20220900734 Brief burgemeester Wienen d.d. 23 juni m.b.t. evaluatie pilot korte wapenstok incl. bijlage

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

66

de evaluatie zijn geïnterviewd en zelf ook ervaring hebben met het dragen van de wapenstok geven ook aan dat het dragen van een wapenstok al snel ‘normaal’ wordt, dat ‘men er niet meer bij stil staat’.

5.6 Concluderend Op grond van de bevindingen in de pilot is een aantal relevante lessen te trekken die breder toepasbaar zijn. Tegelijkertijd past ook bescheidenheid; zoals ook elders opgemerkt kan de evaluatie niet tot conclusies leiden over effecten van de korte wapenstok in brede zin, of hier een preventieve of de-escalerende werking vanuit gaat, en wat dit specifiek betekent voor de agressie waarmee boa’s zich geconfronteerd zien op straat. Wel kunnen we op basis van de evaluatieresultaten conclusies trekken over de specifieke ervaringen met de inzet in de gemelde situaties. De analyse van gevallen waarin de wapenstok is gebruikt laat allereerst zien dat de inzet van de wapenstok voor een aanzienlijk deel plaatsvindt binnen de kaders van de reguliere taken. Daarmee wordt bedoeld dat als boa’s in deze gevallen de gevraagde stap naar achteren zouden doen, zij in de praktijk minder inzetbaar zouden zijn voor de taken die door de lokale driehoek zijn gedefinieerd. Tegelijkertijd zien we ook gevallen waarin boa’s met wapenstok betrokken zijn bij meldingen ter assistentie van collega’s, zowel collega handhavers als politie. Dergelijke inzet is niet in lijn met de huidige beleidsregels en vraagt extra aandacht van betrokkenen op alle niveaus, zowel als het gaat om de inschatting gemaakt door boa’s zelf, als door de meldkamer, lokale politie-eenheid, werkgever en toezichthouders.

Tijdens de pilot is in twee gevallen, die betrekking hebben op één incident bij aanhouding van een verdachte in Amsterdam, een geweldsregistratie opgemaakt door de direct-toezichthouder. Meer in het algemeen zien we dat in Amsterdam de wapenstok in de meeste gevallen is gebruikt wanneer een individu zich verzet tegen aanhouding, terwijl de wapenstok in andere gemeenten eerder als laatste redmiddel lijkt te zijn gebruikt. Dit roept de vraag op wanneer gebruik van de wapenstok door boa’s nu ten dienste van de taakuitvoering valt, en wanneer dit zelfverdediging betreft, en wat dit betekent voor de rechtmatigheid van inzet. Volgens een strikte interpretatie van de beleidsregels zou de eerste categorie geaccepteerd zijn, terwijl er voor gebruik als laatste redmiddel geen wettelijke basis is. In de praktijk zien we echter dat direct-toezichthouders dergelijk gebruik vaak ook als onderdeel van de taakuitvoering kwalificeren en daarmee deze vraag uit de weg gaan. Dit lijkt met het oog op de praktische ervaringen ook een terechte keuze, maar werpt wel de vraag op of de komst van de nieuwe regeling bewapening voor boa’s niet ook een goede aanleiding is om nog eens te reflecteren op deze beperking.

Gebruikers van de wapenstok, en zeker degenen die deze hebben ingezet in de loop van de pilot, hebben positieve ervaringen met de korte wapenstok en hebben soms letterlijk aan den lijve ondervonden hoe de wapenstok van meerwaarde kan zijn voor hun persoonlijke veiligheid. Dit zijn belangrijke ervaringen, maar we benadrukken dat het hier wel gaat om anekdotisch bewijs. Zoals hoofdstuk 6 laat zien, betekent dit niet automatisch dat we meer algemene conclusies kunnen trekken over effecten of gevolgen van uitrusting met de wapenstok. Wel concluderen we op basis hiervan dat de ervaring van de politie met de korte wapenstok, dat deze te weinig imponerend zou zijn, niet onverkort van toepassing blijkt te zijn op boa’s. De gevallen waar boa’s op grond van hun taakstelling mee te maken krijgen zijn nu eenmaal per definitie minder dreigend dan bij de politie, en bovendien heeft een boa ook verder geen wapens die als vergelijkingsmateriaal kunnen dienen. In de gevallen waar de wapenstok is ingezet ervaren boa’s de meerwaarde ervan, juist ook als middel om te dreigen. Er kan niet uitgesloten worden dit een tijdelijk effect betreft, zoals ook boa’s eerder al aangaven dat burgers met name in de beginmaanden duidelijk maakten dat ze de korte wapenstok opmerkten.

De schrikreactie van burgers waar een aantal boa’s melding van WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

67

maakten in een geweldsincident kan bijvoorbeeld ten minste voor een deel voortkomen uit het feit dat men niet had verwacht dat een boa door zou kunnen pakken. Het valt dan ook niet uit te sluiten dat burgers hun interactie met boa’s ook aan zullen passen als de korte wapenstok het nieuwe normaal is geworden, al kunnen we op grond van de ervaring in de pilots niet zeggen wat voor gevolgen dat zou kunnen hebben. De manier waarop deze evaluatie is vormgegeven biedt niet genoeg empirische gegevens om uitspraken te kunnen doen over de vraag of bewapening tot meer of minder incidenten leidt. Bovendien, door alleen te kijken naar de incidenten waar de wapenstok een rol hebben gespeeld, kunnen we niet inschatten hoe dergelijke gevallen zonder wapenstok zouden zijn verlopen, en dus ook geen conclusies trekken over de mate waarin de korte wapenstok in de pilot tot meer of minder agressie en geweld heeft geleid. Als we ons beperken tot de concrete gevallen van inzet die zijn bestudeerd, kan overigens wel worden gesteld dat inzet van de korte wapenstok daarbij nauwelijks tot verdere escalatie heeft geleid. De beschrijvingen van gevallen, en de observaties van boa’s in de enquête laten zien dat de wapenstok zeer terughoudend is gebruikt, en waar deze is gebruikt, bleek de wapenstok instrumenteel om de incidenten op een correcte manier ten einde te brengen.

Wel zien we dat in Amsterdam de wapenstok aanzienlijk vaker is ingezet, en dan ook juist om mee te slaan en relatief minder vaak als waarschuwing of dreiging. De context en soort interacties van boa’s met burgers in Amsterdam maken dat deze niet volledig gelijk kunnen worden gesteld met de andere negen gemeenten. Toch lijkt ook de gekozen aanpak, waarbij niet actief is ingezet op het vermijden van gebruik, een deel van de verschillen te verklaren. Ook ervaringen in andere gemeenten benadrukken het belang van een aantal centrale lessen die ook elders in dit rapport al zijn genoemd. Te denken valt aan een directe betrokkenheid van direct toezichthouder, een snelle en adequate follow-up na individuele incidenten, het bieden van interne reflectie en begeleiding, specifiekere training, herzien van lokaal beleid ten aanzien van de gezochte competenties in werving en selectie, en mogelijk ook een herijking door de lokale driehoek van de handhavingsprioriteiten en werkverdeling met de politie.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

68

6 Onderzoeksresultaten op individueel niveau 6.1 Uitgangspunten voor evaluatie In dit hoofdstuk worden de bevindingen gepresenteerd op individueel niveau. Gekeken is naar de wijze waarop de condities in de pilot een bijdrage hebben geleverd aan hoe individuele boa’s hun werk kunnen doen. Daartoe is de dynamiek in het functioneren van boa’s verder in kaart gebracht, aan de hand van de volgende uitgangspunten: • Een van de belangrijkste redenen die aan de pilot korte wapenstok ten grondslag ligt is de toenemende zorgen om persoonlijke veiligheid en het gevoel van onveiligheid in het werk van boa’s. De boa-bonden voeren al een aantal jaar campagne voor zogenoemde ‘verdedigingsmiddelen’65. De BOA-bonden, maar ook boa’s zelf en vertegenwoordigers van een aantal deelnemende gemeenten zien de wapenstok als laatste redmiddel om zich uit een bepaalde situatie te redden. De logica is dat uitrusting met een korte wapenstok boa’s in staat stelt om verder op te schalen op de geweldsladder als hier directe aanleiding voor is, en dat dit een extra gevoel van veiligheid oplevert. Deze premisse wordt aan de hand van de ervaringen van boa’s zelf getest door te kijken naar de ontwikkeling van het veiligheidsgevoel van deze boa’s in de pilot.

