20220318436 2. Bijlage 1 213a onderzoeksrapport
Tekst van het document
24 (van 47)
4.3.2
Beleidsvrijheid omgevingsplan en gevolgen voor de legesheffing
Gemeenten krijgen onder de Omgevingswet meer vrijheid voor gebiedsgericht maatwerk en het maken van eigen afwegingen. Er kan in het omgevingsplan bijvoorbeeld worden gekozen voor verboden, vergunningplichten, maatwerkvoorschriften of slechts zorgplichten, al dan niet met informatie- of meldingsplichten. De keuzes hierover behoren tot de gemeentelijke beleidsvrijheid. De verwachting is dat er uiteindelijk meer algemene regels komen waarin de zorgplichten staan en het aantal vergunningplichten zal afnemen. De keuzes die hierbij in het omgevingsplan worden gemaakt, hebben belangrijke gevolgen voor de legesheffing. Alleen voor de vergunningplichten en maatwerkvoorschriften die in het omgevingsplan zijn opgenomen, is het immers zinvol om belastbare feiten en tarieven in de legesverordening op te nemen. Verder hangt het samen met het feit dat legesheffing alleen mogelijk is voor gemeentelijke dienstverlening. Van een dienst is slechts sprake als degene aan wie de dienst wordt verleend daar een individueel belang bij heeft (individualiseerbaar belang). Volgens de jurisprudentie is dat niet het geval bij meldingen. Meldingen hebben vooral tot doel om het gemeentelijke toezicht op, en de handhaving van de naleving van de regels te vergemakkelijken. Hier staat dus het algemeen belang voorop. Voor het in behandeling nemen van meldingen is dus geen legesheffing mogelijk.
Dat betekent ook dat de met het behandelen van die meldingen samenhangende gemeentelijke lasten, niet toerekenbaar zijn aan de leges. Die lasten zullen moeten worden gedekt uit de algemene middelen. Het voorgaande geldt ook voor de gemeentelijke verwerking van informatie in het geval van een informatieplicht. Als de gemeente in het omgevingsplan een vergunningplicht vervangt door een meldingsplicht, heeft dit dus gevolgen voor de legesheffing. Een meldingsplicht leidt er toe dat de afdeling die zich bezig houdt met vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: VTH) per saldo minder werkzaamheden gaat verrichten omdat zij geen vergunningaanvragen meer hoeft te behandelen. De verhaalbare lasten voor de legesheffing dalen daardoor. Tegelijkertijd vervalt daarmee de mogelijkheid om leges te heffen. Voor het behandelen van vergunningaanvragen is legesheffing immers wel mogelijk, voor het beoordelen van meldingen niet. De met het behandelen van die meldingen samenhangende lasten zijn daarmee ook niet langer verhaalbaar via de legesheffing. Kortom, de beleidsmatige keuzes die in het omgevingsplan worden gemaakt, bepalen de op te nemen belastbare feiten en tarieven in de legesverordening maar ook de maximaal toe te rekenen baten en lasten.
Aanpassing van de legesverordening is eigenlijk niet mogelijk zonder de gemaakte beleidsmatige keuzes in het omgevingsplan en de financiële effecten daarvan in beeld te brengen. Afstemming daarover met de beleidsafdelingen is noodzakelijk.
25 (van 47)
4.3.3
Omgevingsplan Haarlem
De gemeente Haarlem kiest voor een gefaseerde aanpak bij het vormgeven van het nieuwe omgevingsplan en maakt hierbij gebruik van de mogelijkheden die het overgangsrecht daarvoor biedt. 21 Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet komt het omgevingsplan van rechtswege tot stand. Dit is een tijdelijk omgevingsplan dat in de periode daarna wordt aangepast. Deze fasering verloopt via diverse sporen:22 “In spoor 1 worden de regels uit het tijdelijk omgevingsplan, de onherroepelijke projectbesluiten en de regels over de fysieke leefomgeving uit lokale verordeningen integraal vastgelegd in het nieuwe omgevingsplan. Dit vormt de beleidsneutrale basis van het nieuwe omgevingsplan. In spoor 2 worden de stedelijke ontwikkelingen vastgelegd in het omgevingsplan. Deze ontwikkelingen volgen hun eigen planning en procedure aan de hand van het Haarlems Ruimtelijk Planproces, eventueel parallel lopend aan spoor 1. In spoor 3 worden de beleidskaders en programma’s voortkomend uit de Omgevingsvisie verwerkt in het nieuwe omgevingsplan.”
