20220563612 Zaken op orde Evaluatie IVH gemeente Haarlem RKC
Tekst van het document
richten op zowel het aanpakken van daders, als het beschermen van slachtoffers en het aanpakken van omgevingsfactoren. 4 Sommige maatregelen zijn gericht op meerdere vlakken, hierdoor telt het totaal niet op tot 88 maar is dit iets hoger.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
28
buurtbemiddeling bedoeld om inwoners met burenproblemen te helpen die problemen op te lossen, zodat meer tijd besteed kan worden aan complexere vormen van overlast. Deze maatregel is zowel gericht op daders als slachtoffers en is bewezen effectief.
Een maatregel die we bij een aantal gemeenten tegenkomen op het gebied van ondermijning, die te benoemen is als slachtoffergericht (gemeenten willen geen ‘slachtoffer’ worden van ondermijning), is de Beleidsregel Integriteit en Overeenkomsten (BIO). Hiermee voorkomt een gemeente dat zij overeenkomsten sluit met malafide partijen. Dit gebeurt door het opnemen van een Integriteitsclausule in overeenkomsten, wanneer zich tijdens de looptijd van deze overeenkomst een integriteitsrisico voordoet kan de gemeente de overeenkomst beëindigen.
Een andere preventieve maatregel op het gebied van ondermijning is de ondermijningseffectrapportage. Hiermee toetst een gemeente bij nieuw ruimtelijk en sociaal beleid op ondermijningsrisico’s. Deze rapportage maakt medewerkers bewust bij het opstellen van plannen van de (on)mogelijkheden tot ondermijning. Eventuele ondermijnende handelingen, signalen of ingezette acties komen via de ondermijningseffectrapportages naar voren.
Bovenstaande twee maatregelen zijn (nog) niet beoordeeld op effectiviteit.
Omgevingsgericht Er zijn gemeenten die eisen dat bij (grote) ingrepen in de openbare ruimte standaard een veiligheidseffectrapportage (VER) wordt uitgevoerd om mogelijke overlast en criminaliteit te voorkomen volgens de principes van Sociaal Veilig Ontwerp en Beheer. Voor de bestrijding van high impact crimes wordt in veel gemeenten ingezet op het nemen van fysieke maatregelen op hotspots, zoals het afsluiten van achterpaden, het aanbrengen van (extra) verlichting en het snoeien van overhangend groen. Ook het verlichten van achterzijden van woningen wordt ingezet om gelegenheid voor het plegen van woninginbraken te beperken. Sociaal Veilig Ontwerp en Beheer is bewezen effectief.
4.3
Prestaties in relatie tot andere gemeenten Om de vraag over de doelmatigheid van het beleid te beantwoorden, hebben we een benchmark uitgevoerd. Het (effect van het) veiligheids- en handhavingsbeleid van gemeente Haarlem is vergeleken met acht andere gemeenten. De keuze voor deze gemeenten is gebaseerd op inwoneraantal, geografie en vergelijkbare problematiek. In deze benchmark is gekeken naar de input (budget en fte’s) en outcome, oftewel hoeveel ‘veiligheid’ het oplevert voor inwoners. Voor laatstgenoemde is gekeken naar de resultaten van de Veiligheidsmonitor 2019. Voor de input van de benchmark is gebruik gemaakt van programmabegrotingen en integraal veiligheidsbeleid. Aanvullend hebben we verschillende ambtenaren
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
29
gesproken om nog missende informatie op te halen 5. Om gemeenten met elkaar te vergelijken zijn de budgetten en het aantal fte gedeeld door het aantal inwoners van de gemeente. De gegevens van de deelnemende gemeenten zijn anoniem verwerkt en zijn weergegeven in onderstaande tabel.
Tabel 5. 1 . Resultaten benchmark. De getallen voor het totaal budget zijn x 1000 euro. Inwoneraantal6
Gemiddelde
A
B
C
D
E
F
G
H
Haarlem
139.000
73.000
92.000
110.000
125.000
157.000
157.000
160.000
233.000
163.000
Fte VH
15
20
12
10
9
14
14
17
16
20
Fte VH/10.000
1,2
2,7
1,3
0,9
0,7
0,9
0,9
1,1
0,7
1,2
Fte HH
37
26
18
36
41
59
15
28
40
40
Fte HH/10.000
2,5
3,5
2,0
3,3
3,4
3,8
1,0
1,8
1,7
2,5
Budget totaal
16.700
10.300
8.900
14.300
17.900
?
15.400
16.900
28.900
21.200
Budget totaal
121
140
96
130
143
?
98
106
124
130
63
59
66
54
74
50
68
64
59
72
Index overlast
95
92
96
99
93
98
90
95
98
97
Index
92
83
104
96
86
94
93
90
87
98
inwoners
inwoners
/inwoner Index criminaliteit7 8
onveiligheidsgevoel9
VH = veiligheid, HH = handhaving
Kanttekening Bij het interpreteren van de gegevens van de benchmark is een kritische kanttekening van belang. Het vergelijken van veiligheidsbeleid tussen verschillende gemeenten is een lastige opgave, omdat elke gemeente haar veiligheids- en handhavingsafdelingen anders heeft ingericht. Met name op taakniveau zijn er verschillen. Bij een aantal gemeenten (waaronder Haarlem) is de beheerorganisatie van het RIEC (bijv. een deel van de personeelslasten) onderdeel van de begroting, het bleek niet mogelijk dit eruit te filteren. Ondanks deze kanttekeningen is geprobeerd de situatie zo goed mogelijk vergelijkbaar te maken, om op hoofdlijnen uitspraken te kunnen doen over de relatieve doelmatigheid van het veiligheidsbeleid in Haarlem. De fte's voor handhaving gaan over handhaving in de openbare ruimte (dus niet bouw- en woningtoezicht), maar zijn exclusief parkeerhandhaving (sommige gemeenten hebben dit uitbesteed). De budgetten zijn inclusief de bijdrage aan de veiligheidsregio en exclusief baten.
5 Niet alle gegevens zijn, ondanks herhaalde verzoeken, compleet geleverd door de deelnemende gemeenten. 6 Bron: CBS, 2020. 7 De criminaliteitsindex maakt gebruik van drie verschillende gegevensbronnen. Dit zijn de doodsoorzakenstatistiek, de
Veiligheidsmonitor en geregistreerde misdrijven door de politie. Het jaar 2014 is gebruikt als referentiescore. De waarde van dat jaar is gesteld op 100. Hoe lager het cijfer in 2019, hoe sterker de verbetering is ten opzichte van 2014. 8 De overlastindex is een maat voor de ervaren overlast in de buurt. Deze index maakt gebruik van gegevens van de Veiligheidsmonitor. 9 De index onveiligheidsgevoel is een maat voor de ervaren onveiligheid in de buurt.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
30
Inwoneraantal De verschillende deelnemende gemeenten variëren qua grootte en lopen qua inwoneraantal dan ook uiteen van 73.000 tot 233.000.
Capaciteit Om de capaciteit van de afdeling Veiligheid en afdeling Handhaving van de verschillende gemeenten met elkaar te vergelijken, is voor elke gemeente het aantal fte per 10.000 inwoners berekend. Voor de afdeling Veiligheid zit gemeente Haarlem met 1,2 fte per 10.000 inwoners precies op het gemiddelde aantal fte per 10.000 inwoners. Voor handhaving heeft de gemeente Haarlem precies hetzelfde aantal fte per 10.000 inwoners als het gemiddelde (2,5 fte/10.000 inwoners). De onderlinge verschillen zijn vrij groot en lopen uiteen van 1 handhaver per 10.000 inwoners tot bijna vier handhavers. Er zijn vier gemeenten met minder capaciteit en vier gemeenten met meer capaciteit beschikbaar dan Haarlem. Hierbij moet worden opgemerkt dat het aangegeven aantal fte voor Haarlem lager is dan het aantal fte dat in dienst is. Medewerkers van de afdeling Veiligheid en Handhaving werken namelijk ook voor de gemeente Zandvoort (17.000 inwoners). Volgens respondenten geldt de afspraak dat 10% van de tijd van de afdeling Veiligheid en Handhaving wordt besteed aan Zandvoort, die hebben we verrekend.
Budget Met een jaarlijks budget van 21,2 miljoen voor veiligheid en handhaving geeft de gemeente 130 euro per inwoner per jaar uit. Dit zit boven het gemiddelde. Er zijn twee andere gemeenten met een hoger budget per inwoner voor veiligheid en handhaving.
Veiligheidsindexen Voor de criminaliteitsindex van Haarlem is in 2019 een sterke afname te zien sinds het referentiejaar 2014. Echter, de gemiddelde criminaliteitsindex van de deelnemende gemeenten ligt een stuk lager dan de index van Haarlem (63 t.o.v. 72). Er is één gemeente met een hogere criminaliteitsindex dan Haarlem.
Bij de overlastindex scoort Haarlem iets hoger dan het gemiddelde indexcijfer. Hier is het verschil echter minder groot dan bij de criminaliteitsindex (97 voor Haarlem t.o.v. 95 gemiddeld). Er zijn drie gemeenten met een hogere score op de overlastindex dan Haarlem.
Als laatste hebben we gekeken naar de index onveiligheidsgevoel. In Haarlem heeft een daling plaatsgevonden in de onveiligheidsgevoelens. Daarbij is wel op te merken dat Haarlem met een score van 98, net als bij de criminaliteitsindex, hoger scoort dan het gemiddelde (92). Ook hier is één andere gemeente die hoger scoort dan Haarlem. Bij deze gemeente zien we een toename van de onveiligheidsgevoelens ten opzichte van het referentiejaar 2014.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
31
4.4
Conclusie hoofdstuk 4 – doeltreffendheid en doelmatigheid Iets minder dan de helft van de maatregelen uit het Actieprogramma Veiligheid en Handhaving 2021 van gemeente Haarlem wordt beoordeeld als (deels) effectief. Hierbij gaat het voornamelijk om maatregelen gericht op hot spot policing, functioneel toezicht, Veilig Ontwerp en Beheer en buurtpreventie. Hierbij moet de notie worden gemaakt dat een groot deel van de maatregelen bestempeld is als organisatorisch en daardoor niet getoetst konden worden op de effectiviteit. De maatregelen die als niet effectief zijn bestempeld komen uit het plan van aanpak voor woninginbraken en zijn gericht op de bewustwording van woninginbraken door middel van algemene campagnes en adviezen. Verder kan worden geconcludeerd dat de maatregelen uit het Actieprogramma van Haarlem voornamelijk dadergericht zijn en in minder mate op het versterken van slachtoffers en omgeving. In actieprogramma’s van andere gemeenten vonden we een aantal mogelijk interessante aanvullende maatregelen voor Haarlem die gericht zijn op slachtoffer of omgeving. Uit de benchmark blijkt dat de gemeente Haarlem ten opzichte van acht andere gemeenten een gemiddeld aantal fte heeft voor zowel ambtenaren veiligheid als voor handhavers in de openbare ruimte.
Haarlem geeft iets meer geld uit per inwoner aan veiligheid en handhaving dan gemiddeld in de andere gemeenten (130 euro t.o.v. 121 euro gemiddeld). Er is ook gekeken naar ‘hoeveel veiligheid de input (fte’s en geld) oplevert’. Dit is uiteraard niet een op een te koppelen (want afhankelijk van tal van externe factoren), maar geeft wel enige indicatie, met name omdat de veiligheidsindex waarnaar gekeken is de ontwikkeling ten opzichte van een ijkpunt (2014) weergeeft. We zien op alle drie de indexen een verbetering voor Haarlem in 2019 ten opzichte van 2014: minder criminaliteit, minder overlast en minder onveiligheidsgevoelens. Die verbetering is wel minder sterk dan wat we gemiddeld zien voor alle negen gemeenten.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
32
5
Positie gemeenteraad In dit hoofdstuk geven we een antwoord op de vraag: Op welke wijze wordt de raad in positie gebracht? Is de raadsinformatie tijdig en volledig?
Norm
Toetsaspecten
Beoordeling
Beleid, uitvoering en effecten zijn onderdeel van bestuurlijke verantwoording richting raad.
Er zijn verantwoordingsrapportages richting raad.
Die zijn er.
De rapportages bevatten tijdige, volledige, inzichtelijke en bruikbare informatie over uitvoering en effecten.
De rapportages bevatten die elementen, er is alleen geen directe samenhang met (de prioriteiten uit) het IVH.
De informatievoorziening gaat expliciet in op voortgang, inzet van middelen en te maken keuzes.
In de reguliere momenten zijn de voortgang en inzet van middelen beschreven, te maken keuzes niet. Die kunnen wel aan bod komen in overige momenten, bijvoorbeeld bij de jaarlijkse sessie over het Jaaractieprogramma.
Bij de informatiestroom die naar de raad gaat, maken we onderscheid tussen reguliere momenten waarbij het college van B en W inzicht geeft in de financiële situatie van de gemeente en overige momenten waarbij stukken over veiligheid aan de raad gestuurd worden.
5.1
Reguliere momenten Het onderwerp veiligheid maakt onderdeel uit van het programma Burger, Bestuur en Veiligheid. Dit programma maakt onderdeel uit van de programmabegroting, het jaarverslag, de kadernota en een jaarlijkse bestuursrapportage. In deze stukken wordt over twee doelen gerapporteerd: ‘Leefbaarheid van wijken en buurten verbeteren door de aanpak van fysieke en sociale overlast’ en ‘Minder criminaliteit in Haarlem’. In de Programmabegroting staan voor deze doelen meerdere effect- en prestatie-indicatoren genoemd, met ook streefwaarden voor de komende jaren. In het jaarverslag wordt hierover gerapporteerd: de behaalde cijfers worden gepresenteerd inclusief een korte toelichting. We constateerden in §2.1.3 dat deze doelen beperkte samenhang hebben met de prioriteiten in het IVH.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
33
Voorbeeld: onderdeel ‘Leefbaarheid van wijken en buurten verbeteren door de aanpak van fysieke en sociale overlast’
Programmabegroting 2021 – 2025
Jaarverslag en Jaarrekening 2020 10
10
We hebben de meest recente stukken genomen om een beeld te geven. Het jaarverslag 2020 volgt niet op de programmabegroting 2021-2025.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
34
In de bestuursrapportage staat bij deze punten een korte schets van de stand van zaken van de uitvoering en er wordt ingegaan op ontwikkelingen in cijfers, zoals geregistreerde misdrijven in Haarlem.
Volgens respondenten is het onderwerp veiligheid geen groot issue in de raad, waardoor het bij besprekingen van de begroting, jaarverslag en bestuursrapportage weinig over veiligheid gaat.
5.2
Overige momenten Jaarlijkse sessie jaaractieprogramma Eén keer per jaar (in januari) wordt er met politie en OM een sessie georganiseerd voor de raad. Hierin wordt het Jaaractieprogramma besproken, waarin wordt teruggeblikt op het afgelopen jaar en vooruit wordt gekeken naar het komende jaar. Volgens respondenten (ambtenaren) is deze sessie het belangrijkste moment in het jaar voor de raad om bij te sturen. Dezelfde respondenten geven aan dat de raad vaak complimenteus is over de leesbaarheid van de stukken en dat er vanuit de raad slechts enkele kleine opmerkingen of wensen ingebracht worden.
Losse onderwerpen in raad Over thema’s, actiepunten of evaluaties wordt de raad op verschillende momenten door het jaar heen geïnformeerd en worden onderwerpen besproken in de raad. Vaak ligt het initiatief hiervoor bij de burgemeester die de raad wil informeren, soms vraagt de raad zelf om informatie. Zo vroeg de raad in 2020 om geïnformeerd te worden over het onderwerp cybercrime. Daarover is een uitgebreide brief gestuurd met wat de gemeente doet op dit onderwerp. Over de aanpak jeugd wordt de raad structureel geïnformeerd aan de hand van een informatienota.
Reactie raadsleden Raadsleden geven aan over het algemeen goed betrokken te worden bij het veiligheidsbeleid. Volgens hen zijn de beleidsstukken vaak helder. Raadsleden geven aan een aantal knelpunten te ervaren met betrekking tot het veiligheidsbeleid. Zo is er volgens hen een spanningsveld tussen het regionale beleid vanuit de Veiligheidsregio Kennemerland en het lokale veiligheidsbeleid in Haarlem. De vraag daarbij is wat precies de rol is van de gemeenteraad in een samenwerkingsverband dat ver boven de scope van de gemeente uitstijgt. Een ander knelpunt is de samenhang tussen het veiligheidsbeleid en andere domeinen. Een voorbeeld dat genoemd werd is het onderwerp mensenhandel: hoe zorg je ervoor dat als je op dit onderwerp gaat acteren, dat je vervolgens ook alles geregeld hebt op het gebied van zorg. Het inzicht in de samenhang tussen domeinen ontbreekt soms. Raadsleden geven aan dat het vaak lastig is om te weten of een beleidsdoelstelling is behaald en dat komt mede door het ontbreken van concrete, meetbare doelstellingen. Zij geven aan dat er discussie is gevoerd over KPI’s, dat het lastig is om concrete doelen te stellen, maar dat deze wel houvast kunnen geven. Met heldere doelstellingen kan er volgens hen beter gemonitord en bijgestuurd worden. Als voorbeeld werd genoemd de ondermijnende criminaliteit, waarbij
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
35
de ambitie is: ‘eind 2022 dient er meer inzicht te zijn in ondermijnende criminaliteit en worden ondermijnende activiteiten succesvol aangepakt en teruggedrongen’. Dit is volgens de raadsleden niet te meten en te monitoren. Zij geven ook aan dat een consequentie is dat keuzes minder transparant genomen worden. Zo was het er afgelopen jaar veel aandacht voor coronamaatregelen. ‘Als raad heb je niet goed zicht op waar de capaciteit vandaan komt en of het ten koste is gegaan van het een of ander’.
5.3
Conclusie hoofdstuk 5 – positie gemeenteraad De raad wordt geïnformeerd over het onderwerp veiligheid via de reguliere planning en control-cyclus en op een aantal andere momenten zoals de jaarlijkse sessie over het jaaractieprogramma en wanneer losse veiligheidsonderwerpen voorgelegd worden aan de raad. Het IVH en de programmabegroting hebben geen directe samenhang en dit heeft onder andere als gevolg dat er financieel niet direct op het IVH gestuurd kan worden door de raad. Raadsleden geven aan dat er winst te behalen valt op het gebied van monitoren en bijsturen als beoogde effecten van het beleid duidelijker benoemd worden.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
36
6 6.1
Conclusies & aanbevelingen Conclusies De kwaliteit van het veiligheids- en handhavingsbeleid van de gemeente Haarlem is in grote lijnen op orde, net als de uitvoer ervan. De adviezen in het Kernbeleid Veiligheid worden voor een groot deel gevolgd. Er zijn relatief veel prioriteiten en deze zijn breed geformuleerd. Dit geeft risico op een gebrek aan focus, maar respondenten geven aan dat dit juist flexibiliteit geeft. Inbedding in de gemeentelijke planning en control-cyclus is beperkt doordat er geen duidelijke samenhang is tussen het Integraal Veiligheids- en Handhavingsbeleid en de programmabegroting. Daarnaast zijn de doelen niet concreet en meetbaar geformuleerd. Ondanks dat dit een bewuste keuze is geweest wordt monitoring, evaluatie en bijsturing hierdoor beperkt. Dat komt ook doordat er beperkt ruimte gemaakt wordt voor monitoren en evalueren. Partners geven aan tevreden te zijn met de kwaliteit van het beleid en de uitvoer ervan.
Doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid is op hoofdlijnen bekeken. De meeste maatregelen die beoordeeld konden worden op theoretische effectiviteit zijn effectief of in ieder geval deels effectief. De gemeente richt zich met name op dadergerichte maatregelen en in mindere mate op maatregelen gericht op slachtoffers of omgeving. De belangrijkste uitkomst van een benchmark met acht andere gemeenten is dat we zien dat Haarlem niet afwijkt op het gebied van bemensing van veiligheid en handhaving of qua budget.
De gemeenteraad wordt in positie gebracht om haar kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen met betrekking tot het veiligheids- en handhavingsbeleid. Zoals gezegd is monitoring, evaluatie en bijsturing beperkt mogelijk met de huidige formulering van het beleid en het gebrek aan samenhang met de programmabegroting. Dat wordt ook door raadsleden opgemerkt.
6.2
Aanbevelingen Voor het volgende Integraal Veiligheids- en Handhavingsbeleid doen wij de volgende aanbevelingen:
Meer aandacht voor monitoren en evalueren Vergroot het lerend vermogen van de organisatie door meer ruimte te creëren voor monitoren en evalueren. Afdelingen veiligheid en handhaving zijn over het algemeen hands-on en hebben relatief veel te maken met de waan van de dag (incidenten). Daardoor zie je vaker dat er te weinig stil wordt gestaan bij het behalen van de beoogde doelen en het beleid bij te sturen. Daarbij bevelen we aan concrete meetbare doelstellingen te formuleren op output-niveau (prestaties). Doelen op outcome-niveau (maatschappelijk effect) leveren inderdaad discussie op omdat deze vaak onderhevig zijn aan factoren die niet door de gemeente en haar partners te beïnvloeden zijn. Zo ligt het behalen van het outcome-doel
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
37
‘10% minder woninginbraken’ niet volledig in handen van de gemeente en haar partners. Als bijvoorbeeld mobiele bandieten Haarlem uitkiezen als werkgebied dan kan het aantal woninginbraken juist stijgen. Wat wel zinvol is is het output-doel ’10% van de woningen hebben degelijk hang- en sluitwerk’. Dat is een doel waar de gemeente en haar partners invloed op hebben en degelijk hang- en sluitwerk is een bewezen effectief middel tegen woninginbraken.
Koppeling IVH en programmabegroting Zorg voor een duidelijke koppeling door het koppelen van geld aan prioriteiten en ook de indicatoren te synchroniseren. Hiermee wordt het beleid beter inzichtelijk en wordt de controlerende functie van de raad versterkt.
Meer focus Beperkt het aantal prioriteiten in het IVH en onderzoek het gebruik van minder brede prioriteiten. Dat laatste kan bijvoorbeeld door een duidelijke focus te leggen binnen een breed thema. Zo is het thema ondermijning zeer breed en daardoor slecht afgebakend. Andere gemeenten kiezen binnen ondermijning aandachtsgebieden als ‘aanwas criminele jeugd’ of ‘mensenhandel’ om meer focus te krijgen en ook partners beter te kunnen mobiliseren.
Meer aandacht voor versterken slachtoffers en omgeving Breng het veiligheidsbeleid beter in balans door meer aandacht te creëren voor maatregelen gericht op slachtoffers en omgeving. In dit rapport zijn daar voorbeelden voor genoemd.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
38
Bijlage 1 Geïnterviewde personen Jos Wienen (burgemeester) Linda Vos (hoofd afdeling Veiligheid en handhaving) Peter Vogel (teammanager Handhaving) Merel Vendel (Veiligheidsmanager, gericht op sociale veiligheid) Niels Ganzevles (Beleidsadviseur OOV, verantwoordelijk voor thema ondermijning) Kees Roos (Teammanager Veiligheid en Handhaving en teammanager Kwaliteit) Michelle Boogaard (Informatieanalist) Marije van Barlingen (Manager Veiligheidshuis) Mark Springer (Teamchef politie basisteam Haarlem)
Sessie met gemeenteraadsleden Remko Trompetter
Actiepartij
Chris IJsbrandy
Hart voor Haarlem
Thessa van der Windt
D66
Mirjam Otten
Liberaal Haarlem
Peter van den Doel
GroenLinks
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
39
Bijlage 2 Verdieping Project Lelie Inleiding Project Lelie richt zich op de aanpak van ondermijnende criminaliteit in het gebied rondom de Schoterweg in Haarlem. De criminaliteit heeft verschillende verschijningsvormen. Het gaat daarbij om woon- en adresfraude (inclusief onterechte aanvragen van belastingtoeslagen), illegale hennepteelt, drugshandel (in onder andere horecaondernemingen), witwassen, illegaal gokken (in horecaondernemingen), arbeidsuitbuiting (via onder andere malafide uitzendbureaus) en belastingontduiking. De criminaliteit zorgt ervoor dat burgers het woon- en leefklimaat als onvoldoende veilig ervaren en de buurt dreigt te verpauperen. Zonder effectief optreden van de overheid is er geen uitweg uit de neerwaartse spiraal.
In dit hoofdstuk voeren we een beknopte planevaluatie van het project uit. We kijken daarbij naar welke doelen met het project worden beoogd en hoe gedacht wordt (met welke middelen) dat die doelen bereikt kunnen worden. Daarbij staan we eerst kort stil bij de projectorganisatie, omdat deze randvoorwaardelijk is voor het kunnen behalen van de doelen. Pas wanneer duidelijk is wie welke verantwoordelijk draagt, hoe wordt samengewerkt en op welke wijze besluiten genomen worden, kan worden gekeken welke instrumenten voor welk doelen worden ingezet. De planevaluatie is gebaseerd op twee schriftelijke bronnen: ‘PROJECTPLAN LELIE. Een integrale aanpak van ondermijnende activiteiten in en rond de Schoterweg’ (datum 9 mei 2016) en Infographic evaluatie project Lelie (code 2019396469) en een aanvullend validatiegesprek met de gemeentelijke projectleider van het project Lelie.
Projectorganisatie Omdat de ondermijnende criminaliteit in het gebied verschillende onderling verweven vormen kent, is binnen het project gekozen voor een integrale aanpak. Afhankelijk van de aard van de specifieke vorm van de criminele activiteit betekent dat, dat er naast bestuursrechtelijke handhaving ook ingezet wordt op strafrecht en handhaving van fiscale wet- en regelgeving. De partners van het Lelie project zijn: gemeente, politie-eenheid, Openbaar Ministerie, Belastingdienst (FIOD) en RIEC Noord‐Holland.
De integrale stuurgroep ondermijning (ISO) is het overkoepelend orgaan op de informatie‐overleggen en stuurt strategisch op de integrale aanpak en inzet van capaciteit van de grotere casus en ondermijningsthema’s. In het driehoeksoverleg Haarlem worden casussen en thema’s onder de aandacht gebracht en afspraken gemaakt over de inzet van capaciteit of bestuurlijke mogelijkheden. Beide gremia zorgen voor aansturing op strategisch niveau.
Het Lokaal Strategisch Overleg (LSO) bepaalt de koers, bewaakt de voortgang en signaleert en adresseert de knelpunten. Het LSO wordt gevoed door de regiegroep. De regiegroep is verantwoordelijk voor de
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
40
informatie‐ en interventiecoördinatie. De leden van de regieroep zijn bevoegd om namens de projectpartners op te treden. In dit gremium wordt op tactisch niveau gestuurd.
De uitvoering van project Lelie krijgt echter vooral invulling binnen het zogenaamde casusoverleg. De betrokken organisaties komen hier bij elkaar om – vaak naar aanleiding van concrete signalen of ontwikkelingen – nadere afspraken te maken. De deelnemers informeren binnen hun eigen organisatie hun eigen LSO leden. Als het nodig is kan ook het LSO formeel bijeengeroepen worden, maar in de praktijk hoeft dat zelden.
Uit de literatuur is bekend dat het samenwerken tussen partijen die geen gemeenschappelijke bovenliggende aansturing kennen sterk gebaat is bij een vorm waarin zowel op uitvoerend, tactisch als strategisch niveau een formele structuur is waarbinnen tussen de partners overlegd kan worden en besluiten genomen kunnen worden. Uitvoeringsproblemen kunnen op die manier geëscaleerd worden. Voorwaarde is natuurlijk wel dat binnen de verschillende gremia mandaat voor besluiten van de betrokken organisaties aan tafel aanwezig is. Uit de bestudeerde bronnen blijkt dat van een dergelijke formele ‘escalatiestructuur’ sprake is en dat de partners die deelnemen aan de overleggen voldoende mandaat hebben.
Om effectief en integraal samen te kunnen optreden, is het nodig dat signalen en relevante informatie tijdig met en tussen de projectpartners gedeeld kunnen worden. Het RIEC Noord Holland coördineert en faciliteert informatie‐uitwisseling tussen de bij het project aangesloten partijen. Daarmee wordt voorzien in een belangrijke randvoorwaarde voor integraal samenwerken tussen verschillende organisaties.
Projectdoelen Het project Lelie heeft als algemeen doel het vergroten van de objectieve en subjectieve veiligheid in het gebied rondom de Schoterweg in Haarlem. Dit algemene doel is geconcretiseerd in drie hoofdoelen: 1.
Het creëren van een eerlijk en integer ondernemersklimaat
2.
Het creëren van een veilige woon- en leefomgeving
3.
Revitalisering van het gebied
Eerlijk en integer ondernemersklimaat (eerste hoofddoel) Voor de doelrealisatie van het eerste hoofddoel worden verschillende maatregelen door verschillende partijen ingezet. In onderstaand schema wordt aangegeven om welke middelen het gaat en welke partij de inzet levert.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
41
De werkingstheorie achter de aanpak op dit eerste hoofddoel is dat een eerlijk en integer ondernemersklimaat bevorderd wordt wanneer illegaal gebruik van bedrijfspanden en/of illegale bedrijfsactiviteiten worden tegengegaan en legale bedrijfsactiviteiten worden bevorderd. Hiervoor worden vier activiteiten ingezet: 1
Door te controleren op het gebruik van bedrijfspanden (gemeenten) kunnen illegale praktijken worden vastgesteld en de ondernemers gedwongen worden hun bedrijfsvoering (tijdelijk) te staken. In geval tijdens de controles criminele activiteiten worden geconstateerd treden OM en politie op in het kader van de strafrechtelijke handhaving.
2
Door boekencontrole door de Belastingdienst kunnen financiële malversaties en financiële misdrijven worden blootgelegd. Illegale praktijken kunnen daarmee een halt worden toegeroepen en in geval sprake is van strafbare feiten, kunnen politie en OM strafrechtelijk handhaven.
3
Door het (frequent) uitvoeren van integrale verkeerscontroles kunnen niet alleen openstaande boetes worden geïnd, maar kan gewerkt worden aan het herstel van het gezag van de overheid. Dat bevordert indirect een eerlijk en integer ondernemersklimaat.
4
Het aanpassen van het bestemmingsplan kan worden ingezet om bepaalde vormen van bedrijvigheid die gevoelig zijn voor criminele activiteiten te weren uit de buurt. Minder gevoelige bedrijfsactiviteiten komen dan daarvoor in de plaats.
Veilig woon- en leefgebied (tweede hoofddoel) Voor de doelrealisatie van het tweede hoofddoel worden verschillende hoofdzakelijk gemeentelijke maatregelen ingezet. In onderstaand schema wordt aangegeven om welke middelen het gaat.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
42
De veronderstelling bij het tweede hoofddoel is dat het woon- en leefklimaat in het gebied rondom de Schoterweg (mede) aangetast wordt door adres- en woonfraude. Illegale bewoning trekt bevolkingsgroepen aan met weinig binding met de buurt. Het gaat daarbij onder meer om (illegale) arbeidsmigranten. Dit heeft zijn neerslag op de leefbaarheid. Daarnaast gaat illegale bewoning of adresfraude vaak gepaard met het onrechtmatig ontvangen van toeslagen en uitkeringen. Voor zover dat systematisch gebeurt, is sprake van ondermijnende criminaliteit. De aanpak op dit tweede hoofddoel richt zich daarom op het tegengaan van adres- en woonfraude. Hiervoor worden drie activiteiten verricht: 1.
Door het uitvoeren van adrescontroles (op locatie) en BRP-controles (in het systeem) kan illegale bewoning of schijnbewoning worden opgespoord en tegengegaan (inzet gemeente).
2.
Tegelijkertijd worden kwetsbare huurders die wel in aanmerking komen voor een woning in de buurt ondersteund, zodat zij niet hoeven te verhuizen of terug kunnen verhuizen.
3.
Door strak te controleren op naleving van de bouwregelgeving wordt het malafide pandjesbazen bemoeilijkt huizen geschikt te maken voor illegaal gebruik (te veel bewoners op één adres) en kan verkrotting worden voorkomen.
Daarnaast worden gerichte verkeerscontroles en fietscontroles uitgevoerd om de verkeersveiligheid te bevorderen en verkeersoverlast tegen te gaan.
Revitalisering van het gebied (derde hoofddoel) Voor de doelrealisatie van het derde hoofddoel worden verschillende gemeentelijke maatregelen ingezet. In onderstaand schema wordt aangegeven om welke middelen het gaat.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
43
Het straatbeeld in het projectgebied is ten opzichte van andere Haarlemse buurten relatief verpauperd. Op basis van de ‘broken windows theorie’ mag worden aangenomen dat zonder de aanpak van de fysieke omgeving de verpaupering verder toeneemt. Om die reden zet de gemeente in op het verbeteren van het straatbeeld. Naast een fysieke component wordt binnen de werkingstheorie aangenomen dat het stimuleren van buurtactiviteiten ook bijdraagt een revitalisatie. De impliciete aanname daarachter is dat buurtactiviteiten bijdragen aan sociale cohesie tussen de bewoners en ondernemers, wat op zijn beurt weer bijdraagt aan meer sociale veiligheid. Ook het symposium ondermijning dat gericht is op ondernemers dient dat doel.
Vertrouwen in de overheid en meldingsbereidheid Naast concrete doelen op het terrein van het tegengaan van ondermijnende criminaliteit kent het project ook twee onderling samenhangende doelen die randvoorwaardelijk zijn voor de effectiviteit van het project. Het gaat om (herstel van) vertrouwen in de overheid en het vergroten van de meldingsbereidheid. Om met het laatste te beginnen: de overheid ziet veel, maar niet alles. Voor het ontvangen van relevante signalen op het terrein van ondermijning is het daarom wenselijk dat burgers en ondernemers onoorbare praktijken melden bij de overheid. Bij de start van het project Lelie werd ingeschat dat de meldingsbereid relatief laag was in het gebied. De lage meldingsbereid werd mede bepaald door onvoldoende vertrouwen bij bewoners en ondernemers dat de overheid daadwerkelijk iets zou gaan/kunnen doen aan de ontstane situatie. Om de meldingsbereid te vergroten, wordt sinds enige tijd vanuit het project actief gestuurd op de zichtbaarheid van de acties die de overheid doet binnen project Lelie. Buurtbewoners krijgen daardoor meer vertrouwen in de overheid. Daarnaast wordt binnen project Lelie ook gedacht aan terugkoppeling aan de melders. Op die manier kan het vertrouwen groeien dat ook echt iets gedaan wordt met de melding.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
44
Bijlage 3 Drie synthesestudies effectiviteit maatregelen Sociale veiligheid In 2008 is een grootschalig onderzoek uitgevoerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) naar de onderbouwing van het sociale veiligheidsbeleid in opdracht van de ministers van BZK en Justitie, met steun van de minister van Financiën. Het onderzoek was een reactie op onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het Veiligheidsprogramma van het kabinet Balkenende dat in 2002 van start was gegaan. In haar rapport uit 2006 stelde de Algemene Rekenkamer dat ‘vrijwel niet valt na te gaan welke bijdrage het beleid van de rijksoverheid levert aan het oplossen van de maatschappelijke problemen waarvoor dat beleid wordt ingezet’ en dat er ‘geen sprake is van een gedegen onderbouwing van de samenhang tussen middelen, maatregelen en gewenste effecten’.
L. van Noije en K. Wittebrood (2008) Sociale veiligheid ontsleuteld;
De studie van het SCP was bedoeld om te achterhalen a) welke
Veronderstelde en werkelijke effecten
veronderstellingen ten grondslag liggen aan het sociale veiligheidsbeleid, b) hoe effectief de ingezette maatregelen zijn en c) hoe plausibel de veronderstellingen zijn die aan het beleid ten grondslag liggen. De onderzoekers onderscheiden drie ‘aanpakken’: rechtshandhaving, ondersteuning & hulpverlening en gelegenheidsbeperking. Hieronder worden per aanpak de conclusies gepresenteerd.
5
Rechtshandhaving
1a.
Verhogen pakkans
Rechtshandhaving die leidt tot een hogere pakkans, leidt tot een daling van de criminaliteit omdat verdachten ‘uit de roulatie’ worden gehaald. Dit werkt vooral goed als de politie haar inzet concentreert op hot spots, hot times en verdachten met een hoog delinquentierisico. Een hogere pakkans heeft ook een generaal afschrikwekkende werking, maar niet als de politie achteraf tot arrestatie overgaat: alleen bij gericht en anticiperend optreden werkt het verhogen van de pakkans afschrikwekkend. Weinig plausibel is de gedachte dat een verhoogde pakkans een afschrikwekkende werking heeft op arrestanten zelf: de drempel om nieuwe delicten te plegen wordt juist lager door sociale uitsluiting of gedaald respect voor de politie. Ook arrestaties naar aanleiding van overlast en andere relatief lichte vergrijpen, volgens de fixing broken windows- of zero tolerance- benadering, kunnen via sociale uitsluiting of gedaald respect voor de politie, op de langere termijn onbedoeld leiden tot een ernstiger criminele carrière.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
45
Kortom, de effectiviteit van de verhoogde pakkans lijkt zich te beperken tot generale preventie, met name wanneer de politie anticipeert op hogerisicosituaties.
1b.
Snellere doorlooptijd van zaken
Er is geen positief effect aangetoond van sneller straffen op recidivevermindering.
1c.
Sanctionering en nazorg
Vrijheidsbeneming is effectief voor de duur van de detentie: verdachten en veroordeelden zijn ‘tijdelijk onschadelijk’ gemaakt. Er zijn aanwijzingen dat de recidive na detentie stijgt, behalve als behandeling onderdeel uitmaakt van de detentie. Korte straffen lijken zinloos: straffen kunnen beter lang zijn omdat dit de mogelijkheid biedt de delinquent een resocialisatieprogramma te laten doorlopen. Cognitief-gedragstherapeutische behandelingen en trainingen in sociale vaardigheden zijn het meest effectief. Het is plausibel dat gefaseerde re-integratie en nazorg door toezicht en begeleiding bijdragen aan het terugdringen van recidive. De gedachte dat vrijheidsbeperkende straffen (in plaats van detentie) de sanctiecapaciteit vergroot, is op de korte termijn plausibel. Maar de kans op recidive is aanzienlijk als de straffen alleen de bewegingsvrijheid beperken, zonder dat resocialisatieprogramma’s en begeleiding deel uitmaken van het traject. Alternatieve straffen voor jongeren met opvoedingsondersteuning lijken veel effectiever dan de Amerikaanse scared straight programma’s11: die kunnen juist recidive verhogend werken. Het is weinig plausibel dat op discipline gerichte heropvoeding gunstig is voor het terugdringen van recidive. Ondersteuning en hulpverlening Bij de onderzochte jeugdinterventies werden geen mechanismen beschreven die middelen aan doelen koppelden.
Er werden alleen problemen (delinquent gedrag) verbonden met oorzaken (schooluitval, alcoholgebruik e.d.). De plausibiliteit van de aanpak kon daardoor niet worden beoordeeld.
Gelegenheidsbeperking 3a.
Formeel toezicht door politie
Formeel toezicht door de politie kan door de duidelijke zichtbaarheid en het normbevestigende signaal een generaal preventief effect hebben en dus leiden tot een afname van criminaliteit en overlast. Die gedachte is plausibel, met name wanneer het toezicht op hot spots en hot times plaatsvindt. Er is ook ondersteuning voor de gedachte dat zichtbare aanwezigheid van de politie effectief is voor het terugdringen van de onveiligheidsbeleving.
11 Hierbij probeert men jongeren zo’n angst voor het gevangenisleven in te boezemen dat ze zich wel twee keer bedenken.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
46
3b.
Cameratoezicht12
De effectiviteit van toezicht via camera’s is onduidelijk. Het is twijfelachtig of cameratoezicht criminaliteit en overlast voorkomt. De preventieve werking van camera’s beperkt zich tot een aantal doelgroepen en ebt geleidelijk weg naar mate de camera’s langer op een plek hangen. De gedachte dat door cameratoezicht de onveiligheidsbeleving kan worden verminderd, moet in elk geval worden afgewezen. De meeste winst met camera’s valt te halen op het gebied van interventie (ingrijpen aan de hand van live waargenomen incidenten) en repressie (gebruik opgenomen beelden in het kader van opsporing en vervolging).
3c.
Technische beveiliging
Dat technische beveiliging om doelwitten beter te beveiligen potentiële daders kan weerhouden van delicten, is plausibel.
3d.
Functioneel toezicht
De inzet van functioneel toezicht, zoals huismeesters en conducteurs, lijkt veelbelovend voor het terugdringen van veelvoorkomende criminaliteit en onveiligheidsbeleving.
Leefbaarheid In het onderzoek Schoon, heel en werkzaam? worden enkele heersende beleidsopvattingen over sociale interventies die de leefbaarheid zouden moeten verbeteren op de proef gesteld. Socioloog Lub presenteert in dit boek een informatief, maar ook ontnuchterend beeld van de houdbaarheid van populaire beleidsassumpties op het terrein van buurtleefbaarheid.
Om het onderzoek uit te kunnen voeren, zag Lub zich genoodzaakt de vaak zeer specifieke en lokale interventies te herleiden tot enkele gemeenschappelijke interventievormen. De ‘oogst van de interventies’ is gerangschikt naar deze dieperliggende thema’s en vijf daarvan zijn uiteindelijk nader bestudeerd in zijn boek.
V. Lub (2013) Schoon, heel en werkzaam? Een
De methode bestond uit a) een reconstructie van de
wetenschappelijke beoordeling van sociale
interventietheorieën, b) het verzamelen van wetenschappelijk
interventies op het terrein van
materiaal over de empirische en theoretische onderbouwing voor
buurtleefbaarheid, Uitgeverij Boom Lemma.
12
Deze paragraaf is aangevuld met kennis die DSP-groep opdeed aan de hand van talloze evaluaties van gemeentelijke cameraprojecten die zij uitvoerde.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
47
de interventies en c) een beoordeling van de interventies. De beoordeling vond plaats door te bezien of er bewijs is voor de veronderstelde causale relatie(s) tussen interventie en effecten, of de effectgrootte voldoende is en of de theorie intern consistent is. Als de wetenschappelijke basis zwak is, moet het beleid worden herzien. Als de wetenschappelijke basis matig is, is er meer onderzoek nodig. Als de wetenschappelijke basis sterk is én de interventievorm veelbelovend, dan moet worden doorgegaan op de ingeslagen weg. Hieronder worden de bevindingen over de vijf onderzochte interventietheorieën gepresenteerd.
1
Bewonerscontacten: sociale factor wordt overschat
Het idee dat frequentere en hechtere contacten tussen bewoners (sociale cohesie) leiden tot meer sociale controle en zodoende een gunstige invloed uitoefenen op de leefbaarheid kan ‘de tucht der wetenschap feitelijk niet doorstaan’. De schakels in de theorie (sociale cohesie > sociale controle > leefbaarheid) hangen wel met elkaar samen, maar er bestaat geen enkel bewijs dat meer sociale cohesie, via de tussenstap van meer sociale controle, leidt tot een veiliger en leefbaardere omgeving. De causale richting van het verband zou evengoed tegengesteld kunnen zijn, en een groot deel van de wetenschappelijke kennis wijst daar ook op.
2
Activering van bewoners: een wisselend beeld
Er is beperkt wetenschappelijk bewijs voor de veronderstelling dat informatieoverdracht van bewoners naar instanties de leefbaarheidsaanpak van buurtinstanties doelgerichter maakt waardoor overlast, kleine criminaliteit en verloedering minder kans krijgen. Er is weinig onderzoek dat de veronderstelde werking van dit mechanisme expliciet heeft gemeten. De empirische gegevens die wel voor handen zijn, tonen wisselende resultaten. Het veiligheidsgevoel van bewoners lijkt door de interactie met instanties doorgaans toe te nemen, maar feitelijke verbeteringen (afname van criminaliteit, verloedering, etc.) worden slechts zelden geregistreerd. De netto bijdrage van bewonersinput aan de leefbaarheid van de wijk is dus gering.
Ook voor de aanname dat er een effectievere aanpak van leefbaarheidsproblemen mogelijk wordt wanneer burgers mogen bepalen welke wijkproblemen instanties aanpakken, bestaat weinig onderzoek. Het onderzoek dat in dit verband wel beschikbaar is, toont magere resultaten. Intuïtief komt deze aanpak plausibel over: bewoners weten toch immers het beste wat er speelt in de wijk? Tal van onderzoeken wijzen erop dat bewoners al naar gelang hun achtergrond ieder op hun eigen manier aankijken tegen veiligheidsthema’s in de publieke ruimte. Dit impliceert dat als instanties zich eenzijdig verlaten op de input van ‘burgerbesturen’, zij een onevenredig deel van hun activiteiten besteden aan zaken die voor de meerderheid van de bewoners geen issue zijn. Meer onderzoek is echter dringend nodig.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
48
De hoop dat informeel buurttoezicht via burgerwachten een gunstige invloed heeft op de leefbaarheid kan bogen op een relatief sterke wetenschappelijke basis. De strenge meta-evaluatie van Bennett (2006) geeft een positief beeld van de aanpak. Bovendien is de gemiddelde effectgrootte aanzienlijk.
Het argument dat overlast van Marokkaanse hangjongeren het best bestreden kan worden door Marokkaanse buurtvaders, kan op wetenschappelijke gronden moeilijk worden verdedigd. Er zijn geen onafhankelijke effectiviteitsstudies naar verricht. De theorie scoort in elk geval slecht op interne consistentie omdat deze is gebaseerd op het discutabele statische cultuurbegrip, omdat ze impliceren dat Marokkaanse probleemjongeren alleen kunnen worden aangesproken door leden van de ‘eigen’ cultuur. Het is niet evident dat Marokkaanse jongeren die thuis ontspoord raken wel naar de buurtvaders luisteren en niet naar hun eigen vaders.
3
Particuliere wijkbeveiliging: veel output, weinig outcome
Er is zeer beperkt onderzoek naar het effect van particuliere toezichthouders in woonwijken. De uitkomsten van evaluaties van straatcoaches in Nederlandse steden zijn niet onverdeeld positief. Het intensievere professioneel toezicht op hotspots vertaalt zich niet in een grotere objectieve of subjectieve veiligheid in probleemgebieden. Er is vooral sprake van output en niet van outcome. De trends in de gebieden waar straatcoaches actief waren, zijn overeenkomstig met trends in referentiegebieden. De theorie kan echter niet helemaal verworpen worden door het tekort aan onderzoek.
Straatcoaches zijn wel frequenter aanwezig op hotspots dan politie of stadstoezicht en daarmee compenseren zij een mogelijk capaciteitstekort van meer reguliere toezichthouders. Er is echter geen overtuigend causaal bewijs dat hun inzet leidt tot een afname van overlast, criminaliteit of illegale activiteiten.
Het argument dat straatcoaches door hun grotere sociale vaardigheden een alternatieve benadering vormen ten opzichte van reguliere toezichthouders kan op basis van de empirie moeilijk worden beoordeeld. Als de socialere aanpak van de straatcoaches (zoals zij die zelf verwoorden door te wijzen op de ‘goede communicatie’ met jongeren) daadwerkelijk effectiever zou zijn dan treatment as usual (toezicht van politie, boa’s), dan had dit overtuigender uit de cijfers naar voren moeten komen.
4
Gedragscodeprojecten: ongeloofwaardige premissen
Er is onvoldoende bewijs dat gedragscodeprojecten de leefbaarheid in de wijk gunstig beïnvloeden. De theorie is implausibel en veel van het kwalitatieve onderzoek illustreert bovendien dat de projecten slechts een beperkt aantal bewoners weten te bereiken. De confrontatie van de theorie met sociologische en sociaalpsychologische inzichten laat zien dat de theorie niet ‘heel consistent’ is. De straat of de buurt vormt nauwelijks nog een gemeenschap waarin effectief groepsnormen kunnen worden afgedwongen.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
49
5
Wijksport en spel: pedagogisch vehikel, maar geen gedragsveranderaar
De aanname dat jongeren door sport prosocialer gedrag gaan vertonen en als gevolg daarvan het sociaal leefklimaat c.q. de leefbaarheid van probleembuurten verbeteren, is weinig overtuigend. Er zijn teveel studies die ideaalbeelden hieromtrent ontkrachten. Onderzoek dat wel samenhang rapporteert, kan onvoldoende de causale richting van het verband aantonen en de effectgrootte is gering. Bovendien kunnen sommige sporten ook asocialer gedrag genereren. Wel bezit de interventietheorie een hoge interne consistentie. Het wetenschappelijk materiaal suggereert dat het niet zozeer de sport zelf is die tot prosocialer gedrag leidt, maar het sporten in combinatie met morele educatie en een activiteitenbegeleiding die gericht is op de pedagogische vorming van jongeren.
Wel sterk is de theorie dat sport een substituut is voor overlast: de causaliteit en de effectgrootte zijn hier goed. Dit wordt echter vooral veroorzaakt doordat jongeren hun tijd anders besteden en niet omdat zij hun gedrag aanpassen.
Het argument dat sport als sociaal bindmiddel kan dienen, wat op termijn de leefbaarheid gunstig beïnvloedt, moet worden weerlegd. Sport en spel zijn niet de vanzelfsprekende ontmoetingsplekken zoals beleidsmakers en politici ze graag zouden zien. De voorzieningen worden vrijwel uitsluitend gebruikt door jongeren die reeds bestaande vriendschapsbanden bestendigen: nieuwe contacten worden er nauwelijks gesmeed, laat staan tussen volwassenen. Diverse kwantitatieve studies rapporteren geen of zelfs negatieve effecten op de sociale cohesie en leefbaarheid.
Alles overziend blijkt uit het onderzoek van Lub dat twee (van de veertien) door hem onderzochte leefbaarheidstheorieën bogen op een relatief sterke wetenschappelijke basis: 1
Burgerwachten leveren een positieve bijdrage aan de veiligheid in de wijk
2
Wijksport weerhoudt risicojongeren van het veroorzaken van overlast
De overige twaalf leefbaarheidstheorieën houden, om diverse redenen, geen stand en moeten dus grondig worden heroverwogen volgens de auteur.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
50
Politie en justitie In het boek De veiligheidsmythe van Bart de Koning worden dertien ‘misverstanden’ over politie, justitie en misdaad besproken. Het boek is geschreven in een populairwetenschappelijke stijl, maar is gebaseerd op een groot aantal empirische en theoretische wetenschappelijke publicaties uit binnen- en buitenland.
Het boek gaat over de kloof tussen mythe en werkelijkheid: de kloof tussen wat politici, media en publiek van politie en justitie verwachten en wat de politie en justitie in werkelijkheid doen – en wat ze kúnnen doen. Hieronder worden zes ‘misverstanden’ kort samengevat. Deze zes zijn geselecteerd, omdat ze relevant zijn voor lokaal veiligheidsbeleid van gemeenten. Onderwerpen die specifiek gelden voor politie en justitie zijn afgevallen, zoals de effectiviteit van
B. de Koning (2013)
verkeerscontroles of afluisterpraktijken. Onderstaande tekst is voor
De veiligheidsmythe: over politie, justitie
een groot deel letterlijk overgenomen uit het boek.
en misdaad in Nederland, Uitgeverij Balans, Amsterdam.
Misverstand 1: De politie kan misdaad voorkomen De politie is het grootste deel van de tijd bezig met verkeer, kleine overtredingen, burenruzies en sociaal werk. De politie kán misdaad niet echt bestrijden, omdat ze niets aan de oorzaken ervan kan doen: demografie, sociaaleconomische omstandigheden, werkloosheid, discriminatie, machtsongelijkheid, onderwijs, terrorisme en psychopathologie. Zo maar heel veel blauw op straat laten rondrijden of lopen heeft geen effect, al scoort het wel goed bij politici en burgers. Hot spot policing, waarbij de politie gericht de grootste probleemgebieden aanpakt, werkt wel. Ook gerichte verkeershandhaving, solosurveillance (waarbij agenten in hun eentje patrouilleren) en het projectmatig aanpakken van cold cases zijn effectief. Over camera’s is de wetenschap kritischer. Als ze op hotspots hangen en er live meegekeken wordt in de meldkamer kunnen ze effectief zijn, maar camera’s werken niet om de misdaad in het algemeen terug te dringen. Voor de politie geldt ook de 80/20-regel van Pareto: het grootste deel van de gevolgen vloeit voort uit een klein deel van de oorzaken. Een klein deel van de daders is verantwoordelijk voor de meeste misdrijven, de meeste problemen vinden plaats op een beperkt aantal locaties. Het heeft dus zin die gericht aan te pakken.
Misverstand 2: Blauw op straat maakt het veiliger Voor veel mensen zijn ‘blauw op straat’ en ‘boeven vangen’ ongeveer synoniem. Maar blauw vangt niet zoveel boeven, dat doet de recherche. Bovendien is het ene blauw het andere niet. Uit onderzoek blijkt dat de politie op straat tussen de tien en vijftien procent van de tijd besteedt aan criminaliteit; dat ligt niet aan de Nederlandse politie – ook decennia van Amerikaanse en Europese onderzoeken laten dit zien. ‘Meldingen rijden’ wordt gezien als het echte politiewerk, maar het probleem met die aanpak is dat vijftig
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
51
jaar grondig wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het niet heel effectief is in de bestrijding van de misdaad. Het is reactief beleid.
‘Blauw op straat’ valt uiteen in twee groepen: wijkagenten (gebiedsgebonden politiezorg) en basispolitiezorg (reactie op noodoproepen). ‘Je hebt praatpolitie en echte politie’, zoals een medewerker van de basispolitiezorg het uitdrukt. In 2009 waren er 2.800 agenten voor de gebieds- en wijkzorg en 15.800 voor de basispolitiezorg. De politie mag nooit ‘nee’ verkopen tegen mensen die 112 bellen, terwijl het reguliere buurtoverleg over hangjongeren wel een weekje kan wachten. Wijkagenten worden dus vaak ingezet voor andere taken: ze zijn ‘de stopverf van de politie’. In tegenstelling tot wat veel politici schijnen te denken, lopen wijkagenten niet de hele dag op straat rond. Ze besteden hooguit één of twee uur per dag op straat. De rest van de tijd gaat op aan vergaderen en papierwerk.
Misverstand 3: Drugs moet je hard bestrijden In 1970 verklaarde Richard Nixon de oorlog aan drugs. Nu zijn er meer gebruikers dan ooit. De oorlog tegen drugs heeft in Mexico (sinds 2006) aan ten minste 47.500 mensen het leven gekost, zo maakte de Mexicaanse regering in januari 2012 bekend. De Global Commission on Drug Policy concludeerde in 2011: ‘The global war on drugs has failed’. Wetenschappers maken zich zorgen over het gebrek aan reflectie op het huidige drugsbeleid bij politici, die wereldwijd over het algemeen een keiharde aanpak voorstaan. In de Verenigde Staten zijn het opvallend vaak rechters of politiemensen die pleiten voor een andere aanpak. Zij weten als geen ander hoe zinloos de war on drugs is.