• Bij toezichthouders en sommige vertegenwoordigers van de politie bestaat de zorg dat een boa zich met een korte wapenstok zich zo zelfverzekerd voelt in zijn rol dat deze ook eerder geneigd is op bepaalde situaties af te stappen. Dit past niet in het uitgangspunt van de boa beleidsregels dat boa’s eerder een stap terug dienen te doen dan naar voren. Om die reden vreest men dat hiermee de veiligheid van boa’s, zoals gemeten door het aantal incidenten en gevallen waarin de politie ter assistentie wordt ingeroepen eerder toe- dan af zal nemen. In de evaluatie worden dan ook expliciet de trends in kaart gebracht ten aanzien van de inzet en taakuitvoering door boa’s zelf. De hierboven genoemde uitgangspunten voor dataverzameling op individueel niveau worden in dit hoofdstuk nader onderzocht op basis van een triangulatie van uitkomsten van diverse methoden van dataverzameling. Voor de beantwoording van onderzoeksvragen die betrekking hebben op het individueel niveau is gebruik gemaakt van documentstudie van wetenschappelijke literatuur, gegevens uit de online enquête met boa’s in pilotgemeenten en controlegemeenten, en interviews met diverse betrokkenen (landelijke stakeholders, boabonden en diepte-interviews met boa’s zelf). De resultaten van dataverzameling zijn in het vervolg van dit hoofdstuk gepresenteerd.

6.2 Ontwikkelingen aanzien van veiligheid en veiligheidsgevoel De recente ontwikkeling van de veiligheid van boa’s in de uitoefening van hun werk is niet zonder meer objectief vast te stellen. Uniforme cijfers over agressie en geweld tegen boa’s zijn niet voorhanden, en de beperkte registratie van meldingen door boa’s kan niet zomaar worden vergeleken over tijd of tussen gemeenten, vanwege verschillen in de inzet van boa’s, het soort situaties waarin zij zich bevinden, protocollen voor rapportage of registratiediscipline. In plaats daarvan is in de evaluatie aan boa’s in de deelnemende gemeenten zelf gevraagd om de ernst van, en de soort van incidenten aan te geven. Dit

65 Zoals elders al aangestipt hebben toezichthouders moeite met deze term omdat hier geen wettelijke basis voor bestaat.

Volgens een strikte interpretatie van de wet is toekenning van bewapening wettig als deze ten dienste staat aan de taakuitvoering en geen andere, minder vergaande, mogelijkheden voorhanden zijn. De wapenstok is daarbij –wetstechnisch- een “geweldsmiddel”. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

69

levert dus geen objectieve gegevens, maar draagt bij aan inzichten over de subjectieve werkelijkheid zoals boa’s die ervaren. Uit diepte-interviews blijkt dat de dragers van de wapenstok zelf een preventieve werking van de wapenstok hebben ervaren, met name tegen de ergste vormen van geweld. Zij gaven aan dat burgers zich tijdens de pilot over het algemeen bewust waren van de aanwezigheid van een wapenstok, en daardoor mogelijk minder snel tot fysiek geweld tegen boa’s zijn overgegaan. Dit anekdotisch bewijs wordt echter niet ondersteund door de bevindingen in de enquête. Deze laat geen verschil zien tussen het aantal keer dat dragers en niet-dragers van de wapenstok melding maakten van geweld tegen henzelf. Op het oog lijkt het dat boa’s in pilotgemeenten wel vaker een afname van fysiek geweld rapporteren (16% minder vaak of aanzienlijk minder vaak) dan boa’s in controlegemeenten (6% minder vaak of aanzienlijk minder vaak). Deze verschillen zijn echter niet groot genoeg om aan de eis van statistische significantie te voldoen. Op basis van deze resultaten kan dus niet worden geconcludeerd dat in de pilotgemeenten dragers minder vaak met (de ergste vormen van) geweld zijn geconfronteerd. In het verlengde daarvan kan dus ook niet worden gesteld dat het dragen van de wapenstok een preventieve werking heeft op het aantal geweldsincidenten tegen boa’s.

Tabel 6 Trend in aantal geweldsmeldingen – zoals gerapporteerd door boa’s – per type

% MINDER VAAK IN 2021 DAN IN DRAGER NIET-DRAGER CONTROLE 2020 FYSIEK GEWELD 16% 16% 6% BEDREIGING 8% 10% 6% HOESTEN/ SPUGEN 8% 8% 14% BELEDIGING 9% 6% 4% NIET OPVOLGEN VAN BEVEL 6% 4% 4% GEEN SIGNIFICANTE VERSCHILLEN TUSSEN KOLOMMEN BIJ P<.05 (PEARSON CHI KWADRAAT) Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 Zelfs als een boa geen feitelijk verandering in het aantal geweldsincidenten meemaakt, kan het zijn dat hij zich in zijn werk toch onveiliger voelt. Om die reden is niet alleen gevraagd naar de aantallen incidenten die boa’s hebben meegemaakt, maar is boa’s ook gevraagd naar hun gevoel van veiligheid, zowel in het algemeen, als op een aantal specifieke aspecten, zoals hun taken, uitrusting, geboden assistentie door politie, werktijden, locaties van inzet en reactie van burgers. Door te kijken naar de manier waarop diverse aspecten een bijdrage leveren aan het verklaren van verschillen in de ontwikkeling van het veiligheidsgevoel van boa’s, levert de evaluatie een beter inzicht in de rol die de korte wapenstok hierin kan spelen. Hiervoor is een zogenaamde regressieanalyse het aangewezen middel. Deze analyse vergelijkt de samenhang van verschillende factoren op de doelvariabele (ontwikkeling van het veiligheidsgevoel)66. Ook kan hierbij worden gecontroleerd op mogelijke schijnverbanden67.

Als controlevariabele is in het model daarom ook de leeftijd van de respondenten meegenomen. De resultaten van deze analyse zijn in de tabel hieronder beschreven. Daarbij is met name de zogeheten beta-coëfficiënt van belang; deze waarde meet de

66 We stellen voor gebruik te maken van een meervoudige regressieanalyse op basis van de lineaire kleinstekwadratenme-

thode (ordinary least squares). In voorbereiding op de regressie is de data getest op multicollineariteit (de mate waarin elk van de onafhankelijke variabelen onderling correleren), welke zich binnen de geaccepteerde bandbreedtes bevindt. 67 Met schijnverband wordt hier bedoeld dat een eventueel gevonden samenhang tussen variabelen wordt verklaard door een derde variabele (spurieus effect). WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

70

toename op het gevoel van veiligheid die aan elk van de aspecten kan worden toegewezen. De vier eerstgenoemde aspecten (dikgedrukt) zijn statistisch significante verklaringen voor ontwikkelingen in het veiligheidsgevoel van boa’s. De overige waardes zijn niet statistisch significant en dragen daarmee niet bij aan het verklaren van toename / afname van het gevoel van veiligheid. Tabel 7 Resultaten regressie ten aanzien van factoren bij ontwikkeling veiligheidsgevoel