Er wordt naar gestreefd om spoor 1 in 2025 gereed te hebben. Dit betekent dat er bij het van rechtswege ontstaan van het omgevingsplan op de inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet (vermoedelijk 1 juli 2022) en in de periode tot 2025 (spoor 1) sprake is van een beleidsneutrale overgang naar, en aanpassing van het omgevingsplan.
4.3.4
Gevolgen Omgevingsplan voor mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)
De beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan betekent: -
bestaande vergunningplichten blijven in stand; geen vervanging van vergunningplichten door zorgplichten met een informatie- of meldingsplicht; geen mogelijkheid van een maatwerkvoorschrift, omdat het omgevingsplan daar niet in voorziet; geen inhoudelijke veranderingen in sfeer van advies of instemming van de gemeenteraad of gemeentelijke adviescommissie (dan wel bestuursorgaan andere overheid bij meervoudige aanvraag).
Tot 2025 heeft het omgevingsplan dus geen of weinig consequenties voor de gevallen waarin de gemeente wel en geen leges kan heffen. Als in de toekomst in het omgevingsplan andere keuzes worden gemaakt (bijvoorbeeld minder vergunningplichten, introductie van maatwerkvoorschriften) verandert dit.
21
22
Startnotitie Omgevingsplan Haarlem – Centrum en de bruidsschat, 27 augustus 2021, vastgesteld door de gemeenteraad op 14 oktober 2021, 2021/171036. Startnotitie Omgevingsplan Haarlem – Centrum en de bruidsschat, 27 augustus 2021, p. 1.
26 (van 47)
4.3.5
Gevolgen Omgevingsplan voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
De (implementatie van) de Omgevingswet brengt naast structurele financiële effecten 23 ook transformatiekosten mee. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om:24 1. Juridische transformatie (tegelijk werken onder meerdere juridische systemen, met effecten voor werkwijze, bezetting, onzekerheden en mogelijk bezwaarprocedures); 2. ICT Systemen en informatievoorziening (verschillende systemen naast elkaar, met name de huidige systemen en DSO); 3. Veranderingen van werkwijze (het leren werken met de veranderde werkwijzen door andere regelgeving, andere verantwoordelijkheden, samenwerking); 4. Personele frictie (effecten van boventalligheid/herplaatsing/afvloeien van personeel gedurende de transformatie); 5. Dienstverlening en interactie met betrokkenen (betrokkenen buiten de gemeente moeten ook leren werken met het nieuwe stelsel); 6. Samenwerking in de keten (bijvoorbeeld nieuwe manier van samenwerking met Omgevingsdienst, GGD, Veiligheidsregio). Een deel van deze structurele kosten en transformatiekosten zijn toerekenbaar aan de leges van Titel 2. Deze kosten doen zich overigens ook al voor in de periode vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet en kunnen nu ook al deels worden toegerekend aan de leges. In dit verband wijzen wij erop dat alleen lasten kunnen worden toegerekend aan de leges als die lasten zijn opgenomen in, en daarmee herleidbaar zijn tot, de begroting.
De beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan brengt als zodanig (dus los van de structurele en transformatiekosten) waarschijnlijk mee dat de aan Titel 2 toerekenbare lasten en baten voor bouwactiviteiten niet veel zullen verschillen ten opzichte van de huidige situatie. Dit is een betrouwbare voorspelling. Hierin zijn niet meegenomen de effecten van de mogelijkheid van legesheffing voor milieuactiviteiten. Deze worden later in het rapport besproken. Wel zullen in de eerste periode na de inwerkingtreding van de Omgevingswet de lasten naar verwachting hoger uitvallen omdat gedurende die periode vergunningaanvragen die zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog volgens het huidige recht afgehandeld moeten worden en vergunningaanvragen die zijn ingediend na de inwerkingtreding van de Omgevingswet volgens het nieuwe recht. In de beginperiode moeten vergunningaanvragen dus volgens verschillende rechtsregimes behandeld worden, dit leidt tot inefficiency en extra werkzaamheden en lasten. De omvang van deze extra werkzaamheden en lasten is niet goed te voorspellen en dus niet betrouwbaar te ramen.
Een belangrijke vraag is verder of aanvragers van vergunningen wachten met de indiening van de aanvraag tot na inwerkingtreding van de Omgevingswet of juist niet (aanvragen ingediend vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden volgens huidig recht afgehandeld, aanvragen na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden volgens de regels van de Omgevingswet afgehandeld)? Aspecten die hierbij een rol kunnen spelen zijn de verkorting van de afhandelingstermijn, het zelf moeten organiseren van participatie, onzekerheden omtrent de regels Omgevingswet etc.
