20220900734 Brief burgemeester Wienen d.d. 23 juni m.b.t. evaluatie pilot korte wapenstok incl. bijlage

Zo zijn recent in meer algemene zin al stappen gezet met de oprichting van het boa-expertisecentrum van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) in september 2020. Dat Centrum is aangemerkt als platform waar onder meer werkgevers vragen en ervaringen kunnen uitwisselen44. Dit platform heeft geen rol gespeeld in de pilot, maar zou dat eventueel wel kunnen doen in de toekomst, bijvoorbeeld door veelgestelde vragen over de onderlinge verdeling van taken en verantwoordelijkheden, gehanteerde criteria en lokale overwegingen ten aanzien van lokale beleidskeuzes rond (de bewapening van) boa’s in kaart te brengen.

4.5 Uitrusting De aanvraagdocumenten van de tien pilotgemeenten laten zien dat wat uitrusting betreft geen feitelijke verschillen bestaan tussen de deelnemende gemeenten; bij het begin van de pilot rustten alle deelnemende gemeenten hun boa’s uit met steekwerende vesten, handboeien, en bodycams. Wel zit er een verschil in de voorgeschiedenis; in Alkmaar, Capelle en Valkenburg zijn boa’s hiermee al voor 2019 uitgerust, terwijl in Zoetermeer boa’s sinds 2021 uitgerust zijn met de bodycam. De andere zes pilotgemeenten hebben de bodycam in de tussenliggende periode ingevoerd. In de enquêtes wordt door handhavers en hun leidinggevenden het belang van deze pilot erkend. Zij zien dit als effectieve aanvulling op hun uitrusting, juist ook in de uitvoering van de pilot. Diverse lokale evaluaties van invoering van de bodycam in de afgelopen jaren wijzen op een overwegend de-escalerend effect45. Dit is voor de pilot in die zin van belang dat een boa met een bodycam mogelijk minder vaak de noodzaak zal zien om te escaleren op de geweldsladder, en dan bijvoorbeeld dus ook de korte wapenstok niet hoeft te gebruiken. In het kader van deze pilot kan verder nog opgemerkt worden dat de bodycam ook op een andere manier een relevante toevoeging kan zijn bij gebruik van de korte wapenstok.

Dit is met name door de manier waarop deze het mogelijk maakt beelden terug te kijken, te analyseren en hier lessen uit te trekken. In alle gemeenten zijn boa’s geïnstrueerd om bij opschalen op de geweldsladder ook de bodycam te activeren. Afhankelijk van hoe hier in het kader van privacywetgeving mee om wordt gegaan, kunnen opnames dan niet alleen worden gebruikt als input voor een (direct-)toezichthouder om de rechtmatigheid van inzet te beoordelen, maar ook om te gebruiken als input voor de professionele ontwikkeling van boa’s. In Zuidwest Friesland wordt bijvoorbeeld verwezen naar de rol van beelden

44 Zie: https://boa-expertisecentrum.nl/ 45 Zie bijvoorbeeld een hele reeks aan evaluaties uitgevoerd door Sander Flight: https://sanderflight.nl/handhavers-met-

bodycams/ WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

50

van de bodycams voor evaluaties van incidenten en het naspelen van scenario’s in het kader van permanente her- en bijscholing.

4.6 Sturen op taken/ inzet Hoofdstuk 1 heeft al laten zien hoe de kaders waarbinnen boa’s in domein I opereren zijn afgebakend door het leefbaarheidscriterium. De deelnemende gemeenten hebben de specifiekere taakverdeling met de politie in handhavingsarrangementen vastgelegd. Deze taakafbakening vormt het kader waarbinnen de korte wapenstok kan worden ingezet. Het lokale karakter van de toegekende prioriteiten in domein I vraagt om een nadere analyse om inzicht te krijgen in de hieraan gerelateerde besluitvorming over inzet van boa’s. Verderop in deze evaluatie zien we bijvoorbeeld hoe verschillen in handhavingstaken directe gevolgen hebben voor het veiligheidsgevoel, de opstelling van een boa in een eventuele risicosituatie en uiteindelijk de keuze voor mogelijk gebruik van de wapenstok. Boa’s die worden ingezet als parkeerwachter maken een andere risicoanalyse en hebben een andere veiligheidsbeleving in hun vak, dan boa’s die dagelijks handhaven op overlast door groepen jeugd. Allereerst hebben we boa’s gevraagd de risico’s van de diverse taakgebieden waarop zij worden ingezet in te schatten. Daarbij maken we een onderscheid in de beantwoording door boa’s die in de pilotgemeenten zijn uitgerust met een wapenstok en boa’s in die gemeenten die dat niet zijn (niet-dragers), en boa’s in controlegemeenten, die dus per definitie ook niet zijn uitgerust met een korte wapenstok46.

Ongeacht het soort gemeente, of al dan niet dragen van de korte wapenstok, laat tabel 1 daarbij zien dat boa’s consequent bedrijvigheid als het minst risicovolle gebied beschouwen (21% van alle respondenten kent dit een hoger risico toe), en de gebieden jeugd (91%) en integriteit (90%) als de meest risicovolle gebieden. Hierin zien we nog een statistisch significant verschil tussen de risicowaardering door boa’s in controlegemeenten op gebieden bedrijvigheid (significant lager: 12%), fysieke veiligheid (significant hoger, 69%), en integriteit (significant lager, 79%). Tabel 2 Risico inschatting per taakgebied

% HOGER RISICO

DRAGER NIET-DRAGER CONTROLE TOTAAL WAPENSTOK GEMEENTE WOON- EN LEEFOMGEVING 61% 67% 62% 62% BEDRIJVIGHEID* 20% 33% 12% 21% JEUGD 94% 91% 85% 91% FYSIEKE VEILIGHEID* 47% 53% 69% 54% INTEGRITEIT* 93% 93% 79% 90% *VERSCHILLEN TUSSEN KOLOMMEN SIGNIFICANT BIJ P<.05 (PEARSON CHI KWADRAAT) Bron: resultaten online enquête onder boa’s, april 2021 Dit zijn belangrijke verschillen, omdat werkgevers expliciet een risicoanalyse dienen te maken bij inzet van boa’s met een korte wapenstok in het kader van de pilot. In hun veiligheidsplan dienen werkgevers aan te geven op welke gebieden boa’s worden ingezet, en hoe hierbij de risico’s kunnen worden afgedekt. De aanvraagdocumenten voor de pilot van deelnemers bieden hiervoor een eerste houvast, al geven ze weinig inzicht in de specifieke prioritering per taakgebied, die aanzienlijk kan verschillen per gemeente. In aanvulling daarop is aan zowel werkgevers, als aan boa’s zelf gevraagd om aan te geven

46 Respondenten zijn toegewezen aan deze drie categorieën op basis van de deelnemerslijsten waarop aangegeven staat

welke boa’s wel en niet zijn uitgerust met de korte wapenstok. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

51

op welke handhavingsterreinen boa’s daadwerkelijk worden ingezet. Tabel 2 laat hierop inderdaad relevante verschillen zien tussen pilotgemeenten en controlegemeenten. Tabel 3 Mate van inzet – prioriteit per handhavingsterrein

% UITZONDERLIJK/ AANZIENLIJK DRAGER NIET-DRAGER CONTROLE TOTAAL DEEL VAN HET WERK WAPENSTOK GEMEENTE WOON- EN LEEFOMGEVING 69% 67% 76% 70% BEDRIJVIGHEID 22% 31% 19% 24% JEUGD* 76% 60% 60% 69% FYSIEKE VEILIGHEID* 58% 63% 81% 64% INTEGRITEIT 43% 48% 38% 43% *VERSCHILLEN TUSSEN KOLOMMEN SIGNIFICANT BIJ P<.05 (PEARSON CHI KWADRAAT) Bron: resultaten online enquête onder boa’s, april 2021 Allereerst laat tabel 2 zien dat boa’s in controlegemeenten aangeven vaker actief te zijn op het terrein van fysieke veiligheid (parkeren, afval, groen) in vergelijking tot de pilotgemeenten (81% besteedt een aanzienlijk deel, of groter deel van de werkzaamheden aan dit terrein, tegenover 58% en 63% in pilotgemeenten voor respectievelijk dragers en niet-dragers van de wapenstok). In de pilotgemeenten laat de tabel juist zien dat dragers van de wapenstok aangeven vaker actief te zijn op het relatief risicovollere gebied van jeugd. We benadrukken dat het hier gaat om de perceptie van boa’s zelf, al zien we dit ook bevestigd door werkgevers in de werkgeversenquête en in interviews. Dit is met name te herleiden tot het feit dat de meest ervaren boa’s in de handhavingsteams (die over het algemeen zijn uitgerust met de wapenstok in deelnemende gemeenten) vaker worden ingezet voor jeugdproblematiek.