REGRESSIE MODEL: R2: .57 ONTWIKKELING VAN VEILIGHEIDSGEVOEL TEN OPZICHTE VAN 2020 SOORT HANDHAVINGSTAKEN REACTIE BURGERS OP OPTREDEN REACTIETIJD POLITIE NA VERZOEK ASSISTENTIE TERUGKEER CORONAMAATREGELEN WINTER 2021 VERSOEPELING CORONAMAATREGELEN VOORJAAR 2021 WERKTIJDEN VAN INZET LOCATIES VAN INZET UITRUSTING ONDERSTEUNING DOOR POLITIE DRAGEN VAN KORTE WAPENSTOK LEEFTIJD ** SIGNIFICANT BIJ P<.01 * SIGNIFICANT BIJ P<.05

BETA-COEFFICIENT

,426** ,230** ,179* ,132* ,036 -,045 ,043 ,052 ,019 -,090 ,029

Bron: Resultaten regressieanalyse op basis van online enquête onder boa’s, december 2021 In deze regressieanalyse valt op dat maar een beperkt aantal aspecten een significante (dikgedrukte) verklarende waarde geeft voor verschillen in veiligheidsgevoel in 2021 ten opzichte van 2020. Veranderingen in het soort handhavingstaken, de reactie van burgers op straat, de reactietijd van de politie en herintroductie van de coronamaatregelen dragen bij aan het verklaren van de ontwikkeling van het algemeen veiligheidsgevoel van bevraagde boa’s. Opvallend daarbij is dat zaken als uitrusting, of het al dan niet dragen van de wapenstok dus niet significant bijdragen aan het gerapporteerde veiligheidsgevoel van boa’s. In plaats daarvan lijken de handhavingstaken van boa’s een centrale rol te spelen68. Vooral de tijdelijke handhavingstaken in het kader van coronamaatregelen lijken een belangrijke rol te spelen. Boa’s geven bijvoorbeeld in de enquête aan dat de versoepelingen in de zomer – en daarmee de terugkeer naar hun reguliere taken – in grotere mate tot een veiligere situatie hebben geleid. Daarnaast wijzen boa’s op een grote toename van het gevoel van onveiligheid met de terugkeer van de coronamaatregelen eind 2021.

Ook eerdere onderzoeken laten zien dat boa’s zelf zich aanzienlijk minder veilig hebben gevoeld tijdens de coronamaatregelen en dat zij daarbij aangeven vaker slachtoffer te zijn geweest van verbale agressie dan voor de coronacrisis69. In onze enquête zien we hier overigens geen significante verschillen tussen dragers en niet-dragers van de wapenstok, of tussen pilotgemeenten en controlegemeenten. Ook de interviews geven geen aanleiding om aan te nemen dat de uitvoering van corona-taken relevante verschillende gevolgen heeft voor het veiligheidsgevoel van dragers van de wapenstok, of hun niet-dragende collega’s.

68 De beta-coëfficiënt, zoals gerapporteerd in de tabel, is de gestandaardiseerde regressiecoëfficiënt. De statistisch signifi-

cante coëfficiënten kunnen onderling worden vergeleken om te bepalen welke de belangrijkste bijdrage leveren in de voorspelling van de ontwikkeling van het veiligheidsgevoel. 69 M. Abraham, P. van Soomeren (2020), Buitengewoon veilig: onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s en de samenwerking met de politie: DSP Groep, pagina 93. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

71

Figuur 9 Gevolgen voor veiligheidssituatie – coronaversoepelingen/terugkeer maatregelen 2021

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 In diepte-interviews geven boa’s aan dat het gevoel van onveiligheid niet alleen voorkomt uit de (tijdelijke) corona gerelateerde taken, maar dat juist ook de onzekerheid over (handhaving van) de regels bijdraagt aan risicovolle situaties. Doordat de regels regelmatig veranderden, en daarmee ook de manier waarop boa’s werden ingezet en moesten handhaven, was de reactie van burgers op handhaving altijd een onzekere factor. Deze factor is met name relevant wanneer we het veiligheidsgevoel van boa’s analyseren; zelfs bij een gelijk aantal, of bij een vermindering van het objectieve aantal gevallen van agressie en geweld draagt deze onzekerheid bij aan een breder gedragen onveilig gevoel, ongeacht of boa’s met wapenstok zijn uitgerust of niet, of in een pilotgemeente werken. Wel lijken ook regionale verschillen in handhaving een rol te kunnen spelen. Zo zijn er verschillende gemeenten en veiligheidsregio’s geweest die actief te kennen gaven alleen te handhaven op gebruik van de coronapas bij excessen70, terwijl anderen hier wel actief op handhaven, bijvoorbeeld door mystery guests in te zetten71.

Een direct toezichthouder onderkent in een interview ook dat dergelijke accentverschillen in handhaving binnen een regio ook risico verhogend werken, en dus ook explicieter gewogen zou moeten worden wanneer veiligheidsrisico’s lokaal in kaart worden gebracht. Het gevoel van veiligheid als gevolg van de reactie van burgers op straat is een ander aspect dat een significante bijdrage laat zien aan het algemeen veiligheidsgevoel onder boa’s. Daarbij laat de enquête met name zien dat hier geen significante verschillen zijn tussen boa’s met en zonder wapenstok. Dit zien we ook terug op het aspect uitrusting, hetgeen weliswaar geen verklaring biedt voor het veiligheidsgevoel onder boa’s, maar wel een vergelijkbaar patroon laat zien tussen dragers en niet-dragers in pilotgemeenten enerzijds, en boa’s in controlegemeenten anderzijds. Zowel voor wat betreft de reactie van burgers als het aspect uitrusting geven boa’s in controlegemeenten vaker aan dat dit bijdraagt aan onveiligheid, en minder vaak bijdraagt aan veiligheid dan in pilotgemeenten.

Ook al suggereert het regressiemodel dat de wapenstok op zichzelf geen verklarende waarde heeft op verschillen in veiligheidsgevoel, kan ook meespelen dat in de deelnemende gemeenten aanzienlijk extra aandacht is gegeven aan veiligheid, bijvoorbeeld in de dagelijkse briefings, evaluatie van inzet en informele interactie ten opzichte van controlegemeenten. Interviews met boa’s laten bijvoorbeeld zien dat er binnen handhavingsteams dikwijls ervaringen worden uitgewisseld. Ook laten werkgevers weten dat boa’s met en zonder wapenstok in een aantal gemeenten gezamenlijk optreden, waardoor zij ook uit eerste hand kunnen zien hoe burgers reageren op de aanwezigheid van de korte wapenstok.

70 Burgers konden toegang krijgen tot openbare gelegenheden middels een QR-code, waarmee zij laten zien dat zij ofwel

volledig gevaccineerd, hersteld of recent negatief getest zijn. 71 Zie bijvoorbeeld: https://www.destentor.nl/zwolle/strengere-handhaving-coronapas-niet-in-oost-nederland-goed-gesprek-meestal-voldoende~ae23fc06/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F https://www.parool.nl/amsterdam/amsterdam-schroeft-handhaving-coronapas-in-horeca-op~bfd6cf63/ https://www.ad.nl/binnenland/horecaondernemers-woest-na-bezoek-mystery-guest-dit-is-toch-van-de-zotte~a26b7013/ WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

72

Figuur 10 Veranderingen in veiligheid sinds tweede helft 2021

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 De regressieanalyse toont het belang van het vertrouwen in de assistentie door de politie. De enquêteresultaten laten zien dat de helft van de boa’s er meestal vertrouwen in heeft dat de politie snel ter plaatse is bij oproepen om assistentie. Een ruime meerderheid heeft de ervaring dat de politie haar kant kiest in conflicten. De ervaring in concrete situaties voordat de politie ter plaatse is, is daarbij ook van belang. Over de mogelijkheid van terugtrekken bij (onverwacht) gevaar zien we geen significante verschillen tussen boa’s met en zonder wapenstok in pilotgemeenten of in controlegemeenten, ook niet wanneer we alleen pilotgemeenten en controlegemeenten vergelijken. Wel zijn er significante verschillen te zien tussen boa’s in controlegemeenten waarvan 32% aangeeft zich zorgen te maken over de veiligheid wanneer ze groepen burgers aanspreken, tegenover 12% van dragers van de wapenstok, en 6% van niet-dragers in pilotgemeenten. Aangezien het zowel dragers als niet-dragers van de wapenstok in de pilotgemeenten zijn die zich minder vaak zorgen maken over het aanspreken van (groepen) burgers, kan dit verschil niet worden verklaard door de korte wapenstok.