23 24
Voor het in beeld brengen daarvan zijn tools beschikbaar zoals het Financieel Dialoogmodel van de VNG. Zie Resultaten werkgroep Transformatiekosten, Wat komt er op gemeenten af in de transformatieperiode, VNG december 2021.
27 (van 47)
De verwachting is dat voorafgaand aan de inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet een piek aan vergunningaanvragen binnenkomt. Dit leert de ervaring bij eerdere wetswijzigingen. Dit heeft gevolgen voor zowel de lasten als de baten. De omvang van deze piek aan aanvragen en de consequenties voor de lasten en de baten is niet goed te voorspellen en dus niet betrouwbaar te ramen.
4.3.6
Conclusies
Omgevingsplan Dubbel rechtsregime Piek aanvragen
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Nee Nee
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Nee Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Ja Nee
Nee
Ja
Nee
4.4
Wet kwaliteitsborging bouwen
4.4.1
Doelen Wet kwaliteitsborging bouwen
Gelijktijdig met de Omgevingswet treedt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. De Wkb heeft als doel de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van particuliere en professionele opdrachtgevers uitgebreid. De Wkb gaat gefaseerd in. Er wordt gestart met de eenvoudige bouwprojecten, namelijk de bouwwerken in gevolgklasse 1 (o.a. woningen en kleinere bedrijfspanden). In de 3 jaar na invoering van de Wkb wordt geëvalueerd of ook bouwwerken in de gevolgklassen 2 en 3 onder de Wkb gaan vallen.
4.4.2
De ‘knip’
Met de Wkb wordt het proces voor vergunningverlening in tweeën opgeknipt, namelijk: -
de ruimtelijke toets: toets aan omgevingsplan en -veiligheid, dit blijft de gemeente doen voor alle bouwwerken; de bouwtechnische toets: hiervoor wordt de papieren toets op het bouwplan vooraf vervangen door toetsing in de praktijk op het bouwwerk zoals dat is gebouwd. De initiatiefnemer wordt verplicht een onafhankelijke kwaliteitsborger in te schakelen die tijdens de bouw toetst of wordt voldaan aan de bouwtechnische voorschriften van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en verklaart of de getoetste onderdelen aan de voorschriften voldoen. Dit wordt bij private partijen belegd. De verklaring van de kwaliteitsborger bij de gereedmelding is voorwaarde voor ingebruikname.
28 (van 47)
4.4.3
Melding en gereedmelding
De gemeente blijft verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw en omgevingsveiligheid en blijft het bevoegd gezag. De initiatiefnemer voor een bouwproject legt inhoudelijk verantwoording af aan het bevoegd gezag. Dit doet hij door uiterlijk 4 weken vóór aanvang van de bouwwerkzaamheden een melding bij de gemeente te doen waarin staan: -
het gebruikte instrument; de gekozen kwaliteitsborger; het borgingsplan; de risicobeoordeling.
Als de bouw gereed is, doet de initiatiefnemer een gereedmelding bij de gemeente. Die gereedmelding bestaat uit een verklaring van de kwaliteitsborger en een dossier met de informatie over het bouwwerk (dossier bevoegd gezag). Het bouwwerk mag 2 weken na gereedmelding in gebruik worden genomen. Voor het in behandeling nemen van deze melding vooraf en gereedmelding achteraf, kan de gemeente geen leges heffen. Er is namelijk geen sprake van een dienst, omdat de melding en gereedmelding vooral het algemeen belang dienen. De gemeente gebruikt de risicobeoordeling om zijn handhavende taak van waarnemen, beoordelen en interveniëren vooraf inhoud en richting te geven en het dossier met informatie om achteraf op te treden als het bouwwerk niet aan de voorschriften voldoet. Nu ter zake van het in behandeling nemen van deze melding en gereedmelding geen legesheffing mogelijk is, zijn de daarmee samenhangende gemeentelijke lasten ook niet toerekenbaar aan de leges. De gemeente moet deze lasten dus bekostigen uit de algemene middelen.
4.4.4
Wkb-scan Senze
Senze heeft de impact van de Wkb voor de gemeente Haarlem geïnventariseerd. 25 Hierbij is in beeld gebracht welke consequenties de Wkb heeft op de benodigde formatieve capaciteit voor vergunningverlening en toezicht. Daarbij is er rekening mee gehouden dat er bij de gemeente: -
werkzaamheden verdwijnen als gevolg van het wegvallen van de bouwtechnische toets voor gevolgklasse 1; nieuwe werkzaamheden bij komen in verband met het beoordelen van de melding vooraf en het verwerken van de gereedmelding achteraf.