Boa’s met minder dan een jaar werkervaring, die dus ook niet bevoegd zijn voor de wapenstok worden minder vaak op dit soort meldingen ingezet. Ondanks dat het leefbaarheidscriterium in theorie een duidelijk afbakening biedt van de taken en verantwoordelijkheden van boa’s, blijkt een dergelijk onderscheid in de praktijk vaak lastiger. Dit criterium wordt niet in alle gevallen op eenzelfde manier geïnterpreteerd. In de praktijk is het immers de lokale werkgever die de grenzen van de taken vaststelt. De rol van boa’s bij de handhaving van corona-regels is hiervan wellicht een goed voorbeeld. Daarbij hebben boa’s in diverse gemeenten zij-aan-zij met de politie parken en pleinen ‘leeggeruimd’ (zie hoofdstuk 1.7). Ook al betreft dit een tijdelijke situatie, het past wel in een trend die boa-werkgevers, bonden en het ministerie ook in bredere zin signaleren. Deze trend wordt verder versterkt door een capaciteitsprobleem bij de politie, waar met name door boa-werkgevers in perifere gemeenten aan wordt gerefereerd. In de praktijk betekent dit dat boa’s in toenemende mate ingezet worden voor taken, die steeds minder met de traditionele toezicht-taken als parkeren, plantsoenbeheer en vergunningen te doen hebben, en steeds meer in de richting van handhaving op openbare orde opschuiven.

In de enquête onder boa’s is daarom gevraagd in hoeverre boa’s zelf de indruk hadden dat zij strikt op het terrein van leefbaarheid zijn ingezet. Een ruime meerderheid van boa’s geeft aan dat hun taken regelmatig niet binnen de strikte criteria van leefbaarheid vallen. Hier zien we overigens geen noemenswaardige verschillen tussen controlegemeenten en pilotgemeenten, noch tussen de dragers en niet-dragers van de wapenstok in de pilotgemeenten. Dit bevestigt nogmaals een bredere landelijke trend waar in hoofdstuk 1 al aan is gerefereerd. Wel tekenen we daarbij aan dat dit niet altijd betekent dat dergelijke gevallen gevaarlijker zijn. Desgevraagd geeft een ruime meerderheid van boa’s bijvoorbeeld aan dat ze zelden tot nooit naar meldingen worden gestuurd waar zij liever niet op af zouden gaan. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

52

Figuur 4 Oordeel over grenzen eigen taken

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021

4.7 Concluderend Door de verschillen in kaart te brengen in de verleende ondersteuning door werkgevers aan boa’s ten aanzien van het dragen van de korte wapenstok, is in dit hoofdstuk geprobeerd lessen te trekken waarvan in de toekomst ook andere gemeenten kunnen profiteren. Allereerst zien we bij de ervaringen met opleiding en training het belang van lokaal maatwerk. Een te rigide opvatting van de minimale opleidingseisen kan tot onwenselijke situaties leiden waarin juist de meer ervaren handhavers vaker niet voldoen aan de eisen. Het is dan ook aan te bevelen dergelijke lokale afwegingen mogelijk te (blijven) maken. Als toch wordt vastgehouden aan een hardere landelijke eis, kan in ieder geval ruimte worden geboden om door middel van competentie-assessments, of meer formeel de erkenning van eerder verworven competenties (EVC-procedures), ook meer ervaren krachten te erkennen en in te zetten op hun professionele niveau. Ten aanzien van de minimale eisen van één jaar praktijkervaring zien we het tegenovergestelde, met één gemeente waarin die eis opgerekt naar drie jaar. De ervaringen hiermee zijn echter gemengd, omdat hiermee een aanzienlijk deel van het handhavingsteam werd uitgesloten. Voor andere gemeenten kan een dergelijke eis er zelfs toe leiden dat grote delen van de handhavingsteams niet met een wapenstok zouden kunnen worden uitgerust.

In dat licht lijkt een minimum van één jaar, met de mogelijkheid van aanvullende lokale eisen het meest werkbaar. Een les die uit de verschillende aanpakken kan worden getrokken is het belang van praktijkoefening in het niet-gebruiken van de wapenstok. Daar waar de verplichte RTGB-4 certificering toch met name gaat over hoe de wapenstok gebruikt dient te worden, zijn er goede gronden om ook aanvullende training aan te bieden (al dan niet verplicht), waarin op theoretisch, maar juist ook op praktisch niveau aandacht wordt besteed aan de-escalerend optreden. Hierin zijn de voorbeelden van gemeenten die aanvullende training proactief en in goed overleg met de toezichthouders hebben vormgegeven een goede inspiratie voor andere gemeenten. Een dergelijke training dient behalve aan de bestaande RTGB eisen ook aandacht te besteden zaken als gesprekstechnieken en conflictbeheersing. Het is aan te bevelen om in de voorgenomen regeling actieve kennisdeling op dit vlak mogelijk te maken. Daarnaast lijkt er behoefte aan kennisdeling op het gebied van vraagstukken van aansprakelijkheid. In geen van de incidenten of ervaringen hebben aansprakelijkheidsvraagstukken een rol hoeven spelen. Toch maakt dit deze vraagstukken niet minder urgent, juist wanneer de mogelijkheden voor lokale besluitvorming worden verruimd.

Uit gesprekken met werkgevers blijkt dat dit taaie materie WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

53

wordt gevonden, die een gedegen en intensieve afstemming vragen tussen toezichthouders en de werkgever en waarbij de betrokken beleidsmedewerkers ook hun juridische afdeling zullen moeten inschakelen. Het leren van praktische ervaringen van collega’s elders in het land kan dan een efficiënt alternatief zijn. Hiervoor kunnen verschillende wegen overwogen worden waarlangs dit gestimuleerd kan worden. Zo kan het boa-expertisecentrum van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) een forum bieden waar werkgevers vragen en ervaringen kunnen uitwisselen47. Dit platform heeft geen rol gespeeld in de pilot, maar zou dat eventueel wel kunnen doen in de toekomst, bijvoorbeeld door veelgestelde vragen over de onderlinge verdeling van taken en verantwoordelijkheden, gehanteerde criteria en lokale overwegingen ten aanzien van lokale beleidskeuzes rond (de bewapening van) boa’s in kaart te brengen. Ook kan overwogen worden dit vanaf nationaal niveau verder te faciliteren, door een samenwerking te stimuleren tussen gemeenten, bijvoorbeeld via VNG (waar mogelijk met specifieke deelname van deelnemers in de pilot), de nationale stuurgroep boa’s bij de politie, eventueel aangevuld door OM en het ministerie. Mogelijk kan ook de op te richten adviescommissie voor de toerusting van boa’s hierin ook een rol spelen48.