Wel is het mogelijk dat het al eerder aangehaalde pakket aan maatregelen rondom de introductie van de wapenstok in de gemeenten een algehele positieve bijdrage op het veiligheidsgevoel van boa’s heeft. Tabel 8 Beoordeling aspecten eigen veiligheid

% MEESTAL / ALTIJD DRAGER NIET-DRAGER CONTROLE VERTROUWEN OP SNELHEID POLITIE 48% 51% 57% POLITIE KIEST MIJN KANT IN DISCUSSIES MET BUR- 72% 77% 68% GERS IK KAN ME TERUGTREKKEN BIJ (ONVERWACHT) GE- 58% 69% 51% VAAR) ZORGEN OVER EIGEN VEILIGHEID BIJ AANSPREKEN 12% 6% 32% GROEPEN*** ***VERSCHILLEN TUSSEN KOLOMMEN SIGNIFICANT BIJ P<.001 (PEARSON CHI KWADRAAT) Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 Bovenstaande resultaten laten zien dat alleen het dragen van een korte wapenstok niet voldoende is om verschillen in gevoel van veiligheid te verklaren. Uit de enquête komen diverse andere aspecten naar voren, zoals de invulling van (corona-gerelateerde) taken, ondersteuning door politie en reacties van burgers op straat, die daar ook daarbij dienen te worden betrokken. Toch kan daarmee niet zonder meer worden geconcludeerd dat een wapenstok geen relevante toevoeging kan zijn. In diepte-interviews met boa’s die de wapenstok hebben gebruikt, stellen zij dat juist in de zeldzamere gevallen, WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

73

wanneer een incident uit de hand loopt, alleen al het hebben van een wapenstok bij kan dragen aan een veiligere afloop. Boa’s geven aan dat agressieve burgers terughoudender lijken te reageren op boa’s met een wapenstok, en wijzen op hun ervaring dat waarschuwen met inzet van de wapenstok in de meeste gevallen genoeg is om een situatie tot een veilig einde te brengen. De verschillen tussen de resultaten uit de enquête en de ervaringen van boa’s die de wapenstok al eens hebben gebruikt kunnen liggen in het feit dat de meer extreme situaties – gelukkig – niet aan de orde van de dag zijn. Om deze veronderstelling te testen hebben we aan boa’s diverse scenario’s voorgelegd, die variëren van mild tot meer extreem. Hierbij is aan alle boa’s, zowel in deelnemende als in controle gemeenten expliciet gevraagd in wat voor soort situaties een wapenstok hen een veiliger gevoel zou geven. In de interpretatie van deze gevallen is het belangrijk te benadrukken dat de voorgelegde hypothetische gevallen bewust situaties zijn die boa’s niet elke dag meemaken. Als een boa aangeeft zich veiliger te voelen met een wapenstok in deze situaties, wil dat niet automatisch zeggen dat een wapenstok in de dagelijkse werkzaamheden ook tot een toegenomen veiligheidsgevoel zal leiden.

In de analyse van deze hypothetische situaties zien we de volgende bevindingen (de figuren die deze bevindingen onderbouwen zijn te vinden in annex V): • Een ruime meerderheid van boa’s geeft aan zich veiliger voelen met een wapenstok in situaties waarbij zij met meer dan één persoon geconfronteerd worden, waarin gedreigd wordt met fysiek geweld, dan wel waar wapens bij betrokken zijn. • Deze analyse laat zien dat dragers van de wapenstok een significant hoger veiligheidsgevoel rapporteren in de hypothetische situaties dan hun collega’s zonder wapenstok. Als deze verschillen op eenzelfde manier in de diverse voorgelegde scenario’s zichtbaar zouden zijn, zou dit kunnen duiden op een mogelijk selectie-effect. Dragers zouden dan al bij voorbaat anders naar de wapenstok kijken dan niet-dragers, of mogelijk zelfs bewust de enquêteresultaten een bepaalde richting opsturen. Hier lijkt echter geen sprake van. Dragers van de korte wapenstok blijken zich in het bijzonder veel veiliger te voelen dan niet-dragers in situaties waarin meerdere personen agressief gedrag vertonen of hen fysiek bedreigen. In andere gevallen zijn deze verschillen minder uitgesproken, en in situaties waar wapens een rol spelen voelen dragers van de wapenstok zich juist niet veiliger dan degenen die nooit een wapenstok hebben gedragen.

Dit kan duiden op ervaringen opgedaan tijdens de pilot, bijvoorbeeld tijdens de (aanvullende) training of zelfs in concrete incidenten op straat. Dragers van de wapenstok laten in deze hypothetische situaties zien het belang van tijdig terugtrekken te onderkennen, aangezien de korte wapenstok in deze gevallen zeker niet altijd voldoende is om in veiligheid te komen. • Onder boa’s in controlegemeenten is de bijdrage van een wapenstok aan hun veiligheidsgevoel consequent het laagst, ook substantieel lager dan niet-dragers van de wapenstok in pilotgemeenten. Deze groep heeft niet de training en praktijkervaring die de dragers in de pilotgemeenten hebben, en ook hebben zij niet de gevolgen van het dragen van de wapenstok van hun collega’s meegekregen. • Overigens zien we ook een significant verschil in veiligheidsgevoel tussen boa’s in relatie met hun leeftijd. Boa’s jonger dan 40 jaar voelen zich consequent veiliger met wapenstok dan hun oudere collega’s, met name in de meest gevaarlijke contexten die zijn voorgelegd (wapens, fysiek geweld van meerdere personen). De bevinding dat dit verschil niet geldt wanneer we dragers en niet-dragers vergelijken (ongeacht hun leeftijd) onderschrijft des te meer dat de praktijkervaring en training lijken te hebben bijgedragen aan bewustwording bij (jonge) dragers over de gevaren die sommige situaties met zich mee kunnen brengen.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

74

6.3 Verandering in mentaliteit en gedrag Naast de meer principiële bezwaren zijn de belangrijkste redenen voor de terughoudendheid van politie en het OM om boa’s uit te rusten met de wapenstok gebaseerd op de verwachting dat boa’s dan ook assertiever op zullen gaan treden en minder snel geneigd zullen zijn om zich conform de beleidsregels terug te trekken waar dat kan. Hier is op het niveau van individuele incidenten naar gekeken (zie hoofdstuk 6), maar ook hebben we direct aan boa’s gevraagd om op individueel niveau in bredere termen op hun werk te reflecteren, zowel in de enquête als in diepte-interviews. We beginnen hierbij met hypothetische situaties, waarbij in de enquête aan alle boa’s is gevraagd wat ze in een grote variëteit aan situaties zouden doen indien zij uitgerust zouden zijn met de wapenstok. Dit levert interessante gegevens op, met name wanneer we de antwoorden vergelijken van respondenten die in het kader van de pilot concrete ervaring met het dragen van de wapenstok hebben opgedaan, en respondenten voor wie dit puur hypothetisch blijft. Hierbij vallen de volgende zaken op: • We zien dat in de meest gevaarlijke situaties, bijvoorbeeld waar slag- of steekwapens een rol spelen, de niet-dragers, en in het bijzonder uit controle gemeenten, minder vaak geneigd zijn zich terug te trekken dan dragers van de wapenstok.

