20220940629 Bijlage 1 onderzoeksrapport

De rechtbank is, na de geheime stukken gelezen te hebben, van oordeel dat verweerder in zijn besluitvorming een te ruime invulling heeft gegeven aan hetgeen onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan. Ook ziet de rechtbank niet in waarom de eigen inbreng van x (als derde partij) niet openbaar gemaakt kan worden.”

43

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.5.7

Artikel 10 Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) Artikel 10, eerste lid, EVRM over de vrijheid van meningsuiting beschermt onder meer het recht op vrije nieuwsgaring. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft onder in het Magyar-arrest van 8 november 201673 bepaald dat artikel 10, lid 1, EVRM een recht op informatie van de overheid geeft aan journalisten, ngo’s en belangengroepen (public interest groups), als ook aan de andere criteria uit deze uitspraak is voldaan, bijvoorbeeld dat de gevraagde informatie ready and available is en het doel van het informatieverzoek is om een bijdrage te leveren aan het publieke debat. Als art. 10, lid 1, EVRM van toepassing is, kan het zijn dat de uitzonderingsgronden en beperkingen uit de Wob niet zonder meer opwegen tegen het recht op overheidsinformatie van deze bijzondere groepen. De bewijslast hiervoor ligt wel bij de verzoeker. 74

In slechts vier (minder dan 1%) van de bestudeerde dossiers is zichtbaar gecheckt of artikel 10 EVRM van toepassing is, terwijl dit bij in elk geval 118 dossiers (13%) aan de orde was omdat de verzoeker een journalist, ngo of belangengroep was. In geen van de dossiers heeft de verzoeker expliciet een beroep gedaan op artikel 10 EVRM. 4.5.8

Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken Volgens de vragenlijst cijfers hebben de betrokken overheden (n=43) ongeveer de helft (47%) van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken helemaal ingewilligd. Gemiddeld 13% van de verzoeken is helemaal afgewezen (n=37). 23% van de Wob-verzoeken is voor een deel afgewezen (n=31). 5% van de verzoeken is volgens de betrokken organisaties buiten behandeling gesteld. De betrokken overheden hebben in 2018-2020 geen enkel Wob-verzoek afgewezen of buiten behandeling gesteld vanwege misbruik van recht.75 Dat heeft er waarschijnlijk mee te maken dat bestuursorganen sinds 1 oktober 2016 geen dwangsom meer schuldig zijn bij te laat beslissen op Wob-verzoeken, waardoor er minder ‘beroeps-Wobbers’ actief zijn die grote Wob-verzoeken indienen in de hoop op een dwangsom. Ook is er volgens de jurisprudentie niet snel sprake van misbruik van recht.76 De interviews met ambtenaren bevestigen dit beeld; het overgrote deel van de Wob-verzoeken is volgens geïnterviewden serieus en inhoudelijk.

4.5.9

Zoeken naar documenten Iedereen kan een bestuursorgaan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.77 Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.78 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft als vaste jurisprudentielijn dat het in principe aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust, als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt. 79 Bij de beoordeling van het criterium ‘niet ongeloofwaardig’ is de manier waarop het

73 EHRM 18 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011 (Magyar). 74 ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883. 75 Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend; zie paragraaf

1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek). 76 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1198. Hierin oordeelde de Afdeling dat de Belastingdienst te snel misbruik van recht door een Wob-verzoeker had aangenomen. 77 Artikel 3 Wob. 78 Artikel 1, onder a, Wob. 79 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774, en de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.

44

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

bestuursorgaan onderzoek heeft gedaan of dat wat blijkt uit andere informatie of een wettelijk voorschrift van belang.

Uit 92% van de bestudeerde dossiers blijkt niet hoe er is gezocht naar de gevraagde documenten en informatie. In 26% van de gevallen is informatie niet openbaar gemaakt omdat die niet in bestaande documenten staat. Deze beslissing is in 84% van die gevallen goed (41%) of voldoende (43%) gemotiveerd in het besluit. Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:98 “De rechtbank heeft terecht de mededeling van het college dat er niet meer documenten zijn die onder het verzoek vallen van [appellant] niet ongeloofwaardig geacht. De rechtbank heeft de toelichting van het college terecht in aanmerking genomen dat een bouwstopverzoek een bijzonder type verzoek om handhaving is. Een dergelijk verzoek wordt ook als handhavingsverzoek geregistreerd, maar het college heeft aangegeven dat binnen het zaaksysteem met trefwoorden is gezocht naar alle situaties in de periode waarop het Wob-verzoek ziet waarin werd verzocht om een bouw stil te leggen. Er is onder meer gezocht op ‘stillegging’, ‘staken’ en ‘5.17 Wabo’. Het college heeft toegelicht dat het label dat aan een zaak hangt, bijvoorbeeld ‘handhavingsverzoek’, geen rol speelt bij welke documenten er naar boven komen bij het zoeken in het zaaksysteem. Bij het zoeken is alleen het verzoek van [partner] om een bouwstop gevonden.

Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat een bouwstop niet vaak voorkomt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] met de enkele stelling dat er binnen de desbetreffende periode meerdere soortgelijke verzoeken moeten zijn binnengekomen niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer documenten onder het college berusten.”

Vaak volstaan overheden met een standaarduitleg dat ze niet verplicht zijn zelf documenten te maken met de gevraagde informatie; daarbij verwijzen ze naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.80 Rechtbank Midden-Nederland, ECLI:NL:RBMNE:2020:5760 “De rechtbank overweegt als volgt. Eisers betogen dat er meer documenten moeten zijn die zien op de correspondentie over de afkoopsom die de gemeente x en y zijn overeengekomen. Verweerder heeft dat erkend, maar stelt dat de stukken niet meer te achterhalen zijn. Van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om documenten alsnog te achterhalen als om openbaarmaking wordt verzocht van documenten die bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. Verder moet het bestuursorgaan inzichtelijk maken op welke wijze het naar deze documenten heeft gezocht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze hij naar de gevraagde documenten heeft verzocht. Daarom is ook niet duidelijk dat verweerder al het mogelijke heeft gedaan om alsnog documenten te achterhalen.

De enkele stelling van verweerder ter zitting dat documenten door personeelswisselingen niet in het formele postsysteem terecht zijn gekomen en daarom niet meer te achterhalen zijn, is gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onvoldoende. Daarmee is het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Verweerder moet alsnog een inzichtelijke zoekslag maken en daarbij ook kijken of de gevraagde documenten nog te achterhalen zijn, bijvoorbeeld op de servers. Omdat de uitkomst van deze nadere zoekslag ongewis is, moet verweerder na de zoekslag op dit punt een nieuwe beslissing op bezwaar nemen.”

Een van de geïnterviewde respondenten was in dit verband ook kritisch:

80 Ze halen dan de standaardoverweging aan dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in be-

staande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:466.