Een dergelijk informatiepunt kan bijdragen aan het expliciteren van de diverse verantwoordelijkheden van de ketenpartners, en daarnaast ook fungeren als plek waar aanpakken en good practices gedeeld kunnen worden. Mogelijk kunnen bestaande aanpakken van de VNG als inspiratie hiertoe dienen. Zo heeft de VNG bijvoorbeeld ook diverse modelverordeningen voor lokale bevoegdheden ontwikkeld (denk aan APVs, of ten aanzien van gemeentelijke belastingen). Deze zijn opgesteld opdat lokale autoriteiten niet het wiel opnieuw hoeven uit te vinden, maar kunnen voortbouwen op bestaande suggesties en modellen. Door aan de hand van videobeelden incidenten in de gemeentelijke handhavingsteams te bespreken, en gezamenlijk te analyseren kan een onmisbare bijdrage geleverd worden aan het leertraject van boa’s, juist ook wanneer zij niet dagelijks met geweld te maken hebben. De bodycam kan een belangrijke bijdrage leveren aan de correcte toepassing van de korte wapenstok. Het zou het overwegen waard zijn uitrusting met de bodycam op te nemen als aanbeveling, of voorwaarde voor het toekennen van de wapenstok.

47 Zie: https://boa-expertisecentrum.nl/ 48 Zie hiervoor de recente voortgangsbrief boa's november 2021 (12 november 2021)

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

54

5 Onderzoeksresultaten van inzet van de wapenstok bij incidenten 5.1 Uitgangspunten voor evaluatie Dit hoofdstuk gaat specifieker in op de ervaringen in de pilot met de daadwerkelijk inzet van de wapenstok, waarvoor specifiek naar individuele incidenten is gekeken. Deze worden geanalyseerd op basis van verwachtingen in de beleidstheorie. Daarbij hebben we in het bijzonder aandacht voor bepaalde zorgen die met name bij toezichthouders leven. In deze sectie gaan we hier kort op in, waarna we deze punten van aandacht tegen de ervaringen in de pilot afzetten. • Allereerst bestaan er twijfels over de mate waarin een wapen überhaupt past bij de taakuitvoering van boa’s in domein I. Met name de toezichthouders stellen zich op de positie dat boa’s in het licht van de huidige wetgeving en beleidsregels altijd een stap terug dienen te doen en assistentie van de politie moeten inroepen. Als dit de norm is, zo wordt geredeneerd, zou men simpelweg geen wapen nodig hebben voor uitvoering van de taken. Daarmee is het allereerst van belang om duidelijk in kaart te brengen in wat voor situaties de korte wapenstok wordt ingezet en in hoeverre dit strookt met de toegekende taken en bevoegdheden. • Een andere reden tot zorg bij toezichthouders houdt verband met de complexiteit van het huidige handhavingsstelsel.

Doordat er geen wettelijke basis is voor het gebruik van een korte wapenstok als verdedigingsmiddel (bijvoorbeeld om zich uit een geweldssituatie te bevrijden), wijzen toezichthouders op het risico van onrechtmatige inzet, met alle mogelijke (strafrechtelijke) gevolgen van dien. Dit vraagt om in de pilot een breder beeld te vormen van de wijze waarop de korte wapenstok is ingezet, en hoeverre dit door toezichthouders als rechtmatig is beoordeeld. • Ook als men de rechtmatigheid en toegevoegde waarde erkent van bewapening als bijdrage om uit de hand gelopen situaties onder controle te brengen, blijven voor sommige (direct) toezichthouders redenen overeind om te twijfelen aan de effectiviteit van de korte wapenstok om een de-escalerende bijdrage te leveren. In dat verband wordt met name verwezen naar de ervaringen van de politie met dezelfde wapenstokken, voordat zij uitgerust werden met de uitschuifbare wapenstok. Politiemensen gaven aan dat de stok te kort is om mensen op afstand te houden49, en te weinig gezag uitstraalt om een preventieve werking te kunnen hebben50. Deze bevindingen kunnen echter niet zomaar van toepassing worden verklaard op het werk van boa’s.

Allereerst komt de politie per definitie met andere gevallen in aanraking, niet in de laatste plaats omdat hen wordt gevraagd in alle gevallen een stap naar voren te doen, terwijl van boa’s juist terughoudendheid wordt verlangd. Daarnaast hebben politiemensen ook andere middelen tot hun beschikking, waardoor zij ook anders aankijken tegen de mogelijkheden van de korte wapenstok. Ook al hebben we in de pilot geen basis om hier structurele en algemeen geldende uitspraken over te doen voor boa’s, we kunnen wel in elk van de gevallen dat de wapenstok is ingezet in de pilot reconstrueren welk verschil de wapenstok heeft gemaakt. • Tot slot wijzen toezichthouders op de mogelijkheid dat de invoering van de korte wapenstok bij kan dragen aan een negatieve geweldsspiraal op straat (wapenwedloop), waarbij burgers (denk aan groepen jeugd, of verwarde personen) ook eerder wapens aan zullen wenden als zij aangesproken worden door boa’s met een korte wapenstok. Hier bestaat een basis voor in de academische literatuur, die laat zien dat de aanwezigheid van extra wapens ter verdediging niet altijd

49 Kruize, P., & Gruter, P. (2012). Politiële bewapening in perspectief. 50 van der Meulen, S.; Bromlewe, E.; Timmer, J.S. (2013). De uitschuifbare wapenstok in de basispolitiezorg. Evaluatie van de

proef met de uitschuifbare wapenstok bij de politie in Zwolle en Deventer. Windesheim WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

55

positieve gevolgen heeft voor de persoonlijk veiligheid van ambtenaren51 of de algemene veiligheid op straat52. De zichtbare aanwezigheid van een wapen kan extra agressie uitlokken, en daarmee eerder tot meer incidenten leiden dan tot minder; in een gedegen experimentele studie in Engeland en Wales is bijvoorbeeld aangetoond dat het zichtbaar dragen van een taser ook leidt tot meer agressieve bejegening en meer gewelddadige incidenten53. Een dergelijk experimenteel design kon niet worden gerepliceerd in de context van de huidige korte wapenstok, waardoor geen uitspraken gedaan kunnen worden over de mate waarin de korte wapenstok tot meer of minder incidenten heeft geleid. Wel wordt in de evaluatie getracht op basis van de gerapporteerde individuele incidenten een beter begrip te krijgen van de rol die de korte wapenstok in het verloop van elk van de gerapporteerde incidenten heeft gespeeld. De analyse van bevindingen om bovenstaande verwachtingen te kunnen toetsen worden mogelijk gemaakt door een triangulatie van uitkomsten van diverse methoden van dataverzameling.

Voor de beantwoording van onderzoeksvragen die betrekking hebben op het incident niveau is gebruik gemaakt van documentstudie van wetenschappelijke literatuur, registratiegegevens uit gemeenten ten aanzien van gemelde incidenten, gegevens uit de online enquête met werkgevers en boa’s, en interviews met diverse betrokkenen (werkgevers in pilotgemeenten, direct toezichthouders, toezichthouders, en diepte-interviews met boa’s zelf). De resultaten van dataverzameling zijn in het vervolg van dit hoofdstuk gepresenteerd.

5.2 Gebruik van de wapenstok Op basis van de incidentenregistratie die boa’s zelf na afloop van een incident bij hun werkgever doen, is in de evaluatie nagegaan op welke manier de wapenstok een verschil heeft gemaakt in de dagelijkse praktijk van boa’s in de pilotgemeenten. Zo werd een beter inzicht verkregen in het soort situaties waar handhavers mee te maken krijgen, zowel in de manier van inzet, als ook in de eventuele gevolgen ervan. Zoals al aangegeven is gemeenten gevraagd niet alleen het aantal gevallen waarin handhavers de wapenstok hebben ingezet bij te houden, maar ook wanneer zij hebben gedreigd de wapenstok in te zetten, maar dit uiteindelijk niet hebben gedaan. Wanneer we kijken naar de inzet van de korte wapenstok kunnen we verschillende vormen onderscheiden. Zo kan een handhaver de korte wapenstok op een offensieve manier inzetten, bijvoorbeeld door op specifieke drukpunten, ledematen en/of schouders te slaan. Meer defensief kan een handhaver een eventuele belager pogen af te weren door middel van porren. Tot slot kan de wapenstok als hulpmiddel worden aangewend ter fixering van een verdachte bij aanhouding. In 2021 is in de tien pilotgemeenten een totaal van 61 keer gebruik van de korte wapenstok gerapporteerd, waarvan 59 keer tegen een persoon54.