We hebben niet-dragers niet verder kunnen doorvragen over de reden voor dit verschil, maar wel sluit dit aan bij de bevinding in de vorige sectie, waarin dragers van de wapenstok ook eerder het gevaar leken te onderkennen van dergelijke situaties. Mogelijk zien we hier hoe training in gebruik en praktische ervaring met de wapenstok dragers ook bewuster heeft gemaakt van de beperkingen. Wel betreft dit uiteraard hypothetische gevallen, en een mogelijke alternatieve verklaring is dat dragers in pilotgemeenten deze vragen bewust voorzichtig ingevuld, juist ook omdat werkgevers en toezichthouders gedurende het hele jaar hebben benadrukt dat zij niet meer risico mogen lopen. Maar zelfs in dit geval blijkt uit deze bevinding het belang van uitgebreide begeleiding wanneer boa’s met een wapenstok gaan lopen. Deze begeleiding gaat dan dus niet alleen in op het juist hanteren van de wapenstok, maar juist ook op het interpreteren van gevaarlijke situaties, en het vermijden hiervan. • In de andere voorgelegde situaties is het opvallend dat het gedrag van dragers en niet-dragers niet wezenlijk verschilt. Slechts in één andere situatie, waarin de casus een confrontatie met twee dronken mannen voorlegt, zijn juist de niet-dragers uit pilot- en controlegemeenten aanzienlijk terughoudender dan dragers.

Juist ook ten opzichte van de andere bevindingen, kan dit het best worden verklaard door de concrete ervaring van respondenten tijdens de pilot. Zo zijn de antwoorden van dezelfde boa’s in de twee enquêtes met elkaar vergeleken en laten deze zien we dat dragers van de wapenstok significant vaker een actievere rol kiezen na afloop van de pilot (in december) dan aan het begin, als het gaat om het benaderen van dronken burgers. • Daar waar in de meeste gevallen het hebben van ervaring met het dragen van de wapenstok geen statistische verschillen laten zien in de mate waarin respondenten aangeven af te stappen op de voorgelegde situaties, zien we wel een invloed van de factor leeftijd. Dit zagen we al bij het geven van een veiligheidsgevoel en zien we opnieuw terug in gedrag; in alle voorgelegde situaties zien we dat boa’s boven de 40 jaar zich consequent vaker uit situaties terugtrekken zonder verbaal op te treden dan jongere collega’s. Na deze hypothetische gevallen die aan alle respondenten zijn voorgelegd, hebben we alleen de boa’s die tijdens de pilot een wapenstok hebben gedragen ook gevraagd naar eventuele veranderingen in hun gedrag.

Ruwweg de helft van de dragers van de wapenstok geeft aan dat zij niet anders op straat optreden dan voor de pilot, wat betreft hun keuze op situaties af te stappen, om assistentie te vragen, of in de mate waarin zij zich terug hebben getrokken uit gevaarlijke situaties. Een kwart van de respondenten is neutraal en ongeveer een kwart van de boa’s met de wapenstok geeft zelf aan wel anders te WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

75

reageren. Ook al geldt dit dus niet voor de meeste boa’s, de zorg van OM en sommige politievertegenwoordigers blijkt hiermee voor een minderheid van boa’s wel van toepassing. Figuur 11 Gevolgen voor gedrag – uitgesplitst naar actief / passief gebruiker wapenstok

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 In diepte-interviews reageren dragers van de wapenstok heel verschillend op het belang van de nieuwe uitrusting. Sommigen geven aan dat er in de praktijk voor hen niets verandert (“mijn belangrijkste wapen is en blijft mijn mond”), terwijl anderen aangeven dat zij zich veiliger voelen en hierdoor minder snel geneigd zijn aan een bepaalde situatie voorbij te gaan (“doordat je de mogelijkheid hebt om afstand te creëren, ga je van een situatie die vrijwel zeker op vechten uitloopt naar een gesprek”). In de pilot zijn er zowel boa’s uitgerust met de wapenstok die hier niet direct een meerwaarde van zagen, als ook anderen die enthousiast waren dat hun gemeenten deelnam aan de pilot. Door dit soort verschillen kunnen niet zomaar eenduidige conclusies worden getrokken over de manier waarop boa’s met een wapenstok op een andere manier gaan werken.

De enquête laat zien dat boa’s die actief (ten minste een keer) hebben nagedacht over (dreigen met) inzet van de korte wapenstok tijdens de pilot ook aangeven dat zij vaker op nieuwe situaties zijn afgestapt (‘actief onderdeel van uitrusting’), dan hun collega’s met een wapenstok die geen moment op het punt hebben gestaan om te dreigen met de wapenstok (‘passief onderdeel van uitrusting’).72 Deze bevinding laat het belang zien van individuele kenmerken (de mate waarin men bereid is de wapenstok daadwerkelijk in te zetten), naast de overige kenmerken die al elders in dit rapport zijn benoemd. De richting van dit verband kan niet zonder meer worden vastgesteld. Zijn het boa’s die van zichzelf al minder snel om assistentie vragen en hierdoor ook eerder nadenken over inzet van de wapenstok, of juist boa’s die al eerder geneigd zijn na te denken over inzet van de wapenstok die daardoor minder assistentie nodig denken te hebben? Op basis van interviews met werkgevers en diepte-interviews met boa’s zien we dat we er rekening mee moeten houden dat beide richtingen mogelijk zijn. • Zo stellen we op basis van interviews met boa’s en hun werkgevers vast dat er boa’s zijn die al voor de pilot onbevangener op gevaarlijkere situaties afstapten en zich minder snel terugtrokken dan collega’s. Het risico bestaat dan ook dat deze groep ook eerder of vaker naar de wapenstok zal grijpen.

Dit is met name te verwachten bij jongere en minder ervaren boa’s. In Zoetermeer is er om die reden voor gekozen om in plaats van de minimale eis van één jaar praktijkervaring, de wapenstok alleen toe te kennen aan boa’s met ten minste drie jaar praktijkervaring.

72 Wanneer we de antwoordcategorieën helemaal eens en eens samenvoegen en vergelijken tussen de twee groepen levert

dit een statisch significante chi-kwadraat op (bij p<.05). De overige twee elementen gepresenteerd in de figuur (vragen om assistentie en terugtrekken) suggereren ook verschillen, maar deze zijn niet significant. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

76

In deze situatie is het regelmatig doornemen van protocollen, en actief doorspreken van ieder incident binnen het team, al dan niet ondersteund met beelden van de bodycams een belangrijk middel om ook binnen de teams toch een gemeenschappelijke ervaring op te bouwen. De mate waarin dit binnen de pilotgemeenten gebeurt verschilt overigens aanzienlijk. Er zijn gemeenten waar al jaren volgens een dergelijk evaluatief model wordt getraind, terwijl in andere pilot gemeenten weliswaar de ambitie is geformuleerd om een dergelijke evaluaties vorm te geven, maar dit nog onvoldoende concreet is uitgewerkt. • Andersom horen we boa’s in diepte-interviews ook aangeven dat zij sinds uitrusting met een wapenstok, nu ‘beter door kunnen pakken’, en ‘niet meer hoeven weg te lopen op het moment dat het spannend wordt’. Vanuit deze logica kan verwacht worden dat sommige boa’s met de wapenstok mogelijk bewust lastigere situaties niet langer uit de weg gaan. Ook al gaat dit volgens de enquête om een minderheid, het benadrukt duidelijk het belang van continue training, expliciet niet alleen gericht op de techniek rondom gebruik van de wapenstok, maar juist in bredere zin, dus op het gebied van sociale vaardigheden, zoals gesprekstechnieken, de-escalatie en weerbaarheid.