Dit leidt per saldo: -
25
bij vergunningverlening tot een afname van 3,45 fte ten opzichte van de huidige capaciteit; bij toezicht tot een afname van 4,76 fte ten opzichte van de huidige capaciteit.
Wkb-scan Gemeente Haarlem, Senze, 30 januari 2020 (herzien 12 februari 2020).
29 (van 47)
4.4.5
Gevolgen Wkb voor mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)
Voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in gevolgklassen 2 en 3 is nog steeds legesheffing mogelijk voor de ruimtelijke toets en de bouwtechnische toets.26 Voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in gevolgklasse 1 is alleen nog legesheffing mogelijk voor de ruimtelijke toets. Voor het in behandeling nemen van de melding vooraf en de gereedmelding achteraf in het kader van die bouwtechnische toets kunnen immers geen leges worden geheven.
4.4.6
Gevolgen Omgevingsplan voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
De nieuwe werkzaamheden in verband met het beoordelen van de melding vooraf en het verwerken van de gereedmelding achteraf, zijn niet toerekenbaar aan de leges. Deze moeten worden gedekt uit de algemene middelen. Volgens de Wkb-scan gaat het hierbij overigens slechts om 0,17 fte. De omvang van deze extra lasten is voorspelbaar en is dus betrouwbaar te ramen. De werkzaamheden en lasten ten aanzien van de ruimtelijke toets veranderen niet, ook niet voor bouwwerkzaamheden in gevolgklasse 1. Dit is een betrouwbare voorspelling.
4.4.7
Transitiekosten
Uit de Wkb-scan van Senze blijkt dat als gevolg van de Wkb de benodigde capaciteit bij Haarlem afneemt met 8,21 fte. De vraag is of de kosten van eventueel overtollige medewerkers die (deels) nog geen andere werkzaamheden verrichten, nog steeds toerekenbaar zijn aan de leges. Het gaat hier in feite om frictie- of transitiekosten. Wij achten dit wel juridisch pleitbaar omdat deze lasten nog steeds meer dan zijdelings samenhangen met de taak omdat ze een soort gevolgkosten zijn die samenhangen met het afronden van de werkzaamheden. Wij achten dit overigens hooguit gedurende een beperkte periode van maximaal 1 jaar mogelijk. Wij adviseren om terughoudendheid te zijn bij het toerekenen van deze lasten. Voor zover een medewerker inmiddels andere werkzaamheden verricht voor bijvoorbeeld de bouwtechnische toetsing van bouwwerken in de gevolgklassen 2 en 3 of voor de ruimtelijke toets, zijn de daarmee samenhangende lasten gewoon toerekenbaar aan de leges. Voor zover een medewerker inmiddels werkzaamheden verricht voor meldingen in het kader van de Wkb zijn de daarmee samenhangende lasten niet toerekenbaar aan de leges. Dat geldt ook als een medewerker inmiddels geheel andere werkzaamheden binnen de gemeente verricht.
Wij wijzen er overigens op dat de kostenonderbouwing van de leges op ramingsbasis geschiedt, het gaat dus om de verwachtingen vooraf omtrent eventueel overtollige medewerkers.
26
Momenteel is nog onduidelijk of de toets bouw- en sloopveiligheid onderdeel vormt van de vergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Mogelijk wordt deze gekoppeld aan de bouwactiviteit, via een aparte melding die separaat van de bouwmelding (gevolgklasse 1) of vergunning bouwactiviteit (gevolgklassen 2 en 3) moet worden ingediend. Dit zou betekenen dat hiervoor geen leges kunnen worden geheven terwijl gemeenten niet minder werk krijgen. De VNG heeft BZK daarom dringend verzocht het aspect bouw- en sloopveiligheid alsnog onder te brengen bij het omgevingsplan en de vergunning omgevingsplanactiviteit. Zie brief VNG 21 juni 2021, TLE/U202100527.
30 (van 47)
Deze hiervoor beschreven met de Wkb samenhangende transitiekosten doen zich naar verwachting overigens niet voor bij Haarlem. Ten eerste omdat Haarlem heeft geanticipeerd op de inwerkingtreding van de Wkb door in de aanloopfase waar mogelijk te kiezen voor inhuur. Ten tweede vanwege de krapte op de arbeidsmarkt waardoor er onderbezetting is omdat vacatures niet ingevuld kunnen worden, noch met vaste medewerkers noch met inhuur. Er zullen daarom waarschijnlijk geen overtollige medewerkers zijn als gevolg van de Wkb.
4.4.8
Wkb
Conclusies
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Ja
4.5
Legesheffing milieuvergunningen
4.5.1
Milieubelastende activiteiten
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Ja
Een milieubelastende activiteit (hierna: mba) is een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringstechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit. De rijksregels voor milieubelastende activiteiten staan in het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal). Voor milieubelastende activiteiten die niet in het Bal zijn aangewezen, gelden geen algemene rijksregels. Voor die activiteiten kunnen decentrale overheden regels stellen, bijvoorbeeld in het omgevingsplan. In het omgevingsplan staan bijvoorbeeld regels over geur, geluid en veiligheid. De rijksoverheid heeft de regels op milieugebied toegevoegd aan het omgevingsplan via de bruidsschat. Als er geen specifieke regels door het rijk of door decentrale overheden zijn gesteld voor een milieubelastende activiteit, is de algemene zorgplicht en het algemene verbod uit de Omgevingswet van toepassing.
4.5.2
Mogelijkheid heffing milieuleges
Op dit moment kunnen gemeenten geen milieuleges heffen voor een aanvraag om een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) en voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor milieu-inrichtingen. Voor deze milieubelastende activiteiten staan vrijstellingen in art. 4.10 Besluit omgevingsrecht en art. 2.9a Wabo. Onder de Omgevingswet is het wel mogelijk om leges te heffen voor omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten. Hiervoor kunnen gemeenten dus tariefbepalingen opnemen in de legesverordening en extra inkomsten genereren. Het is een mogelijkheid, geen verplichting.
31 (van 47)
4.5.3
Situatie Haarlem
De uitvoering van de vergunningverlening voor milieu-inrichtingen, milieutoezicht en handhaving ligt bij de Omgevingsdienst IJmond. Als gevolg van het overgangsrecht en de bruidsschat blijven de bestaande vergunningplichten bestaan, tenzij in het omgevingsplan iets anders wordt geregeld. Zoals hiervoor geschetst, is dat in het omgevingsplan van Haarlem niet het geval (beleidsneutraal).
4.5.4
Gevolgen voor mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)
De gemeente Haarlem heeft aan de Omgevingsdienst IJmond gevraagd om de consequenties van de Omgevingswet in kaart te brengen en voorstellen te doen omtrent de invoering en vormgeving van legesheffing. Omdat de gemeente Haarlem streeft naar kostendekkende tarieven ligt het heffen van milieuleges voor de hand. Het verdient overweging om hierbij te kiezen voor een eenvoudige tariefstructuur die bij voorkeur zo uniform mogelijk is voor de 16 gemeenten waarvoor de Omgevingsdienst IJmond werkt.
4.5.5
Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
De verwachting is dat de werkzaamheden van de Omgevingsdienst IJmond zullen toenemen als gevolg van de Omgevingswet, zeker in de beginfase. Het gaat onder de Omgevingswet namelijk niet langer om de milieu-inrichting als zodanig maar om de activiteiten die milieubelastend en eventueel vergunningplichtig zijn. Dit brengt veranderingen in de werkprocessen met zich mee. En daarmee dus ook voor de met die vergunningverlening samenhangende lasten. De Omgevingsdienst IJmond gaat de consequenties van de Omgevingswet in kaart brengen, dat zal naar verwachting ook inzicht geven in de extra lasten. Die extra lasten zijn op dit moment nog niet betrouwbaar te ramen.
4.5.6
Conclusies
Milieubelastende activiteiten
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Ja
4.6
Legesheffing overige activiteiten
4.6.1
Overige activiteiten
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Nee
Veel van deze activiteiten vallen nu onder art. 2.2 lid 1 Wabo, nl. waarbij in een gemeentelijke verordening (doorgaans de APV) een verbod geldt om zonder omgevingsvergunning de activiteit te verrichten. Het gaat bijvoorbeeld om de aanleg of het veranderen van een weg, uitweg,
32 (van 47)
alarminstallatie, kappen, handelsreclame, opslag roerende zaken). Verder kan het gaan om daaraan toegevoegde categorieën op grond van art. 2.2 lid 2 Wabo. Door het overgangsrecht worden deze activiteiten gezien als een omgevingsplanactiviteit waarvoor een verbod geldt zonder omgevingsvergunning. Op grond van de overgangstermijn moet de gemeente deze regels uiterlijk in 2029 opnemen in het nieuwe deel van het omgevingsplan.
4.6.2
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)
De beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan betekent dat de bestaande vergunningplichten in stand blijven. Dit impliceert dat voor de overige gevallen er geen of weinig consequenties zijn voor de gevallen waarin de gemeente wel en geen leges kan heffen. Als in de toekomst in het omgevingsplan andere keuzes worden gemaakt (bijvoorbeeld minder vergunningplichten) verandert dit.
4.6.3
Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
De beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan brengt als zodanig mee dat de aan Titel 2 toerekenbare lasten en baten van deze diensten niet veel zullen verschillen ten opzichte van de huidige situatie. Dit is een betrouwbare voorspelling.
4.6.4
Conclusies
Overige activiteiten
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Nee
4.7
Omgevingsoverleg
4.7.1
Inleiding
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Nee
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Ja
De beslistermijn gaat voor de meeste vergunningaanvragen van 26 weken naar 8 weken. 27 Waarschijnlijk leidt dit ertoe dat er een verschuiving van werkzaamheden naar het vooroverleg over de vergunningaanvraag (‘omgevingsoverleg’) gaat plaatsvinden. De initiatiefnemer en de vergunningverlener kunnen beiden belang hebben bij zo’n omgevingsoverleg. De initiatiefnemer omdat de kans op een juiste aanvraag en de vergunningverlening toeneemt. De vergunningverlener omdat deze meer tijd heeft om de aanvraag te beoordelen, wat bij ‘koude’ aanvragen niet het geval is. De werkwijzen in de voorfase kan allerlei vormen hebben: vooroverleg, principeverzoek, beoordelen schetsplan, beoordelen concept vergunningaanvraag, omgevingstafel, intaketafel etc. De intensiteit en omvang kunnen verschillen.
27
Behoudens de gevallen die zijn aangewezen in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit of het omgevingsplan.
33 (van 47)
4.7.2
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)
Voor een omgevingsoverleg op aanvraag is net als in de huidige situatie legesheffing mogelijk. Er kan voor worden gekozen in zo’n geval alle kosten door te belasten in het tarief. Maar omdat een hoog tarief het vragen van omgevingsoverleg kan ontmoedigen, verdient een lager tarief ook overweging. Dat is een beleidsmatige keuze. Haarlem heeft op dit moment geen tarief in de legesverordening voor vooroverleg. Haarlem heeft in het kader van de komst van de Omgevingswet geëxperimenteerd met een Stadstafel in samenwerking met de Stadarchitect van Haarlem.28 Daarnaast zijn enkele pilots uitgevoerd. Het gaat hierbij om grote projecten. Het gaat om een methode om in het voortraject samenhang aan te brengen en tot een concept-vergunning te komen waarbij verschillende disciplines vanuit de gemeente met de initiatiefnemers aan tafel zitten. Het moet leiden tot meer snelheid en meer integraal werken. Haarlem heeft op dit moment nog niet besloten voor welk soort plannen omgevingsoverleg mogelijk wordt onder de Omgevingswet en hoe dit omgevingsoverleg precies zal worden vorm gegeven. Er is ook nog niet besloten of, op welke wijze en tegen welke tarieven leges in rekening zullen worden gebracht voor het omgevingsoverleg (al dan niet in combinatie met vergoedingen via anterieure overeenkomsten).
4.7.3
Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
Zoals gezegd, heeft Haarlem nog niet besloten voor welk soort plannen omgevingsoverleg mogelijk wordt onder de Omgevingswet en hoe dit omgevingsproces precies zal worden vormgegeven. Deze keuzes zullen invloed hebben op de werkprocessen en daarmee op de met het omgevingsoverleg samenhangende lasten. Wij merken daarbij op dat het omgevingsoverleg tot extra werkzaamheden aan de voorkant kan leiden maar waarschijnlijk resulteert in vermindering van de werkzaamheden bij de behandeling van de vergunningaanvraag en tot meer draagvlak en minder kans op bezwaar en beroep. De keuzes omtrent het al dan niet heffen van leges en de wijze waarop, beïnvloeden de legesbaten. Wij merken hierbij op dat de kosten van het omgevingsoverleg ook toerekenbaar zijn aan de leges als daarvoor geen afzonderlijk tarief in de legesverordening is opgenomen, mits de daarmee samenhangende lasten meer dan zijdelings samenhangen met de vergunningverlening. Op dit moment zijn de met het omgevingsoverleg samenhangende lasten en baten nog niet betrouwbaar te ramen.
28
Informatienota, Stand van zaken implementatie Omgevingswet in Haarlem, 2019/39992, vastgesteld door college van burgemeester en wethouder 17 maart 2020.
34 (van 47)
4.7.4
Conclusies
Omgevingsoverleg
4.8
Participatie
4.8.1
Inleiding
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Ja
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Nee
Eén van de pijlers van de Omgevingswet is participatie. De initiatiefnemer moet de participatie organiseren. Hij moet in de vergunningaanvraag aangeven hoe er overleg is geweest met belanghebbenden en wat het resultaat daarvan is. Dit is een aanvraagvereiste. Er is een zekere samenhang tussen de omgevingstafel en participatie. Eventueel kan de initiatiefnemer ervoor kiezen om belanghebbenden samen met de gemeente uit te nodigen aan de omgevingstafel. Het wezenlijke verschil is wie de regie heeft: de initiatiefnemer van zijn eigen participatieproces, de gemeente van de omgevingstafel.
4.8.2
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2)
De gemeente kan zich ten aanzien van participatie lijdelijk opstellen en slechts in het kader van de vergunningaanvraag toetsen of de participatie op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. De gemeente kan er beleidsmatig echter ook voor kiezen om zich veel actiever op te stellen en participatie te stimuleren en faciliteren. Als de gemeente participatie faciliteert door op verzoek van een initiatiefnemer bijvoorbeeld een ambtenaar ter beschikking te stellen bij de vormgeving van de participatie, lijkt sprake te zijn van een dienst waarvoor in de legesverordening een afzonderlijk tarief kan worden opgenomen. Er is namelijk sprake van een individualiseerbaar belang. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de gemeente dit waarschijnlijk om twee redenen doet: ondersteuning van de initiatiefnemer (individueel belang) en verbetering van de participatie en daarmee de betrokkenheid van burgers (algemeen belang). Beleidsmatig moet worden afgewogen of het zinvol is om een afzonderlijk tarief in de legesverordening op te nemen voor een verzoek om ondersteuning bij participatie. Dit kan immers het vragen van ondersteuning ontmoedigen. Net als bij het vooroverleg/omgevingsoverleg zou echter in de verordening een verrekeningsbepaling kunnen worden opgenomen.
4.8.3
Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
Zoals gezegd kan de gemeente volstaan met het bij de vergunningaanvraag toetsen of de participatie op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. De daarmee samenhangende kosten zijn dan verhaalbaar via de legesheffing. De gemeente kan er beleidsmatig echter ook voor kiezen om zich veel actiever op te stellen en participatie stimuleren en faciliteren. De kosten zijn dan alleen verhaalbaar voor zover ze meer dan
35 (van 47)
zijdelings samenhangen met de vergunningverlening. Pleitbaar is een deel van de kosten van participatie als toerekenbare kosten aan te merken, maar terughoudendheid is geboden. Haarlem heeft op dit moment nog geen besluit genomen over de vormgeving van het participatiebeleid onder de Omgevingswet en evenmin over de legesheffing. Deze keuzes zullen invloed hebben op de werkprocessen en daarmee op de met het omgevingsoverleg samenhangende lasten. De keuzes omtrent het al dan niet heffen van leges en de wijze waarop, beïnvloeden de legesbaten. Op dit moment zijn de met participatie samenhangende lasten en baten nog niet betrouwbaar te ramen.
4.8.4
Conclusies
Participatie
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Ja
4.9
Kosten Digitaal Stelsel Omgevingswet
4.9.1
Kosten Digitaal Stelsel Omgevingswet
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Nee
Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is het technische en digitale fundament onder de Omgevingswet. Hieraan zijn hoge kosten verbonden. Over de verdeling van deze kosten zijn de volgende afspraken gemaakt:29 -
-
4.9.2
de transitiekosten worden gedragen door de ‘eigen’ organisatie; besparingen die samenhangen met de invoering van de Omgevingswet komen ten gunste van de betrokken partijen ter dekking van de te maken transitiekosten. Ook vindt er geen additionele verrekening plaats voor de herintroductie van milieuleges; de rijksoverheid draagt de investeringskosten van het Digitale Stelsel Omgevingswet, de invoeringsondersteuning en het informatiepunt; alle bevoegd gezagen dragen via een verdeelsleutel bij aan de beheerkosten van het DSOLV, de gemeenten dragen samen 70% van deze kosten. In de BALV van november 2018 is het voorstel voor de afspraken over het beheer van het Digitaal Stelsel goedgekeurd door de leden. In dit voorstel wordt jaarlijks een vast bedrag van € 18 mln. euro ten laste gebracht van het Gemeentefonds tot en met 2023. Dit bedrag wordt geïndexeerd en herzien voor de periode na 2023.
