20220318436 2. Bijlage 1 213a onderzoeksrapport

Gemeente Haarlem Onderzoek beoordeling legessystematiek en kostendekking i.v.m. overgang naar systematiek Omgevingswet

Hardinxveld-Giessendam, 24 januari 2022

Inhoudsopgave 1

Achtergrond en doelstelling onderzoek .............................................................................. 5 1.1 Achtergrond............................................................................................................ 5 1.2 Doelstelling onderzoek ............................................................................................. 5 1.3 Onderzoeksvragen en beoogd resultaat ...................................................................... 5

2

Aanpak onderzoek, werkwijze en rapportage ..................................................................... 6 2.1 Uitvraag informatie .................................................................................................. 6 2.2 Interviews .............................................................................................................. 6 2.3 Informatie VNG en andere gemeenten ....................................................................... 6 2.4 Opzet rapportage .................................................................................................... 7

3

Beoordeling huidige legessystematiek ............................................................................... 8 3.1 Inleiding ................................................................................................................. 8 3.2 Juridisch kader kostenonderbouwing leges.................................................................. 8 3.2.1 Eis maximale kostendekkendheid ............................................................................ 8 3.2.2 Inzichtelijkheid..................................................................................................... 8 3.2.3 Herleidbaarheid tot de begroting ............................................................................. 9 3.2.4 Directe en indirecte kosten .................................................................................... 9 3.2.5 Overhead .......................................................................................................... 10 3.2.6 Verboden kosten ................................................................................................ 10 3.2.7 Omzetbelasting .................................................................................................. 11 3.2.8 Perceptiekosten en kwijtschelding .........................................................................

11 3.2.9 Dubieuze debiteuren en oninbaarheid .................................................................... 11 3.2.10 Baten ............................................................................................................... 11 3.2.11 Eisen BBV ......................................................................................................... 12

3.3 Beschrijving inhoud legessystematiek Haarlem (onderzoeksvraag 1).............................12 3.3.1 Inleiding ........................................................................................................... 12 3.3.2 Kostendekkingsonderbouwing .............................................................................. 12 3.3.3 Paragraaf lokale heffingen ................................................................................... 13 3.3.4 Personele directe kosten ...................................................................................... 14 3.3.5 Materiële directe kosten ...................................................................................... 14 3.3.6 Indirecte kosten, overhead .................................................................................. 14 3.3.7 Baten ............................................................................................................... 14

3.4 Beoordeling inhoud legessystematiek Haarlem (onderzoeksvraag 1) .............................14 3.4.1 Eis maximale kostendekkendheid 100% ................................................................. 14 3.4.2 Inzichtelijkheid................................................................................................... 14 3.4.3 Herleidbaarheid tot de begroting ........................................................................... 15 3.4.4 Personele directe lasten....................................................................................... 15 3.4.5 Materiële directe kosten ...................................................................................... 16 3.4.6 Indirecte kosten, overhead .................................................................................. 16 3.4.7 Verboden kostenposten ....................................................................................... 16 3.4.8 Omzetbelasting, perceptiekosten en oninbaar ......................................................... 16 3.4.9 Baten ............................................................................................................... 17 3.4.10 BBV 17

3.5 Beschrijving proces kostenonderbouwing leges Haarlem (onderzoeksvraag 5) ................17 3.5.1 Inleiding ........................................................................................................... 17

2 (van 47)

3.5.2 Vullen van kostendekkingsmodel .......................................................................... 18 3.5.3 Verwerken effecten begroting en bestuurlijke besluitvorming .................................... 19 3.5.4 Verwerking in Paragraaf lokale heffing ................................................................... 19 3.5.5 Overig .............................................................................................................. 19

3.6 Beoordeling proces kostenonderbouwing leges Haarlem (onderzoeksvraag 5) ................20 3.6.1 Inleiding ........................................................................................................... 20 3.6.2 Raming van de baten verbeteren .......................................................................... 20 3.6.3 Raming van de lasten verbeteren .......................................................................... 20 3.6.4 Overig .............................................................................................................. 20

3.7 Conclusies en aanbevelingen....................................................................................20 3.7.1 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 1 ..................................................... 20 3.7.2 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 5 ..................................................... 21

4

Gevolgen Omgevingswet voor legesheffing .......................................................................23 4.1 Inleiding ................................................................................................................23 4.2 Doelen Omgevingswet ............................................................................................23 4.3 Keuzes in het omgevingsplan ...................................................................................23 4.3.1 Totstandkoming omgevingsplan ............................................................................ 23 4.3.2 Beleidsvrijheid omgevingsplan en gevolgen voor de legesheffing ............................... 25 4.3.3 Omgevingsplan Haarlem ...................................................................................... 26 4.3.4 Gevolgen Omgevingsplan voor mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) ......... 26 4.3.5 Gevolgen Omgevingsplan voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) ............................................ 27 4.3.6 Conclusies ......................................................................................................... 28

4.4 Wet kwaliteitsborging bouwen ..................................................................................28 4.4.1 Doelen Wet kwaliteitsborging bouwen .................................................................... 28 4.4.2 De ‘knip’ ........................................................................................................... 28 4.4.3 Melding en gereedmelding ................................................................................... 29 4.4.4 Wkb-scan Senze................................................................................................. 29 4.4.5 Gevolgen Wkb voor mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)......................... 30 4.4.6 Gevolgen Omgevingsplan voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) ............................................ 30 4.4.7 Transitiekosten .................................................................................................. 30 4.4.8 Conclusies ......................................................................................................... 31

4.5 Legesheffing milieuvergunningen..............................................................................31 4.5.1 Milieubelastende activiteiten ................................................................................ 31 4.5.2 Mogelijkheid heffing milieuleges ........................................................................... 31 4.5.3 Situatie Haarlem ................................................................................................ 32 4.5.4 Gevolgen voor mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) ............................... 32 4.5.5 Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) .................................................................................. 32 4.5.6 Conclusies ......................................................................................................... 32

4.6 Legesheffing overige activiteiten ..............................................................................32 4.6.1 Overige activiteiten............................................................................................. 32 4.6.2 Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)....................................... 33 4.6.3 Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) .................................................................................. 33 4.6.4 Conclusies ......................................................................................................... 33

4.7 Omgevingsoverleg ..................................................................................................33 4.7.1 Inleiding ........................................................................................................... 33

3 (van 47)

4.7.2 Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)....................................... 34 4.7.3 Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) .................................................................................. 34 4.7.4 Conclusies ......................................................................................................... 35

4.8 Participatie ............................................................................................................35 4.8.1 Inleiding ........................................................................................................... 35 4.8.2 Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)....................................... 35 4.8.3 Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) .................................................................................. 35 4.8.4 Conclusies ......................................................................................................... 36

4.9 Kosten Digitaal Stelsel Omgevingswet .......................................................................36 4.9.1 Kosten Digitaal Stelsel Omgevingswet ................................................................... 36 4.9.2 Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4) .................................................................................. 36 4.9.3 Conclusies ......................................................................................................... 37

4.10 Adviezen VNG en keuzes andere gemeenten (onderzoeksvraag 6) ................................37 4.10.1 Adviezen VNG .................................................................................................... 37 4.10.2 Keuzes andere gemeenten ................................................................................... 39