Een eerste analyse van de meldingen van gebruik van de korte wapenstok wijzen op een zeer terughoudend gebruik van de korte wapenstok. Elke van deze meldingen betreffen één boa; het is mogelijk dat in sommige gevallen meerdere meldingen op hetzelfde incident betrekking hebben55. Als we Amsterdam buiten beschouwing laten, zijn per individuele

51 Farmer, C, Evans, R, (2020), Does arming police increase safety? Preliminary findings, Violence and Gender, Vol. 7 Nr 2,

2020 52 Arian, Megan, (2020), Public safety: disarming police in the united states. 53 Ariel, B., Lawes, D., Weinborn, C., Henry, R., Chen, K., & Brants Sabo, H. (2019). The “less-than-lethal weapons effect”— introducing TASERs to routine police operations in England and Wales: A randomized controlled trial. Criminal justice and behavior, 46(2), 280-300 54 Twee gemelde gevallen betreffen een tik op een autoruit, zonder dat dit het verloop van de situatie verder beïnvloedde. Deze gevallen zijn verder in dit rapport buiten beschouwing gelaten. 55 De beschrijvingen van incidenten is niet altijd voldoende gedetailleerd om met zekerheid vast te stellen welke meldingen bij welke incidenten horen. Om die reden rapporteren we alleen het aantal meldingen van gebruik door individuele boa’s. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

56

gemeente in het hele jaar slechts een paar incidenten gemeld waarin de korte wapenstok een rol heeft gespeeld. In Velsen zijn vier meldingen gemaakt van aanwending van de wapenstok, in Alkmaar, Leeuwarden, Zandvoort en Zoetermeer drie meldingen, en de overige gemeenten één à twee. Daarmee heeft een ruime meerderheid van de boa’s in de pilot de wapenstok nooit gebruikt. Verreweg de meeste gevallen (14 van de in totaal 19) betreffen gevallen waarin alleen is gedreigd met inzet. In Amsterdam zijn wel aanzienlijk meer meldingen gemaakt van gebruik van de korte wapenstok (40 in totaal), maar ook hier zien we dat in een meerderheid van de meldingen (24) de wapenstok alleen is gebruikt om mee te dreigen. Toch geven deze grote verschillen tussen Amsterdam en de andere gemeenten aanleiding om in meer detail te kijken naar de specifieke situaties waarin de wapenstok wordt ingezet. Tabel 4 Overzicht gebruik wapenstok in tien pilotgemeenten

GEMEENTE

ALKMAAR AMSTERDAM CAPELLE HOORN LEEUWARDEN SW FRYSLAN VALKENBURG VELSEN ZANDVOORT ZOETERMEER

ALLEEN DREIGEN MET GEBRUIK 3 24 2 0 1 1 0 3 1 3

INZET: FIXE- INZET: GESLA- INZET: REN/ DUWEN GEN OVERIG56

16 1 2 1 1 1

1

TOTAAL AANTAL MELDINGEN 3 40 2 1 3 1 1 4 3 3

Bron: I-8 meldingen van geweldsaanwending door boa’s, zoals gemeld aan direct toezichthouders. Alvorens op incidentniveau in te gaan op de specifiekere gevallen en context van inzet van de korte wapenstok wijzen we wel al meer in algemene zin op de verschillen tussen de inzet van boa’s in Amsterdam en de andere pilotgemeenten. Allereerst zijn over het algemeen in de overige gemeenten handhavers niet ingezet in uitgaansgebieden. In Amsterdam-Centrum is echter een dergelijk onderscheid lastig te maken. Het zijn juist de uitgaanspleinen en de drukbezochte straten in het Amsterdamse centrum waar de boa’s binnen de pilot met de korte wapenstok lopen. Ook lopen de surveillancediensten van boa’s in Amsterdam tot 2.00 ’s nachts, terwijl dit in de andere gemeenten vaak al eerder op de avond stopt. Zelfs al zijn deze verschillen mogelijk minder groot in de periode dat in heel Nederland ter bestrijding van het coronavirus een avondklok gold (eind januari tot eind april 2021), dan waren dergelijke verschillen weer van grotere invloed in de zomermaanden en het najaar van 2021. Ook spelen verschillen in publiek een relevante rol. Handhavers en hun leidinggevenden in Amsterdam verwijzen bijvoorbeeld naar een aanzienlijk hoger aandeel van gevallen waarin burgers zich (1) in groepen begeven, en (2) onder invloed van verdovende middelen zijn.

Dit heeft consequenties voor het soort interacties met boa’s, en kan daarmee mogelijk (een deel van) de verschillen in inzet van de korte wapenstok verklaren. In dit verband geven ook zowel de direct toezichthouder als het OM uit arrondissement Amsterdam in interviews aan dat de aantallen van geweldsaanwending in hun ogen relatief laag zijn gebleken.

56 Dit betreft in beide gevallen een tik op een autoruit, zonder dat dit het verloop van de situatie verder beïnvloedde.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

57

Ondanks deze zeer relevante verschillen in context wordt opgemerkt dat de gevonden verschillen in aanwending van geweld door boa’s tussen gemeentes niet terug te zien zijn in de meldingen van agressie en geweld tegen boa’s. In het kader van de evaluatie zijn ook de meldingen van agressie tegen boa’s in de tien deelnemende pilotgemeenten en zes controlegemeenten in 2021 geanalyseerd. Het betreft meldingen waarbij boa’s zelf melding doen van vormen van agressie en geweld, die in het kader van Veilige Publieke Taak worden geregistreerd door de politie57. Deze registratie laat echter meer meldingen zien van agressie tegen boa’s in domein I in Leeuwarden dan in Amsterdam (belediging, bedreiging, mishandeling). Ook in controlegemeenten Utrecht en Groningen werd in 2021 vaker melding gemaakt van dergelijke incidenten dan in Amsterdam. Dit kan verschillende verklaringen hebben, zoals een hogere tolerantie voor geweld in Amsterdam, een andere definitie van wat geldt als geweld, of mogelijk een lagere bereidheid om geweld tegen boa’s te melden. Echter, zelfs als dit het geval is voor Amsterdamse boa’s (waarvoor onze enquête overigens geen aanleiding geeft, zie voetnoot 57), dan nog lijkt de mate waarin de korte wapenstok hier is gebruikt relatief hoog ten opzichte van het aantal meldingen van geweld tegen boa’s.

5.3 Soorten situaties waarin de wapenstok wordt gebruikt De verschillende situaties waarin de wapenstok is gebruikt zijn in deze sectie verder onderzocht. Iedere melding is weliswaar uniek, maar toch kan het zinvol zijn dergelijke gevallen te groeperen om zo breder toepasbare conclusies te kunnen trekken. Op grond van de beschrijvingen van incidenten zijn deze waar mogelijk gegroepeerd in drie soorten situaties, waarvan we de validiteit ook hebben bevestigd in gesprekken met dragers van de wapenstok. De specifieke aantallen dat deze situaties voorkomen zijn in figuur 5 genoemd. We zien daarbij geen systematische verschillen tussen gemeentes in het soort situaties dat is gemeld. Figuur 5 Aanleiding voor situaties waarin wapenstok een rol speelt (N=59)