Deelnemende gemeenten geven aan hier alert op te zijn; in sommige gemeenten gold al langer een actief werving en selectiebeleid waarbij men juist op zoek is naar ‘rustigere en bedachtzamere types’. Ook is er in een enkel geval zelfs bij de toekenning van de wapenstokken binnen de pilot gekeken naar persoonlijkheden en naar bijvoorbeeld eerdere ervaringen met geweld. In Velsen is in het begin van de pilot, nadat binnen korte tijd een relatief groot aantal meldingen van geweldsaanwending werden gedaan, juist hierop actief ingezet, waarna zich effectief geen nieuwe meldingen hebben voorgedaan73. Er zijn aanvullende trainingen georganiseerd, gesprekken met handhavers gevoerd, externe senioren aangetrokken om het team beter te begeleiden, en er is specifieke aanvullende expertise op het gebied van jeugdoverlast ingehuurd. De resultaten hiervan zijn duidelijk zichtbaar in de tweede helft van de pilot, waarin geen geweldsmeldingen meer zijn gedaan in de gemeente.

6.4 Ontwikkeling in tevredenheid In de evaluatie van de pilot houden we niet alleen rekening met zichtbare veranderingen in veiligheidsgevoel of gedrag, maar mogelijk ook de tevredenheid van boa’s zelf. Hierboven werd al opgemerkt dat werkgevers in de tien deelnemende gemeenten allemaal erkennen dat boa’s met een wapenstok zich zekerder voelen en gesterkt in ondersteuning door werkgever. We zien dit ook terug in de resultaten van de enquête onder boa’s, waarin we boa’s hebben gevraagd om op vier aspecten hun werk te beschrijven. Boa’s in pilotgemeenten rapporteren vaker positieve ervaringen ten opzichte van de controlegemeenten, met name als het gaat om trots op het eigen werk. Dit sluit ook aan op wat boa’s in diepte-interviews aangeven; zij voelen zich ‘serieuzer genomen door burgers’, merken dat er ‘gekeken wordt naar hun uitrusting en uniform’. Boa’s merken ook dat het hebben van een wapenstok maakt dat burgers minder snel hun autoriteit in twijfel trekken; ‘als ze je een wapenstok geven, zul je wel wat mogen en kunnen’. In antwoord op de enquêtevraag naar de mate waarin boa’s erin slagen om op een positieve manier contact te leggen met burgers, zien we dat vrijwel alle boa’s aangeven dat dit meestal, of altijd lukt.

Toch zien we hier een relevant verschil tussen dragers van de korte wapenstok en boa’s uit controlegemeenten; de gedachte in de literatuur dat bewapening de afstand tussen burger en boa’s zou kunnen vergroten blijkt niet te stroken met de ervaring van boa’s in deze pilot. Tot slot zien we geen

73 Met geweldsaanwending hebben we het niet alleen over de inzet van de korte wapenstok, maar ook van andere ge-

weldsmiddelen, zoals handboeien. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

77

substantiële verschillen terug tussen dragers en niet-dragers, of pilotgemeenten en controlegemeenten in de hoeveelheid overmatige stress die boa’s rapporteren of de zelfverzekerdheid in het werk. Tabel 9 Gevolgen deelname aan pilot op reflectie eigen werk

% MEESTAL / ALTIJD

BOA IN PILOT GE- BOA IN CONTROLE MEENTE GEMEENTE IK VOEL ME ZELFVERZEKERD 93% 96% IK BEN TROTS OP HET WERK DAT IK DOE** 81% 62% IK MAAK OP POSITIEVE MANIER CONTACT MET 92% 81% BURGERS* IK ERVAAR MEER STRESS DAN IK ZOU WILLEN 17% 13% *VERSCHILLEN TUSSEN KOLOMMEN SIGNIFICANT BIJ P<.05 (PEARSON CHI KWADRAAT) **VERSCHILLEN TUSSEN KOLOMMEN SIGNIFICANT BIJ P<.01 (PEARSON CHI KWADRAAT) Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021

6.5 Concluderend In dit hoofdstuk zijn de ervaringen verkend van deelnemers aan de pilot ten aanzien van hun functioneren als boa. Allereerst is gekeken naar hoe boa’s zelf aangeven dat hun gevoel van veiligheid zich heeft ontwikkeld. Daarnaast zijn aan boa’s ook gevraagd te reflecteren op hun eigen gedrag en tevredenheid in hun werkzaamheden. Op basis van de enquête onder boa’s blijkt het hebben van een wapenstok in de pilot geen verklaring biedt voor veranderingen van het eigen veiligheidsgevoel. De wapenstok lijkt daarmee niet het panacee waarmee de zorgen van boa’s over hun veiligheid in een keer kan worden opgelost. In plaats daarvan concluderen we op basis van de enquêteresultaten van boa’s dat juist lokale keuzes ten aanzien van handhavingstaken en inzet de belangrijkste knop blijft om aan te draaien. Het verbeteren van het veiligheidsgevoel van boa’s in de pilotgemeenten kan in dat kader vooral worden toegeschreven aan de gekozen aanpak in de pilot, op grond van een lokale identificatie van veiligheidsrisico’s en een gerichte aanpak op het verminderen daarvan, in samenwerking met de politie. Juist omdat boa’s niet dagelijks in contact komen met situaties waarbij de wapenstok een rol speelt, wordt het dragen ervan al snel normaal en als zodanig mogelijk niet de belangrijkste factor voor het eigen gevoel van veiligheid.

Toch kunnen we op basis van de ervaringen in dit hoofdstuk stellen dat de wapenstok wel meer is dan een placebo. Een beperkt aantal boa’s heeft concrete ervaring op kunnen doen met het gebruik van de wapenstok in extreme gevallen, en geeft aan dat zelfs alleen het dragen ervan al kan bijdragen aan een veiligere afloop. De meeste gerapporteerde gevallen zijn duidelijk voorbeelden waarin het dreigen met de wapenstok direct bijdraagt om controle over de situatie te krijgen, zonder dat de boa’s hierbij fysiek geweld aan hoefden te wenden. Ook laten de resultaten in de pilot het belang zien van aanvullende training, monitoring en actieve ondersteuning door werkgevers van hun boa’s voor de veilige uitrusting van de wapenstok. De enquêteresultaten tonen dat sommige zorgen ten aanzien van mogelijke veranderingen van gedrag van boa’s reëel kunnen zijn. Er zijn voorbeelden van boa’s die geneigd zijn eerder een stap naar voren te doen nadat zij een wapenstok krijgen; dit blijken vaker de jongere en minder ervaren krachten te zijn. Ook in hypothetische scenario’s lijken boa’s zonder ervaring en training met de wapenstok minder geneigd tot het terugtrekken dan de deelnemers in de pilot.

De pilots hebben echter ook laten zien dat werkgevers dergelijke verschillen op individueel niveau effectief hebben kunnen managen, allereerst door training, voldoende begeleiding door senior boa’s, maar ook al op voorhand, door werving en selectie

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

78

zo in te richten dat handhavingsteams de vaardigheden en competenties hebben om bij geweldsincidenten primair te zetten op de-escalatie en gesprekstechnieken. Dit zijn daarmee allemaal criteria die meegenomen kunnen worden in de voorgenomen regeling bewapening boa’s. In bredere zin geven de resultaten van de pilots geen reden om aan te nemen dat boa’s interacties met burgers anders gaan benaderen.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

79

7 Conclusies In het concluderende hoofdstuk van het onderzoek keren we terug naar de onderzoeksvragen. Deze zijn hier systematisch gepresenteerd voor elk van de vier niveaus van analyse, zoals ook gepresenteerd in de hoofdtekst van het rapport. Alvorens de conclusie bij elk van de onderzoeksvragen meer in detail langs te lopen laten we hieronder deze hoofdpunten de revue passeren voor elk van de vier gekozen niveaus in sectie 7.1 tot 7.4, gevolgd door een opsomming van de concrete lessen in sectie 7.5.