45

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Gesprekspartner zou het logisch vinden dat een ambtenaar een lijst maakt van alle documenten die vallen onder het bereik van het Wob-verzoek en welke informatie om welke reden wel of niet wordt verstrekt. In zijn ervaring gebeurt dit echter meestal niet, behalve bij de rijksoverheid die zulke inventarisatielijsten wel bij het besluit voegt. Besluiten zijn volgens deze advocaat doorgaans niet helder en laten de aanvrager in het ongewis welke informatie onder de reikwijdte van het verzoek valt en welke informatie precies om welke reden niet wordt verstrekt. Gesprekspartner vertelt dat er in de openbaar gemaakte documenten ook vaak wordt verwezen naar andere bijlagen die niet bij de openbaar gemaakte stukken zitten. De inventarisatie is volgens hem vaak onvolledig.

Dit zien we ook terug in een aantal dossiers: niet altijd staat in het besluit of in een bijlage een overzicht van de aanwezige (en eventueel niet (meer) aanwezige) documenten waarop het Wob-verzoek volgens het bestuursorgaan betrekking had, met daarbij aangegeven welke documenten wel en niet openbaar worden gemaakt en waarom (niet). Soms staat in het besluit alleen dat er X documenten zijn gevonden, waarvan er Y (minder) openbaar gemaakt worden, zonder verdere uitleg. Zie verder paragraaf 4.6 over uitzonderingsgronden en beperkingen. TABEL 4.14. VRAGENLIJST INHOUD: BEKIJKT U BIJ DE AFHANDELING VAN EEN WOB-VERZOEK OOK OF ER RELEVANTE WHATSAPP- SMS- OF ANDERE BERICHTEN ZIJN WAAR HET VERZOEK MISSCHIEN BETREKKING OP HEEFT? (N=91)

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Weet ik niet

Aantal 25 23 17 6 11 9

% 27% 26% 19% 7% 12% 10%

In de dossierstudie zijn we één keer tegengekomen dat WhatsApp-berichten zijn gevonden (en verstrekt). In een van de interviews geeft een ambtenaar aan bij een Wob-verzoek niet haar WhatsApp-geschiedenis te hebben doorzocht; hierbij speelde onder meer tijd een rol en dat verzoeker hier niet om had gevraagd. Veel vaker zien we e-mails tussen de openbaar gemaakte stukken. De advocaat die we hebben gesproken vertelt echter dat in zijn ervaring emails standaard niet openbaar gemaakt worden, terwijl hij zich niet kan voorstellen dat er over een bestuurlijke aangelegenheid geen e-mailberichten zijn. Rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2021:4585 “Niet in geschil is dat een sms- of WhatsApp-bericht ander materiaal is dat gegevens bevat en als ‘document’ in de zin van artikel 1, onder a, van de Wob moet worden aangemerkt (ABRvS 21 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899). <…> De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat eiser eerder bezwaar had dienen te maken tegen het ontbreken van dit soort gegevensdragers. Eiser had immers gevraagd om alle documenten en gegevensdragers en het is vervolgens aan verweerder om na te gaan in welke documenten / gegevensdragers de gevraagde informatie zich bevindt. Dat pas na het Wob-verzoek en de primaire besluiten op de voornoemde uitspraak is gewezen maakt niet dat verweerder niet alsnog in bezwaar deze zoekslag had kunnen en dienen te maken.

Ter zitting heeft verweerder ook verklaard dat als nu (de rechtbank begrijpt: na de voornoemde uitspraak) een Wobverzoek wordt ingediend wel gezocht wordt naar informatie in sms- en WhatsApp-berichten. Deze beroepsgrond slaagt dan ook. Verweerder zal dus alsnog in sms- en WhatsApp-berichten moeten zoeken naar de door eiser gevraagde informatie.”

46

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.5.10

Vorm van verstrekking van informatie Artikel 7 van de Wob over de vorm waarin de informatie moet worden verstrekt door het bestuursorgaan luidt als volgt. Artikel 7 Wob 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b. kennisneming van de inhoud toe te staan, c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. 3. Indien het verzoek betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, verstrekt het bestuursorgaan, zo nodig, en indien deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van eerstbedoelde informatie.

78% van de bekeken webpagina’s bevat hier geen of nauwelijks informatie over,81 en nog eens 15% onvolledige informatie. Geen enkele website geeft onjuiste informatie over artikel 7 Wob. De helft van de betrokken overheden (vragenlijst inhoud, n=92) vraagt Wob-verzoekers soms in welke vorm ze de gevraagde informatie willen ontvangen; 20% doet dit altijd of meestal, 29% zelden of nooit. Overigens geven verzoekers in de meeste bestudeerde dossiers in het verzoek zelf al aan hoe ze de informatie willen ontvangen. In 70% van de dossiers is informatie verstrekt. Het overgrote deel van de informatie (85%) wordt in vorm a verstrekt (kopie of letterlijke inhoud). In 97% van de gevallen is voldaan aan artikel 7, tweede lid, Wob (verstrekking in de verzochte vorm, tenzij uitzondering a of b aan de orde is). In sommige dossiers zien we dat informatie al openbaar is en dat verzoeker daarnaar wordt verwezen, inclusief links. Artikel 7, derde lid, Wob (een specifiek type milieu-informatie) was in 98% van de gevallen niet aan de orde. In de andere gevallen is aan dit artikel voldaan (vier dossiers) of was dit niet te beoordelen (twaalf dossiers). 4.5.11

Betrekken verzoeker en derde-belanghebbende(n) Zienswijze Wob-verzoeker 37% van de betrokken overheden vraagt voordat een definitief besluit op een Wob-verzoek wordt genomen, nooit hoe de verzoeker tegen het voorgenomen besluit aankijkt. Dertien overheden (14%) doen dit alleen als het wettelijk verplicht is, bijvoorbeeld wanneer het voorgenomen besluit afwijkt van de door verzoeker verstrekte gegevens.82

81 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken. 82 Artikel 4:7 Awb.

47

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.15. VRAGENLIJST INHOUD: MAAKT UW ORGANISATIE BIJ WOB-VERZOEKEN GEBRUIK VAN EEN CONCEPT-BESCHIKKING/VOORLOPIGE BEOORDELING EN DE MOGELIJKHEID TOT HET GEVEN VAN EEN ZIENSWIJZE DOOR DE VERZOEKER? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Aantal 2 7 19 18 34 13 3

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Alleen als het wettelijk verplicht is Weet ik niet

% 2% 8% 20% 19% 37% 14% 3%

Derde-belanghebbenden Bij het onderzoeken van de bestuurlijke aangelegenheid en de daarbij behorende documenten moet het bestuursorgaan oog hebben voor derde-belanghebbenden. Zij die betrokken zijn bij de aangelegenheid (en van wie de documenten zijn of met wie buiten de overheid is gecommuniceerd) moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eigen belangen naar voren te brengen in de vorm van een zienswijze.83 De daarbij gegeven tijd voor het formuleren van de zienswijze – veelal twee weken in de praktijk – schort de beslistermijn op. Dat is anders als sprake is van milieu-informatie, zodat de uiterste termijn bij deze informatie slechts zes weken is. 84 De verplichting tot het vragen om een zienswijze geldt overigens louter voor primaire besluiten en niet voor (nieuwe) beslissingen op bezwaar. Wel ligt het in de rede dat de belanghebbende wordt geïnformeerd over een mogelijk andere aanpak en wijziging in de besluitvorming.85 Uitgestelde verstrekking Leidt de afhandelingsprocedure uiteindelijk tot een besluit, maar bestaat de kans dat derden bezwaar hebben tegen (gedeeltelijke) openbaarmaking, dan wordt de informatie niet direct openbaar gemaakt met het besluit. Zodoende hebben deze derden de gelegenheid bezwaar te maken. Zij moeten dan ook direct een voorlopige voorziening procedure doorlopen om de werking van het besluit (en dus de openbaarmaking) (tijdelijk) te schorsen.86

Volgens de vragenlijst inhoud controleert 71% van de overheden (n=91) altijd of er derden zijn die waarschijnlijk bedenkingen hebben tegen openbaarmaking van de informatie. 18% doet dit meestal; vijf overheden soms (5%), één overheid (1%) zelden, één overheid (1%) nooit, drie (3%) weten het niet. 89% van de overheden geeft derden altijd (44%) of meestal (45%) de gelegenheid hun zienswijze te geven.87 De groep overheden die hierbij de ongelakte openbaar te maken documenten verstrekt is ongeveer even groot als de groep die deze niet verstrekt; zie de tabel hieronder. Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden vooral varianten op/combinaties of verbijzonderingen van de genoemde antwoordopties.

83 Artikel 6, derde lid, Wob. 84 Artikel 6, zesde lid en onder c, Wob. Zie ook ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37. 85 ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37. 86 Artikel 6, vijfde lid, Wob. 87 Vragenlijst inhoud, n=89.

48

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.16. VRAGENLIJST INHOUD: WAT VERSTREKT U DERDEN BIJ DE MOGELIJKHEID HUN ZIENSWIJZE TE GEVEN? (N=86)

Het verzoek om informatie Een omschrijving van het verzoek om informatie Een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing) Een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing), waarbij – na een beoordeling door de organisatie – is aangegeven welke informatie niet openbaar zal worden gemaakt (bijvoorbeeld door te markeren wat zal worden weggelakt) Een omschrijving van het verzoek om informatie en de – na een beoordeling door de organisatie – gelakte documenten (indien van toepassing) Anders, namelijk… Weet ik niet Niet van toepassing

Aantal 5 8 4

% 6% 9% 5%

23

27%

31

36%

14 1 0

16% 1% 0%

In 34% van de bestudeerde dossiers waren er (mogelijk) derde-belanghebbenden. In 59% van die dossiers heeft het bestuursorgaan dit gecheckt. In 91% van de dossiers waarin dit gecheckt is, hebben zij de gelegenheid gekregen hun rechten uit te oefenen volgens artikel 4:8 Awb, artikel 5, lid 3, Wob en/of artikel 6, lid 5 en 6, Wob. Bij 42 overheden is dit niet te beoordelen. In de vragenlijst cijfers geven overheden (n=32) aan in 2018-2020 bij 5% van de Wob-verzoeken de zogenoemde uitgestelde verstrekking te hebben toegepast. Dit klopt met de dossierstudie; in 97% van de dossiers is geen uitgestelde verstrekking toegepast. In de vragenlijst inhoud hebben we overheden gevraagd hoe zij bij de besluitvorming in bezwaar tegen een Wob-besluit rekening houden met betrokken derden. Bij ca. de helft van de overheden (53%, n=93) krijgen derden het besluit en daarmee de mogelijkheid om het openbaar maken tegen te gaan met een bezwaar en een verzoek om voorlopige voorziening. Nog eens 12% geeft aan dat derden het besluit en de openbaar gemaakte stukken ontvangen. Vijf overheden (5%) geven expliciet aan dat de rol van derden na een zienswijze is ‘uitgespeeld’.

Met enige regelmaat zien we dossiers waarin een derde-belanghebbende een negatieve zienswijze heeft ingediend, de informatie wel openbaar gemaakt wordt maar er geen uitgestelde verstrekking toegepast wordt (waardoor de derde geen maatregelen kan nemen om openbaarmaking alsnog te voorkomen). De meeste (98%) van de webpagina’s die we hebben bekeken bevatten geen of nauwelijks informatie over de omgang met derde-belanghebbenden.88 4.5.12

Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling Het bestuursorgaan kan zowel mondeling als schriftelijk beslissen op een aanvraag. Een (gedeeltelijke) afwijzing moet schriftelijk gebeuren zodat de beslissing voldoet aan het besluitbegrip van de Awb en het indienden van bezwaar en beroep dus mogelijk is. Artikel 5 Wob 1. De beslissing op een verzoek om informatie wordt mondeling of schriftelijk genomen.

88 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken.

49

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

2.

3.

Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen. De beslissing wordt eveneens schriftelijk genomen indien het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. In dat geval wordt tevens aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie toegezonden.

Uit de dossierstudie blijkt dat in slechts één dossier mondeling is besloten. In vier dossiers is geen schriftelijke beslissing genomen, terwijl dat wel zou moeten volgens artikel 5 Wob; in deze dossiers is per mail gereageerd op het Wob-verzoek in plaats van met een officieel besluit. 58% van de websites bevat geen of nauwelijks informatie over dit artikel;89 bijna een kwart bevat juiste informatie (23%), 19% onvolledige informatie. 4.5.13

Afwijken van beleid en/of procedure In 12% van de bestudeerde dossiers zijn er aanwijzingen dat ten onrechte is afgeweken van het eigen beleid en/of de eigen procedure zoals die uit handleidingen/procesbeschrijvingen en/of de vragenlijsten en/of de website blijkt. In de meeste gevallen gaat het dan om het beslissen binnen de wettelijke beslistermijn (zie daarover verder paragraaf 4.7).

4.5.14

Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur In de meeste dossiers heeft het bestuursorgaan zich goed (75%) of voldoende (22%) gehouden aan de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als hieraan niet voldaan is, gaat het ook hier bijna altijd om de beslistermijn en de communicatie daarover. Een voorbeeld hiervan is een bestuursorgaan dat eerst de beslistermijn verdaagde en vervolgens aan verzoeker liet weten dat een groot deel van het verzoek niet onder de Wob viel; dat had eerder gesignaleerd kunnen worden.

4.5.15

Analyse In overeenstemming met de wet eisen overheden niet dat verzoekers een bijzonder belang stellen bij een verzoek. Bijna alle overheden verzoeken om precisering van een verzoek wanneer dat nodig is. 12% van de overheden geeft aan nooit concretiseringsgesprekken te voeren; de rest doet dat wel (in bepaalde gevallen).90 Volgens de vragenlijst cijfers is ongeveer de helft (47%) van de in 2018-2020 ingediende Wobverzoeken helemaal ingewilligd, 13% is helemaal afgewezen, bijna een kwart (23%) is voor een deel afgewezen. 5% van de verzoeken zijn volgens de betrokken organisaties buiten behandeling gesteld.91 In ca. 85% van de bekeken dossiers waarin dit aan de orde is wordt voldoende tot goed gemotiveerd dat een document waarom is verzocht niet bestaat. Uit de dossiers blijkt echter niet hoe naar de documenten is gezocht. Uit het onderzoek blijkt verder dat de betrokken overheden zich maar beperkt bewust zijn van de bijzondere (strengere) regels voor verzoeken om milieu-informatie, en de extra eisen die 89 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken. 90 Twee overheden (2%) weten het niet. 91 Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend; zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek). Deze percentages uit verschillenden vragen zijn daarom niet bij elkaar op te tellen, omdat het steeds verschillende (aantallen) respondenten betreft.

50

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

artikel 10 EVRM stelt bij verzoeken om overheidsinformatie van public watchdogs (belangengroepen, journalisten en ngo’s). De meeste overheden gaan na of er derden zijn die mogelijk bedenkingen kunnen hebben bij verstrekking van een documenten waarom is verzocht. Als dat het geval is worden zij ook meestal om een zienswijze gevraagd op het openbaarheidsverzoek. De beslissing op een Wob-verzoek is bijna nooit mondeling, maar vrijwel altijd schriftelijk. Over veel belangrijke thema’s uit de Wob bevatten de internetsites van de overheden geen informatie; bijvoorbeeld over het stellen van een belang, over het betrekken van derde-belanghebbenden bij het verzoek of over de wijze van verstrekking van de gevraagde informatie.

4.6

Uitzonderingsgronden en beperkingen De Wob kent twee soorten weigeringsgronden voor het verstrekken van informatie. 1. Absolute weigeringsgronden, bijvoorbeeld bijzondere persoonsgegevens (o.a. gezondheidsgegevens). Als zo’n grond aan de orde is, blijft de verstrekking van die informatie altijd achterwege;92 2. Relatieve weigeringsgronden, bijvoorbeeld onevenredige bevoordeling of benadeling van personen of organisaties. Zijn deze gronden aan de orde, dan moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken of het genoemde belang opweegt tegen de openbaarheid van informatie.93 Verder zijn er nog speciale regels voor milieu-informatie94 en regels voor informatie in documenten bedoeld voor intern beraad (zoals agenda’s voor interne overleggen) die persoonlijke beleidsopvattingen van bijvoorbeeld ambtenaren of bestuurders bevat. Artikel 10 Wob 1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. 2.

Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;

92 Artikel 10, eerste lid, Wob. 93 Artikel 10, tweede lid, Wob. 94 Artikel 10, lid 4 t/m 8, Wob.

51

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

g. 3. 4.

5. 6. 7.

8.

het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang. Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.

Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

Artikel 11 Wob 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt. 4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.

4.6.1

Algemeen 59% van de bestudeerde websites bevat geen of nauwelijks informatie over deze weigeringsgronden;95 23% bevat hier juiste informatie over; 18% onvolledige informatie. Uit de inhoudelijke vragenlijst blijkt dat de meeste overheden vrij nauwgezet (op regelniveau of op passageniveau) beoordelen welke informatie niet openbaar wordt gemaakt vanwege een weigeringsgrond.

95 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken.

52

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.17. VRAGENLIJST INHOUD: ALS EEN WOB-VERZOEK (OOK) BETREKKING HEEFT OP INFORMATIE WAAROP (EEN) UITZONDERINGSGROND(EN) OF BEPERKING(EN) VAN TOEPASSING IS/ZIJN (ARTIKEL 10 EN 11 WOB), OP WELK NIVEAU BEOORDEELT U DAN WELKE INFORMATIE NIET VERSTREKT WORDT? (N=91)

Aantal 6 2 32 40 7 4

Op documentniveau Op paginaniveau Op passageniveau Op regelniveau Dit hangt af van de hoeveelheid informatie Weet ik niet

% 7% 2% 35% 44% 8% 4%

In 48% (429) van de bestudeerde dossiers zijn geen weigeringsgronden toegepast. In de andere 473 dossiers werden deze in 260 gevallen op regelniveau beoordeeld, in 56 dossiers op documentniveau en bij tien dossier op passageniveau. In een aantal dossiers zijn de weigeringsgronden op meerdere niveaus beoordeeld; op regel- en passageniveau (dertig dossiers), regel- en documentniveau (42 dossiers), passage- en documentniveau (één dossier) of alle drie de niveaus (twaalf dossiers). Bij de andere dossiers konden we dit niet beoordelen. Een uitspraak van de rechtbank Amsterdam uit het jurisprudentieonderzoek ging hierover. De rechtbank oordeelde dat het college de gevraagde documenten niet helemaal had mogen weigeren, maar delen ervan wél openbaar had moeten maken. Het college heeft niet duidelijk gemaakt op welke concrete passages de weigeringsgronden betrekking hebben; dat had wel gemoeten. Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2021:1123 “Gezien de omvang van de documenten waar het in deze procedure om gaat heeft de rechtbank ervoor gekozen om die steekproefsgewijs te beoordelen. De rechtbank constateert dat verweerder het verzoek om openbaarmaking van de documenten met het bestreden besluit alsmede de aanvullende beslissing op bezwaar, in hoofdzaak integraal heeft geweigerd. Per vertrekregeling is op de eerste pagina rechtsboven vermeld welke weigeringsgrond daarop is toegepast.

Niet duidelijk is echter op welke concrete passages de weigeringsgronden al dan niet betrekking hebben. (…) Ook constateert de rechtbank dat alle vertrekregelingen waarvan zij kennis heeft genomen passages bevatten die naar het oordeel van de rechtbank zo algemeen van aard zijn dat zij openbaar kunnen worden gemaakt zonder dat de betrokken ex-ambtenaar in zijn of haar persoonlijke levenssfeer wordt geschaad. Deze passages zijn ook niet zo nauw met de overige informatie in het document verweven dat aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van het betreffende document, zodat de openbaarmaking daarvan naar het oordeel van de rechtbank niet integraal mocht worden geweigerd. Het beroep op dit punt slaagt.”

4.6.2

Toepassing van de verschillende uitzonderingsgronden en beperkingen In veel gevallen is het niet mogelijk om de toepassing van de uitzonderingsgronden te beoordelen. Wij hebben namelijk geen beschikking over de documenten die – vanwege de toepasselijkheid van een uitzonderingsgrond – niet zijn verstrekt aan de verzoeker. Ook de ongelakte versies van documenten kunnen wij vaak niet inzien. Uit de dossiers waarin deze beoordeling wel mogelijk was, blijkt dat de toepassing van uitzonderingsgronden in bijna alle gevallen juist is. Bij de toepassing van de weigeringsgronden valt verder op dat de in het besluit genoemde weigeringsgronden niet altijd stroken met de in de documenten (bij het weglakken) gebruikte

53

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

gronden. Ook staat in het besluit soms alleen artikel 10, lid 1 of 2, zonder verwijzing naar de specifieke weigeringsgrond. Regelmatig gaat in de dossiers het weglakken niet goed, zodat de informatie toch zichtbaar is; bijvoorbeeld door een bijna lege viltstift of makkelijk te verwijderen digitale zwarte blokjes. Verder zien we soms dat informatie wordt witgelakt in plaats van zwart, waardoor soms niet te zien is of iets een witregel is, of dat informatie is weggehaald. Volgens jurisprudentie mag dit niet.96 Absolute weigeringsgronden Artikel 10, eerste lid, Wob Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

Weigeringsgrond 10-1-a (eenheid van de Kroon) wordt bijna nooit toegepast door de betrokken overheden, blijkt uit het vragenlijst- en dossieronderzoek; dat geldt ook voor 10-1-b (Staatsveiligheid). 10-1-c (bedrijfs- en fabricagegegevens) wordt in 9% van de bestudeerde dossiers toegepast; in 4% van de dossiers wordt 10-1-d (bijzondere persoonsgegevens, zoals gezondheidsgegevens) toegepast. Volgens de vragenlijst worden 10-1-c en 10-1-d ongeveer even vaak toegepast (circa de helft van de respondenten geeft aan deze bepalingen regelmatig of zelfs in elk besluit toe te passen, de andere 40-50% zelden of nooit). In sommige dossiers zien we dat 10-1-d (bijzondere persoonsgegevens) ten onrechte wordt toegepast op gewone persoonsgegevens; daarop is 10-2-e van toepassing en daarbij moet dus een belangenafweging worden gemaakt. Relatieve weigeringsgronden In de Wob zijn ook relatieve weigeringsgronden opgenomen; het verstrekken van informatie blijft dan achterwege als het belang daarvan niet opweegt tegen een van de genoemde weigeringsgronden. Artikel 10, tweede lid, Wob Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b.

de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;

96 Dit volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat van een bestuursorgaan mag

worden verwacht dat het inzichtelijk maakt waar informatie is weggelakt en waarom de informatie is geweigerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1000). Rb. Den Haag 29 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:7125 gaat bijvoorbeeld specifiek over wit lakken.

54

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Bij relatieve weigeringsgronden moet een belangenafweging worden gemaakt tussen het belang van openbaarmaking van de informatie en het in artikel 10, lid 2 onder a-g, genoemde belang. In het vragenlijstonderzoek (n=92) valt op dat bij de meeste van deze weigeringsgronden ongeveer 10-15% van de overheden zegt standaard de informatie weg te lakken als er sprake is van deze belangen. Ongeveer de helft geeft aan wel een belangenafweging te maken. Grond 10-2-a (internationale betrekkingen) is niet toegepast in de beoordeelde dossiers. Grond 10-2-e (persoonsgegevens) en 10-2-g (voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling) zijn het vaakst gebruikt – in het geval van g vaker volgens de vragenlijst dan in de dossiers. Combinaties van weigeringsgronden komen ook regelmatig voor. Grond 10-2-e (gewone persoonsgegevens) is de absolute koploper. In de dossiers waarin weigeringsgronden zijn toegepast (ongeveer de helft van de 902 dossiers), gaat het in 358 dossiers (mede) om toepassing van 10-2-e. Hierbij ontbreekt meestal de motivering/belangenafweging. Vaker wordt volstaan met een verwijzing naar de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).

Dat blijkt ook wel uit de vragenlijst inhoud, waarin 96% aangeeft altijd of meestal te controleren of informatie die openbaar gemaakt wordt op grond van de Wob persoonsgegevens bevat, en dat 99% die vervolgens anonimiseert.97 Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag weigeringsgrond 10-2-e niet worden toegepast als de persoon vanwege zijn/haar functie in de openbaarheid treedt (en andersom: de privacy verzet zich in principe tegen het openbaar maken van namen van personen zonder openbare functie); dit wordt wisselend toegepast in de dossiers.98 Vaak worden namen van bijvoorbeeld collegeleden en burgemeesters inderdaad niet weggelakt, maar bijvoorbeeld handtekeningen wel. In een recente uitspraak heeft de Afdeling bepaald dat handtekeningen geen bestuurlijke aangelegenheid zijn en dus niet openbaar gemaakt hoeven te worden.99 Ook andere relatieve weigeringsgronden worden in de onderzochte dossiers met enige regelmaat alleen gemotiveerd met de zin uit de Wob die bij die weigeringsgrond hoort, zonder de uitleg op het geval toe te spitsen. Extra weigeringsgronden voor milieu-informatie100 Volgens de vragenlijst inhoud (n=92) worden de twee extra weigeringsgronden voor milieuinformatie zelden of nooit toegepast.

Persoonlijke beleidsopvattingen101 Als het Wob-verzoek (ook) gaat over documenten voor intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen, bekijken de meeste overheden volgens de vragenlijst inhoud (n=92) per beleidsopvatting of die openbaar wordt gemaakt of niet (47%) of maken de documenten openbaar zonder de persoonlijke beleidsopvattingen (32%).

97 Dat geldt dus (waarschijnlijk) ook voor informatie die actief openbaar gemaakt wordt; hieruit blijkt wel privacybewustzijn. 98 Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231 99 ABRvS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:556 100 Artikel 10, lid 7, Wob. 101 Artikel 11 Wob.