Bron: Analyse door evaluatoren van incidentregistraties door pilotgemeenten 58

57 Deze registratiegegevens zijn ontsloten onder de verantwoordelijkheid van het landelijke projectteam van de pilot korte

wapenstok bij de politie en kunnen niet door de onderzoekers worden geverifieerd. De politie, die deze gevallen in Basis Voorziening Handhaving (BVH - intern registratiesysteem van de politie) registreert, geeft te kennen dat de geregistreerde feiten in BVH hoogstwaarschijnlijk niet een volledig beeld geven van de agressie en geweld die boa’s en andere ambtenaren op straat ondervinden. Hiervoor zijn verschillende redenen aan te wijzen, zoals administratieve lasten van de registratie, of bijvoorbeeld een normalisering van grensoverschrijdend gedrag door burgers. Om die reden hebben we boa’s in alle tien pilotgemeenten en zes controle gemeenten ook over hun rapportagebereidheid gevraagd. Ook al is het niet mogelijk om op deze manier de precieze schaal van dergelijke onderrapportage vast te stellen, zien we geen structurele verschillen in antwoorden tussen boa’s in de verschillende steden. 58 Totaal 59 gevallen van de 61 incidenten geanalyseerd. De twee gevallen waarbij een tik op een autoruit is gegeven zijn hier niet meegenomen, omdat dit geen inzet tegen een persoon betrof. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

58

Allereerst zijn er gevallen waarin de wapenstok is ingezet bij handhaving op het gebied van verwachte domein I taken, door surveillance of het ontvangen van concrete meldingen waar handhavers op af worden gestuurd door een meldkamer (in totaal 54%). De meldkamer dient dergelijke meldingen te beoordelen op de mate waarin deze binnen het leefbaarheidscriterium – en dus binnen het taakgebied van de domein I boa vallen. Hierbij hoort ook een gewogen risicoanalyse, waarbij de meldkamer in de praktijk protocollen volgt waarin bepaalde meldingen wel, en andere niet naar boa’s worden doorgezet. Te denken valt aan meldingen in het kader van jeugdoverlast en overlast in bredere zin, waar bijvoorbeeld ook van een vechtpartij sprake kan zijn. Wanneer boa’s dan handhavend optreden kan de situatie soms onverwachts snel bedreigend worden, zelfs in ogenschijnlijk veilige inzet op parkeersituaties of afval. In dit soort meldingen is het aandeel van corona-gerelateerde handhavingstaken overigens beperkt; een totaal van zes van de 59 gemelde gevallen tegen personen (10%) betreft specifieke corona-taken, zoals het handhaven van de avondklok, of controle van coronabewijzen. Dit wil overigens niet zeggen dat de andere meldingen van inzet niet ook tijdens de periode van coronamaatregelen kunnen hebben plaatsgevonden.

Beschrijving van geval Samen met een collega hield ik een betrokkene staande voor wildplassen in een doodlopende steeg. Toen wij in de afrondende fase waren voor de staandehouding kwam een groep van 10-15 personen ter plaatse, dit bleek de vrienden te zijn van de betrokkene. Wij werden door deze groep ingesloten. Wij hebben de groep meerdere malen gevraagd om achteruit te gaan zodat er ruimte voor ons gecreëerd werd. Ik zag dat de groep hier geen gehoor aan gaf. Ik zag dat er één persoon uit de groep meerdere malen aanstalten maken richting ons, ik zag ook dat hij een provocerend en dreigende houding had. Ik heb hierop de persoon gewaarschuwd voor geweld als hij niet achteruitging. Ik zag dat de persoon hier geen gehoor aangaf en op mij en mijn collega afstapte. Hierop heb ik de persoon fysiek naar achter geduwd. Ik zag dat de sfeer grimmiger werd en dat de groep bleef staan. Wij hebben toen besloten om collega’s erbij te roepen voor ondersteuning. De sfeer werd nog grimmiger, ik heb hierop de korte wapenstok getrokken en de groep gewaarschuwd voor geweld omdat zij niet naar achteren gingen. De groep bewoog hierdoor iets naar achteren. Daarnaast komen boa’s op straat ook onverwachte incidenten tegen (14%).

Bij een surveillance is het niet uit te sluiten dat handhavers ook situaties tegenkomen die niet altijd binnen een strikt geïnterpreteerd leefbaarheidscriterium vallen, maar op dat moment wel aandacht vragen. Dit kan zijn omdat burgers expliciet aan boa’s vragen om op te treden, dan wel omdat alleen de toevallige aanwezigheid van een boa een situatie al zodanig kan beïnvloeden dat een boa niet zonder meer kan terugtreden. Een ander voorbeeld is een geval waarin boa’s tijdens een surveillance op bedreigende toon worden bejegend, of zelfs worden ingesloten door omstanders. Het is achteraf in deze evaluatie niet mogelijk om vast te stellen of boa’s zonder uitrusting van de wapenstok ook veilig uit deze situatie zouden zijn gekomen. Wel hebben de direct toezichthouders aangegeven dat waar de wapenstok is ingezet bij dit soort gevallen, dit in alle gevallen subsidiair is geweest, ofwel pas is ingezet nadat minder ingrijpende methoden niet succesvol bleken. Beschrijving van geval ’s Avonds waren wij bezig met een vrouw die onwel was geworden. Daar kwam een groep van ongeveer tien jongeren zich mee bemoeien. Een van de jongeren stapte plotseling in ons voertuig. Hierop is jongeman uit het voertuig gehaald, waarna de groep zich tegen de handhavers keerde. Hierop heb ik mijn wapenstok getrokken. Dit leek effect te hebben, want de groep ging er daarna snel vandoor.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

59

Tenslotte identificeren we situaties waarin boa’s ondersteuning verlenen aan collega’s (25%); dit kunnen boa’s zijn, al dan niet met wapenstok, maar ook bijvoorbeeld politie. Strikt genomen vallen gevallen in deze categorie niet binnen het leefbaarheidscriterium, noch binnen inzet in situatie met beperkte risico’s waarbinnen boa’s ingezet dienen te worden. Volgens de beleidsregels horen oproepen om assistentie gericht te zijn aan de politie. Toch komt dit in de praktijk wel voor, bijvoorbeeld omdat na het vragen om ondersteuning handhavingscollega’s in de buurt zijn en eerder arriveren dan de politie. In dergelijke gevallen komen boa’s hun collega’s te hulp wanneer deze in een benarde situatie zitten (12 gevallen). We zien daarbij met name dat in Amsterdam boa’s hun collega’s te hulp zijn gekomen. In dergelijke gevallen buiten Amsterdam gaat dit juist om meldingen waar de politie boa’s om ondersteuning heeft gevraagd. Zo zijn er drie meldingen in middelgrote gemeenten, die gezamenlijke acties van politie en boa’s betreffen, waarbij het onderscheid tussen specifieke handhavingstaken snel onduidelijker wordt. Twee van deze meldingen hebben betrekking op een incident waarin politie en boa’s gezamenlijk met getrokken stokken een park ontruimen, en een ander geval waarin gezamenlijk met de politie wordt opgetreden om een illegaal feest te beëindigen.

Geen van deze gevallen heeft aanleiding gegeven aan toezichthouders om nader onderzoek te doen. Beschrijving van geval ’s Avonds in het centrum was een noodknop ingedrukt door een politieagent en om assistentie collega verzocht. Bij aankomst zagen wij een grote groep jongeren rennen en hoorden wij geschreeuw, ook zagen wij daar drie collega's van politie op een jongeman zitten. Wij zagen een groep jongeren op deze collega's afstuiven. Wij kwamen tegelijk met nog een koppel van politie aan. Deze trokken hun wapenstok om de menigte op afstand te krijgen. Hierop hebben wij onze wapenstok ook getrokken en zijn in de linie ter afscherming van de aanhouding gaan staan. Meerdere malen probeerden jongens door de linie heen te gaan om de aanhouding te verhinderen. Om deze reden is meerdere malen gewaarschuwd voor het gebruik van geweld. De wapenstok is niet gebruikt, uiteindelijk heeft de politie heeft meerdere mensen aangehouden en afgevoerd. Bovenstaande analyse geeft een inkijkje in de variëteit van situaties waar boa’s mee worden geconfronteerd en waar de wapenstok een rol in heeft gespeeld.