7.1 Bevindingen op systeemniveau In beantwoording op de onderzoeksvragen is allereerst een overzicht gemaakt van de belangrijkste ervaringen op systeemniveau, die ook bij kunnen dragen aan het opstellen van de voorgenomen nieuwe regeling. Elk van deze aspecten is vervolgens in meer detail uitgewerkt bij de specifieke beantwoording van de onderzoeksvragen. - Samenwerking op lokaal niveau: Het belang van de gestelde randvoorwaarden aan de pilots wordt door alle deelnemers onderkend. De samenwerking tussen diverse betrokkenen op lokaal niveau is in de meeste gevallen goed geweest. Wel zien we verschillen in de manier waarop bepaalde landelijke voorwaarden door direct-toezichthouders zijn geïnterpreteerd. - Nieuwe rol lokaal niveau: De specifieke taakverdeling en verantwoordelijkheden van de diverse landelijke en lokale stakeholders bij het toekennen van geweldsbevoegdheden aan boa’s zijn nog niet altijd duidelijk en vraagt om meer aandacht op alle niveaus. - Samenwerking met politie: We zien in de pilots geen structurele verschuiving van taken als gevolg van uitrusting met de wapenstok. Ook zijn er geen verschillen in de ondersteuning van politie aan boa’s bij verzoek om assistentie sinds boa’s in deelnemende gemeenten met de wapenstok waren uitgerust.

7.1.1 Redenen voor deelname Wat waren de belangrijkste redenen van de 10 deelnemende gemeenten om een aanvraagprocedure pilot korte wapenstok in te dienen? Wie heeft hiertoe het initiatief genomen en wat was de rol van de boa’s hierbij? Gemeenten geven als redenen voor hun aanvraag tot deelname argumenten als de verharding van de samenleving, veranderingen in het takenpakket van boa’s, specifieke lokale problematiek, handhaving rondom coronamaatregelen en lange aanrijtijden van de politie bij incidenten. In de aanvragen van alle gemeenten hebben burgemeesters een actieve rol gespeeld om deelname mogelijk te maken, met in sommige gemeenten tevens een expliciete druk vanuit de gemeenteraad of boa’s zelf. De wijze waarop boa’s zelf betrokken zijn bij de aanvraag tot deelname aan de pilot verschilt eveneens. Soms namen boa’s zelf het initiatief om zich erover uit te spreken, of er actie voor te voeren; in andere gevallen zijn gesprekken gevoerd met boa’s om hun visie te horen, zijn er enquêtes gehouden om te polsen hoe boa’s tegenover deelname stonden. In alle plannen wordt aangevoerd dat handhavers basistaken uitvoeren op het gebied van leefbaarheid, maar dit takenpakket in de afgelopen jaren verder is verbreed.

Ook wijzen gemeenten in hun aanvragen op een recente verschuiving van het zwaartepunt van taken, waarbij andere en soms ook hogere veiligheidsrisico’s aanwezig kunnen zijn. Onder de controlegemeenten bevinden zich zowel gemeenten die een aanvraag tot deelname aan de pilot hebben gedaan maar de aanvraag niet toegekend hebben gekregen, als gemeenten die dit bewust niet hebben gedaan. Sommige van deze laatste groep achtten zich er nog niet klaar voor. Ze zien WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

80

de invoering van de korte wapenstok als een stap in een breder proces van professionalisering, op basis waarvan eerst nadere stappen dienen te worden gezet op het gebied van werving, selectie, opleiding en training. Ook zijn er gemeenten waar principiële bezwaren leven tegen het bewapenen van boa’s, bijvoorbeeld in de gemeenteraad, of op bestuurlijk niveau. In deze gemeenten vreest men dat bewapening de afstand tussen boa’s en burgers kan vergroten, weinig toegevoegde waarde heeft voor de persoonlijke veiligheid. Tevens verwijst men naar wettelijke beperkingen ten aanzien van de wapenstok als verdedigingsmiddel en mogelijke gevolgen voor rechtmatigheid van gebruik. Tot slot was er een gemeente waar boa’s zelf zich tegen uitrusting uitspraken en die daarom van deelname heeft afgezien.

7.1.2 Onderbouwing veiligheidsrisico’s Welke elementen zijn door de aanvragende gemeente in de onderbouwing van de veiligheidsrisico’s gehanteerd en wat waren daarbij de ervaringen? De evaluatie van de pilot laat zien dat alle tien deelnemende gemeenten de veiligheidsrisico’s van tevoren in kaart hebben gebracht. Zij verwijzen dan bijvoorbeeld naar specifieke veiligheidsrisico’s in bepaalde wijken, of risico’s die samenhangen met een verruwing van de samenleving en assertiever gedrag van burgers. Daarnaast wordt in aanvragen verwezen naar bepaalde groepen (bijvoorbeeld hangjongeren); horecacontroles, en het handhaven van coronamaatregelen. In de aanvragen zien we verschillen met name waar het gaat over de vraag of boa’s ook ‘s avonds worden ingezet in uitgaansgebieden. Dat vertaalt zich in verschillen tussen gemeenten in lokale handhavingstaken. Zo worden boa’s in Amsterdam tot 2 uur ’s nachts ingezet, terwijl avonddiensten elders een stuk eerder aflopen. De onderbouwing van veiligheidsrisico’s zijn, samen met de overige aanvraagdocumenten, door de direct toezichthouders goedgekeurd.

Ondanks de landelijke overlegstructuur voor direct toezichthouders, die in het kader van de pilot is opgezet, wordt in de evaluatie vastgesteld dat in een aantal specifieke gevallen de direct toezichthouders de randvoorwaarden van de pilot ten aanzien van risicomanagement verschillend hebben toegepast. Zo zijn er gemeenten waar op last van de direct toezichthouder bepaalde taken die al bij de lokale handhavingsorganisatie waren belegd niet langer uitgevoerd zouden mogen worden in het kader van de pilot. In andere gemeenten was hier geen sprake van. Lokaal maatwerk is mogelijk, maar wellicht kan aanvullende landelijke afstemming in de toekomst bijdragen tot grotere eenduidigheid en transparantie over de beoordeling van aanvragen tussen verschillende gemeenten.

7.1.3 Samenwerking met de politie Op welke manier krijgt samenwerking met de politie nader vorm en welke rol heeft deelname aan de pilot hierin gespeeld? Voor het uitvoeren van de taken in domein I zijn duidelijke afspraken en een goede samenwerking met de politie essentieel. Dergelijke samenwerking wordt formeel vormgegeven in een handhavingsarrangement waarin de lokale driehoek afspraken vastlegt over welke leefbaarheids- en veiligheidsproblemen worden aangepakt en met welke inzet door elk van de partijen. Het hebben van een dergelijk arrangement vormde een voorwaarde voor deelname, maar zou in principe al in gemeenten aanwezig moeten zijn. Toch laat de evaluatie zien dat deze niet overal waren vastgesteld. Zo hebben sommige gemeenten een dergelijk handhavingsarrangement pas opgesteld ten behoeve van de aanvraag voor deelname. We zien daarbij overigens geen systematische verschillen in hoe samenwerking met de politie in de praktijk vorm krijgt tussen gemeenten die al een handhavingsarrangement hadden, en gemeenten waar dat slechts in voorbereiding op de pilot is geformaliseerd. Wel blijkt dat het samenwer-

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

81

ken aan een dergelijk document op lokaal niveau een positieve bijdrage kan leveren aan beter wederzijds begrip over ieders taken en verantwoordelijkheden, zowel op het niveau van leidinggevenden als op de werkvloer. De ervaringen in de pilot laten geen structurele veranderingen zien in de samenwerking tussen boa’s en de politie na uitrusting met de korte wapenstok. Ook in haar rol van de politie als assistentieverlener in geval van nood zien we geen verschillen sinds de start van de pilot. Wel laat de evaluatie zien dat met de pilot al bestaande patronen van samenwerking expliciet naar de oppervlakte komen. In gemeenten waar deze samenwerking stroef verloopt, wordt door boa werkgevers aangegeven dat vanuit de lokale politieteams ook kritischer naar de pilot wordt gekeken. Aan de andere kant, daar waar de samenwerking al jaren concreter vorm heeft gekregen, bijvoorbeeld door het delen van een gebouw, gezamenlijke briefings, of ervaring met gezamenlijke acties zien we ook vaker actievere aandacht voor en tevredenheid over samenwerking, op organisatorisch, maar vaak ook persoonlijk vlak.

