW, voor daarna moet een oplossing gevonden worden. Al sinds 2017 dekt regio Haarlem het tekort op de MO vanuit het overschot op het BW-budget. Met de doordecentralisatie van BW gaan individuele gemeenten de middelen hiervoor ontvangen, in plaats van de centrumgemeente. Dat maakt deze oplossing niet meer mogelijk. Tot 2026 is er overeenstemming voor dekking, voor de periode daarna moet er een oplossing gezocht worden.
2. Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
U vroeg om inzichten in het tekort en mogelijke oplossingen om met het tekort om te gaan Met het oog op de doordecentralisatie en daarmee ook het belang van regionale samenwerking, wil de regio IJmond, Zuid-Kennemerland en Haarlemmermeer graag meer inzicht in de oorzaken van het tekort, kostenontwikkeling in de komende jaren en een advies over beheersmaatregelen om MO-kosten terug te brengen. Daarmee wenst de regio toe te werken naar goede, passende MOvoorzieningen binnen het beschikbare budget van het Rijk. Na een introducerend hoofdstuk over de maatschappelijke opvang in de regio gaat dit rapport eerst in op de meest dominante verklaringen van het tekort. Daarna gaat het in op manieren om met het tekort om te gaan, van het uitvoeren van maatregelen om het tekort terug te dringen tot het scharen van delen van de kosten onder andere beleidsdomeinen. De verschillende manieren om met het tekort om te gaan worden beoordeeld op financiële impact, kansrijkheid en wenselijkheid en op basis daarvan wordt een voorstel gedaan voor verschillende oplossingsrichtingen. Dit rapport gaat nog niet in op de implementatie van die oplossingsrichtingen. 10
Wat zijn dominante verklaringen voor het tekort? Wat zijn mogelijke maatregelen die de regio kan nemen om met het tekort om te gaan? Wat is de wenselijkheid en kansrijkheid van die maatregelen? Hoe kunnen de meest kansrijke en wenselijke maatregelen geïmplementeerd worden en wat zijn de financiële effecten daarvan?
2. Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
We hebben eerst verklaringen gezocht, oplossingen op basis daarvan geformuleerd en deze beoordeeld De gehanteerde aanpak voor dit onderzoek bestond uit 3 stappen. Deze zijn hieronder schematisch weergegeven. In Bijlage A gaan we uitgebreider in op de specifieke activiteiten die er onderdeel van waren.
▹ Interviews (gemeenten en aanbieders) ▹ Financiële analyse ▹ Enquête onder aanbieders
1. Dominante verklaringen voor het tekort
2. Mogelijke oplossingen, hun wenselijkheid en kansrijkheid
11
▹ Kiezen maatregelen ▹ Vertalen naar de praktijk
3. Te hanteren oplossingen
▹ Inventariseren (sessie gemeenten en aanbieders) ▹ Beoordelen ▹ Bespreken (gemeenten)
Inhoudsopgave
12
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
3. Context: maatschappelijke opvang Haarlem
Wat is maatschappelijke opvang? Al sinds 1994 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het organiseren van maatschappelijke opvang (MO) voor wie dat nodig heeft. Sinds 2015 maakt de MO onderdeel uit van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015. Deze wet beschrijft opvang als “onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving” (art 1.1.1 Wmo).
13
Opvang valt uiteen in de opvang voor mensen die slachtoffer zijn van huiselijk geweld (‘vrouwenopvang’, geen onderdeel van dit onderzoek) en maatschappelijke opvang. Deze laatste is bedoeld voor mensen die geen huis meer hebben en niet in staat zijn zich op eigen kracht te redden.
Er zijn verschillende typen voorzieningen die onderdeel uitmaken van de MO: ▹ nachtopvang en 24-uursopvang waar cliënten ‘s nachts of de hele dag terecht kunnen. ▹ tussenvoorzieningen, waar cliënten vaster wonen en worden klaargestoomd voor zelfstandig wonen. ▹ jongeren en gezinnen: specifieke opvangvoorzieningen passend bij de doelgroep jongeren of gezinnen. ▹ preventieactiviteiten: geen opvangvoorziening, maar algemene activiteiten die gericht zijn op het voorkomen van dakloosheid, zoals bemoeizorg. De opvangvoorzieningen zijn bedoeld voor de opvang van verschillende groepen, zie het kader rechts. Er zijn dan ook verschillende locaties voor MO in de regio. We beschrijven deze op de volgende pagina’s.
Wie zitten er in de maatschappelijke opvang? Er bestaat geen generieke indeling van doelgroepen die onderdeel zijn van de MO. In de regio wordt onderscheid gemaakt naar ‘economisch daklozen’ en de OGGZdoelgroep. Bij de eerste groep is het gebrek aan woonruimte het primaire probleem. Dit kunnen individuen en gezinnen zijn.
Bij de tweede groep is een psychische of psychosociale problematiek, al dan niet in combinatie met gebruik van middelen, de hoofdoorzaken van de dakloosheid. Dit zijn deels individuen (115 plekken voor volwassenen en 22 voor jongeren), deels gezinnen (30 plekken).
3. Context: maatschappelijke opvang Haarlem
Waar zit de maatschappelijke opvang in de regio? Locatie Beverwijk (Kennemerhof) ▹ Mensen met regiobinding in Beverwijk, Velsen, Heemskerk ▹ 11 éénpersoonskamers ▹ Aanbieder: RIBW K/AM
Locatie Hoofddorp ▹ Gezinnen met psychiatrische en/of psychosociale problematiek die dakloos dreigen te worden ▹ 13 x 2p kamers, 16 x 3p kamers, 1x 4p kamer. ▹ Aanbieder: RIBW K/AM 14
3. Context: maatschappelijke opvang Haarlem
Waar zit de maatschappelijke opvang?
Locatie Velserpoort ▹ Gezinnen die dakloos zijn en individuele daklozen. ▹ 42 individuen* ▹ Aanbieder: HVO-Querido
Spaarnezicht ▹ Jongeren (16 – 23jr) die dak- of thuisloos zijn en te maken hebben met meervoudige problematiek ▹ 22 plekken ▹ Aanbieder: Kenter Jeugdhulp Perron 18 ▹ Tussenvoorziening voor jongeren ▹ 10 plekken ▹ Aanbieder: HVO-Querido Frans Halspanden ▹ Tussenvoorziening tussen nachtopvang en zelfstandig wonen ▹ 14 plekken, verdeeld over 3 woningen ▹ Aanbieder: RIBW K/AM Locatie Wilhelminastraat ▹ Dag- en nachtopvang voor dakloze inwoners ▹ 30 bedden (nachtopvang), maar vaak hogere bezetting ▹ Aanbieder: HVO-Querido 15
* Dit is exclusief economisch daklozen die hier verblijven. ** Onderdeel hiervan zijn een onbekend aantal economisch daklozen.
Anton Pieckhofje ▹ Mensen met psychiatrische en/of psychosociale problematiek ▹ Nu 18 plekken, op termijn 36 verdeeld over 6 woningen** ▹ Aanbieder: RIBW K/AM i.s.m. Leger des Heils
Joops hotel ▹ Bedoeld als overloop voor de reguliere locaties, om wachttijden te voorkomen. ▹ Variabel ▹ Aanbieder HVO-Querido i.s.m. PerMens en RIBW K/AM.
3. Context: maatschappelijke opvang Haarlem
Hoe is de maatschappelijke opvang georganiseerd in de regio? Hoewel de verantwoordelijkheid voor MO formeel die van alle gemeenten is, is deze in de praktijk belegd bij alleen de centrumgemeenten. Zij ontvangen dan ook de middelen vanuit het Rijk hiervoor. In deze regio is Haarlem centrumgemeente. Formeel kan iemand zich tot elke (centrum)gemeente wenden voor opvang. In de praktijk wordt door gemeenten verlangd dat iemand een zekere ‘regiobinding’ heeft met de regio van aanvraag. Haarlem is weliswaar verantwoordelijk voor het voorzien in maatschappelijke opvang, maar kopen het aanbod in bij andere organisaties. In deze regio zijn dit
16
RIBW K/AM, HVO-Querido, Kenter Jeugdhulp, Leger des Heils en PerMens. Zij werken op hun beurt weer samen met andere organisaties, zoals het Leger des Heils. Voor de locaties zelf heeft de gemeente een subsidierelatie met de betreffende aanbieders. Zij worden gefinancierd voor de beschikbaarheid van een bepaald aantal bedden, ongeacht het gebruik ervan*. Voor de trajectbegeleiding van inwoners die in de maatschappelijke opvang verblijven, is sprake van ‘productiefinanciering’: hoe meer inwoners er zijn die trajectbegeleiding nodig hebben, hoe meer inkomsten er ook voor de aanbieder tegenover staan.
* Bij veel meer gebruik dan gepland wordt er soms wel aanvullende financiering gegeven.
Toegang tot de MO Niet elke inwoner kan zo maar gebruik maken van de MO in de regio: er moet een indicatie voor verleend worden. Formeel ligt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de (centrum)gemeente. Deze heeft de toegangsfunctie echter belegd bij de Brede Centrale Toegang (BCT). Dit is een onderdeel van de GGD Kennemerland / IJmond. Wanneer een inwoner zich meldt, voert de BTC een onderzoek uit. Daarbij kijken ze naar de achterliggende problematieken, of het voor de betreffend inwoner (inderdaad niet) mogelijk is om in eigen woonruimte te voorzien en wat de relatie met de regio is (‘regiobinding’). Op basis hiervan geeft de BCT (g)een indicatie voor MO af. Daarnaast int de BCT de Eigen Bijdrage (voor de inwoners waarvoor daarvan sprake is).
3. Context: maatschappelijke opvang Haarlem
Hoe ziet het landschap rondom de maatschappelijke opvang eruit? Het is nadrukkelijk de bedoeling dat inwoners in de MO daar slechts tijdelijk zitten. De MO is daarmee onderdeel van een keten in een breder landschap. In de figuur hieronder staat schematisch
aangegeven wat de herkomst en bestemming van inwoners in de MO is.
Herkomst Zelfstandig wonen
Psychiatrische instelling
Intramurale jeugdhulp
17
Uitstroom Maatschappelijke opvang Zelfstandig wonen
Pactwoning of Opstapregeling (incl. begeleiding)
Beschermd wonen of andere intramurale woonvorm
Inhoudsopgave
18
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
4. Verklaringen voor het tekort
Financiën van de maatschappelijke opvang Inkomsten en uitgaven* maatschappelijke opvang 16.000
Bedrag (x €1.000)
14.000 12.000 10.000
Tekort
8.000
Inkomsten
6.000
Uitgaven
4.000 2.000 0 2019 2019
2020 2020
2021 2021
2022 2022
Inkomsten
€ 7.537
€ 7.560
€ 7.706
€ 7.434
Uitgaven
€ 10.090
€ 10.923
€ 11.641
Tekort
€ 2.553
€ 3.363
€ 3.935
x €1000
19
2023 ** 2023
2024 2024
2025 2025
€ 7.467
€ 7.467
€ 7.467
€ 11.705
€ 13.378
€ 13.378
€ 13.378
€ 4.271
€ 5.911
€ 5.911
€ 5.911
* De inkomsten en uitgaven zijn de structurele inkomsten en uitgaven. De tijdelijke extra middelen voor coronavoorzieningen in 2021 en de extra middelen voor de Brede Aanpak Dakloosheid in 2022 en 2023 zijn hierin niet meegenomen. Dit geldt ook voor de uitgaven voor coronavoorzieningen en de Brede Aanpak. ** Vanaf 2023 zijn de bedragen een prognose. De grote toename in kosten tussen 2022 en 2023 komt door een stevige indexering en de toevoeging van het Anton Pieckhofje aan de structurele uitgaven.
Centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang ontvangen middelen uit het Gemeentefonds middels de decentralisatieuitkering maatschappelijke opvang. Het budget wordt verdeeld met een objectief verdeelmodel. In de coronaperiode zijn daar tijdelijke middelen aan toegevoegd, die zijn niet in dit overzicht meegenomen. Daar stonden ook tijdelijke activiteiten tegenover. In regio IJmond, Zuid-Kennemerland en Haarlemmermeer is de afspraak dat de regionale middelen worden gebruikt voor de opvang van de OGGZ-doelgroep, waarvoor de opvang door centrumgemeente Haarlem wordt georganiseerd. De regiogemeenten organiseren en financieren zelf de opvang voor de economische doelgroep. De regio heeft een structureel tekort op de maatschappelijke opvang en de prognose is dat dat in de komende jaren zo blijft.
4. Verklaringen voor het tekort
Verdeling structurele begrote kosten 2023 In de afbeelding links zijn de kosten voor de maatschappelijke opvang uitgesplitst naar categorie weergegeven (Bron: begroting 2023) Zoals te zien is, is de grootste kostenpost in de regio de nachtopvang. Hieronder vallen de huurkosten en de beschikbaarheidsfinancieringen voor de locaties Wilhelminastraat en Velserpoort. Daar wordt 24% van het budget voor gebruikt. In totaal wordt er voor huisvesting en woonbegeleiding van cliënten 49% van het budget gebruikt.
20
Andere grote kostenposten zijn de subsidie voor de Brede Centrale Toegang (13%), de trajectbegeleiding van cliënten (12%) en beveiliging (10%). De subsidie voor de Brede Centrale Toegang wordt niet alleen gebruikt voor de loketfunctie, maar ook voor vangnet en advies.
4. Verklaringen voor het tekort
Verklaringen voor het structurele tekort Om verklaringen voor het tekort te vinden, zijn we hypothesegericht te werk gegaan. Op basis van inzicht in de uitgaven van regio Haarlem en gesprekken met betrokkenen (waaronder beleidsmedewerkers en aanbieders) hebben we hypothesen verzameld die het tekort kunnen verklaren. Deze hypothesen hebben we vervolgens getoetst via aanvullende gesprekken,
bureauonderzoek en een uitvraag bij aanbieders. De volgende pagina’s bevatten de meest aannemelijke verklaringen voor het tekort, het uitgebreide overzicht van hypothesen en hun bewijslast is te vinden in Bijlage C). Er zijn verschillende typen oorzaken voor tekorten. Een financieel tekort kan, logischerwijs, ontstaan doordat er te weinig
Tekort op MO-budget 1. Inkomsten zijn laag A. Haarlem krijgt te weinig budget uit model B. Er wordt te weinig budget aan MO toegekend 2. Uitgaven zijn hoog A. Het aantal cliënten is hoog
I. De instroom is hoog II. De uitstroom is laag
21
B. De kosten zijn hoog
I. De kosten per cliënt zijn hoog II. De overige kosten zijn hoog
inkomsten zijn, of er teveel uitgaven zijn, of een combinatie van die twee. Aan de uitgavenkant hebben we nog een splitsing gemaakt naar hoge aantallen (kwantiteit) en hoge kosten (prijs). Hoge aantallen kunnen voortkomen uit een hoge instroom, of een lage uitstroom. De pagina’s hierna zijn volgens deze hoofdoorzaken gestructureerd, zie ook de figuur hieronder.
Alleen structurele en regionale uitgaven binnen scope In dit onderzoek hebben we alleen gekeken naar de structurele regionale middelen van regio Haarlem voor de maatschappelijke opvang en de uitgaven die daaruit betaald zouden moeten worden. De regio heeft de afgelopen jaren ook incidentele middelen ontvangen (bijvoorbeeld voor extra opvang tijdens de Coronacrisis) en daar ook uitgaven voor gedaan. Omdat dit sterk fluctueert hebben we dat niet meegenomen. We kijken ook alleen naar de regionale middelen en de regionale uitgaven. Dit betekent dat we uitgaven voor economisch daklozen niet meenemen, omdat die niet uit het regionale budget worden betaald.
4. Verklaringen voor het tekort
Te lage inkomsten | klantenpotentieel
De regio ontvangt middelen vanuit het gemeentefonds voor de maatschappelijke opvang. Dit is vormgegeven als decentralisatieuitkering en de middelen gaan naar de centrumgemeente: Haarlem. Hoeveel middelen Haarlem ontvangt wordt bepaald op basis van het objectieve verdeelmodel maatschappelijke opvang. Daarnaast ontvangt de regio soms incidentele middelen voor de maatschappelijke opvang, zoals recentelijk de brede middelen aanpak dakloosheid. 1. Weging regionaal klantenpotentieel In het gemeentefonds is er een maatstaf regionaal klantenpotentieel. Deze wordt gebruikt als proxy voor de centrumfunctie van een gemeente. De maatstaf geeft aan hoe groot het potentieel aan klanten uit de regio is, dat aangetrokken wordt door de gemeente in kwestie. Dit is gebaseerd op de inwoneraantallen van kernen en de afstand tussen kernen. Het totaal van alle regionale klantenpotentiëlen is gelijk aan het inwoneraantal van Nederland. Dit betekent dat een inwoner bij slechts één gemeente wordt meegeteld in het regionale klantenpotentieel. Gemeenten die dichtbij grotere gemeenten liggen, 22
hebben daardoor een lager regionaal klantenpotentieel. In het verdeelmodel maatschappelijke opvang wordt de som van alle gemeentelijke regionale klantenpotentiëlen gebruikt. Deze regio scoort daar relatief laag op: 70% van de regio’s in het land hebben een hoger regionaal klantenpotentieel per inwoner. Dit wordt verklaard doordat de gemeenten binnen de regio relatief dichtbij Amsterdam liggen. Het is de vraag of het meewegen van regionaal klantenpotentieel in de maatschappelijke opvang terecht is, omdat veel regio’s regiobinding als toegangscriterium hanteren. Als deze maatstaf niet zou worden meegerekend, zou de regio meer budget ontvangen. De precieze omvang van deze verklaring is onduidelijk omdat het verdeelmodel dan zou moeten worden herontworpen. Echter, als de regio een gemiddeld regionaal klantenpotentieel had, zou de regio in 2022 ongeveer k€ 800 meer ontvangen hebben uit het model.
4. Verklaringen voor het tekort
Te lage inkomsten | prijsstijging en indexering (1/2)
Het gemeentefonds wordt geïndexeerd op basis van het “samen trap op, trap af”-principe. Dat houdt in dat als de uitgaven van de rijksoverheid stijgen of dalen, het gemeentefonds met hetzelfde percentage meestijgt of daalt*. Dat percentage wordt toegepast op een grondslag binnen het gemeentefonds, die bestaat uit de algemene uitkering en de decentralisatie-uitkeringen (DU’s, waaronder die voor de MO). De middelen die extra worden toegekend (genaamd: accres) worden via de algemene uitkering toegekend aan individuele gemeenten. Decentralisatie-uitkeringen kunnen op andere manieren geïndexeerd worden. De decentralisatie-uitkering maatschappelijke opvang wordt echter niet geïndexeerd. Tegelijkertijd zijn de kosten voor de maatschappelijke opvang in de loop van de tijd wel gestegen. De beschikbaarheidsfinanciering voor de verschillende aanbieders is sinds 2019 met 19% gestegen. Ook andere uitgaven (zoals subsidies) werden geïndexeerd**. De regio moest dus steeds meer kosten maken tegenover min of meer hetzelfde budget.
23
Het accres dat regiogemeenten ontvangen, wordt dus wel mede gebaseerd op de decentralisatie-uitkering MO, maar wordt daar niet aan toegevoegd (zie ook hier). In plaats daarvan wordt het deel dat gebaseerd is op deze uitkering toegevoegd aan de algemene uitkering en wordt dus verdeeld over alle gemeenten. Het is daarom verdedigbaar om te stellen dat de verschillende gemeenten binnen de regio indexering hebben ontvangen dat eigenlijk toebehoorde aan het regionale budget maatschappelijke opvang. Als alleen de beschikbaarheidsfinanciering en trajectbegeleiding geïndexeerd zijn sinds 2019, maakt de regio al k€1.023 meer kosten voor dezelfde diensten in 2023. In werkelijkheid worden er veel meer uitgaven geïndexeerd, zoals bepaalde subsidies. Als alle prijzen zijn gestegen volgens de Consumentenprijsindex, betaalt de regio nu €3,2 miljoen meer voor dezelfde diensten dan in 2019. Dat is 54% van het tekort in 2023. Sinds 2016 is die stijging waarschijnlijk nog groter.
* Dit is een versimpelde uitleg van de werkelijkheid. Daarnaast verandert de systematiek per 2026, met een overgangsfase vanaf 2022. Het “samen trap op, trap af”-principe verdwijnt. Dit heeft niet direct invloed op de indexering van de MO. ** De indexeringspercentages lopen uiteen en het is op basis van kostenstijgingen alleen niet te achterhalen welk gedeelte indexatie is.
4. Verklaringen voor het tekort
Te lage inkomsten | prijsstijging en indexering (2/2) Echter, de indexering van het gemeentefonds volgt niet de CPI, maar Z het principe van samen trap op, samen trap af. Als het deel van het accres dat gebaseerd was op de DU MO van regio Haarlem ook was toegevoegd aan dat budget, was er in toegepast op de decentralisatieuitkering was er in 2023 €3,6*** miljoen meer budget geweest. Sinds de ingang van Wmo 2015 is er volgens deze redenering in totaal €12 miljoen te weinig toegekend,. Zie Bijlage C (hypothese 2) voor een meer uitgebreide toelichting hierop.
24
*** Dit is gebaseerd op de meest actuele accrescijfers. Gemist accres telt ook mee in de jaren erna. Daar wordt het nieuwe gemiste accres weer op gebaseerd (rente op rente). Ten tijde van uitrekenen was de meicirculaire van 2023 nog niet gepubliceerd.
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | hoger aantal cliënten
Een groot deel van de uitgaven aan de maatschappelijke opvang zijn direct afhankelijk van het aantal cliënten en het aantal nachten dat zij verblijven: hoe meer cliënten er zijn en hoe meer nachten die cliënten verblijven in de opvang, hoe hoger immers de uitgaven. Het is lastig na te gaan of er in deze regio meer beroep wordt gedaan op de maatschappelijke opvang dan in andere, omdat gegevens daarover op gemeentelijk niveau vaak niet beschikbaar of vergelijkbaar zijn. Zo registreren sommige gemeenten mensen die daadwerkelijk in een voorziening hebben verbleven, andere gemeenten feitelijk daklozen en weer andere cliënten met een MO-indicatie. Wel is bekend dat in de regio het aantal mensen dat gebruik maakte van de nachtopvang tussen 2019 en 2022 is gestegen met 15%. Het aantal feitelijk nieuwe daklozen was echter een stuk hoger in 2019 dan in 2022. Ook de duur van het verblijf in een MO-voorziening is lastig te vergelijken met andere regio’s. We kunnen echter wel in meer detail kijken naar de situatie in de regio. In de regio verbleven in 2022 313 25
* De andere MO-voorzieningen, zoals de Frans Halspanden, zijn hier niet in meegenomen.
individuen gemiddeld iets minder dan vier maanden in de nachtopvang*. Dat is langer dan de regionale streeftijd van drie maanden, maar minder lang dan de maximale zes maanden. De verblijfsduur van cliënten loopt sterk uiteen. Van de 313 mensen die in 2022 in de nachtopvang verbleven kregen 128 van een MO-indicatie voor het eind van 2021 (41%), 72 (23%) had een indicatie van voor 1 juli 2021 en 41 (13%) had een indicatie van voor 2021. Dit betekent niet dat deze cliënten vanaf het moment van hun beschikking in de nachtopvang verbleven, maar wel dat zij al langere tijd beroep moeten doen op deze voorzieningen. Hoewel het dus niet mogelijk is om te toetsen in hoeverre het tekort in Haarlem voortkomt uit een relatief hoge instroom, of een relatief lage uitstroom, is dit wel het beeld dat naar voren komt in gesprekken met betrokkenen. Zij geven aan dat de druk op de opvang hoog is, en uitstroom laag. Op de volgende pagina’s bespreken we daarom onderliggende redenen voor hoge instroom of lage uitstroom, waar wel bewijslast voor te vinden is.
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | hoger aantal cliënten: cliënten van buiten de regio 1. Cliënten van buiten de regio zorgen voor druk op het budget Volgens de Wmo kan elke persoon zich tot elke (centrum)gemeente wenden voor maatschappelijke opvang: er is sprake van ‘landelijke toegankelijkheid’. Hieraan is door gemeenten invulling gegeven door de gemeente van melding onderzoek te laten doen naar in welke gemeente de cliënt de grootste kans heeft op duurzaam herstel en de cliënt over te dragen naar de gemeente waarin die kans het grootst is. In de praktijk vullen gemeenten de plek met grootste kans voor herstel vaak in als de regio waarmee de cliënt binding heeft, voorafgaand aan de opvang*. Regio Haarlem biedt wel toegang tot de maatschappelijke opvangvoorzieningen aan daklozen van buiten de regio en het beeld van betrokkenen is dat Haarlem relatief toegankelijk is voor mensen van buiten de regio en dat zij wellicht meer mensen opvangt dan nodig. Hierdoor bestaat ook het beeld dat de regio mensen aantrekt uit andere regio’s. Mensen zonder regiobinding verblijven daarnaast
26
vaak langer in de opvang, omdat ze minder door- en uitstroommogelijkheden hebben. Er worden in regio Haarlem inderdaad cliënten van buiten de regio opgevangen: 12% van de cliënten in de nachtopvang in 2022 kwamen van buiten de regio en op dit moment heeft 10% van de alleenstaande cliënten in de maatschappelijke opvang geen regiobinding en 33% van de gezinnen. Echter, ook in regio Haarlem worden mensen zonder regiobinding niet zonder meer opgevangen en het percentage mensen van buiten de regio onder de aanmeldingen van nieuwe feitelijke daklozen ligt veel hoger: rond de 20%. Dit betekent dat grofweg de helft van die mensen géén opvang wordt geboden. De Brede Centrale Toegang geeft dan ook aan cliënten van buiten de regio vaak over proberen te dragen aan de gemeente van herkomst, maar dat dit lastig is omdat er geen duidelijk afwegingskader is voor de kans op duurzaam herstel. Daarnaast zijn er ook cliënten die met geen enkele gemeente regiobinding hebben (zoals remigranten).
* Uit een onderzoek van het Trimbos Instituut in 2018 kwam naar voren dat in 58% van de aanmeldingen regiobinding als argument werd gebruikt om dakloze mensen geen slaapplek te bieden. Het is onduidelijk of dat sindsdien is verbeterd.
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | hoger aantal cliënten: onderzoek BCT Een significant deel van de alleenstaande cliënten in de maatschappelijke opvang heeft geen regiobinding (10%-12%). Deze cliënten verblijven gemiddeld langer in de opvang*. De geschatte kosten voor deze cliënten zijn k€ 450 –k€ 675** in 2023. Voor gezinnen zonder regiobinding is dat k€ 260 – k€ 390. Het is echter onduidelijk welk gedeelte van deze kosten realistisch gezien voorkomen zouden kunnen worden. 2. Onderzoek Brede Centrale Toegang niet uitgebreid genoeg In de regio heeft de Brede Centrale Toegang (BCT) van de GGD de taak om een beschikking af te geven voor de maatschappelijke opvang. Iemand die beroep wil doen op de maatschappelijke opvang kan zich melden bij het loket van de BCT. De BCT gaat dan in gesprek met de aanmelder, maakt een onderzoeksverslag en neemt op basis daarvan een besluit over de indicatie. Onder een deel van de geïnterviewden leeft het beeld dat dit onderzoek niet voldoende diepgravend en kritisch is en dat dit leidt tot meer MO-indicaties dan noodzakelijk. Sommige geïnterviewden 27
*Onder meer omdat er voor de Pact-woningen waar cliënten naar uitstromen, een eis voor regiobinding gesteld wordt, zie ook pagina 25. ** Lage bedrag op basis van gemiddelde verblijfsduur, hoge bedrag op basis van 1,5x gemiddeld verblijfsduur
geven aan 1) dat er niet breed genoeg wordt gekeken naar alternatieven of voorliggende voorzieningen, bijvoorbeeld overnachting in eigen netwerk en 2) dat aanmelders te snel worden aangemerkt als OGGZ-doelgroep in plaats van economische doelgroep, waardoor de kosten ten laste van het regionale budget vallen in plaats van lokale budgetten. In dit onderzoek is niet gekeken naar individuele cliënten en of zij wel of niet een indicatie hadden moeten krijgen voor de maatschappelijke opvang. Wel is bekend dat de BCT binnen een dag een besluit neemt over die indicatie, terwijl ze daar wettelijk een termijn van zes weken voor hebben. Het besluit wordt nu ook voornamelijk op basis van het gesprek met de aanmelder genomen en de BCT geeft aan nu niet na te gaan hoe iemands netwerk er precies uit ziet. Het BCT geeft ook aan dat door de aangenomen motie Daklozenopvang voor iedereen uit 2014 het lastig is om geen toegang te verlenen tot de opvang en dat degenen die een afwijzing aanvechten bij de rechtbank dit bijna altijd winnen.
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | hoger aantal cliënten: onderzoek BCT (vervolg) Wat betreft het onderscheid OGGZ-doelgroep en economische doelgroep geeft de BCT aan dat dit soms lastig te maken is. Bijvoorbeeld bij statushouders die de taal niet machtig zijn of de werking van het Nederlandse systeem niet machtig zijn. Het gebrek aan huisvesting kan daarnaast iemands doenvermogen flink aantasten en iemand kan wel zelfredzaam zijn geweest in een oude woonsituatie, maar niet zelfredzaam genoeg om het leven weer op de rit te krijgen. Aanbieders geven daarnaast aan nauwelijks een verschil te zien tussen de economische doelgroep en de OGGZdoelgroep en weinig mensen te zien die enkel een huisvestingsvraag hebben. De BCT merkte in 2022 wel 22% van de nieuwe meldingen aan als economisch dakloos.
28
Hoewel het goed mogelijk is dat er minder cliënten toegelaten zouden worden in de maatschappelijke opvang als de BCT langer de tijd zou nemen voor het onderzoek en breder zou onderzoeken, is het onduidelijk hoe groot dat effect zou zijn. Het is ook mogelijk dat door uitgebreider onderzoek een deel van de economisch daklozen toch minder zelfredzaam blijkt en juist een beroep gaan doen op regionale opvangvoorzieningen.
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | hoger aantal cliënten: uitstroom naar zelfstandige woonruimte duurt lang 3. Uitstroom naar zelfstandig woonruimte duurt lang Een deel van de cliënten heeft baat bij een zelfstandige woonruimte. Volgens aanbieders kan 70% van de cliënten die nu opgevangen worden in een opvangvoorziening * binnen zes maanden zelfstandig wonen, al dan niet met begeleiding. In de regio is er de Uitstroomregeling Pact voor cliënten die uitstromen uit een intramurale instelling en die twee jaar woonbegeleiding nodig hebben om (weer) zelfstandig te kunnen wonen. Deze regeling is er alleen voor de cliënten met regiobinding. Van de huidige cliënten staat op dit moment 27% op een wachtlijst voor het Pact. De bedoeling is dat cliënten maximaal een half jaar wachten op een sociale huurwoning uit het Pact. In de realiteit is dit volgens aanbieders tussen de acht maanden en een jaar. Die twee tot vier extra verbleven maanden in de opvang kosten de regio geld. Waarom het langer duurt dan zes maanden om uit te stromen via het Pact, is niet duidelijk. Momenteel zijn er 141 OGGZ-cliënten in MO-voorzieningen met regiobinding, waarvan er volgens aanbieders 29 * Inclusief de niet-structurele opvangvoorziening Hotel Joops
92 (65%) binnen zes maanden uit kunnen stromen. De komende zes maanden zijn er dus ongeveer 15 woningen per maand nodig om in deze uitstroom te kunnen voorzien. Aangezien er volgens het Pact 178 woningen per jaar naar deze doelgroep moeten gaan komen er ook ongeveer 15 woningen per maand vrij. Betrokkenen uit de regio geven aan dat er bijna geen aanvragen komen voor deze woningen voor BW-cliënten. In theorie zou er dus geen grote wachtlijst moeten zijn. Redenen die worden aangedragen voor het bestaan van de wachtlijst, zijn dat het afgesproken aantal Pact-woningen niet altijd gehaald wordt en er soms een mismatch is tussen de woning en (de wensen van) de cliënt.
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | hoger aantal cliënten: uitstroom naar zelfstandige woonruimte duurt lang (vervolg) Het Pact is niet de enige manier voor cliënten om uit te stromen naar zelfstandige woonruimtes. Naast het Pact is er ook nog de vergelijkbare Opstapregeling voor mensen met regiobinding in Haarlemmermeer. Dit gaat om 60 woningen per jaar, voor een iets bredere doelgroep dan bij het Pact. Soms stromen cliënten ook uit naar woningen in de vrije sector of andere woonvormen. Aanbieders geven echter aan dat dit vaak langer duurt dan een woning uit het Pact. Bewoners zonder regiobinding kunnen geen aanspraak maken op het Pact en zijn aangewezen op andere uitstroommogelijkheden. Daardoor verblijven zij vaak langer in de opvang. 21% van de cliënten wacht op een Pact-woning. Dit is volgens aanbieders een goede afspiegeling van de afgelopen tijd. 21% van de cliëntgebonden kosten wordt dus besteed aan cliënten die eigenlijk uit hadden kunnen stromen. Dit kost de regio k€1.020 op jaarbasis.
30 * Inclusief de niet-structurele opvangvoorziening Hotel Joops
4. Verklaringen voor het tekort
Te hoge uitgaven | niet-cliëntgebonden kosten (beveiliging, Schiphol Social Work en subsidies) 1. De regio geeft meer dan nodig uit aan beveiliging Meer dan 10% van de structurele uitgaven van regio Haarlem gaan naar beveiliging. Dat is bijvoorbeeld meer dan dat er wordt uitgegeven aan alle tussenvoorzieningen samen (Frans Hals, Kennemerhof en Anton Pieckhofje), meer dan de uitgaven aan de opvang van gezinnen en vergelijkbaar met de totale kosten voor trajectbegeleiding van alle cliënten. Geïnterviewden geven aan niet op alle locaties waar nu beveiliging is, beveiliging nodig is, maar dat er wellicht ook gewerkt kan worden met begeleiding. Het is onduidelijk welk deel van het budget onnodig wordt uitgegeven aan beveiliging. 2. De regio geeft geld uit aan Schiphol Social Work De regio geeft geld uit aan Schiphol Social Work, dat als doel heeft om kwetsbare mensen op Schiphol te helpen naar de juiste plek. Dit dient, onder andere, als preventie voor de maatschappelijke opvang. Slechts 2% van de cliënten van Schiphol Social Work komt uit te regio 31
* Inclusief de niet-structurele opvangvoorziening Hotel Joops. ** Zie hiervoor ook het volgende hoofdstuk.
en het is onduidelijk hoeveel aanmeldingen het team voorkomt voor MO in de regio. Het is dus de vraag of 1) deze kosten echt horen bij maatschappelijke opvang en 2) deze kosten door de regio moeten worden betaald**. Schiphol Social Work kost de regio in 2023 k€ 316
3. Er is al lang niet meer kritisch gekeken naar subsidies De regio heeft een subsidierelatie met een aantal partijen: met Kenter voor locatie Spaarnezicht, met de BCT, met organisaties voor bemoeizorg en andere vormen van preventie en met organisaties voor een inloopvoorziening en een gebruikersruimte. Veel van deze subsidies worden jaarlijks geïndexeerd, maar niet met regelmaat opnieuw aanbesteed of herijkt. Het is de vraag of alle uitgaven nog nodig zijn en er geen dubbelingen inzitten. Er is nog niet in detail gekeken naar de subsidies. Dat staat nog op de planning voor de volgende versie van dit rapport.
4. Verklaringen voor het tekort
Totaaloverzicht dominante verklaringen voor het tekort Tekort: 5,9 mio Zoals te zien is in de afbeelding links. is meest dominante verklaring voor het tekort de prijsstijgingen waar niet voor is gecompenseerd door indexering. Dit komt overeen met 54% van het tekort.
Cliënten die wachten op BW: 0,8 mio Cliënten die wachten op een Pact-woning: 1 mio Prijsstijgingen / gebrek aan indexering: 3,6 mio
32
Restant niet te verklaren, te verklaren aan de hand van verklaringen waaraan niet eenduidig een bedrag te koppelen is (o.a. niet streng op regiobinding, uitgaven aan subsidies) of verklaringen die buiten de invloedssfeer van de regio(gemeenten) ligt / liggen (maatstaf klantenpotentieel à 0,8 mio)
Kosten voor cliënten die wachten op een Pact-woning verklaren 18% van het tekort, terwijl de kosten voor cliënten die wachten op een BW-voorziening overeen komen met 14% van het tekort. De overige 14% van het tekort is niet direct toe te wijzen aan verklaringen. Een combinatie van de minder goed kwantificeerbare factoren die hiervoor genoemd zijn kunnen waarschijnlijk een deel daarvan verklaren.
Inhoudsopgave
33
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Verschillende mogelijkheden om met het tekort om te gaan Er zijn verschillende mogelijkheden om met het tekort om te gaan. Deze mogelijkheden vallen in wezen uiteen in drie typen (oplossingsrichtingen): 1. Verschuiven. Uitgaven waarvan goed beargumenteerd kan worden waarom ze geen onderdeel zijn van de maatschappelijke opvang, worden onder een ander domein geschaard (bijvoorbeeld BW). 2. Verkleinen. Er worden maatregelen getroffen om de uitgaven op MO te verlagen. 3. Verdelen. Het tekort wordt verdeeld onder de gemeenten in de regio. De mogelijke oplossingsrichtingen sluiten elkaar niet uit: ze kunnen met elkaar gecombineerd worden. De strategie ‘verschuiven’ is soms een administratieve verandering. Die kan vrij ‘pijnloos’ zijn − zeker in het geval dat het andere domein beschermd wonen is, waar er sprake van een overschot is. Het verdelen van het tekort ligt minder voor de 34
hand wanneer de overige mogelijkheden niet voldoende benut zijn. We beschrijven deze oplossingsrichtingen ook in deze volgorde in deze rapportage.
1. Verschuiven
2. Verkleinen
3. Verdelen
Inhoudsopgave
35
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan: verschuiven
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
1. Verschuiven. Uitgaven die geen MO zijn, onder andere domeinen (bijv. BW) scharen
2. Verkleinen. Maatregelen treffen om uitgaven te verlagen
3. Verdelen. Eventueel resterend tekort verdelen onder regiogemeenten
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Verschuiven van uitgaven | mogelijkheden voor verschuiving Op basis van de interviews en documenten hebben we ons een beeld gevormd van het aanbod en de cliënten die daarvan gebruik maken en hun kenmerken. Via documenten en de enquête onder aanbieders hebben we een inschatting gemaakt van de uitgaven die hiermee gepaard gaan. Van het reguliere aanbod in de MO is het in principe niet voor de hand liggend om dit onder een ander domein te scharen. Dit is namelijk nauw verbonden met de opvang zelf of het (in directe zin) voorkomen daarvan*. Wel zijn er drie onderdelen waarvan overwogen kan worden om deze onder een ander domein te scharen. 1. Cliënten met een BW-indicatie Er zijn veel cliënten in de MO die een indicatie voor beschermd wonen hebben, maar waarvoor nog geen plek beschikbaar is. In de tussentijd verblijven zij in de MO. Dit is daarmee feitelijk een vorm van overbruggingszorg. Los van de vraag of de MO de beste plek is voor
36
deze mensen, ligt het voor de hand om overbruggingsgzorg voor BW uit het BW-budget of algemene Wmo-middelen te financieren Inschatting omvang: op basis van het huidige aantal inwoners in de MO met een BW-indicatie (9,5%, enquête) en cliëntgebonden uitgaven aan de MO (begroting 2023) zou dat om ongeveer € 600.000** per jaar gaan. 2. Cliënten die gebaat zouden zijn bij een BW-indicatie Daarnaast gaven aanbieders aan dat een ander deel van hun cliënten geen BW-indicatie heeft maar daar wel voor in aanmerking komt, of zou moeten komen. Dit is, in tegenstelling tot voorgaande en volgende item overigens meer dan alleen een ‘administratieve’ verandering, omdat de criteria voor BW mogelijk aangepast moeten worden, maar vooral omdat de benodigde capaciteit momenteel ontbreekt. We komen hierop terug in het volgende hoofdstuk (oplossing B.2.)
*We hebben het hier nadrukkelijk niet over de opvang van economisch daklozen. De kosten hiervoor komen voor rekening van de individuele gemeenten. **We hebben hierbij aangenomen dat inwoners met een BW-indicatie gemiddeld niet langer of korter in de MO zitten dan inwoners zonder BW-indicatie.
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Verschuiven van uitgaven | mogelijkheden voor verschuiving 3. Schiphol social work Schiphol Social Work is een organisatie die samen met het Leger des Heils proactief reizigers benadert die dak- of thuisloos zijn of andere problemen hebben. Schiphols Social Work geleidt ze door naar passende hulp. Dat kan maatschappelijke opvang zijn, maar niet noodzakelijk in deze regio. Het is vaak ook andere zorg, zoals verslavingszorg, of maatschappelijk werk. Deze regio draagt hier financieel aan bij, hoewel zij zich inzet om dit af te bouwen. Het is ontegenzeggelijk waardevolle inzet. Maar omdat het beperkt als preventie voor de opvang in de regio fungeert, valt te beargumenteren dat dit niet onder het MO-budget geschaard zou moeten worden. Gezien de functie (bijv. maatschappelijk werk), zou dit in de plaats daarvan door de regiogemeenten gezamenlijk gefinancierd kunnen worden.
Conclusie: de potentiële gezamenlijke impact op het regionale tekort op de MO als gevolg van deze strategie is: € 900.000 - € 1.000.000.
Inschatting omvang: de uitgaven hiervoor schommelen tussen de € 300.000 en € 400.000 per jaar.
37
*We hebben het hier nadrukkelijk niet over de opvang van economisch daklozen. De kosten hiervoor komen bovendien al voor rekening van de individuele gemeenten.
Inhoudsopgave
38
1.
Managementsamenvatting
2.
Aanleiding, opdracht en gehanteerde werkwijze
3.
Context, maatschappelijke opvang Haarlem
4.
Verklaringen voor het tekort
5.
Manieren om met het tekort om te gaan: verkleinen
6.
Conclusies & adviezen
7.
Bijlagen
1. Verschuiven. Uitgaven die geen MO zijn, onder andere domeinen (bijv. BW) scharen
2. Verkleinen. Maatregelen treffen om uitgaven te verlagen
3. Verdelen. Eventueel resterend tekort verdelen onder regiogemeenten
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Maatregelen om de uitgaven te verlagen| overzicht
Preventie
A. Voorkomen van instroom
Strenger aan de poort
Alternatief aanbod
Uitbreiding van aanbod B. Vergroten van uitstroom
Versoepelen van uitstroom
C. Verlagen kosten per cliënt 39
C.1 Vang gezin in eigen gemeente op
C.2. Bredere screening door BCT
Samen met gemeenten en aanbieders zijn er verschillende mogelijke oplossingen geïdentificeerd die kostenbesparend (kunnen werken). Zij vallen in een aantal groepen uiteen, op basis van wat zij beogen. We maken onderscheid naar enerzijds oplossingen die inzetten op het voorkomen dat inwoners in de MO terecht komen. Dat kan door in te zetten op preventie, door strenger aan de poort te zijn, of door alternatief aanbod op te tuigen. Anderzijds zijn er oplossingen die de uitstroom uit de MO vergroten, dus beogen dat inwoners korter in de MO zitten. Dat is mogelijk door ander aanbod uit te breiden, of door de doorstroom binnen het bestaande aanbod te stimuleren. Tot slot zijn er nog oplossingen die de kosten per cliënt beogen te verlagen. In de figuur links hebben we dit schematisch weergegeven. Op de volgende pagina hebben we de specifieke oplossingen per type weergegeven. In Bijlage D werken we de verschillende oplossingen nader uit.
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Maatregelen om de uitgaven te verlagen | overzicht
Preventie
A.1. Steungroepenmethodiek A.2. Inzet op preventie
A. Voorkomen van instroom
Strenger aan de poort
A.3. Strenger op regiobinding A.4. Verdieping onderzoek BCT
Alternatief aanbod
Uitbreiding van aanbod B. Vergroten van uitstroom
Versoepelen van uitstroom
C. Verlagen kosten per cliënt 40
C.1 Vang gezin in eigen gemeente op
C.2. Bredere screening door BCT
A.5. Housing first
A.6. Tijdelijk Onder Dak B.1. Meer sociale huurwoningen B.2. Meer BW en/of BT B.3. Inzet op Domus / Skaeve Huse B.4. Minder strikt op regiobinding in Pact B.5. Afdwingen acceptatie woning
B.6. Verwachtingenmanagement / uitstroom buiten Pact
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Vergelijking maatregelen | wat maakt een mogelijke maatregel (niet) kansrijk? Niet elke genoemde oplossing is even kansrijk om in gang te zetten. Van sommige mag weinig verwacht worden in relatie tot het tekort (impact). Anderen zijn minder makkelijk uitvoerbaar of duren lang om in de praktijk te brengen (haalbaarheid), weer anderen zijn vanwege hun neveneffecten minder aantrekkelijk (wenselijkheid) . De beschikbare capaciteit (in mensen en middelen) moet zo gericht mogelijk ingezet kunnen worden. Om deze reden vergelijken we de verschillende oplossingen ten opzichte van elkaar op bovenstaande drie onderdelen, zodat er keuzes gemaakt kunnen worden. We hebben deze aspecten in de tabel hieronder nader geconcretiseerd. 41
Criteria
Toelichting
Impact
Financiële impact
De maatregel moet daadwerkelijk impact op de uitgaven hebben.
Haalbaar
Uitvoerbaarheid
De maatregel moet (praktisch en juridisch) werkbaar zijn en überhaupt in de praktijk gebracht kunnen worden.
Houdbaarheid
De maatregel moet meerjarig meekunnen.
Snelheid
De maatregel moet op enigszins korte termijn ingevoerd kunnen worden.
Toegankelijkheid
De maatregel mag niet tot gevolg hebben dat inwoners de hulp die zij nodig hebben, niet meer kunnen krijgen.
Kwaliteit
De maatregel mag niet tot gevolg hebben dat de kwaliteit van ondersteuning beneden een drempel komt.
Gewenste beweging
De maatregel draagt bij aan de gewenste beweging binnen de regio: cliënt centraal en zo thuis mogelijk
Wenselijk
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Maatregelen om de uitgaven te verlagen | toelichting beoordeling In Bijlage D hebben we voor elk van de geïdentificeerde maatregelen: ▹ Een korte nadere toelichting gegeven ▹ Een inschatting gemaakt van de potentiële financiële impact van elke maatregel ▹ Een beoordeling van de haalbaarheid en wenselijkheid van elk van deze maatregelen op basis van de criteria gegeven. Voor dit tweede onderdeel hebben we de volgende werkwijze gehanteerd. We hebben het volgende geïdentificeerd: ▹ of de maatregel invloed heeft op de instroom van cliënten, de duur van hun traject (hetzij omdat zij sneller uit kunnen stromen, hetzij omdat er een meer passende plek −en daardoor effectiever traject− mogelijk is) of de kosten van een traject. ▹ Wat de omvang van de doelgroep is op wie de maatregel betrekking heeft. Sommige maatregelen raken bijvoorbeeld de hele doelgroep, andere slechts een heel specifiek deel daarvan. ▹ Wat de potentiële effectiviteit is; welke omstandigheden spelen mee
42
in hoe vaak het beoogde resultaat behaald wordt? ▹ Wanneer de oplossing in de praktijk gebracht kan zijn. De impact van deze enkele oplossing (in termen van de afname van het aantal benodigde plaatsen in de MO) is dan de vermenigvuldiging van de relatieve omvang van de doelgroep met de effectiviteit.
Hierbij wordt er vanuit gegaan dat alle oplossingen op korte termijn in gang worden ingezet. Het heeft vervolgens echter tijd nodig voordat deze daadwerkelijk in de praktijk werken en hun potentiële impact verzilverd kan worden. We onderstrepen dat dit slechts een grove schatting betreft, die met veel onzekerheden gepaard gaat. Het doel is primair om een gevoel te krijgen van de onderlinge verhoudingen van de potentiële impact. Daadwerkelijke effecten zijn in hoge mate afhankelijk van o.a. de context en daadwerkelijke vorm van de maatregel.
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Maatregelen om de uitgaven te verlagen | toelichting beoordeling (2) We hebben de maatregelen vervolgens op basis van de beoordelingen via cirkels gepositioneerd in een figuur zoals rechts. Daarbij: ▹ staat op de horizontale as de haalbaarheid weergegeven − hoe verder de oplossing naar rechts staat, hoe meer haalbaar deze is. ▹ staat op de verticale as de wenselijkheid − hoe hoger, hoe wenselijker. ▹ duidt de kleur van de cirkel op de potentiële financiële impact − hoe groter de cirkel, hoe groter de impact. Op de volgende pagina hebben we de uitkomsten van de onderlinge vergelijking van oplossingen weergegeven.
Meest wenselijk
Legenda impact Meeste impact
Minste impact Minst haalbaar
Meest haalbaar Minst wenselijk
43
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Samenvatting beoordeling maatregelen | impact, haalbaarheid en wenselijkheid Meest wenselijk A.1. Steungroepenmethodiek
B.1. Meer sociale huurwoningen
A.2. Preventie
B.2. Meer BW en/of BT
A.3. Strenger op regiobinding
B.3. Domus Skaeve Huse
B.1
A.4. Verdiepen onderzoek BCT B.4. Minder hard op regiobinding in Pact A.5. Housing first
B.5. Afdwingen accepteren woning
A.6. Tijdelijk Onder Dak
B.6. Verwachtingsmanagement uitstroom
C.1. Bredere screening BCT
C.2. Gezinnen in eigen gemeente opvangen
Legenda impact maatregelen Meeste impact 44
Minste impact
A.2
A.1 A.5
C.2 B.3
C.1
A.3
A.4
B.2
B.5
B.4
B.6
A.6
Minst haalbaar
Meest haalbaar Minst wenselijk
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Beoordeling maatregelen | voorstel eerste selectie
Op basis van deze beoordelingen zijn er enkele maatregelen die minder voor de hand liggend lijken: ▹ A.6 Tijdelijk onderdak: dit betreft mensen in kwetsbare situaties. Zij worden er nooit beter op wanneer zij in een alleen in een tijdelijke en dus onzekere situatie wonen, mogelijk ook verstoken van de begeleiding die hen verder helpt. ▹ C.2. Gezinnen in eigen gemeente opvangen: het kan voor de gezinnen in kwestie erg wenselijk zijn, maar in de praktijk waarschijnlijk moeilijk haalbaar en heeft veruit de minste impact van alle maatregelen. Daarnaast gelden de volgende overwegingen: ▹ B.3 Meer inzet van Domus / Skaeve huse: deze vormen van alternatief aanbod lopen al, zij hoeven dus niet meer onderdeel uit te maken van het resterende keuzepalet. ▹ Maatregelen C.1. Bredere screening door BCT en A.4. Verdieping onderzoek BCT streven weliswaar een iets ander doel naar, maar 45
vragen in de praktijk iets vergelijkbaars. We maken de eerste daarom onderdeel van de tweede. ▹ Iets vergelijkbaars geldt voor maatregelen A.3 Strenger op regiobinding en B.4. Minder strikt op regiobinding in Pact. Beiden hebben betrekking op de gehanteerde instroom-eisen. Maatregel A.3. is echter een echt beleidsrijke keus, waar B.4. vooral beoogt om de keten beter te laten functioneren. We nemen deze eveneens samen. Zo blijven er nog 9 maatregelen over. We kunnen deze groeperen in drie sturingsstrategieën − pakketten van onderling samenhangende maatregelen, maar elk met een eigen karakter: ▹ Strategie 1: preventie ▹ Strategie 2: meer passende plekken / aanbod ▹ Strategie 3: strenger aan de poort en uitgang. We hebben deze strategieën op de volgende pagina weergegeven.
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Het keuzepalet | de keuze is uit drie sturingsstrategieën, elk met anderssoortige maatregelen Strategie 1: preventie
Strategie 2: meer passende plekken/aanbod
Strategie 3: strenger aan de poort en uitgang
A.1 Steungroepenmethodiek
A.5. Housing first
A.3 Strenger op regiobinding (incl. harmoniseren, B.4.)
A.2. Preventie
B.1 Meer sociale huurwoningen
A.4 Verdiepen onderzoek / bredere screening BCT
en / of
en / of B.2 Meer BW en/of BT
B.5 Afdwingen acceptatie woning B.6 Verwachtingenmanagement / uitstroom buiten Pact
46
5. Manieren om met het tekort om te gaan
Het keuzepalet | toelichting op de strategieën
47
▹ Strategie 1 (preventie) bevat de maatregelen die breed als wenselijk gezien worden, ook omdat ze aansluiten bij de huidige beleidsmatige lijn binnen de MO, in het algemeen haalbaar zijn, redelijk snel effect kunnen sorteren, maar waarvan het ook wat meer onzeker is hoe groot hun impact zal zijn (eigen aan preventie). Denk aan: armoedebestrijding en schuldhulpverlening, inzet plegen op economisch daklozen, aanpak gericht op verder voorkomen van huisuitzettingen, meer domeinoverstijgende samenwerking. ▹ Strategie 2 (meer passende plekken / aanbod) bevat de maatregelen die in het algemeen vrij breed als wenselijk gezien worden, maar waarvan de haalbaarheid een uitdaging vormt. Het zal dan ook even duren voordat zij hun beslag krijgen. Zij leiden tot meer passende plekken voor de doelgroep en daardoor tot lagere uitgaven voor de MO, maar hier staan weer ondersteuningskosten op andere domeinen tegenover. ▹ Strategie 3 (strenger aan de poort en uitstroom) bevat maatregelen die juist wat minder aansluiten bij de huidige beleidsmatige lijn, die daardoor ook als minder wenselijk gezien (kunnen) worden, maar die wel snel impact hebben.
De voorliggende keus is daarmee: ▹ tussen één of meer van de drie strategieën; ▹ Voor één of meer van de maatregelen binnen elke strategie. Voor elk van de maatregelen in deze drie strategieën hebben we op de volgende pagina de potentiële impact per jaar afgezet, zie Bijlage D voor de gehanteerde kentallen hiervoor. Daarbij maken we drie opmerkingen: ▹ in deze weergave hebben we geen rekening gehouden met dat maatregelen op elkaar ingrijpen en zo elkaars invloed kunnen verkleinen. Elke inwoner die bijvoorbeeld niet in de MO komt, kan er ook niet weer sneller uitstromen. ▹ Mensen die niet in de MO terecht komen, of er eerder uitstromen, verdwijnen niet ineens. Dat betekent dat sommige oplossingen randvoorwaardelijk aan elkaar zijn. A.5., B.5. en B.4 (wanneer niet gecombineerd met A.3.) kunnen niet werken wanneer de benodigde woningen niet beschikbaar zijn (zie o.a. B.1.). Oplossingen moeten dus in nauwe afstemming met elkaar ingezet worden. ▹ De benodigde uitvoeringskosten voor elke maatregel, zijn geen onderdeel van de potentiële impact.