We zien daarbij zowel voorbeelden van situaties die passen binnen het leefbaarheidscriterium, als ook onverwachte situaties waarbij niet langer een stap terug kan worden gedaan, en tot slot situaties waarbij met behulp van inzet van de wapenstok ondersteuning is verleend aan collega handhavers of politie. Diepte-interviews met boa’s en ook de gesprekken met werkgevers in pilot- én controlegemeenten laten zien dat deze drie soorten situaties niet uniek zijn voor de pilot, maar ook voorkomen in gemeenten waar boa’s geen korte wapenstok dragen.

5.4 Rol van de wapenstok Nu we een beter zicht hebben gekregen op de context van de situaties waarin de korte wapenstok tijdens de pilot door boa’s is ingezet, wordt verder gereflecteerd op de rol die de korte wapenstok in deze situaties heeft gespeeld. Hiervoor maken we wederom gebruik van de registratie van incidenten door gemeenten, aangevuld met inzichten uit de enquête, waarin boa’s die de wapenstok ook daadwerkelijk hebben gebruikt een aantal vragen is voorgelegd. Daarnaast zijn de ervaringen met de korte wapenstok ook in diepte-interviews met een selectie van boa’s doorgesproken. De gekozen aanpak biedt daarmee inzicht in de manier waarop boa’s de rol van de korte wapenstok hebben ervaren in de specifieke geweldsincidenten die zij hebben meegemaakt. Wel wordt daarbij aangetekend dat op basis hiervan niet zomaar bredere conclusies kunnen worden getrokken, bijvoorbeeld over de eventuele rol die een korte wapenstok kan spelen in de-escalatie van incidenten in meer algemene zin. Hiervoor zijn de verzamelde gegevens te eenzijdig gericht op incidenten waar boa’s uitgerust zijn met een wapenstok. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

60

We beginnen met een analyse van hypothetische casussen die zijn voorgelegd aan alle boa’s, zowel dragers van de wapenstok, als boa’s zonder. Dit biedt een kader van factoren waarmee rekening gehouden kan worden wanneer de daadwerkelijk registratie van geweldsaanwending wordt geanalyseerd. In reflectie op hypothetische casussen hebben we alle boa’s diverse scenario’s voorgelegd om te zien in welke gevallen zij verwachten controle over de situatie te kunnen krijgen, of juist escalatie verwachten (zie ook annex V voor een grafische presentatie van deze resultaten). • De resultaten laten zien dat dragers van de wapenstok systematisch vaker verwachten dat het dragen van een korte wapenstok bij zal dragen aan meer controle over de situatie, met name wanneer boa’s worden bedreigd met fysiek geweld. Om te controleren of we hiermee meningen meten die boa’s al voor de pilot hadden, hebben we dezelfde hypothetische scenario’s op twee momenten aan dezelfde respondenten voorgelegd; in april 2021 en in december 202159. In een analyse op individueel niveau zien we dat boa’s die ervaring met de wapenstok hebben opgedaan in de tweede meting significant vaker gebruik van de wapenstok bij fysieke dreiging als zinvol hebben aangemerkt dan boa’s zonder wapenstok60.

Dit kan duiden op positieve ervaringen met gebruik van de wapenstok, maar kan juist ook een voorbeeld zijn van de manier waarop het dragen van een korte wapenstok bijdraagt aan een andere inschatting van risico’s. De resultaten van de enquête kunnen hier geen uitsluitsel over geven, en dit blijft daarmee een belangrijk punt van aandacht voor werkgevers, wanneer zij de lokale ervaringen en inzet in concrete gevallen evalueren ten behoeve van de lokale aanpak in de toekomst. • De antwoorden van boa’s in deelnemende gemeenten die niet zijn uitgerust met wapenstok en in controlegemeenten verschillen over het algemeen niet significant van elkaar. Ook in de hypothetische gevallen waarin (nog) geen sprake is van een dreiging (bijvoorbeeld alleen belediging), lijkt een ruime meerderheid van boa’s het dreigen met de wapenstok niet zinvol, ongeacht of zij in de pilot met de wapenstok zijn uitgerust of niet. Vervolgens hebben we alle boa’s die ten minste een keer gedreigd hebben met de wapenstok gevraagd om de directe gevolgen in de specifieke situatie te beschrijven. Door de vraag te richten op een concrete situatie en daarover alleen vragen te stellen aan boa’s die een dergelijke situatie hebben meegemaakt, is geprobeerd om al te speculatieve bevindingen te vermijden. Toch moeten we voorzichtig zijn in de interpretatie.

Het betreft immers maar een kleine groep (aangezien de wapenstok maar beperkt is ingezet), die bovendien voornamelijk bestaat uit boa’s die mogelijk al voor de pilot positief stonden tegenover uitrusting met de korte wapenstok. Evenmin kunnen we vaststellen wat zou zijn gebeurd als er geen wapenstok aanwezig was geweest. Toch is het relevant om te zien dat boa’s die gedreigd hebben met de wapenstok aangeven dat dit slechts bij hoge uitzondering (verdere) agressie opriep (13%), en dat in een ruime meerderheid van de gevallen dreigen werd gezien als bijdrage aan de-escalatie van de situatie.

59 De bedoeling in het onderzoeksvoorstel was om boa’s aan het begin van de pilot te bevragen. Door wijzigingen in de on-

derzoeksaanpak in de eerste maanden kon de evaluatie de eerste meting van de enquête pas in april uitzetten. Ondanks dat de pilot tijdens de enquête in april in alle gemeenten al enige tijd liep, zijn de meeste ervaringen met de korte wapenstok opgedaan tussen april en december, juist ook omdat volgens alle betrokkenen de inzet van de wapenstok in de eerste maanden van stevige coronamaatregelen (lockdown, avondklok) veel minder was (zie sectie 1.7). 60 Deze analyse is gebaseerd op de 143 boa’s die beide enquêtes hebben ingevuld. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

61

Figuur 6 Gevolgen dreigen met gebruik

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 202161 Aangezien we deze ervaringen in individuele incidenten niet systematisch kunnen vergelijken kunnen we hier niet zomaar bredere conclusies aan verbinden. Zo kan bijvoorbeeld niet vastgesteld worden of boa’s in deze gevallen de situatie niet nog effectiever onder controle hadden kunnen brengen zonder wapenstok. Wel kunnen we aan hand van diepte-interviews deze bevindingen van nadere kleur voorzien. In een interview wordt bijvoorbeeld opgemerkt hoe een staandehouding onverwachts escaleerde tot een vechtpartij en dat toen de wapenstok werd getrokken en ermee werd gedreigd, de verdachte zichtbaar geshockeerd was en zich uit de voeten maakte. In een andere ervaringsbeschrijving wordt ook gesproken over een vergelijkbare reflex, waarbij de verdachte ‘versteende’ nadat de betreffende boa na dreigen met de wapenstok deze ook daadwerkelijk ter hand had genomen. Deze bevindingen zijn vergeleken met de officiële rapportage van incidenten zoals bijgehouden door gemeenten en gerapporteerd aan direct-toezichthouders. Natuurlijk zijn deze formele rapportages ook op basis van de ervaringen van boa’s, en kunnen deze hiermee een subjectief karakter hebben.

Toch gaan we ervan uit dat deze beschrijvingen een voldoende accurate en objectieve weergave zijn de feiten, aangezien boa’s dergelijke verklaringen op basis van hun ambtseed vastleggen62, ook ten overstaan van de toezichthouders, die vervolgens aan de hand van het opgemaakte proces verbaal – en al dan niet gesteund door aanvullend camera-materiaal – een juridische toets op rechtmatigheid, subsidiariteit en proportionaliteit doen. Bij nadere analyse van de gemelde incidenten zien we hier ook bevestigd dat (dreigen met) gebruik van de wapenstok in een ruime meerderheid van de gevallen tot controle over de situatie heeft geleid. Uiteraard dienen we daarbij scherp te houden dat boa’s in dergelijke gevallen mogelijk ook controle hadden kunnen krijgen op de situatie zonder aanwezigheid van de wapenstok. Maar deze vraag ligt niet voor; we kijken op incidentniveau naar de gevallen waarin boa’s gebruik hebben gemaakt van de wapenstok, ofwel om hiermee te dreigen, dan wel om daadwerkelijk in te zetten. Hiermee beogen we een beter zicht te krijgen op de dynamiek die de aanwezigheid van de korte wapenstok heeft op deze incidenten. Elk van deze incidenten is geclassificeerd naar handeling van boa’s en afloop, waarvan de resultaten in tabel 4 zijn gepresenteerd.