7.2 Bevindingen op organisatieniveau In beantwoording op de onderzoeksvragen gerelateerd aan het organisatieniveau is tevens een overzicht gemaakt van de belangrijkste ervaringen in de pilot met het oog op het opstellen van de voorgenomen nieuwe regeling. Elk van deze aspecten is vervolgens in meer detail uitgewerkt bij de specifieke beantwoording van de onderzoeksvragen. - Afspraken over inzet: Er zijn relevante verschillen tussen gemeenten in de inzet, soort taken en daarmee de veiligheidsrisico’s die boa’s lopen. Zo zien we aanzienlijke accentverschillen tussen de rollen, taken en verantwoordelijkheden van boa’s in pilotgemeenten en controlegemeenten. Dergelijke verschillen spelen een centrale rol in een eventueel besluit om boa’s met korte wapenstok uit te rusten. - Opleiding en training: In de pilot zien we het belang van lokaal maatwerk ten aanzien van trainings- en opleidingseisen. Hierbij laten de resultaten van de pilot een grote meerwaarde zien van aandacht voor gesprekstechnieken, de-escalatie en conflictbeheersing, in aanvulling op bestaande RTGB eisen. - Uitrusting: De gecombineerde inzet van korte wapenstok en bodycam opent aanvullende mogelijkheden voor evaluatie en trainingsdoeleinden. Het biedt praktische inzichten over bestaande casussen die binnen het handhavingsteam besproken kunnen worden en als input kunnen worden gebruikt om van te leren.

- Aandacht voor ondersteuning: De pilots laten een grote behoefte zien onder gemeenten aan verdere ondersteuning en kennisdeling op de diverse terreinen waar zij een werkgeversverantwoordelijkheid dragen.

7.2.1 Toezichts- en handhavingstaken Welke toezichts- en handhavingstaken in domein 1 openbare ruimte werden door de boa’s in de periode van in de periode van 1 januari 2021 tot 31 december 2021 uitgevoerd? Hoe verhouden deze taken zich tot de toezichts- en handhavingstaken in eerdere perioden? Boa’s in domein I vertegenwoordigen het gezag van de gemeente op straat en hebben een breed pakket aan bevoegdheden. Deze bevoegdheden richten zich op het aanpakken van overlast, kleine ergernissen en andere feiten in de openbare ruimte die de leefbaarheid aantasten. Onder leefbaarheid vatten de beleidsregels de feiten die zijn aan te merken als overlast, verloedering, en kleine ergernis, en die niet reeds op grond van andere formele wetgeving gehandhaafd worden. Sinds het uitbreken van de COVID-19 pandemie zijn daar sinds maart 2020 diverse handhavingstaken bijgekomen, zoals handhaven op afstand houden, avondklok, horeca-naleving en alcoholverboden. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

82

In vergelijking met eerdere perioden, geven gemeenten aan dat zij in algemene zin een verbreding van de taken identificeren. Dit speelt al langer en betekent bijvoorbeeld in de praktijk dat boa’s in toenemende mate ingezet worden voor taken die steeds minder te doen hebben met de traditionele toezichttaken als parkeren, plantsoenbeheer en vergunningen, en steeds meer het karakter van handhaving krijgen. Dit wordt ook als belangrijke reden opgevoerd voor deelname aan de pilot. In vergelijking met controlegemeenten geven boa’s in pilotgemeenten ook relatief vaker aan op meer risicovolle werkterreinen als jeugdoverlast te werken, terwijl boa’s in controlegemeenten relatief vaker worden ingezet op het relatief veiligere gebied van fysieke veiligheid (parkeren, afval, groen). Binnen de voorwaarden voor deelname van de pilot was het niet toegestaan om boa’s met een korte wapenstok in te zetten op plaatsen met een voorzienbaar verhoogd veiligheidsrisico. Uit de evaluatie is geen structurele verschuiving van taken als gevolg van uitrusting met de wapenstok af te leiden. Wel dient te worden meegenomen dat dit een expliciete voorwaarde was voor deelname aan de pilot. Tijdens de pilot is dan ook op veel plaatsen zeer actief gestuurd en gemonitord op het in acht nemen van de grenzen van inzet en taakgebieden door boa’s.

Het is daarmee niet ondenkbaar dat zonder een dergelijke sturing, mede gezien de capaciteitstekorten bij de politie en de bredere ervaring van boa’s, er in de toekomst wel breder en in toenemende mate een beroep kan worden gedaan op boa’s. Daarom zijn uitgewerkte handhavingsarrangementen van belang als basis om de grenzen van de inzet op taakgebieden actief te kunnen blijven bewaken. Door regelmatig te reflecteren op de uitvoering ervan en deze resultaten te bespreken kunnen betrokkenen ook in de toekomst de grenzen van taken blijven bewaken, om zo te voorkomen dat boa’s vaker voor politietaken worden ingezet.

7.2.2 Training en opleiding Op welke manier worden boa’s (aanvullend) getraind en opgeleid voor de inzet van geweldsmiddelen zoals de korte wapenstok? Deelnemende gemeenten hebben de eisen voor (aanvullende) training en opleiding op verschillende manieren ingevuld. Een van de randvoorwaarden van de pilot was dat boa’s die zijn uitgerust met een korte wapenstok een minimaal opleidingsniveau van MBO-3 (Handhaving Toezicht en Veiligheid) moesten hebben. Wel is hierop in een enkel geval maatwerk geleverd om zo te voorkomen dat juist de meest ervaren krachten niet uitgerust zouden kunnen worden met een korte wapenstok. Daarbovenop geldt de eis van deelname aan een training geweldbeheersing (RTGB) en de ervaringseis van ten minste één jaar. In alle gemeenten is ten minste aan deze eisen voldaan. In één gemeente wordt zelfs drie jaar als minimale praktijkervaring geëist. De achtergrond is dat boa’s dan beter voorbereid zijn op het werken op straat en eerst ervaring op kunnen doen met het hanteren van gespreks- en gedragstechnieken om tot de-escalatie te komen. Ook zijn er gemeenten die extra aandacht aan training hebben gegeven gedurende de pilot, om naar aanleiding van concrete ervaringen door te kunnen trainen en werkwijzen te bespreken en aan te scherpen.

In enkele gevallen is voor dergelijke training ook bewust gezocht naar samenwerking met de politie, om zo niet alleen zelf bekwaam te zijn, maar ook het gezamenlijke optreden te oefenen en te verbeteren. Hebben de boa’s de gevolgde (aanvullende) modules in het kader van Integrale Beroepsvaardigen resp. de Regeling Toetsing Geweldsbeheersing ervaren als bijdrage aan een professioneel (de-escalerend en -indien toch gebruikt- proportioneel) gebruik van de korte wapenstok? Over de geboden opleiding en training zijn boa’s positief. Conform de conclusies uit bestudeerde literatuur en de ervaringen kan worden afgeleid dat training in samenhang met het bespreken van incidenten, reflectie, en praktische (de-escalatie-)vaardigheidsoefeningen en bespreking van de implicaties daarvan voor toekomstig handelen de professionele ontwikkeling naar hun oordeel het meest steunt. Naarmate werkgevers meer aandacht hebben besteed aan het niet gebruik van de wapenstok, WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL