3 Bijlage 2 Onderzoeksrapport Oberon Personeelstekort opvang en onderwijs Haarlem

Dr. Sjerp vd Ploeg Laurens Steerneman Msc.

Inhoudsopgave 1

Inleiding ......................................................................................................................................... 5

2

Stand van Zaken ............................................................................................................................ 6 2.1 Landelijke en regionale cijfers ..................................................................................................... 6 2.2 Algemeen beeld over de tekorten. .............................................................................................. 6 2.3 Interventies: eerder, elders en veelbelovend.............................................................................. 7

3

Conclusie/advies.......................................................................................................................... 11

Personeelstekort opvang en onderwijs Haarlem

1

5

Inleiding

De gemeente Haarlem is al meerdere jaren actief bezig om werkgevers in het onderwijs (primair en voortgezet) en de kinderopvang te ondersteunen bij vraagstukken door personeelsschaarste. Dit doet de gemeente onder andere door te investeren in de pilot “Woningen voor leraren”, parkeerbeleid voor onderwijzend personeel en bij re-integratietrajecten actief re-integrerende werknemers te begeleiden naar de kinderopvang. In een werkgroep lerarentekort, als onderdeel van de Lokale Educatieve Agenda, staan deze onderwerpen op de agenda. Ook heeft de gemeente Haarlem de focus van het handhavingsbeleid voor de kinderopvang gelegd op herstelopdrachten in plaats van boetes, omdat de gevolgen van de coronapandemie en het personeelstekort zorgen voor overmacht situaties binnen de kinderopvang. Voor nadere inspanningen om het lerarentekort en de tekorten in de kinderopvang te verkleinen, is er vanuit het coalitieakkoord van 2022-2026 ruimte gemaakt om meer te investeren. Naast de gemeentelijke inzet hebben zeven werkgevers in het primair onderwijs de Regionale aanpak personeelstekort (RAP) Zuid Kennemerland opgesteld.

Hierin is onder andere aandacht voor het uitbreiden van de vervangingspool, uitvoering van het eigen zij-instroom-traject, het stimuleren van instroom vanuit diverse opleidingsvarianten, het inzetten van een talentscout en het uitwerken van een gezamenlijk arbeidsvoorwaarden-aanbod. Voor de uitvoering van de RAP ontvangen deze schoolbesturen aanvullende middelen van het Rijk. Dit rapport is bedoeld als een verkenning van aanvullende mogelijkheden waarop de gemeente Haarlem de werkgevers in onderwijs en kinderopvang kan faciliteren bij het tegengaan van personeelstekorten. Dit rapport is het resultaat van een eerste inventarisatie waarin de scope beperkt is tot het primair onderwijs en de kinderopvang. In het onderzoek hebben we naast een documentenstudie gesproken met zeven stakeholders uit de opvang en het primair onderwijs. Alleen met de kinderopvang is het gelukt om een groepsgesprek te organiseren. Met de schoolbesturen in het primair onderwijs zijn individuele gesprekken gevoerd waarbij we niet alle schoolbesturen hebben gesproken. In het rapport gaan we kort in op de landelijke en regionale stand van zaken over het personeelstekort en de regionaal ingezette maatregelen. Vervolgens gaan we dieper in op de situatie in Haarlem zoals we die uit de gesprekken kunnen opmaken en de voorstellen die hieruit zijn voortgekomen. We sluiten af met een advies aan de gemeente.

6

Oberon

2

Stand van Zaken

2.1

Landelijke en regionale cijfers

Uit onderzoek van Centerdata (2022)1 blijkt dat er landelijk een tekort aan leerkrachten is van 9,5%, wat een stijging is ten opzichte van de vorige meting (2021) toen het tekort 9,1% was. In de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond, waar Haarlem toe behoort is het tekort in het onderwijs iets kleiner dan landelijk namelijk 8,8%. Tussen de meting van 2021 en 2022 is in de regio een daling van te zien van 12,4 in 2021 naar 8,8 in 20222. Deze daling is in onze gesprekken onze gesprekken met de vertegenwoordigers van het onderwijs in Haarlem overigens niet bevestigd. De personeelstekorten in de kinderopvang zijn minstens zo urgent 3. Het huidige tekort is landelijk ongeveer 5.000 medewerkers. Het ministerie van SZW gaat uit van een stijging van de vraag van 20% in de komende periode, wat zal leiden tot een nog groter personeelstekort op de huidige krappe arbeidsmarkt. Deze cijfers zijn gebaseerd op de situatie voordat het kabinet de invoering van (bijna) gratis kinderopvang uitstelde, waardoor de stijging van de vraag lager zal uitvallen dan de genoemde 20%. Er zijn geen regionale cijfers over de arbeidsmarkt in de kinderopvang beschikbaar.

2.2

Algemeen beeld over de tekorten.

Het personeelsprobleem is urgent en tegelijkertijd structureel De gesprekken bevestigen het beeld van een urgent en structureel probleem waarin de gemeente, de opvang en het onderwijs ieder zijn eigen verantwoordelijkheden heeft. We zien verder duidelijke signalen van concurrentie op de arbeidsmarkt. In de eerste plaats is er sprake van concurrentie tussen sectoren. Voor het personeel in de kinderopvang is het vanwege de arbeidsvoorwaarden aantrekkelijker om in het onderwijs te gaan werken, bijvoorbeeld als onderwijsassistent of zij-instromer. Vanwege het grote aantal vacatures in het onderwijs merkt de kinderopvang dat het onderwijs aan hun personeel ‘trekt’. In de tweede plaats is er concurrentie binnen de sectoren. Dat zien we vooral vanuit de signalen van een deel van de scholen in Haarlem die last heeft van de concurrentie met Amsterdam. Leerkrachten die al in Amsterdam wonen, vertrekken naar scholen in Amsterdam (minder reistijd). Maar ook andere leerkrachten kiezen voor Amsterdam vanwege aantrekkelijke voorwaarden zoals de Amsterdamse toeslag, hogere inschaling, reiskosten en parkeerbeleid. Uit de gesprekken werd ook de sleutelrol van de opvang duidelijk. Zonder voldoende kinderopvang kunnen bijvoorbeeld leerkrachten met kinderen niet zo maar (meer) gaan werken.

Dat betekent dat oplopende tekorten in de kinderopvang ook de personeelsvoorziening in andere sectoren (waaronder het primair onderwijs) verder onder druk zetten. De tekorten in kwantitatieve zin veroorzaken ook tekorten in kwalitatieve zin: gebrek aan personeel leidt ertoe dat vaker (al dan niet tijdelijk) onbevoegde of nog niet bevoegde leerkrachten of onderwijsassistenten voor de klas staan. De krapte op de arbeidsmarkt is overal voelbaar maar er zijn daarbinnen (in het onderwijs) nog wel duidelijke verschillen. 1 2 3

Personeelstekorten in het primair onderwijs - Centerdata NL Personeelstekorten primair onderwijs Peildatum 1 oktober 2022 | Rapport | Aanpak Lerarentekort En nu? Personeelstekort in de kinderopvang - Brancheorganisatie Kinderopvang

Personeelstekort opvang en onderwijs Haarlem

7

Verschillen tussen scholen De besturen melden dat in het onderwijs de tekorten het grootst zijn in het speciaal onderwijs en op de scholen in de meest kwetsbare wijken. Dat dreigt leerlingen op deze scholen op extra achterstand te zetten. Zo staan bijvoorbeeld vanwege de tekorten vaker verschillende leerkrachten voor de klas, wat met name voor de kinderen in het speciaal onderwijs moeilijk is (die bij duidelijkheid en regelmaat gebaat zijn). Verder lijken in het algemeen kleinere scholen kwetsbaar bij tekorten. Grote scholen kunnen tijdelijke afwezigheid beter opvangen dan kleine scholen omdat ze wat flexibeler zijn om ander personeel in te zetten.

2.3

Interventies: eerder, elders en veelbelovend

Voor een indeling van huidige en aanvullende maatregelen maken we onderscheid tussen maatregelen die leiden tot een groter aanbod van leerkrachten, maatregelen die de vraag naar leerkrachten verkleinen, maatregelen die de arbeidsproductiviteit verhogen en overige maatregelen. Grofweg volgen we hiermee de indeling van die arbeidsmarktcirkel die zich richt op vergroting van het aanbod, beperking van de vraag en verhoging van de arbeidsproductiviteit. Wat doet de gemeente Haarlem al? Vergroten van het aanbod Re-integratie naar KO

Beperken van de vraag

Verhogen van de arbeidsproductiviteit

Overig Handhaving KO focus op herstel i.p.v. boetes.

Parkeerbeleid voor leraren Pilot woningen voor leraren: uitbreiden, ook bv huisvesting voor starters/studenten

De gemeente stelt als pilot woningen beschikbaar voor leraren, en hanteert een parkeerbeleid voor onderwijzend personeel of voor personeel in de kinderopvang. De gemeente heeft de parkeervergunningen op code in plaats van op naam gezet, waardoor meerdere personen er gebruik er gebruik van kunnen maken. Op dit moment inventariseert de gemeente hoe het doelgroepenbeleid in het parkeerbeleid kan worden opgenomen. Hoewel de effecten van deze maatregelen moeilijk te bepalen zijn, zien de respondenten het parkeerbeleid en huisvesting voor de doelgroep als goede interventies. Zeker wanneer de pilot voor woningen wordt uitgebreid met huisvesting voor starters en studenten. Tijdens ons onderzoek besloot de gemeente Haarlem betaald parkeren in 11f wijken uit te breiden. Schoolbesturen geven aan dat, bij ongewijzigd parkeerbeleid voor scholen (2 vergunningen) dit personeel zal kosten. De gemeente is hierover al in gesprek met de scholen, met expliciet als doel om het personeelstekort tegen te gaan. Ook begeleidt de gemeente bij re-integratietrajecten re-integrerende naar de kinderopvang. Ook heeft de gemeente Haarlem de focus van het handhavingsbeleid voor de kinderopvang gelegd op herstelopdrachten in plaats van boetes wanneer opvang organisaties niet aan hun normen kunnen voldoen vanwege het personeelstekort.

8

Oberon

Wat zijn volgens de respondenten goede voorbeelden van interventies met betrokkenheid van de gemeente? Vergroten van het aanbod

Beperken van de vraag

Verhogen van de arbeidsproductiviteit

Amsterdamse toeslag

Professionalisering leerkrachten

Subsidie scholing pm-ers

Bovenschoolse begeleiding

Hogere inschaling

Inzet ondersteunend personeel en vakkrachten

Overig

Reiskosten Parkeervergoeding

Voor goede voorbeelden wordt door de respondenten onder andere verwezen naar de aanpak van de G5. Met name de aanpak in Amsterdam is van belang omdat die aanpak het aantrekkelijker maakt voor personeel dat nu in Haarlem werkt om te solliciteren in Amsterdam. Hierbij moet aangetekend worden dat de G5 bovenop de subsidie voor de regioplannen extra subsidie hebben gekregen voor noodplannen en meer ruimte kregen om de schoolweek anders te organiseren. De aanpak kan dus niet zo maar worden gekopieerd. Amsterdam biedt bijvoorbeeld een salaristoeslag voor leerkrachten in het PO, Den Haag en Almere zetten in op bovenschoolse begeleiding van startende leerkrachten en de inzet van meer ondersteunend personeel en vakkrachten. Utrecht investeert in opleiden en professionalisering4.

4

Noodplannen in G5 (primair onderwijs) | Regio’s | Aanpak Lerarentekort

Personeelstekort opvang en onderwijs Haarlem

9

Welke interventies kunnen de aanpak in Haarlem aanvullen? Vergroten van het aanbod

Beperken van de vraag

Verhogen van de arbeidsproductiviteit

Overig

Haarlem promoten

Werkdrukverlaging door (extra) inzet ondersteuning en jeugdzorg

Onderwijshuisvesting: betere werkplekken po leraren

In IHP streven naar IKC’s en terugdringen kleine scholen (die zijn kwetsbaarder)

Samenwerking met externe vakkrachten Voldoende (fysieke) ruimte voor opvang van kinderen van leerkrachten.

Voor aanvullende ideeën, waar de gemeente een rol kan spelen, verwijzen enkele respondenten naar onderwijshuisvesting. Onderzocht kan worden of leerkrachten een aantrekkelijke werkplek buiten het klaslokaal kan worden geboden, zodat het lokaal dan ook naschools kan worden gebruikt. Eén schoolbestuur geeft aan dat een gebrek aan fysieke ruimte een belemmering is om opvang te bieden aan kinderen van personeel. Wanneer die ruimte er wel is kan het bestuur de opvang zelf regelen. Het lerarentekort veroorzaakt ook hogere werkdruk bij pedagogisch medewerkers en leerkrachten. Inzet van meer vakkrachten en jeugdzorg beschikbaar op schoolniveau, afgestemd op de behoefte van de populatie verlaagt de werkdruk.

10

Oberon

Wat zijn nieuwe ideeën die nog kunnen worden ontwikkeld/als pilot worden uitgevoerd? Vergroten van het aanbod

Beperken van de vraag

Verhogen van de arbeidsproductiviteit

Uitwisselen/flexibele inzet personeel KO-PO

Dagarrangementen met ko-po-vakkrachten

Combifuncties PO-Jeugdzorg (nieuwe opleiding)

Onderzoeken of de gemeente financiële ruimte kan bieden voor extra personeel in het onderwijs, die via inhuur dan ook deels in de opvang werken.

Overig

Inzet vanuit opleiding kind en educatie Experimenteren met andere flexibeler roosters en groepsindelingen, systeem anders inrichten (cumulatief belonen). Inventariseren wat er binnen de huidige wetgeving mogelijk is Pensionado’s activeren

Activeren instellingen en bedrijven om personeel 1 dag per maand beschikbaar te stellen

We vroegen de respondenten ook naar nieuwe, creatieve ideeën. Flexibele inzet van personeel vanuit onderwijs, opvang en verwante sectoren zoals de jeugdzorg, kan de werkdruk van leerkrachten en pedagogisch medewerkers verlagen. Er zijn opleidingen die combinatiefuncties mogelijk maken, zoals een combinatie primair onderwijs en jeugdzorg of medewerker kind en educatie waarmee personeel wordt opgeleid voor zowel de kinderopvang en als het onderwijs. Om de combinaties mogelijk te kan worden onderzocht of de gemeente financiële ruimte kan bieden voor extra personeel in het onderwijs, die via inhuur dan ook deels in de opvang werken. Naast de gezamenlijke aanpak voor het personeelstekort is een dergelijke samenwerking ook goed voor de doorgaande lijn, werkdruk wegnemen en aanbod extra zorg voor kinderen die dit nodig hebben. Met het personeel dat verschillende bevoegdheden heeft wordt het ook makkelijker om andere arrangementen van onderwijs, zorg, opvang en buitenschoolse activiteiten te organiseren. De opleiding Jeugd in Onderwijs5 is dan bijvoorbeeld interessant. Andere creatieve ideeën zijn de inzet van gepensioneerde leerkrachten en personeel vanuit andere dat bijvoorbeeld voor één dag per maand beschikbaar wordt gesteld om in het onderwijs te werken.

5

Sociaal Werk: Jeugd in Onderwijs voltijd | Hbo | Hogeschool Leiden (hsleiden.nl)

Personeelstekort opvang en onderwijs Haarlem

3

11

Conclusie/advies

Algemeen Het personeelsbeleid en daarmee de omgang met de tekorten is de verantwoordelijkheid van de kinderopvang en de schoolbesturen. Volgens onze respondenten is het tekort structureel, wat vraagt om een lange termijn strategie. Tegelijkertijd is het probleem urgent en heeft het negatieve gevolgen op de beschikbaarheid van opvang en de organisatie van het onderwijs. Via de NPO middelen is een bedrag gereserveerd voor een impuls aan de maatregelen die bij kunnen dragen aan de vermindering van de personeelstekorten in opvang en onderwijs. Deze inzet moet uiteraard passen bij de gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden in opvang en onderwijs. En de inzet zou aanvullend moeten zijn op de landelijke aanpak vanuit OCW. Uit dit budget bekostigt de gemeente ook deze verkenning rondom personeelstekorten. Zoals eerder opgemerkt is de opvang en een deel van het onderwijs bevraagd. In een eventueel vervolg kan ook het vo en de rest van het po worden betrokken. De omvang van het tekort is bekend op regionaal, maar niet op lokaal niveau. Om het beleid goed te kunnen monitoren is aan te bevelen om cijfers voor Haarlem te verzamelen. De opvang heeft een cruciale rol. Wanneer schoolbesturen bijvoorbeeld leerkrachten vragen om meer uren te werken, is er ook meer opvang nodig. De capaciteit hiervoor is op dit moment beperkt.

Verder is van belang dat als gevolg van de tekorten de kwaliteit van onderwijs en opvang in gevaar komt en dat de werkdruk toeneemt. Respondenten zien hiervoor oplossingen in combineren van functies, zoals pedagogisch-medewerker en onderwijsassistent of sociaalwerk-groepsleerkracht. De inzet van collectieve jeugdhulp op schoolniveau kan mogelijk een bijdrage leveren aan het verminderen van de van de werkdruk. Naast de gezamenlijke aanpak voor het personeelstekort is samenwerking KO-PO ook goed voor de doorgaande lijn, verlagen van de werkdruk en aanbod van extra zorg voor kinderen die dit nodig hebben. Voor het proces pleiten de respondenten voor een stevige regierol bij de gemeente door een functionaris met doorzettingsmacht binnen de gemeente. Dit om tegenstrijdig beleid te voorkomen. Tijdens ons onderzoek breidde de gemeente het parkeerbeleid uit met 11 gebieden, dit leidde tot discussies tussen de gemeente en het onderwijs. Daarbij geldt dat wanneer de pilots rondom parkeren en wonen worden omgezet in doelgroepenbeleid heldere en eenduidige communicatie daarover bijdraagt aan een goede ‘landing’ van dat beleid in de beide sectoren.

12

Oberon

Maatregelen menu Meer personeel

Aantrekkelijke vestigingsstad

Werkdruk verlagen

Maatregelen

Verantwoordelijk

Financiën

Zij instroom

Schoolbesturen/opvang

Schoolbesturen/opvang

Opleiden

Schoolbesturen/opvang

Schoolbesturen opvang

Uitwisselen personeel, combinatiefuncties creëren.

Schoolbesturen/opvang

Schoolbesturen/gemeente incidenteel budget6

Re integratie naar KO

Opvang

Opvang en gemeente, particpatiewet

Experimenteren met flexibel roosters en groepsindelingen

Schoolbesturen

Schoolbesturen

Parkeren

Gemeente

Gemeente incidenteel budget

De pilot “Woningen voor leraren” opnemen in het woonbeleid

Gemeente

Gemeente (geen extra kosten)

Aantrekkelijke voorzieningen voor personeel

Gemeente

Gemeente, incidenteel budget

(Fysieke) ruimte creëren voor opvang van kinderen van personeel, werkplekken creëren buiten klaslokalen

Schoolbesturen/opvang/gemeente

Schoolbesturen, gemeente

Uitbreiden ondersteunend personeel

Schoolbesturen/opvang/geme Gemeente, participatiewet ente

Inzet vakkrachten

Schoolbesturen/opvang/geme Gemeente incidenteel budget ente

Collectieve inzet jeugdhulp op schoolniveau

Schoolbesturen/opvang/geme ente

Oplossingen die niet zozeer vallen7 in bovenstaande categorieën zijn: ▪ Sturen door middel van de onderwijshuisvesting. Kleine ingrepen in huisvesting, zoals ruimtes voor jeugdzorg, of werken in groepen kunnen nieuw organisatievormen en samenwerking tussen opvang en onderwijs makkelijker maken. ▪ Eén van de respondenten geeft aan dat kleine scholen kwetsbaarder zijn voor de tekorten. In het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs kunnen afspraken worden gemaakt over de omvang van scholen. ▪ Onderzoek of bij toezicht en handhaving in de kinderopvang rekening kan worden gehouden met de gevolgen van personeelstekorten. Het rijk biedt hiervoor ruimte. ▪ Onderzoek of gepensioneerd personeel nog kan worden ingezet.

6 7

Hiermee worden de middelen bedoeld die Haarlem voor de komende 4 jaar heeft opgenomen in de begroting. https://open.overheid.nl/documenten/ronl-e3c75db2-1ada-4be7-b466-4049e1143181/pdf

Postbus 1423, 3500 BK Utrecht t 030 230 60 90 info@oberon.eu | www.oberon.eu

Utrecht, mei 2023 In opdracht van Gemeente Haarlem