55

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

In 11% van de dossiers is informatie niet verstrekt omdat het zou gaan om persoonlijke beleidsopvattingen. Deze weigeringsgrond is net als de andere meestal juist toegepast of dit is niet uit het dossier te halen; en goed (39%), voldoende (26%) of zeer goed (7%) gemotiveerd. Geheimhouding op grond van de Gemeentewet De Gemeentewet is een wet met bijzondere regels over openbaarheid van bestuur naast de Wob.102 Een Wob-verzoek dat betrekking heeft op stukken waarop geheimhouding rust, moet door het bestuursorgaan dus ook omgezet worden naar een verzoek tot opheffing van geheimhouding. Het Wob-besluit moet dan inzicht geven in hoe dat proces is verlopen (besluit van de gemeenteraad tot afwijzen of opheffen). We hebben voorbeelden gezien waarin werd vermeld dat ‘de raad is gevraagd en heeft besloten niet op te heffen’ en voorbeelden waarin hierover niets is opgenomen. Een formeel raadsbesluit hierover zien we zelden in de dossiers. 4.6.3

Analyse In ongeveer de helft van de bestudeerde dossiers zijn weigeringsgronden uit de artikelen 10 en 11 Wob toegepast. Voor zover het mogelijk was dat te beoordelen, stellen we vast dat deze meestal correct toegepast en gemotiveerd zijn. Het valt op dat de motivering regelmatig een standaardkarakter draagt, waarbij de toespitsing op het concrete geval mist. Een aandachtspunt is het weglakken van informatie; in een aantal dossiers bleek deze informatie toch nog te lezen als gevolg van de gekozen manier van weglakken. Tot slot valt op dat geheimhouding op grond van de Gemeentewet regelmatig in de weg staat aan openbaarmaking van informatie. Ook hier is motivering een aandachtspunt, net als bij bijvoorbeeld het doen van onderzoek naar de aanwezigheid van documenten.

4.7

Afhandel- en beslistermijnen (incl. rechtsbescherming) Het bestuursorgaan moet in principe binnen vier weken beslissen op een ingediend verzoek. Deze termijn mag één keer met vier weken verlengd worden. Als er gevraagd wordt om zogenoemde milieu-informatie geldt dat de termijnen korter zijn; tweemaal twee weken. Artikel 6 Wob 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht [opschorting vanwege onvolledige aanvraag] wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 4.

Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven.

102 Artikel 2 Wob, ‘onverminderd het elders bij wet bepaalde…’.

56

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

5.

6.

4.7.1

Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daar tegen heeft, in welk geval de informatie niet eerder wordt verstrekt dan twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie: a. bedraagt de uiterste beslistermijn in afwijking van het eerste lid twee weken indien het bestuursorgaan voornemens is de milieu-informatie te verstrekken terwijl naar verwachting een belanghebbende daar bezwaar tegen heeft; b. kan de beslissing slechts worden verdaagd op grond van het tweede lid, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de milieu-informatie een verlenging rechtvaardigt; c. zijn het derde en vierde lid niet van toepassing.

Algemene indrukken 43 websites bevatten juiste informatie over de beslistermijnen uit de Wob. Op veertig pagina’s staat hier geen of nauwelijks informatie over.103 Wat meteen opvalt in de dossierstudie is dat de beslissing standaard wordt verdaagd, soms al bij de ontvangstbevestiging en zonder op het verzoek toegespitste motivering. Bij 81% van de overheden (n=92) is de verdagingstermijn volgens de vragenlijst inhoud altijd vier weken (33 van de 92 overheden letten daarbij wel op milieu-informatie). Ook uit de gesprekken met ambtenaren en de vragenlijst inhoud blijkt dat de beslistermijnen als kort worden ervaren en de capaciteit voor de afhandeling van Wob-verzoeken krap is. De twee geïnterviewde verzoekers (een journalist en een advocaat die beiden regelmatig Wobverzoeken doen) vertellen dat er vaak te laat op hun verzoeken wordt beslist, zonder voor hen duidelijke reden. Gesprekspartner vertelt dat hij een parttime medewerker heeft met een dagtaak aan het bijhouden van de termijnen en het indienen van ingebrekestellingen en begeleiden van verzoeken. Hij gaat altijd meteen in beroep tegen niet tijdig beslissen als er twee weken na de ingebrekestelling nog geen besluit op het Wob-verzoek is genomen. Dit is volgens hem nodig om de beslistermijnen zo kort mogelijk te houden.

Gesprekspartner vertelt dat hij niet vindt dat de Wob-termijnen te kort zijn, maar dat er niet genoeg mensen aan de Wob werken en dat de informatiesystemen bij de overheid niet op orde zijn. De overheid heeft immers gewoon de wet uit te voeren.

4.7.2

Vragenlijstonderzoek en dossierstudie Volgens de vragenlijst cijfers hebben de betrokken overheden (n=39) bij 45% van de in 20182020 ingediende Wob-verzoeken binnen vier weken beslist. Bij 34% van de Wob-verzoeken (n=36) geven ze aan niet op tijd te hebben beslist (na eventuele geldige verdaging en/of opschorting).104 De gemiddelde overschrijding van de wettelijke beslistermijn (ná verdaging/opschorting) was volgens achttien overheden gemiddeld achttien dagen. De gemiddelde doorlooptijd van indiening van het Wob-verzoek tot besluit was volgens de 29 overheden die deze vraag bruikbaar hebben beantwoord 5,7 weken. Bij de ene provincie die is meegenomen in deze analyse was dit flink langer; gemiddeld 55 dagen overschrijding van de beslistermijn en vijftien weken doorlooptijd van verzoek tot besluit.

103 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken. 104 Dit waren twee verschillende vragen in de vragenlijst cijfers. Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij deze vragenlijst per vraag verschillend; zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek).

57

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

In 69% van de bestudeerde dossiers is tijdig beslist; in 24% van de dossiers niet. Met tijdig bedoelen we volgens de regels van artikel 6 Wob, dus in principe binnen vier (of twee) weken of binnen een langere termijn met geldige opschorting of verlenging.105 De gemiddelde doorlooptijd van verzoek tot besluit was zeven weken (49 dagen). Preciseren verzoek en concretiseringsgesprekken 21% van de overheden schort volgens de vragenlijst inhoud bij een concretiseringsgesprek de beslistermijn op; 60% doet dit soms, contextafhankelijk.106 In de dossierstudie zien we dat de gemiddelde doorlooptijd in dossiers waarin het verzoek volgens het bestuursorgaan te algemeen geformuleerd was (ca. 14% van het totaal), de doorlooptijd van verzoek tot besluit gemiddeld bijna negen weken (61 dagen) is. In dossiers waarin een concretiseringsgesprek is gevoerd, is de gemiddelde doorlooptijd ook bijna negen weken (65 dagen). Derde-belanghebbenden en uitgestelde verstrekking107 In situaties waarin gekozen wordt voor de uitgestelde verstrekking als een derde-belanghebbende mogelijk tegen openbaarmaking is (artikel 6, vijfde lid, Wob), wordt door 62% (n=90) van de overheden een termijn van twee weken gegeven voor het indienen van een bezwaarschrift en verzoek om voorlopige voorziening door de derde.

Slechts één overheid geeft in de vragenlijst inhoud aan dat er een langere periode geboden wordt; bij vier overheden is dit afhankelijk van overleg met de indiener van het Wob-verzoek. Zoals eerder opgemerkt is in 97% van de dossiers geen uitgestelde verstrekking toegepast. Bij de 3% waarin dit wel is toegepast, verstreken er gemiddeld vijf weken (36 dagen) tussen het besluit en de openbaarmaking van de informatie; volgens de Wob moeten dit minimaal twee weken zijn. De doorlooptijd van verzoek tot openbaarmaking van de informatie was dan ruim dertien weken (94 dagen); de doorlooptijd van verzoek tot besluit negen weken (62 dagen). 4.7.3

4.8

Analyse Volgens dossierstudie en vragenlijstonderzoek is in 2018-2020 op een kwart tot een derde van de Wob-verzoeken bij de betrokken overheden niet op tijd beslist – ook niet ná eventueel geldig verdagen en/of opschorten. De vierwekentermijn van de Wob wordt meestal niet gehaald. Bij dossiers met volgens het bestuursorgaan te algemeen geformuleerde verzoeken, dossiers met concretiseringsgesprekken en uitgestelde verstrekking van de informatie in verband met derde-belanghebbenden is de doorlooptijd van verzoek tot besluit gemiddeld twee weken langer.

Leges/kosten De Wob geeft de centrale overheid een grondslag voor het in rekening brengen van een vergoeding voor het afhandelen van een Wob-verzoek.108 Artikel 12 Wob Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor de centrale overheid regels worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om

105 Opschorten kan bijvoorbeeld als het verzoek niet volledig is; dan wordt de beslistermijn langer, namelijk het aantal dagen dat

het duurt om de ontbrekende gegevens aan te vullen (artikel 4:15 Awb). 106 n=80. 107 Artikel 6, vijfde lid, Wob. 108 Artikel 12 Wob.

58

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.

De Hoge Raad heeft geoordeeld dat er voor andere bestuursorganen geen basis bestaat voor het in rekening brengen van kosten voor het afhandelen van een verzoek.109 Wel kunnen redelijke kosten in rekening worden gebracht voor het kopiëren e.d. Als de verzoeker vooraf duidelijk maakt overleg te willen hebben als kosten in rekening worden gebracht, dan is het zaak dat overleg ook te hebben alvorens kosten in rekening te brengen. 4.8.1

Bevindingen Volgens de vragenlijst inhoud rekent 49% van de overheden (n=91) kosten voor verstrekkingen op grond van de Wob op basis van de legesverordening; 47% doet dit niet. Op 65% van de bekeken websites staat geen of nauwelijks informatie over heffing van leges/kosten voor Wob-verstrekkingen.110 Op de andere websites (35%), die hier wel informatie over bevatten, staat dat geen leges worden geheven voor de afhandeling van Wob-verzoeken. In de dossierstudie zien we dat wel leges worden geheven voor de verstrekking van documenten (zoals kopieerkosten). In een aantal gevallen worden ook kosten in rekening gebracht voor het digitaal verstrekken van documenten, ook als deze niet eerst gescand hoefden te worden.

4.8.2

Analyse De helft van de betrokken overheden rekent via de eigen legesverordening (of via een regeling of anders, 2%111) kosten voor verstrekkingen. Hoewel de oplegging van leges een bevoegdheid van de heffingsambtenaar is, bleek in de dossierstudie dat de hoogte van de leges veelal in de Wob-beschikking (en dus afkomstig van een ander bestuursorgaan) wordt vastgesteld.

4.9

Openbaar maken van aan verzoeker verstrekte informatie In deze paragraaf wordt gerapporteerd over de wijze waarop de bij een Wob-verzoek verstrekte informatie daadwerkelijk openbaar (toegankelijk) wordt gemaakt.

4.9.1

Bevindingen De meeste overheden rapporteren niet openbaar over besluiten op Wob-verzoeken. TABEL 4.18. VRAGENLIJST INHOUD: RAPPORTEERT UW ORGANISATIE OPENBAAR (BIJVOORBEELD OP DE WEBSITE) OVER BESLUITEN OP WOB-VERZOEKEN? (N=92)

Aantal 12 2 66 4 8

Ja, altijd Dat hangt van het verzoek/het besluit af Nooit Weet ik niet Anders, namelijk…

% 13% 2% 72% 4% 9%

Zes van de acht provincies doen dit altijd; één geeft aan dit nooit te doen.

109 HR 8 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ0693. 110 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken. 111 Eén overheid (1%) geeft in de vragenlijst aan dit niet te weten.

59

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

De overheden die ‘Dat hangt ervan af’ hebben gekozen, noemen als criterium dat het om een onderwerp moet gaan dat in de publieke belangstelling staat. Bij ‘Anders, namelijk’ betrof het vooral overheden (waaronder één provincie) die aangeven dat ze het in de onderzoeksperiode (2018-2020) nog niet deden, maar dat in het kader van de inwerkingtreding van de Woo wordt onderzocht of op dergelijke wijze rapporteren mogelijk en gewenst is/dat dit op zeer korte termijn gaat gebeuren. Ook werd bij deze categorie genoemd dat dit alleen gebeurde op verzoek; dat het op de website plaatsen een teamverantwoordelijkheid is; dat dit gebeurt via kwartaalrapportages aan het college; of dat Wob-kwesties een enkele keer aan de orde komen in het college en dat er dan over wordt gerapporteerd op de gebruikelijke wijze voor collegebesluiten. Behalve aan de overheden die ‘Nooit’ of ‘Weet ik niet’ antwoordden, hebben we overheden de vervolgvraag gesteld op welke manier zij openbaar rapporteren over besluiten op Wobverzoeken: TABEL 4.19. VRAGENLIJST INHOUD: OP WELKE MANIER RAPPORTEERT U OPENBAAR OVER BESLUITEN OP WOB-VERZOEKEN? (N=22)

Er wordt een samenvatting van het besluit gepubliceerd Het besluit zelf wordt gepubliceerd Het besluit en alle achterliggende documenten worden gepubliceerd Anders, namelijk…

Aantal 1

% 5%

2

8

9% 36%

11

50%

Bij ‘Anders, namelijk’ geven overheden aan: — De volgende stukken rondom afgehandelde Wob-verzoeken worden op de website gepubliceerd: Wob-rapportage aan de raad, raadsbrief, besluit (anoniem), verzoek (anoniem) en verstrekte stukken als die er zijn; — Het geanonimiseerde besluit en de openbaar gemaakte stukken worden gepubliceerd; — Op de website en/of in het plaatselijke huis-aan-huisblad; — Er wordt een samenvatting gepubliceerd en op verzoek worden de documenten verstrekt; — Er wordt alleen aan de Wob-verzoeker en andere belanghebbenden gerapporteerd;112 — Op verzoek wordt het besluit verstrekt;113 — Niet (behalve in de kwartaalrapportages aan het college); — Niet van toepassing, dit wordt nog niet gedaan (vier overheden). Ook in drie gesprekken met ambtenaren geven zij aan dat deze informatie (nog) niet uit eigen beweging openbaar gemaakt wordt; bij drie van de geïnterviewde overheden gebeurt dit juist wel uitgebreid via de website. Volgens het websiteonderzoek maken zeventien overheden (18%) (informatie over) ingediende Wob-verzoeken en/of besluiten daarop en/of de openbaar gemaakte informatie algemeen bekend. Op veertien websites is deze informatie zeer goed (vijf) tot voldoende (drie) vindbaar, op twee websites alleen via enkele/meerdere pagina’s onlogisch doorklikken.

Het 112 Dit is dezelfde overheid die op de vorige vraag heeft geantwoord dat alleen Wob-kwesties die in het college aan de orde komen

via de procedure voor collegebesluiten openbaar worden gemaakt. 113 Dit is dezelfde overheid die op de vorige vraag ‘Op verzoek’ heeft geantwoord.

60

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

grootste deel van deze informatie is volledig tot zeer volledig en bij het openbaar maken van de stukken is correct omgegaan met uitzonderingsgronden en beperkingen. TABEL 4.20. VRAGENLIJST INHOUD: TREFT UW DECENTRALE OVERHEID AL VOORBEREIDINGEN OP DE WET OPEN OVERHEID? (N=91)

Aantal 83

Ja Nee Weet ik niet

6

2

% 91% 7% 2%

91% van de betrokken overheden is al bezig met voorbereidingen op de Woo; dat is logisch, omdat 1 mei 2022 snel dichterbij komt. Wel hebben we in bijna alle interviews met ambtenaren en de VNG gehoord dat decentrale overheden hun informatiehuishouding nog niet op orde hebben; niet voldoende voor een goede uitvoering van de Wob en al helemaal niet voor de Woo. Dat terwijl openbaarheid van bestuur valt of staat met goed informatiebeheer. 4.9.2

4.10

Analyse De onderzochte overheden houden zich slechts beperkt aan het uitgangspunt van de Wob ‘eens openbaar, altijd openbaar (voor iedereen)’. In ieder geval 72% van de overheden maakt volgens het vragenlijstonderzoek nooit (informatie over) (besluiten op) Wob-verzoeken en/of achterliggende documenten bekend; een gang langs de websites bevestigt dit.

Conclusies De verhouding tussen belanghebbenden bij een Wob-verzoek – vaak individuele burgers – en het bestuursorgaan is per definitie onevenwichtig. Dit is inherent aan de relatie tussen burger en overheid in het algemeen; zie bijvoorbeeld recent de toeslagenaffaire en de discussie over maatwerk en de menselijke maat bij de uitvoering van de Participatiewet. Het bestuursorgaan heeft namelijk veel meer overzicht, kennis, bevoegdheden, mensen en middelen tot zijn beschikking. Bij Wob-verzoeken heeft het bestuursorgaan het overzicht (of zou dat moeten hebben) over welke informatie er wel en niet is en welke personen, organisaties en belangen er allemaal betrokken zijn. Het is belangrijk dat overheden zich bewust zijn van deze disbalans en hun sterke (informatie)positie zorgvuldig en volgens de wet gebruiken. Bijvoorbeeld bij de inventarisatie en afweging welke documenten er zijn en wat wel en niet wordt verstrekt (en vooral: waarom). Of bij de beoordeling of er derde-belanghebbenden zijn en op welke manier zij in de besluitvorming op een Wob-verzoek worden betrokken. Verzoekers en anderen weten immers niet wat zij niet weten; een derde-belanghebbende die niet weet dat er een Wobverzoek is, kan ook geen zienswijze geven of bezwaar maken.

Informatie in documenten en het zoeken daarnaar Een belangrijk punt in dit verband is dat veel Wob-verzoeken worden afgewezen omdat de gevraagde informatie niet in een bestaand document staat. Dit doen overheden dan met een standaardverwijzing naar jurisprudentie dat zij niet verplicht zijn nieuwe documenten te maken. Het is belangrijk om in Wob-besluiten goed te motiveren hoe onderzoek is gedaan (dit gebeurt volgens de dossierstudie nauwelijks), welke documenten dat onderzoek heeft opgeleverd en welke informatie uit die documenten om welke reden(en) wel en niet wordt verstrekt.

61

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

‘Eens openbaar, altijd openbaar’ Over het algemeen zien we dat de afhandeling van Wob-verzoeken door de betrokken overheden rechtmatig gebeurt. Wel is er een aantal aandachts- en verbeterpunten. Zo kan de beoordeling of een verzoek om informatie wel of geen Wob-verzoek is, scherper. Het wel of niet behandelen als Wob-verzoek kan namelijk grote gevolgen hebben voor de verzoeker en andere belanghebbenden, als die er zijn. Verband hiermee houdt de conclusie dat de meeste overheden een van de kernuitgangspunten van de Wob – ‘eenmaal openbaar is altijd openbaar (voor iedereen)’ – niet in de praktijk brengen. Met een Wob-verzoek opgevraagde informatie wordt alleen verstrekt aan de verzoeker (en eventuele derde-belanghebbenden), en niet of alleen op verzoek openbaar gemaakt voor anderen. Informatie over (besluiten op) Wob-verzoeken wordt door de meeste overheden niet uit eigen beweging openbaar gemaakt op bijvoorbeeld de website. Onder de Woo wordt dit verplicht; dat vraagt dus nog een bewustwordingsslag. Belangrijk is dat de voor iedereen openbaar te maken stukken zijn getoetst op uitzonderingsgronden en beperkingen, zodat geen gevoelige informatie ‘op straat’ komt te liggen.

Een good practice uit de dossierstudie zijn dossiers waarin de documenten met daarin de gevraagde informatie al openbaar toegankelijk zijn en verzoeker daarnaar wordt verwezen, inclusief links naar de vindplaats. Vereisten aan de indiening van een verzoek Ook de toegankelijkheid – het gemak waarmee een Wob-verzoek kan worden ingediend – kan bij een aantal betrokken overheden nog beter. In ieder geval is het in strijd met de Wob om indiening per post als enige weg open te stellen; de Wob zegt immers dat een Wob-verzoek vormvrij is en ook mondeling mag. In de praktijk worden nauwelijks mondelinge verzoeken ingediend. Met het oog op de digitalisering van de samenleving verbaast het ook dat Wobverzoeken per mail bij maar weinig overheden een optie zijn; een mail sturen is voor (mogelijke) verzoekers toch een van de simpelste manieren. De overheden die deze weg expliciet afsluiten maken op zijn minst de indruk openbaarmaking van informatie niet te willen aanmoedigen. Informatie op websites Een rode draad in het websiteonderzoek is dat overheden over veel onderdelen van de Wob nauwelijks informatie op hun website hebben staan. Voorlichting op de website is ook geen wettelijke plicht, maar met het oog op dienstverlening en het ‘dichten van de kloof’ met burgers is volledig informeren op een gemakkelijk vindbare website in begrijpelijke taal wel aan te raden.