Gezien het verschil in gebruik van de wapenstok tussen Amsterdam en de andere negen gemeenten (zie ook 5.2), presenteren we ook hier de gevallen van Amsterdam apart. In totaal 58% van alle gemelde gevallen in de negen gemeenten zonder Amsterdam hebben boa’s na alleen het dreigen met gebruik van de korte wapenstok de situatie onder controle,

61 Respondenten in de enquête is gevraagd “hoe vaak heeft u onderstaande gevolgen meegemaakt na dreigen met inzet

door het ter hand nemen van de korte wapenstok?”. De voorgelegde antwoordcategorieën zijn in de figuur gepresenteerd. 62 Zie ook hiertoe artikel 344 van het wetboek van strafvordering, waarin tevens extra gewicht wordt gegeven aan de verklaring door opsporingsambtenaren. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

62

zonder dat hiervoor de wapenstok daadwerkelijk gebruikt hoefde te worden. In één geval is de wapenstok door een boa gebruikt om te duwen, en konden gemeentelijke beveiligers de betreffende persoon daarna aanhouden. Tabel 5 Analyse van hoe individuele incidenten waar de wapenstok een rol heeft gespeeld zijn afgewikkeld

Gevolgen na dreigen met Vervolghandeling en afloop wapenstok Situatie onder controle na dreigen Situatie onder controle – door andere factoren Situatie (nog) niet onder controle na dreigen

Gevolgen niet gerapporteerd

9 pilot Amsterdam gemeenten

-

58% (11 gevallen) 0% (0 gevallen) Situatie onder controle na politie ter 15% plaatse (zonder gebruik wapenstok) (3 gevallen) Situatie onder controle na gebruik 21% wapenstok, politie ter plaatse (4 gevallen) Situatie onder controle na gebruik 5% wapenstok, politie niet ter plaatse (1 gevallen) -

45% (17 gevallen) 8% (3 gevallen) 5% (2 gevallen) 0% (0 gevallen) 42% (16 gevallen) 2 gevallen

Bron: Analyse door evaluatoren van incidentregistraties door pilotgemeenten Onder controle over de situatie verstaan we een vermindering van de dreiging, waarna over kan worden gegaan tot staande houden dan wel aanhouding, zonder hiervoor aanvullend geweld te hoeven gebruiken dan wel te ondervinden63. De box hieronder bevat een aantal voorbeelden van zulke situaties. Selectie van beschrijvingen van situaties, zoals geregistreerd door gemeenten en getoetst door toezichthouders • Op straat hebben handhavers een overlast gevende ruzie beëindigd door een aanhouding te verrichten. Hier ging een (andere) groep jongeren zich mee bemoeien, volgde verbaal geweld en bedreigingen. Na het dreigen met de wapenstok en deze ter hand te nemen sloegen belagers op de vlucht. • Handhavers reden in herkenbaar handhavingsvoertuig over het fietspad. Voor hen bevond zich een individu dat de auto er niet langs wilde laten en beledigingen uitte. Na aanspreken op gedrag en verzoek om ID volgde een agressieve reactie en kwam hij dreigend op een van de handhavers af. Assistentie ingeroepen, maar de man bleef aanstalten maken om de handhaver fysiek te lijf te gaan. In reactie heeft de handhaver deze man een duw gegeven en vervolgens de wapenstok ter hand genomen met daarbij de mededeling dat deze ook gebruikt zou worden wanneer de man weer op hem af zou komen.

Kennelijk was deze waarschuwing en het dreigen met geweld voldoende om verder geweld tegen hen te voorkomen. De verwachting dat de dreiging met de inzet van de korte wapenstok zou kunnen leiden tot verder uitdagen of meer agressie en geweld, zoals in het begin van dit hoofdstuk gepresenteerd lijkt daarmee ook op basis van de concrete ervaringen in de pilot, zoals opgedaan in negen pilotgemeenten, niet

63 We zijn ons ervan bewust dat het aanleggen van transportboeien tevens gedefinieerd worden als geweldsaanwending. In

het kader van de hierboven gebezigde definitie zien we het aanleggen van transportboeien zonder aanvullend (dreigen met) fysiek geweld als het krijgen van controle over de situatie. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

63

gegrond; ook in de 26% van de gevallen waarin de wapenstok is gebruikt is er geen aanwijzing dat gebruik van de korte wapenstok tot een gewelddadige tegenreactie heeft geleid. In deze overige gevallen zien we overigens ook geen zichtbaar preventief effect van de korte wapenstok uitgaan. - Dreigen met gebruik van de korte wapenstok bleek in deze situaties niet voldoende om de situatie onder controle te krijgen. Wel konden boa’s in drie gevallen door te dreigen met de wapenstok tijdrekken tot het moment dat de politie arriveerde om betrokkenen aan te houden. In vier andere gevallen (21%) waarbij de situatie door de politie onder controle is gebracht hebben boa’s de wapenstok wel ingezet. - Twee van deze gevallen gaan over hetzelfde incident, waarbij met gezamenlijke inzet van politie en boa’s een park in het kader van coronamaatregelen is leeggeruimd. - In het derde geval heeft een boa de wapenstok ingezet tegen een individu, waarna een al aanwezige politieagent deze persoon na gebruik van pepperspray heeft aangehouden. - Bij het vierde incident in deze categorie heeft de betrokken boa de wapenstok gebruikt om een agressieve verdachte tegen een hek te fixeren, in afwachting van ondersteuning van politiecollega’s bij aanhouding. Tot slot is er één geval (5%) gemeld waar het gebruik van de korte wapenstok de situatie onder controle heeft gebracht.

Dit gebruik ging overigens niet om slaan, maar om duwen met de wapenstok om belagers op afstand te kunnen houden. Dit bleek voldoende om vervolgens de aanhouding te verrichten. De ervaringen in Amsterdam laten een ander beeld zien. Hier zien we dat in 17 gevallen (45% van alle meldingen waarvan de afloop is gerapporteerd), dreigen met gebruik van de wapenstok de situatie onder controle heeft gebracht. Daarnaast zijn er 3 gevallen (8%) waarin de situatie weliswaar onder controle is gebracht, maar is dit niet het gevolg is van dreigen met de wapenstok, maar het feit dat een collega de wapenstok heeft ingezet64. Vervolgens zijn er twee gevallen (5%) gemeld waarin gedreigd is met gebruik van de wapenstok om tijd te winnen, totdat de politie arriveerde om controle over de situatie te krijgen. In 16 gevallen (42%) is opgeschaald naar daadwerkelijk gebruik van de korte wapenstok. In twee gevallen waarin is gedreigd met de korte wapenstok is geen informatie beschikbaar over de afloop; deze gevallen zijn dan ook niet meegenomen in de percentages. In alle gevallen waarin de korte wapenstok ook daadwerkelijk is gebruikt, bleek het toepassen van de wapenstok voldoende om de situatie onder controle te brengen, over het algemeen door tot aanhouding over te gaan.