Minstens de helft van het werk van politie en justitie bestaat uit de jacht op drugs. In Nederland zit van alle gedetineerden 22 procent vast wegens overtreding van de Opiumwet. Dat is, na plegers van geweldsdelicten, de grootste groep gevangenen. De totale kosten voor de justitieketen zijn lastig te schatten, maar bedragen minimaal 2,2 miljard euro (in 2003), waarvan driekwart voor de bestrijding. Van het totaal aantal van 272 grootschalige opsporingsonderzoeken in 2009 waren er 203 gericht op drugs en dat percentage stijgt. Dat betekent dat de politie voor alle andere zaken die diepgaand en grootschalig onderzoek rechtvaardigen (kinderporno, vrouwenhandel, bankovervallen) slechts een kwart van de recherchecapaciteit kan vrijmaken. Een groeiend leger experts en oud-staatslieden pleit daarom voor legalisering van drugs. Daarmee verdwijnt het verslavingsprobleem niet, maar wordt het wel beheersbaar. Ambtenaren hebben, bij het in opdracht van het kabinet inventariseren van mogelijke bezuinigingen, al een keer uitgerekend dat legaliseren van hasj 183 miljoen aan kosten bij politie, justitie en bestuur bespaart en 260 miljoen euro aan belastingen oplevert.
Misverstand 4: Misdaadgeld besmet de bovenwereld Als we de verhalen van misdaadbestrijders mogen geloven, verdienen criminelen wereldwijd jaarlijks vele honderden miljarden euro’s en dreigen ze daarmee de legale bovenwereld over te nemen. In werkelijkheid pakken politie en justitie jaarlijks niet meer dan een fooi door ze ‘kaal te plukken’. Een traditioneel
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
52
terugkerend cliché bij de schattingen is dat de overheid altijd slechts het ‘topje van de ijsberg’ onderschept. Daar hebben we meteen de kern van het probleem te pakken: niemand weet het en niemand kán het ook weten.
De ‘Pluk-ze’ wetgeving werd in de jaren negentig ingevoerd en de verwachting was dat het meer dan 200 miljoen per jaar zou opleveren. Een vroege evaluatie door criminoloog Hans Nelen bood in 2004 een teleurstellend beeld: er werd de eerste zeven jaar slechts negen miljoen binnengehaald. Maar liefst 84 procent van de zaken bleef onder een ton en slechts twee procent kwam boven een miljoen (in guldens). Sindsdien zijn de opbrengsten overigens wel gestegen tot enkele tientallen miljoenen euro’s per jaar: 50 miljoen in 2009. De helft van dat geld bleek echter te bestaan uit een schikking met een aantal televisiebedrijven (onder meer SBS, RTL en Endemol) wegens dubieuze belspelletjes.
Niemand weet hoeveel miljoenen meer de politie met optimaal speurwerk zou kunnen vangen, omdat niemand weet hoeveel misdaadgeld er is. Wat wel vaststaat, is dat de opgeklopte miljardenbedragen niet bestaan: nergens ter wereld kunnen politie en inlichtingendiensten die fameuze honderden miljarden euro’s en dollars van criminelen en terroristen vinden. Het zou in Nederland moeten gaan om bovenmenselijk slimme criminelen die er al decennia in slagen om jaar na jaar ongemerkt 18,5 miljard euro in de economie weg te sluizen (meer dan de kosten van het basisonderwijs, politie en verkeer bij elkaar) zonder dat iemand het merkt en er iets aan kan doen.
De gevreesde doorbraak naar de bovenwereld is (anno 2013 13) ook nergens te vinden. De criminoloog Petrus van Duyne wijst erop (een beetje pesterig maar wel volledig terecht) dat alle affaires die de integriteit van de bovenwereld wél fundamenteel hebben aangetast uit die bovenwereld zelf kwamen: denk aan de recente vastgoedfraude, de bouwfraude en Vestia.
Criminelen opereren in tamelijk losse netwerken, die per deal of project samenwerken. De ongrijpbare supercrimineel is dus grotendeels een mythe: de meeste boeven houden er weinig tot niets aan over.
Misverstand 5: Zero tolerance werkt De invoering van zero tolerance in New York is hét succesverhaal van de moderne misdaadbestrijding met in de hoofdrol burgemeester Rudolph Giuliani die de straten heeft heroverd op het tuig. Voorstanders van een harde aanpak gebruiken het graag als voorbeeld, maar het succes van zero tolerance is een sprookje. In werkelijkheid daalde de criminaliteit in heel Amerika al jaren – wrang genoeg vooral omdat twintig jaar daarvoor abortus was gelegaliseerd14. De Nederlandse politie heeft zero tolerance nooit willen invoeren: het richt meer schade aan dan dat het goed doet.
13 Anno 2018 was hier wel sterke vermoedens voor bij diverse overheden. Wetenschappelijk bewijs laat nog op zich wachten. 14
Door de legalisering van abortus in 1973 in meerdere staten, zijn de mensen die statistisch de grootste kans liepen om later crimineel te worden simpelweg niet geboren.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
53
Misverstand 6: De politie kan mensen een veilig gevoel geven Burgers geven in enquêtes aan dat ze overlast, verloedering en vandalisme erger vinden dan ernstige criminaliteit. Hangjongeren zijn een groter probleem dan inbraken. De politie speelt daar ook op in, bijvoorbeeld in wervingscampagnes voor aankomende agenten. Op een foto zijn hangjongeren te zien in een portiek. Daarbij de wervende tekst: ‘Kun jij duidelijk maken dat niets doen ook overlast geeft?’ Deze poster geeft subliem aan wat het probleem is: er ís eigenlijk geen probleem in strafrechtelijke zin en toch moet de politie iets doen. Maar wat? Voor veel burgers is overlast een groter probleem dan criminaliteit. Dat is ook niet zo raar, want verreweg de meeste wijken in Nederland zijn niet in de greep van criminelen.
Het aanpakken van zware criminaliteit vermindert angstgevoelens niet. Op angst is lastig vat te krijgen. Door lokale campagnes van de politie kan de angst soms eerder toe- dan afnemen. Uit een evaluatie van maar liefst 155.000 Britse Neighbourhoodwatch-programma’s, waarbij buren met elkaar en de politie samenwerken, blijkt dat deze niet hebben geleid tot een afname van het aantal meldingen, er geen daling van de criminaliteitscijfers was en ook de angstgevoelens niet afnamen. Wel melden de bewoners betere contacten met de politie.
Het bij nieuwbouw van woningen inbouwen van preventiemaatregelen, zoals inbraakwerende deuren en ramen, blijkt een veel kosteneffectievere manier om inbraak te voorkomen dan bewoners zelf te stimuleren hun huis te beveiligen. Publiciteitscampagnes, preventieadvies en subsidies hebben weinig tot geen blijvend effect op preventiegedrag van bewoners. Algemene maatregelen die ‘van bovenaf’ worden ingevoerd werken beter: denk ook aan ingebouwde startonderbrekers in nieuwe auto’s en verzonken navigatiesystemen in het dashboard. Die maatregelen zijn veel effectiever tegen diefstal dan voorlichting aan automobilisten.
Rekenkamercommissie RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem
54
Bijlage 4 Beoordeling maatregelen Haarlem Categorieën beoordeling:
DSP-groep
Effectief
= in de literatuur is bewijs voor de effectiviteit.
Deels effectief
= in de literatuur is bewijs voor de effectiviteit voor een onderdeel van de maatregel.
Niet effectief
= in de literatuur is bewijs dat de maatregel niet effectief is.
Onbekend
= in de literatuur is geen informatie over de effectiviteit.
Onduidelijk
= niet helder wat het werkzame mechanisme is.
Organisatie
= maatregel heeft geen werkzaam mechanisme dat beoordeeld kan worden.
RAPPORT ─ Zaken op orde in Veiligheidsbeleid Haarlem