4.11 Conclusies en aanbevelingen....................................................................................41 4.11.1 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 2 ..................................................... 41 4.11.2 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvragen 3 en 4 ............................................ 42 4.11.3 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 6 ..................................................... 43

5

Conclusies en aanbeveling ..............................................................................................44 5.1 Onderzoeksvraag 1 .................................................................................................44 5.2 Onderzoeksvraag 2 .................................................................................................44 5.3 Onderzoeksvragen 3 en 4 ........................................................................................45 5.4 Onderzoeksvraag 5 .................................................................................................46 5.5 Onderzoeksvraag 6 .................................................................................................46

4 (van 47)

1

Achtergrond en doelstelling onderzoek

1.1

Achtergrond

Conform art. 213a Gemeentewet voert het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem periodiek onderzoeken uit naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur. Het uitgangspunt van dit type onderzoek is leren en verbeteren. Eén van de twee onderzoeken die in dit kader is opgenomen in de Programmabegroting 2021-2025, is een art. 213a-onderzoek naar de beoordeling van de legessystematiek en de kostendekkendheid gericht op de overgang naar de systematiek van de Omgevingswet.

1.2

Doelstelling onderzoek

Het doel van het onderzoek is om inzicht te verschaffen in de vraag hoe de huidige legessystematiek is opgezet en zich verhoudt tot de wettelijke regels en hoe de huidige legessystematiek het beste omgezet kan worden naar een systematiek die past in de Omgevingswet en waarbij een bepaalde mate van betrouwbaarheid en voorspelbaarheid ten aanzien van de kostendekkendheid en ramingen opgebouwd kan worden. Hoe doen we het nu en in het verleden en wat hebben we daar aan in de toekomst? 1.3

Onderzoeksvragen en beoogd resultaat

De centrale vragen van het onderzoek zijn: 1. Hoe zit de huidige legessystematiek in elkaar (kosten en opbrengsten, grote versus kleine vergunningen), hoe verhoudt zich dat tot de landelijke spelregels en hoe worden de mogelijke beleidskeuzes gemaakt? 2. Hoe zit de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet in elkaar; waar kunnen wel/geen leges voor gevraagd worden, waar zit gemeentelijke beleidsvrijheid? 3. Hoe verhoudt zich de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet t.o.v. de te verwachten kosten/opbrengsten? 4. Welke onderdelen van de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet kunnen betrouwbaar (op basis van kennis uit het verleden) geraamd worden, welke onderdelen kunnen nog niet geraamd worden? 5. Hoe moeten rollen en verantwoordelijkheden worden ingevuld? Wie is verantwoordelijk dat voor de verleende vergunningen juiste en kostendekkende tarieven worden berekend en vastgesteld? 6. Hoe gaan andere gemeenten met deze veranderingen om? Hoe adviseert de VNG? Het beoogd resultaat van het onderzoek is dat de eindrapportage van het onderzoek conclusies bevat over de veranderingen in de legessystematiek n.a.v. de invoering van de Omgevingswet.

5 (van 47)

2

Aanpak onderzoek, werkwijze en rapportage

2.1

Uitvraag informatie

Wij zijn begonnen met een uitgebreide uitvraag van onder andere de volgende informatie die we hebben betrokken bij ons onderzoek: -

-

2.2

de kostendekkingsonderbouwing leges voor belastingjaar 2021; de Begroting 2021 (ook in excel-format inclusief de taakveldenraming); de jaarrekeningen 2020 en 2019; de Financiële verordening; de Nota reserves en voorzieningen; de berekeningsmethodiek en berekening van de overhead-opslag; de samenstelling van het uurtarief/uurtarieven; de BCF-BTW op de directe kosten en BCF-BTW op de overhead; de methodiek van de raming van de baten, zowel voor wat betreft de aantallen vergunningaanvragen als voor Titel 2 de omvang van de met die vergunningaanvragen samenhangende bouwkosten; de bronnen/documenten waarop de te verwachten aantallen vergunningaanvragen (en bouwkosten) zijn geraamd; een beschrijving van de huidige werkwijze/proces van het maken van een kostenonderbouwing leges en de daarbij betrokken afdelingen/personen; stukken en notities over het opstellen van een omgevingsplan; stukken en notities over de implementatie van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen.

Interviews

Om verder inzicht in de kostenonderbouwing zelf en de werkwijze en het proces van de kostenonderbouwing leges te krijgen, hebben we (online) interviews gehouden met: -

Joke Koster, Rob de Nieuwe, Sander de Boer, adviseurs afdeling Interne Dienstverlening.

Voor verdieping van het inzicht in de consequenties van de implementatie van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, hebben we interviews gehouden met: -

2.3

Heleen de Boer, hoofd afdeling vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH); Ronald van der Linden, beleidsmedewerker afdeling VTH; Hans Egthuisen, teammanager vergunningen, afdeling VTH; Jenny Perquin, coördinerend senior planbeoordelaar, afdeling VTH; Nanno Brink, procesmanager omgevingsplan.

Informatie VNG en andere gemeenten

We hebben voor ons onderzoek gebruik gemaakt van diverse publicaties die de VNG heeft uitgebracht over de gevolgen van de Omgevingswet voor de legesheffing, waaronder een Werkmodel verordening leges 2022 in verband met de Omgevingswet. Verder hebben we de keuzes die andere gemeenten hebben gemaakt bij de legesheffing als gevolg van de Omgevingswet geïnventariseerd. Dit is deels gebaseerd op onze eigen kennis hieromtrent en deels op (openbare) stukken van een aantal gemeenten.

6 (van 47)

2.4

Opzet rapportage

In hoofdstuk 3 beoordelen we de huidige legessystematiek zowel inhoudelijk als procesmatig. Vanwege de samenhang beantwoorden we in dit hoofdstuk de onderzoeksvragen 1 en 5. In hoofdstuk 4 gaan we in op de consequenties van de Omgevingswet voor de legesheffing. Daarbij beantwoorden we de onderzoeksvragen 2, 3, 4 en 6. Hoofdstuk 5 bevat samenvattend onze conclusies en aanbevelingen.

7 (van 47)

3

Beoordeling huidige legessystematiek

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk behandelen we de volgende onderzoeksvragen: -

-

Onderzoeksvraag 1: Hoe zit de huidige legessystematiek in elkaar (kosten en opbrengsten, grote versus kleine vergunningen), hoe verhoudt zich dat tot de landelijke spelregels en hoe worden de mogelijke beleidskeuzes gemaakt? Onderzoeksvraag 5: Hoe moeten rollen en verantwoordelijkheden worden ingevuld? Wie is verantwoordelijk dat voor de verleende vergunningen juiste en kostendekkende tarieven worden berekend en vastgesteld?

Dit hoofdstuk bevat: -

juridisch kader van de kostenonderbouwing leges (par. 3.2); beschrijving inhoud legessystematiek Haarlem (par. 3.3); beoordeling inhoud legessystematiek Haarlem (par. 3.4); beschrijving proces kostenonderbouwing leges Haarlem (par. 3.5); beoordeling proces kostenonderbouwing leges Haarlem (par. 3.6); conclusies en aanbevelingen (par. 3.7).

3.2

Juridisch kader kostenonderbouwing leges

3.2.1

Eis maximale kostendekkendheid

Voor de leges geldt de eis dat ze maximaal kostendekkend mogen zijn. De geraamde baten mogen de geraamde lasten niet overschrijden. Deze kostendekkendheid wordt in beginsel op het niveau van de gehele verordening beoordeeld. Kruissubsidiëring is tussen hoofdstukken en titels dus mogelijk.1 Van algehele onverbindendheid is sprake als – na correctie - de geraamde baten in betekenende mate (> 10%) uitgaan boven het bedrag van de geraamde lasten. De aanslag wordt dan geheel vernietigd. Blijft de overschrijding beneden de 10% dan wordt de aanslag verminderd met het percentage van die overschrijding.2 Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van overschrijding van de kostendekkendheid is dus belangrijk welke kosten kunnen worden toegerekend aan de leges en dat de legesopbrengsten juist worden geraamd. 3.2.2

Inzichtelijkheid

Via de heffing van leges kunnen de kosten van de taken worden doorberekend aan burgers en bedrijven. De jurisprudentie over de toerekening van baten en lasten is nog steeds volop in ontwikkeling. Niet alleen in de soorten kosten die mogen worden doorberekend, maar ook in de

1

2

HR 13 februari 2015, nr. 14/00655, ECLI:NL:HR:2015:282. Op basis van art. 13 lid 2 Europese Dienstenrichtlijn geldt voor titel 3 dat slechts kruissubsidiëring binnen een hoofdstuk mogelijk is. Een hoofdstuk in titel 3 betreft een individueel vergunningstelsel dan wel een cluster van samenhangende vergunningstelsels. HR 12 maart 2021, ECLI:NL:HR:2021:360.

8 (van 47)

bewijslevering van de juistheid van de kosten. Het inzichtelijk maken dat de juiste kosten zijn toegerekend, is veelal niet eenvoudig. De ramingen van baten en lasten moeten inzichtelijk zijn. De eis van inzichtelijkheid is neergelegd in diverse uitspraken van de Hoge Raad.3 De Hoge Raad geeft aan dat er verzwaarde eisen zijn voor de motivering die de heffingsambtenaar moet geven om te betwisten dat de limiet is overschreden. Het inzicht in de ramingen kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening.4 Als de gemeente de inzichtelijkheid niet kan aantonen, zal de rechter de belastingverordening onverbindend achten.5 3.2.3

Herleidbaarheid tot de begroting

Een van de belangrijkste eisen is die van de herleidbaarheid van de baten en lasten tot de begroting. Alle ramingen van baten en lasten moeten terug te voeren zijn op de begroting.6 Het moet overigens gaan om de begroting zoals deze ten tijde van de vaststelling van de tarieven van de belastingverordening (voorafgaand aan het belastingjaar) is of wordt vastgesteld. Deze eis leidt er toe dat een overzicht van geraamde baten en lasten op zichzelf niet meer genoeg is, hoe aannemelijk deze lijst er ook uit ziet. Duidelijk zal moeten zijn op welke wijze deze ramingen aan de begroting/administratie zijn ontleend. Als deze herleiding niet slaagt, dan is dit een extra reden voor twijfel bij de rechter. Het oordeel van onverbindendheid hangt dan boven de verordening. Volgens de Hoge Raad7 mag van een gemeente niet worden verlangd dat van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze wordt vastgelegd hoe zij de kosten daarvan heeft geraamd. De ramingen mogen dus wel enige globaliteit kennen, doch moeten herleidbaar zijn tot de begroting. Gelet op de jurisprudentie is het beter daarbij het zekere (gedetailleerd) voor het onzekere (globaal) te nemen. Een ander ijkpunt is de Financiële Verordening ex art. 212 Gemeentewet.

In deze verordening worden door gemeenten uitgangspunten genoemd met betrekking tot de toerekening van kosten, afschrijvingen en waardering. Ook deze aspecten dienen bij de kostentoerekening voor een bepaald jaar in acht te worden genomen. Hierna wordt een aantal – voor de leges relevante – kosten beschreven welke volgens de wet en/of jurisprudentie mogen worden doorberekend.

3.2.4

Directe en indirecte kosten

Directe kosten zijn kosten die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verrichte dienstverlening zoals loonkosten van de dienstverlenende afdeling zelf, kapitaallasten en materiële kosten. Deze kosten worden rechtstreeks op het taakveld in de begroting geboekt.

3 4 5

6 7

HR 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968. HR 16 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM1236. HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777 (m.n. over lasten), HR 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780 (m.n. over baten) en HR 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938. HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR0707. HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777.

9 (van 47)

Onder indirecte kosten verstaan wij kosten die op een ander taakveld worden geboekt, doch meer dan zijdelings ook in verband staan met de dienstverlening of het gebruik van gemeentebezittingen. Daarnaast kan een deel van de overhead worden toegerekend aan de dienstverlening of het gebruik van gemeentebezittingen. Volgens de Hoge Raad8 mogen kosten worden toegerekend als deze meer dan zijdelings met die dienst samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen. De Hoge Raad heeft verder geoordeeld dat het de gemeente vrij staat om kosten geheel aan een heffing toe te rekenen als die kosten meer dan zijdelings verband houden met de taak. Dit omdat het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) de gemeenten niet beperkt in de mate waarin lasten worden toegerekend aan posten waarmee zij meer dan zijdelings verband houden.9 Dit geeft een zeer ruime marge voor gemeenten om kosten toe te rekenen. Uiteraard dient daarbij te worden voorkomen dat kosten dubbel worden toegerekend.10

3.2.5

Overhead

Sinds de wijziging van het BBV in 2017 moeten gemeenten de overhead op een afzonderlijk taakveld boeken. Onder overhead wordt verstaan de kosten van management en secretariële ondersteuning, maar ook alle activiteiten die dienen ter ondersteuning van de gemeentelijke taken, zoals personeel, ICT, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting. Omdat de overhead vanaf 2017 op een afzonderlijk taakveld wordt geboekt, is het toegestaan om extracomptabel, dus buiten de begroting om, een deel van de overhead aan de dienstverlening toe te rekenen.

3.2.6

Verboden kosten

Er zijn kosten die niet verhaald mogen worden via de leges omdat de wetgever dat zo heeft beschreven in de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet. In de praktijk worden dit ook wel ‘verboden kosten’ genoemd. De wetgever heeft het niet gewenst geacht dat deze kosten individueel worden verhaald op degenen ten behoeve van wie de dienst wordt verleend. Het kan hier gaan om: -

-

8 9 10

kosten voor beleidsvoorbereiding. Dit zijn kosten die worden gemaakt voor het opstellen van plannen of voorschriften en het vaststellen van criteria voor dienstverlening. Deze kosten dient een gemeente te maken om het beleid te formuleren. Bij het formuleren van beleid wordt een belangenafweging gemaakt ten behoeve van de gemeenschap. Er wordt bijvoorbeeld bepaald in welke gevallen er een vergunning of ontheffing kan worden afgegeven (algemene vergunningvoorwaarden); kosten van handhaving, toezicht en (periodieke) controle. Deze werkzaamheden dragen er toe bij dat de gemeentelijke voorschriften worden nageleefd. Het belang van het (doen) naleven van voorschriften is gelegen in bescherming van de gemeenschap in haar geheel.

HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777. HR 26 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1016. Het beste voorbeeld betreft andere heffingen. Veegkosten (straatreiniging) kunnen natuurlijk niet 100% worden doorgerekend aan zowel de riool- als de afvalstoffenheffing.

10 (van 47)

-

De kosten van de eerste controle zijn van dit verbod tot verhaal uitgezonderd.11 Toezicht op de uitvoering van de vergunningvoorschriften tot en met de eerste controle op naleving van de voorschriften als de activiteit gereed is, is te verhalen via de leges. De latere controles hebben echter het karakter van generieke controles en toezicht met het oog op naleving van de zijde van de vergunninghouder van de voorschriften; kosten voor inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures.

Een andere groep van ‘verboden kosten’ betreft de kosten van diensten die niet mogen worden toegerekend, zoals de beoordeling van aanvragen voor omgevingsvergunningen voor milieuactiviteiten12 en de vrijgestelde of gratis diensten die samenhangen met diensten in de legesverordening (bijvoorbeeld gratis huwelijken).

3.2.7

Omzetbelasting

De in rekening gebrachte omzetbelasting (hierna: BTW) vormt een kostenpost die kan worden verhaald via de tarieven. Op grond van het BTW-Compensatiefonds (BCF) hebben gemeenten voor bepaalde prestaties recht op compensatie van de aan hen in rekening gebrachte BTW. Ondanks dat die BTW-last dus vrijwel geheel vergoed wordt, mag die BTW toch als kostenpost worden aangemerkt en kan deze ook worden doorberekend (extracomptabel, aangezien de begroting meestal exclusief BTW is).13 3.2.8

Perceptiekosten en kwijtschelding

De kosten van heffing en invordering van belasting behoren tot de verhaalbare kosten. De verliezen wegens oninbaarheid en kwijtschelding worden vaak als kostenpost genomen, doch dienen systematisch gezien eigenlijk in mindering op de baten te komen14. Van de leges wordt overigens geen kwijtschelding verleend.

3.2.9

Dubieuze debiteuren en oninbaarheid

Een voorziening voor dubieuze debiteuren en oninbaarlijding dient (net als kwijtschelding) te worden beschouwd en behandeld als een vermindering op de geraamde baten. Men verwacht immers minder baten binnen te krijgen.

3.2.10 Baten Er is ook steeds meer aandacht voor de raming van de baten. Een jaarlijkse procentuele verhoging van de jaarlijkse tarieven of legesopbrengst is niet voldoende. De gehele opbouw van de baten moet inzichtelijk worden gemaakt en berusten op betrouwbare en actuele gegevens. Voorzienbare vergunningaanvragen moeten in de raming van de baten zijn meegenomen.

11

12 13 14

Deze uitzondering is in het leven geroepen, omdat de eerste controle op de naleving van vergunningvoorschriften het karakter heeft van een specifieke controle, met name gericht op het nagaan door de gemeente van de opgelegde voorwaarden. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit wel mogelijk. HR 21 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1016. HR 2 december 2005, nr. 39 275 en nr. 39 273, LJN AU7345 (rioolheffing) en ook Gerechtshof Arnhem 30 januari 2004, nr. 02/01519, ECLI:NL:GHARN:2004:AO6647 (afvalstoffenheffing).

11 (van 47)

3.2.11 Eisen BBV Het Besluit Begroting en Verantwoording vereist sinds 1 januari 2017 een grote mate van transparantie en inzichtelijkheid van gemeenten die veel verder gaat dan de hiervoor beschreven fiscale eisen. Per heffing en per hoofdstuk of onderdeel van kostendekkende verordeningen zal moeten worden aangegeven: ‒ ‒ ‒ ‒

wat de geraamde baten en lasten zijn; wat de mate van kostendekking is per verordening en per hoofdstuk of onderdeel; welke beleidskeuzes er zijn gemaakt; of er kruissubsidiëring optreedt, zowel per heffing als per hoofdstuk of onderdeel.

Verder bevat de op 13 april 2021 verschenen Notitie Lokale heffingen van de Commissie BBV richtlijnen die van belang zijn voor de kostentoerekening en voor de verantwoording en verslaglegging. 3.3

Beschrijving inhoud legessystematiek Haarlem (onderzoeksvraag 1)

3.3.1

Inleiding

Bij de beschrijving van de legessystematiek van de gemeente Haarlem hebben wij als uitgangspunt genomen de Verordening leges 2021, de daarbij behorende tarieventabel en de kostenonderbouwing (raming van de lasten en baten) die betrekking heeft op deze tarieventabel.

3.3.2

Kostendekkingsonderbouwing

De kostendekkingsonderbouwing van de leges bestaat uit twee excelbestanden: -

-

excelbestand met een onderbouwing van de lasten en de baten van Titel 1 behoudens de hoofdstukken die betrekking hebben op burgerzaken, Titel 2 en Titel 3 van de tarieventabel behorende bij de legesverordening; excelbestand met een onderbouwing van de lasten en de baten van de hoofdstukken die betrekking hebben op burgerzaken van Titel 1 van de tarieventabel behorende bij de legesverordening.

Deze excelsheets bestaan uit een samenvattend overzicht waarin per hoofdstuk en per titel van de tarieventabel zijn opgenomen de ramingen van de: -

personele directe kosten; materiële directe kosten; overhead; baten; kostendekkingspercentages.

In onderliggende bladen van de excelsheets zijn de in het samenvattend overzicht opgenomen bedragen onderbouwd. Deze modellen van de kostendekkingsonderbouwing worden vanaf 2018 gebruikt.

12 (van 47)

3.3.3

Paragraaf lokale heffingen

De gecomprimeerde resultaten van de kostenonderbouwingen zijn opgenomen in de Paragraaf Lokale heffingen van de Programmabegroting 2021-2025.15 Hierin staan de lasten en de baten per titel en hoofdstuk van de tarieventabel:

Titel 1

Titel 2

Titel 3

Hieruit blijkt dat de kostendekkendheid van elke titel en elk hoofdstuk van de tarieventabel minder dan 100% is en dat er dus geen sprake is van kruissubsidiëring tussen de verschillende hoofdstukken.

15

Onderdeel 3.2 Programmabegroting 2021-2025 Gemeente Haarlem.

13 (van 47)

3.3.4

Personele directe kosten

De personele lasten zijn gebaseerd op de verwachte tijdsbesteding per product of dienst. Deze tijdsbesteding vindt zijn basis in een in 2017 uitgevoerd onderzoek bij de gemeente Haarlem. Deze tijdsbesteding per product is vermenigvuldigd met de raming van het aantal te verstrekken producten. Deze totale tijdsbesteding van alle producten is vermenigvuldigd met een uurtarief van € 41,40 dat is gebaseerd op het gemiddelde uurtarief van de afdeling VTH.

3.3.5

Materiële directe kosten

De materiële kosten zijn gebaseerd op bedragen die in de Begroting 2021 zijn vermeld en die samenhangen met het betreffende product of groep van producten. Soms zijn deze posten uit de begroting deels toegerekend of gesplitst toegerekend aan verschillende hoofdstukken van de tarieventabel.

3.3.6

Indirecte kosten, overhead

Op de personele directe kosten is een opslag voor overhead toegepast tegen een uurtarief van € 55,00. Dit bedrag is gebaseerd op het saldo van de totale overheadkosten en -baten gedeeld door het aantal productieve uren (exclusief overhead). 3.3.7

Baten

De baten per product zijn gebaseerd op de raming van het aantal producten maal het tarief dat is opgenomen in de tarieventabel. De raming van het aantal producten is vooral gebaseerd op de ervaringen in de afgelopen jaren. Een afwijking tussen realisatie en raming in een eerder jaar is aanleiding voor nader onderzoek en kan in overleg met de vakafdeling leiden tot bijstelling van de raming. De trendmatige ontwikkelingen worden hierbij betrokken. 3.4

Beoordeling inhoud legessystematiek Haarlem (onderzoeksvraag 1)

3.4.1

Eis maximale kostendekkendheid 100%

Voor de gehele legesverordening overschrijden de geraamde baten niet de geraamde lasten. Er is voldaan aan de eis dat de legesverordening maximaal 100% kostendekkend mag zijn. De titels en hoofdstukken van de tarieventabel zijn ook afzonderlijk niet meer dan 100% kostendekkend. Er vindt dus geen kruissubsidiëring plaats. Dit is een beleidsmatige keuze. 3.4.2

Inzichtelijkheid

De kostendekkingsonderbouwing voldoet aan de eisen van inzichtelijkheid. De excelsheets zitten wel ingewikkeld in elkaar, bijvoorbeeld omdat er nog gegevens inzitten uit voorgaande jaren, en er is voortgeborduurd op een basismodel uit 2017. Wij adviseren de kostendekkingsonderbouwing te actualiseren en te schonen (bijvoorbeeld oude informatie verwijderen).

14 (van 47)

3.4.3

Herleidbaarheid tot de begroting

De bedragen in de kostendekkingsonderbouwing zijn herleidbaar tot de begroting. 3.4.4

Personele directe lasten 3.4.4.1 Systematiek

De personele lasten zijn gebaseerd op de verwachte tijdsbesteding per product of dienst. Die tijdsbesteding vindt zijn basis in onderzoek bij de gemeente Haarlem in 2017 en betreft uitsluitend de tijdsbesteding die direct samenhangt met het behandelen van de vergunningaanvraag. Het gaat om de gemiddelde tijd van de ambtelijke inzet voor het afhandelen van de vergunningaanvraag (van moment van registratie tot en met het moment dat de beschikking op de post gaat). Dit is juridisch geen probleem, maar leidt waarschijnlijk wel tot een onderschatting van de aan de leges toerekenbare lasten. Uren van bijvoorbeeld afdelingsoverleg, scholing of implementatie van de Omgevingswet zijn dan niet toegerekend aan de leges, terwijl die ook (kunnen) samenhangen met de taak. Ook kan het zijn dat medewerkers meer tijd besteden dan de gehanteerde normtijd. Ook toerekening van deze uren aan de leges is mogelijk. Eventuele ondoelmatigheid speelt in juridisch opzicht geen rol. In plaats van een toerekening op basis van genormeerde tijdsbesteding per product of dienst, kan ook worden gekozen voor een systeem waarbij wordt toegerekend het gedeelte van het aantal productieve uren (bijvoorbeeld 1.300) dat wordt besteed aan de taak. De hiervoor genoemde tijdsbesteding van bijvoorbeeld afdelingsoverleg, scholing of implementatie van de Omgevingswet wordt dan ook toegerekend aan de taak.

Dit is een juridisch geaccepteerde methodiek. Het is uiteraard wel denkbaar dat op beleidsmatige gronden wordt gekozen voor het uitsluitend meenemen van de gemiddelde tijdsbesteding die direct samenhangt met de vergunningaanvraag, zodat de burger niet meer betaalt voor het product dan de kosten die daar direct voor zijn gemaakt. Wij adviseren de gekozen systematiek te heroverwegen. Voor de tijdsbesteding per product of dienst wordt nog steeds uitgegaan van de inschattingen in het onderzoek bij Haarlem uit 2017. Wij adviseren om die tijdsbesteding te actualiseren en in de toekomst periodiek tegen het licht te houden. 3.4.4.2 Uurtarief Het gehanteerde uurtarief van € 41,40 is gebaseerd op het gemiddelde uurtarief van de afdeling VTH (schaal 9 trede 10).16 Het uurtarief wordt echter toegepast op alle diensten, ook die van Titel 1 en Titel 3. Wij adviseren om meer gedifferentieerde uurtarieven te hanteren. Verder wijzen we erop dat inzet van inhuurkrachten kennelijk ook plaatsvindt tegen dit uurtarief. Volgens de algemene richtlijnen van de gemeente Haarlem17, vinden doorbelastingen aan projecten

16 17

Niet geheel duidelijk hoe dit resulteert in het tarief van € 41,40. Directienota, Uurtarieven en doorbelastingen projecten 2021.

15 (van 47)

plaats tegen aparte uurtarieven voor medewerkers die in dienst zijn bij de gemeente en voor inhuurkrachten. Dit verdient ook aanbeveling bij de kostentoerekening aan de leges (zie ook par. 3.4.5).

3.4.5

Materiële directe kosten

De toegerekende materiële kosten zijn herleidbaar tot de begroting. Van sommige toegerekende begrotingsposten staat wel vast dat er een verband is met de dienstverlening maar is niet direct duidelijk wat er precies in zit of hoe die zijn verdeeld (bijvoorbeeld ‘overige diensten’). Wij adviseren deze posten en verdeling nader te onderbouwen. Een specifiek aandachtspunt hierbij zijn de kosten van inhuur. Deze zijn volgens de kostendekkingsonderbouwing bij de burgerzaken-producten deels toegerekend als indirecte kosten18, bij de overige producten is dit niet gedaan. Voorkomen moet worden dat de kosten van inhuur dubbel worden toegerekend, namelijk zowel via de personele directe lasten (via de tijdsbesteding per product of dienst) als via de indirecte kosten. Verder wijzen we erop dat de kosten van implementatie van de Omgevingswet ook nu al deels toerekenbaar zijn aan de leges. Daarvan is niet of hooguit beperkt gebruik gemaakt. 3.4.6

Indirecte kosten, overhead

De onderbouwing en toerekening van de overhead aan de leges (€ 55,00 per uur) is conform de regels die daarvoor zijn gesteld in art. 11 lid 4 Financiële verordening gemeente Haarlem. 3.4.7

Verboden kostenposten

Uit de kostendekkingsonderbouwing blijkt niet duidelijk op welke wijze is omgegaan met de zogenoemde ‘verboden kostenposten’. Vanuit de gekozen systematiek waarbij de personele lasten zijn gebaseerd op de werkelijk verwachte tijdsbesteding per product of dienst, kan impliciet worden afgeleid dat de met de verboden kostenposten samenhangende tijdsbesteding niet is toegerekend aan de leges. Wij adviseren in het kostendekkingsmodel meer inzicht te geven in de omvang van de verboden kostenposten die niet zijn toegerekend aan de leges.19

3.4.8

Omzetbelasting, perceptiekosten en oninbaar

De ramingen van omzetbelasting (BCF-BTW), perceptiekosten en kosten van oninbaar zijn niet toegerekend aan de leges. Dit leidt tot te lage toerekenbare lasten. Deze keuze is ook strijdig met art. 11 lid 2 Financiële verordening gemeente Haarlem waarin staat dat voor de rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, daarbij ook de compensabele belasting over de toegevoegde waarde (BTW) wordt betrokken. Wij adviseren alsnog de BTW, perceptiekosten en kosten van oninbaar toe te rekenen aan de leges.

18

19

De benaming “indirecte kosten” in de kostendekkingsonderbouwing is eigenlijk onjuist. Sinds de wijziging van het BBV in 2017 bestaan er alleen nog maar directe kosten en overhead. Deze verplichting vloeit voort uit de jurisprudentie, HR 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928.

16 (van 47)

3.4.9

Baten

De raming van het aantal producten is vooral gebaseerd op de ervaringen in de afgelopen jaren. Wij adviseren om meer dan nu het geval is hierbij de toekomstige al dan niet trendmatige ontwikkelingen te betrekken. Bovendien is het concept-kostendekkingsmodel reeds voor de zomer klaar en verdient het aanbeveling in het tweede half jaar extra te controleren of er nog bouwplannen zijn die forse impact hebben op de kostendekking. De kans is daarmee aanwezig dat de informatie over grote bouwplannen zodanig verouderd is dat bouwplannen die voorzienbaar in het komende jaar zullen worden ingediend, niet in de raming terechtkomen. Het is ook mogelijk dat plannen uit de raming hadden moeten worden gehaald. De belastingrechter toetst de geraamde baten en lasten (desgevraagd) aan de stand van zaken van de begroting op het moment van vaststellen van de belastingverordening. Als blijkt dat er voorzienbare wijzigingen zijn opgetreden die in de ramingen hadden moeten worden meegenomen, dan zal de belastingrechter blijkens jurisprudentie de geraamde baten corrigeren. Het risico bestaat derhalve dat de belastingrechter voorzienbare plannen bij de geraamde baten optelt, en zodoende tot een overschrijding van de geraamde lasten komt.

Als die overschrijding op ramingsbasis meer dan 10% bedraagt, zal de rechter de legesverordening onverbindend achten en de in geschil zijnde legesaanslag vernietigen.20 Dit is dus een belangrijk aandachtspunt. 3.4.10 BBV De Paragraaf lokale heffingen voldoet voor wat betreft de leges aan de daaraan gestelde regels in het BBV. 3.5

Beschrijving proces kostenonderbouwing leges Haarlem (onderzoeksvraag 5)

3.5.1

Inleiding

Het proces van kostenonderbouwing van de leges bestaat uit een aantal onderdelen: -

het vullen van de kostendekkingsmodel met de juiste data; het verwerken van eventuele effecten van (aanpassingen in) de begroting en bestuurlijke besluitvorming over legestarieven in het kostendekkingsmodel; het cijfermatig en tekstueel verwerken van het kostendekkingsmodel in de Paragraaf lokale heffingen.

Er is geen notitie of protocol beschikbaar waarin dit proces en de daarbij betrokken personen is beschreven. De hierna volgende beschrijving van het proces is gebaseerd op de interviews en de aanvullend ingewonnen informatie.

20

Zie voor een recent voorbeeld Hoge Raad 12 maart 2021, ECLI:NL:HR:2021:360 over de rioolheffing van Oostzaan die voor één jaar geheel onverbindend wordt geacht en voor een ander jaar partieel onverbindend.

17 (van 47)

3.5.2

Vullen van kostendekkingsmodel

De basis voor het proces van kostenonderbouwing van de leges vormen de hiervoor genoemde modellen van de kostendekkingsonderbouwing (hierna: het kostendekkingsmodel). Dit kostendekkingsmodel heeft tot doel om tot enerzijds een goede raming van de baten en anderzijds tot een goede raming van de lasten te komen. Daarbij zijn diverse personen betrokken. Bij de afdeling Interne Dienstverlening (hierna: ID) is een adviseur A belast met het vullen van het kostendekkingsmodel. Voor wat betreft de batenkant worden in januari voorafgaand aan het begrotingsjaar de aantallen vergunningen en legesopbrengsten van het voorgaande belastingjaar uit de applicatie Squit (software voor vergunningverlening, toezicht en handhaving) en de applicatie producten dienstverlening (informatie systeem afdeling Klant Contact Centrum) gehaald. Die informatie over de baten wordt tevens gebruikt ten behoeve van het aanleveren van informatie voor het opstellen van de jaarrekening van het voorgaande jaar en de begroting voor het volgend jaar. Voor de ramingen van de baten (aantallen producten en diensten) wordt als uitgangspunt genomen de realisatie van de afgelopen jaren. Als er substantiële verschillen zijn tussen de realisatie en de raming voor die jaren, vindt er nader onderzoek plaats, veelal bij de betreffende vakafdeling.

Daarnaast worden hierbij betrokken de verwachtingen omtrent trendmatige ontwikkelingen (bijvoorbeeld economische ontwikkelingen, ruimtelijke ontwikkelingen, corona etc.). Dit leidt tot een raming van aantallen producten en diensten voor het volgend jaar die samen met (voorlopige) legestarieven leiden tot een raming van de legesbaten. Er wordt niet specifiek rekening gehouden met voorzienbare grote bouwaanvragen voor het volgend jaar, dit wordt wel meegenomen bij de trendmatige ontwikkelingen. Wij hebben ook een excelbestand ontvangen met een ‘legesprognose’ waarin de realisatie van leges gedurende het jaar wordt bijgehouden, maar dit document wordt niet gebruikt voor het ramen van de baten voor het volgend jaar. Voor de raming van de lasten wordt in het kostendekkingsmodel de informatie verwerkt van de voorlopige versies van begroting. Dit geldt met name voor de materiële directe kosten en het overheadtarief. Ten aanzien van de directe personele kosten wordt voor de tijdsbesteding per product of dienst nog steeds uitgegaan van de inschattingen uit 2017. Het gehanteerde uurtarief wordt wel jaarlijks geactualiseerd. De adviseurs A van de afdeling ID werken in dit proces samen en kunnen voor de coördinatie worden bijgestaan door een adviseur A die niet direct is verbonden met deze afdeling.

Het concept van het kostendekkingsmodel wordt rond april voorgelegd aan de betreffende controller van de afdeling concerncontrol en de afdelingsmanager VTH (mede in verband met mogelijke beleidsmatige aspecten). Dit kan tot aanpassingen leiden.

18 (van 47)

3.5.3

Verwerken effecten begroting en bestuurlijke besluitvorming

Het proces van ramen van de baten en lasten voor de leges is ook van belang voor de vaststelling van de legestarieven. Als (voorlopig) duidelijk is wat de geraamde baten en de geraamde lasten zijn voor het komend jaar, ontstaat ook inzicht in de kostendekking van de legesverordening en de hoofdstukken binnen die legesverordening. Dit kan aanleiding zijn tot bijstelling van de tarieven. Het kostendekkingsmodel wordt daarom rond juni doorgeleid naar de coördinator planning & controlcyclus ten behoeve van de bestuurlijke besluitvorming over de legesverordening en de legestarieven. De ramingen van de baten en lasten in het kostendekkingsmodel en de cijfers in de begroting moeten op elkaar aansluiten. De effecten van deze bestuurlijke besluitvorming (legestarieven) en eventuele wijzigingen van lastenposten in de begroting, worden daarom door de adviseur A in de tweede helft van het jaar veelal verwerkt in het kostendekkingsmodel. Er wordt in de tweede helft van het jaar geen geactualiseerde raming gemaakt van de baten (raming aantallen producten en diensten). De tekst en tarieventabel de van legesverordening worden gemaakt door de coördinator planning & controlcyclus en de juridisch adviseur.

3.5.4

Verwerking in Paragraaf lokale heffing

De cijfers van het definitieve kostendekkingsmodel worden door adviseur A in overleg met de coördinator planning & controlcyclus verwerkt in de Paragraaf lokale heffingen van de begroting. De coordinator planning & controlcyclus schrijft de teksten van de Paragraaf lokale heffingen.

3.5.5

Overig

Er is een stuurgroep Omgevingswet die zich bezighoudt met de implementatie van de Omgevingswet. De afdeling ID is niet vertegenwoordigd in de stuurgroep. De Omgevingswet zal gevolgen hebben voor het kostendekkingsmodel. Zo zal de tijdsbesteding per product of dienst aangepast moeten worden. Dit is nog niet gebeurd en er is ook nog geen start mee gemaakt. Eerst moet ook nog bestuurlijke besluitvorming plaatsvinden over een aantal onderwerpen. De personele bezetting is een knelpunt. Van de drie adviseurs A die nu direct bij het proces betrokken zijn, vertrekken er op korte termijn twee. Deze twee adviseurs werken vooral aan het model van de afdeling vergunningen, toezicht en handhaving. De kennis van de kostenonderbouwing van het Klant Contact Centrum (hierna: KCC) is aan de betreffende adviseur A overgedragen en is dus na het vertrek van de andere adviseurs geborgd. Bij de afdeling concerncontrol vertrekt de coördinator planning & controlcyclus op korte termijn. Hierdoor ontstaat er voor dit onderdeel een aanzienlijk kennislek.

19 (van 47)

3.6

Beoordeling proces kostenonderbouwing leges Haarlem (onderzoeksvraag 5)

3.6.1

Inleiding

Het huidige proces van kostenonderbouwing en de rollen en verantwoordelijkheden van personen en afdelingen voor de verschillende werkzaamheden, is logisch vormgegeven. Wel zijn er enkele aandachtspunten, die overigens deels samenhangen met de inhoud van de kostenonderbouwing.

3.6.2

Raming van de baten verbeteren

De actualiteit en kwaliteit van de raming van de baten kan op enkele punten worden verbeterd. Wij adviseren om: -

3.6.3

de voorzienbare grote bouwaanvragen nadrukkelijk(er) te betrekken bij de raming van de baten; in het tweede half jaar de raming van de baten (raming aantallen producten en diensten) te actualiseren. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van het binnen de gemeente beschikbare excelbestand met een ‘legesprognose’ waarin de realisatie van leges gedurende het jaar wordt bijgehouden.

Raming van de lasten verbeteren

Bij de directe personele kosten wordt voor de tijdsbesteding per product of dienst nog steeds uitgegaan van de inschattingen uit 2017. Wij adviseren om die tijdsbesteding te actualiseren en in de toekomst periodiek tegen het licht te houden.

3.6.4

Overig

De Omgevingswet treedt naar verwachting op 1 juli 2022 in werking. In verband daarmee moet de legesverordening worden aangepast per die datum. Wij adviseren daarom om waar mogelijk een start te maken met het verwerken van de consequenties van de Omgevingswet in het kostendekkingsmodel. Daarvoor begint de tijd te dringen. De personele bezetting ten aanzien van de kostenonderbouwing (behoudens het KCC-deel) is een knelpunt. Mede in het licht van de noodzakelijke wijzigingen in de kostenonderbouwing als gevolg van de Omgevingswet, adviseren wij om de personele bezetting en het fiscale kennisniveau (bijvoorbeeld via opleidingen) op korte termijn op orde te brengen. 3.7

Conclusies en aanbevelingen

3.7.1

Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 1

Onderzoeksvraag 1: Hoe zit de huidige legessystematiek in elkaar (kosten en opbrengsten, grote versus kleine vergunningen), hoe verhoudt zich dat tot de landelijke spelregels en hoe worden de mogelijke beleidskeuzes gemaakt? Conclusies en aanbevelingen: a.

Het kostendekkingsmodel van Haarlem is in de basis een goed model voor het in beeld brengen van de raming van de baten en de lasten van de leges.

20 (van 47)

b.

Het kostendekkingsmodel voldoet aan de eisen van inzichtelijkheid en herleidbaarheid tot de begroting. Wij adviseren wel het model te schonen van oude informatie. c. De geraamde baten overschrijden niet de geraamde lasten, waarmee is voldaan aan de eis van een kostendekkendheid van maximaal 100%. d. De titels en hoofdstukken van de tarieventabel zijn ook afzonderlijk niet meer dan 100% kostendekkend. Er vindt geen kruissubsidiëring plaats. Dit is een toegestane beleidsmatige keuze. e. De gekozen systematiek voor de berekening van de personele lasten is juridisch toegestaan maar leidt waarschijnlijk tot een onderschatting van de aan leges toerekenbare lasten. Wij adviseren deze methodiek te heroverwegen. f. Bij de directe personele kosten wordt voor de tijdsbesteding per product of dienst nog steeds uitgegaan van de inschattingen uit 2017. Wij adviseren om die tijdsbesteding te actualiseren en in de toekomst periodiek tegen het licht te houden. g. Bij de directe personele kosten is het gehanteerde uurtarief gebaseerd op het gemiddelde uurtarief van de afdeling VTH (Titel 2). Dat wordt ook toegepast op de diensten van Titel 2 en Titel 3. Wij adviseren om meer gedifferentieerde uurtarieven te hanteren. Verder verdient het overweging om tevens een differentiatie in uurtarieven aan te brengen tussen medewerkers die in dienst zijn bij de gemeente en inhuurkrachten. h.

Bij de materiële directe kosten adviseren wij sommige posten en verdelingen van posten beter te onderbouwen. Bij de kosten van inhuur moet methodisch worden voorkomen dat deze dubbel worden toegerekend. Kosten van implementatie van de Omgevingswet zijn ook nu al deels toerekenbaar aan de leges. i. Wij adviseren in het kostendekkingsmodel meer inzicht te geven in de omvang van de verboden kostenposten die niet zijn toegerekend aan de leges. j. Wij adviseren de BTW, perceptiekosten en kosten van oninbaar toe te rekenen aan de leges. k. Wij adviseren om bij de raming van de baten meer dan nu het geval is de toekomstige al dan niet trendmatige ontwikkelingen te betrekken. Bovendien is het concept-kostendekkingsmodel reeds voor de zomer klaar en verdient het aanbeveling in het tweede half jaar extra te controleren of er nog bouwplannen zijn die forse impact hebben op de kostendekking.

3.7.2

Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 5

Onderzoeksvraag 5: Hoe moeten rollen en verantwoordelijkheden worden ingevuld? Wie is verantwoordelijk dat voor de verleende vergunningen juiste en kostendekkende tarieven worden berekend en vastgesteld? Conclusies en aanbevelingen: a. b.

c.

d. e.

Het huidige proces van kostenonderbouwing en de rollen en verantwoordelijkheden van personen en afdelingen voor de verschillende werkzaamheden, is logisch vormgegeven. Wij adviseren in het proces de voorzienbare grote bouwaanvragen nadrukkelijk(er) te betrekken bij de raming van de baten en in het tweede half jaar de raming van de baten (raming aantallen producten en diensten) te actualiseren. Voor de tijdsbesteding per product of dienst wordt nog steeds uitgegaan van de inschattingen uit 2017. Wij adviseren om die tijdsbesteding te actualiseren en in de toekomst periodiek tegen het licht te houden. Wij adviseren om waar mogelijk een start te maken met het verwerken van de consequenties van de Omgevingswet in het kostendekkingsmodel. Daarvoor begint de tijd te dringen. De personele bezetting ten aanzien van de kostenonderbouwing (behoudens het KCC-deel) is een knelpunt. Mede in het licht van de noodzakelijke wijzigingen in de

21 (van 47)

kostenonderbouwing als gevolg van de Omgevingswet, adviseren wij om de personele bezetting en het fiscale kennisniveau omtrent de kostenonderbouwing van de leges op korte termijn op orde te brengen.

22 (van 47)

4

Gevolgen Omgevingswet voor legesheffing

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk behandelen we de volgende onderzoeksvragen: -

-

-

Onderzoeksvraag 2: Hoe zit de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet in elkaar; waar kunnen wel/geen leges voor gevraagd worden, waar zit gemeentelijke beleidsvrijheid? Onderzoeksvraag 3: Hoe verhoudt zich de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet t.o.v. de te verwachten kosten/opbrengsten? Onderzoeksvraag 4: Welke onderdelen van de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet kunnen betrouwbaar (op basis van kennis uit het verleden) geraamd worden, welke onderdelen kunnen nog niet geraamd worden? Onderzoeksvraag 6: Hoe gaan andere gemeenten met deze veranderingen om? Hoe adviseert de VNG?

Hierbij behandelen we de onderzoeksvragen 2, 3 en 4 in samenhang, vanwege hun inhoudelijke raakvlakken. Daarbij gaan we in op de volgende onderwerpen: 4.2

keuzes in het omgevingsplan (par. 4.3); Wet kwaliteitsborging bouwen (par. 4.4); leges milieuvergunningen (par. 4.5); leges overige activiteiten (par. 4.6); omgevingsoverleg (par. 4.7); participatie (par. 4.8); Digitaal Stelsel Omgevingswet (par. 4.9). Doelen Omgevingswet

De Omgevingswet bevat de regels voor de fysieke leefomgeving. De nu over vele wetten verspreide regels voor ruimte, natuur, infrastructuur, milieu en water zijn daarmee gebundeld in één wet. De huidige wirwar aan regels verdwijnt en daarvoor komt een eenvoudiger en duidelijker stelsel in de plaats. Door de Omgevingswet kunnen integrale afwegingen over de fysieke leefomgeving worden gemaakt, in plaats van de huidige versnipperde sectorale afwegingen. De Omgevingswet versterkt ook de positie van de decentrale overheden volgens het principe ‘Decentraal, tenzij’. De Omgevingswet biedt die decentrale overheden daarbij meer ruimte voor gebiedsgericht maatwerk en het maken van eigen afwegingen. Burgers en bedrijven krijgen daarbij meer eigen verantwoordelijkheden, er gelden meer algemene regels waarin de zorgplichten staan en het aantal vergunningplichten zal hoogstwaarschijnlijk afnemen. Daarnaast zal de Omgevingswet moeten leiden tot snellere en betere besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Zo gaat de beslistermijn in veel gevallen van 26 weken naar 8 weken. 4.3

Keuzes in het omgevingsplan

4.3.1

Totstandkoming omgevingsplan

Niet alleen in de Omgevingswet worden de regels in één wet ondergebracht. Dat gebeurt ook op decentraal niveau. Gemeenten, provincies en waterschappen brengen hun regels over de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk samen in één regeling. De gemeenten doen dat in het omgevingsplan.

23 (van 47)

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet komt het omgevingsplan van rechtswege tot stand. De bestaande bestemmingsplannen, beheersverordeningen en wijzigings- en uitwerkingsplannen komen terecht in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Daaraan wordt toegevoegd een pakket rijksregels die overgaan naar de gemeenten (de zogenoemde bruidsschat). Voor deze regels moet een voorziening getroffen worden om te voorkomen dat deze regels vervallen voordat de gemeente vergelijkbare of vervangende regels heeft kunnen vaststellen. Het gaat dus om een tijdelijke oplossing, bedoeld om een rechtsvacuüm te voorkomen. De bruidsschat bestaat uit ongeveer 600 regels uit het huidige Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en het Besluit omgevingsrecht. De regels hebben betrekking op een grote diversiteit aan onderwerpen, zoals horeca, detailhandel, recreatie, lozingen, emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven en bouwen. Inhoudelijk bevat een van rechtswege ontstaan omgevingsplan dus weinig veranderingen ten opzichte van de huidige situatie. In de periode van de inwerkingtreding van de Omgevingswet tot 2029 moeten gemeenten het tijdelijke omgevingsplan omzetten in het omgevingsplan nieuwe stijl: een omgevingsplan dat voldoet aan alle regels van de Omgevingswet.

In deze overgangsfase moeten gemeenten nieuwe regels in het omgevingsplan opnemen ter vervanging van de oude ruimtelijke plannen en verordeningen. Ook moeten in dit omgevingsplan de instructieregels vanuit het rijk en de provincie verwerkt worden. De gemeentelijke verordeningen met regels over de fysieke leefomgeving komen niet van rechtswege terecht in het tijdelijke omgevingsplan. Deze regels moeten, voor zover gemeenten dat nodig vinden, ook voor 2029 zijn toegevoegd aan het omgevingsplan.

Figuur 1 Totstandkoming omgevingsplan

‘Overbrengen’ en ‘toevoegen’ naar het omgevingsplan nieuwe stijl gaat door raadsbesluiten die het van rechtswege ontstane omgevingsplan wijzigen. Daarbij worden de regels door de gemeente geintegreerd en geactualiseerd, passend bij de maatschappelijke opgaven, de gemeentelijke ambities en bij de beoogde structuur en opzet van het omgevingsplan. Iedere gemeente kan de overgangsfase zelf vormgeven op een tijdstip en manier die past bij de eigen ambities en de lokale relevante maatschappelijke opgaven. Dit kan integraal, gebiedsgewijs, themagewijs, met veel wijzigingen, beleidsneutraal etc.