Uiteraard betekent dit niet dat een andere techniek dat ook niet had kunnen bereiken; hier kan de evaluatie geen uitspraken over doen. Als we verschillen tussen Amsterdam en overige negen pilotgemeenten vergelijken spelen mogelijk dezelfde verklaringen een rol als die voor het hogere aantal meldingen (zie 5.2: denk aan locatie, tijdstippen van inzet, aanwezigheid van groepen en gebruik van verdovende middelen). Toch lijkt hier meer aan de hand. Zo hebben Amsterdamse boa’s zelf aanzienlijk vaker hun twijfels of hun collega’s de korte wapenstok op een correcte manier gebruiken, in vergelijking met andere gemeenten. Niet minder dat 46% van de ondervraagde boa’s in Amsterdam heeft zijn twijfels of dit in alle gevallen correct gebeurt, terwijl ditzelfde maar geldt voor 7% van de ondervraagde boa’s in andere gemeenten. Nu kan het natuurlijk zijn dat boa’s in Amsterdam van nature kritischer zijn op elkaar dan boa’s in andere gemeenten, maar ook de direct-toezichthouder erkent dat hier bovengemiddeld snel tot inzet

64 We roepen hier nogmaals in herinnering dat er meerdere meldingen op hetzelfde incident betrekking kunnen hebben. Als

in één incident twee boa’s betrokken zijn, waarvan één de wapenstok gebruikt en de ander hier alleen mee dreigt, kan van deze laatste niet worden gesteld dat dreigen tot controle over de situatie heeft geleid. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

64

van de wapenstok lijkt te worden overgegaan. Dit zien we bijvoorbeeld ook terug in de beoordeling van deze meldingen door de toezichthouder. In twee gevallen in Amsterdam, die betrekking hebben op hetzelfde incident waarbij de wapenstok is ingezet bij aanhouding van een verdachte, heeft de toezichthouder geoordeeld dat onvoldoende is aangetoond dat niet op een andere, minder ingrijpende manier het doel kon worden bereikt (subsidiariteit). Om die reden is vervolgens overgegaan tot een geweldsregistratie. Figuur 7 Twijfels over inzet korte wapenstok door collega

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 Als we in meer detail kijken naar het soort incidenten waarbij de wapenstok is gebruikt, zien we dat de vijf meldingen in de negen pilotgemeenten een reactie op directe dreiging zijn geweest. Dergelijke dreiging ontstond doordat een individu onverwachts agressief op de boa afstapte en niet terug stapte na dreigen, of, in een ander geval, al in een gevecht was beland waarin de boa, na gebruik van fysiek geweld, ook de korte wapenstok hanteerde. In Amsterdam zien we in een meerderheid van de gevallen waar de wapenstok is gebruikt (11 van de 16 keer) dat dit juist betrekking heeft gehad op het verrichten of ondersteunen van een aanhouding. Nu kan hier uiteraard ook sprake zijn van directe dreiging voor de boa, maar dit blijkt niet uit de beschrijving van deze gevallen. Hier lijkt de wapenstok dus meer te worden gezien als instrument voor aanhouding, en minder – zoals in andere gemeenten – als laatste redmiddel in bedreigende situaties. In een interview erkennen toezichthouders en de werkgever in Amsterdam dat in voorbereiding en in de startfase van de pilot niet actief is gestuurd op minimaal gebruik van de wapenstok; men heeft met open blik willen kijken naar de ervaringen die de pilot zou brengen.

Mogelijk draagt dit ook bij aan de verschillen met andere gemeenten in de manier van inzet, aangezien hier zowel werkgevers als direct toezichthouders juist zeer actief hebben uitgedragen dat gebruik van de wapenstok zoveel als mogelijk diende te worden vermeden. Nadat zich gevallen hadden voorgedaan waarin de wapenstok is gebruikt in andere gemeenten is hier vrijwel direct de direct toezichthouder langsgekomen om de gevallen te bespreken en evalueren, terwijl dat in Amsterdam niet op vergelijkbare manier gebeurde. Ook vond hier de communicatie vanuit de direct-toezichthouder over de incidenten die tot een geweldsregistratie hebben geleid pas maanden plaats na het feitelijke incident. Een meer regelmatige terugkoppeling tussen toezichthouders en werkgever kan ertoe bijdragen dat elk van de partijen tijdig vanuit de eigen rol en functie aanvullende stappen kan ondernemen, bijvoorbeeld door gebruik van specifieke monitoring, evaluatie van ervaringen en protocollen, of aanvullende training. Dit benadrukt het belang van een continue reflectie op de eigen inzet en op de opgedane ervaringen van handhavingsteams in individuele incidenten, het liefst daarbij ondersteund door beelden van de bodycams.

Een dergelijke analyse dient niet zozeer om gedrag van boa’s te controleren, maar juist om de mogelijkheden te bieden om op basis van praktische gevallen lessen te trekken, die vervolgens in het gehele team kunnen worden gedeeld.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

65

5.5 Ervaren veiligheid In de vorige sectie werd al ingegaan op de ervaringen met de wapenstok om situaties op straat onder controle te brengen. In vervolg hierop wijzen boa’s zelf ook op de positieve bijdrage die alleen het dreigen met gebruik van de wapenstok kan hebben voor de persoonlijk veiligheid en die van hun collega’s. Op een enkeling na zijn vrijwel alle bevraagde boa’s die de wapenstok op enige wijze hebben gebruikt ook zeer positief over de bijdrage aan het uitvoeren van taken, de persoonlijke veiligheid en aan de veiligheid van collega’s. Figuur 8 Overige gevolgen gebruik wapenstok (dreigen/ inzet)

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, december 2021 Dit zien we ook terug in de enquête waar we alle boa’s die waren uitgerust met een wapenstok hebben gevraagd over de meerwaarde van het hebben van een wapenstok. Geen van de bevraagde boa’s antwoordde dat zij beter af zouden zijn geweest zonder wapenstok, en slechts 5% gaf aan dat de wapenstok geen verschil maakt. De overige 95% van boa’s met ervaring met de wapenstok zagen dit als een zinvolle (38%) of zelfs een essentiële uitbreiding (57%) van hun uitrusting. Uiteraard is het mogelijk dat boa’s dit al vonden voor deelname aan de enquête, toch is het dan een relevante bevinding dat zij dit nog steeds vinden. In interviews geven boa’s ook aan dat burgers zich bewust zijn van de aanwezigheid van een korte wapenstok. Boa’s in zowel in grote als kleinere gemeenten merken dat de aanwezigheid van de wapenstok een rol speelt. Met name in het begin van de pilot merkten burgers de wapenstok op en hoorden boa’s hier geregeld (overwegend positieve) opmerkingen over. Boa’s met ervaringen in dreigende situaties merken ook op dat de aanwezigheid van de wapenstok aan de koppel een verschil maakt in de afweging van (groepen van) burgers in interactie met handhavers. De gevallen zoals hierboven beschreven, betreffen alleen de excessen waarbij boa’s daadwerkelijk hebben gedreigd of ingezet.

De gevallen waar de aanwezigheid van de wapenstok een puur preventieve werking heeft gehad zijn niet systematisch in kaart te brengen, maar boa’s geven wel aan dat zij dit wel degelijk merken. Gevraagd voor welke taken dit het meest nuttig is, wijzen boa’s in de enquête over het algemeen niet één specifieke taak aan. Als desgevraagd toch concrete taken moeten worden genoemd zien boa’s het vaakst een meerwaarde van de wapenstok bij hun taken op het gebied van jeugdoverlast, horecacontroles, en verwarde personen. Wel benadrukken zij dat ook bij handhaving op minder risicovolle taakgebieden de vlam altijd in de pan kan slaan. Het hebben van een korte wapenstok geeft dan – ook zonder hier gebruik van te maken – een veilig gevoel, aangezien men een middel heeft om zich – indien nodig – te verdedigen tegen agressieve burgers. De nieuwigheid van de wapenstok kan mogelijk ook een bij die gevoelde veiligheid een rol spelen. Daarnaast geldt soms voor de nieuwigheid juist ook het tegenovergestelde. In een interview gaven verschillende boa’s bijvoorbeeld aan dat zij de mogelijkheid om de wapenstok in te zetten niet altijd tussen de oren hadden, en achteraf beseften dat dreigen met de wapenstok ook een mogelijkheid zou zijn geweest. Diverse politiefunctionarissen die in het kader van