Gevolgen voor de te verwachten kosten en opbrengsten en betrouwbaarheid ramingen (onderzoeksvragen 3 en 4)
Het omgevingsloket is één van de onderdelen van het DSO. Het omgevingsloket heeft meerdere functies. Niet alleen de functie om vergunningen aan te vragen, meldingen te doen etc. maar het
29
https://vng.nl/artikelen/financiele-beleidsafspraken
36 (van 47)
biedt ook de interactieve vindplaats van alle regels voor de fysieke leefomgeving die op een bepaalde locatie gelden. De gemeente is verplicht om gebruik te maken van een loket omgevingsvergunning. De kosten die daarmee zijn gemoeid, zijn in elk geval deels nodig om de dienstverlening (het behandelen van omgevingsvergunningen) te kunnen verrichten. De kosten daarvan zijn daarmee in beginsel toerekenbaar en dus verhaalbaar via de legesheffing. Dit is overigens slechts mogelijk als er specifieke kosten in rekening worden gebracht aan de gemeente voor dit loket. Voor zover de kosten via een uitname uit het Gemeentefonds worden betaald, is het juridisch lastig om deze kosten toerekenbaar te achten aan de legesheffing. Toe- en afnames van de algemene uitkering of zelfs verfijningsuitkeringen zijn namelijk niet specifiek genoeg om te kunnen toerekenen aan heffingen.30 Wij hebben van de VNG begrepen dat er nog steeds overleg plaatsvindt over de wijze waarop de kosten in rekening gebracht gaan worden aan de individuele gemeenten.
4.9.3
Conclusies
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Nvt
DSO
4.10
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Nee
Adviezen VNG en keuzes andere gemeenten (onderzoeksvraag 6)
4.10.1 Adviezen VNG 4.10.1.1
Inleiding
De VNG heeft de afgelopen jaren talloze publicaties uitgebracht over de Omgevingswet en de implementatie daarvan door de gemeenten. Een aantal van deze publicaties heeft specifiek betrekking op de consequenties van de Omgevingswet voor de heffing van leges. Wij bespreken hierna de volgende VNG-publicaties: -
30
31 32 33 34
Leges, feiten en inzichten ten aanzien van de stelselwijziging Omgevingswet, mei 2019;31 Factsheet, Discussie-leidraad leges en de stelselwijziging Omgevingswet (incl. Wkb), april 2020;32 Werkmodel verordening leges 2022, Actualisering in verband met inwerkingtreding Omgevingswet, versie 30 maart 2021;33 Legesverordening 2022 en Omgevingswet, 28 juli 2021.34
HR 8 april 1987, BNB 1987/177, Belastingblad 1987, blz. 342, inzake de rioolrechten van gemeente Kockengen en Gerechtshof Arnhem 19 oktober 1994, nr. 931000, Belastingblad 1995/361. https://vng.nl/publicaties/leges-feiten-en-inzichten-ten-aanzien-van-de-stelselwijziging-omgevingswet https://vng.nl/sites/default/files/2020-04/discussie-leidraad-leges_20200415-2.pdf https://vng.nl/nieuws/werkmodel-verordening-leges-2022-omgevingswet https://vng.nl/nieuws/legesverordening-2022-en-omgevingswet
37 (van 47)
4.10.1.2
Leges, feiten en inzichten ten aanzien van de stelselwijziging Omgevingswet
Het document beschrijft enkele feiten, inzichten en visies ten aanzien van de leges, binnen de scope van de stelselwijziging Omgevingswet. Daarbij wordt o.a. ingegaan op: -
nieuwe activiteiten toegestaan om leges over te heffen (milieuvergunningen); (mogelijk) minder vergunningplichten; de ‘knip’: het splitsen van de bouwtechnische en de ruimtelijke vergunning (Wkb); gemeentelijke kosten worden hoger of lager; gemeentelijke kosten verschuiven.
4.10.1.3
Factsheet, Discussie-leidraad leges en de stelselwijziging Omgevingswet
Volgens de factsheet heeft de stelselwijziging Omgevingswet, samen met de invoering van de Wkb, ingrijpende gevolgen voor de legesheffing door gemeenten. Die gevolgen zijn sterk afhankelijk van de lokale ambities, beleidsinvulling en inrichtingskeuzes bij gemeenten en hun uitvoeringsdiensten. Daarom is er niet een standaardoplossing of handleiding te ontwikkelen. De factsheet wijst op het belang voor gemeenten om hier, op basis van de eigen keuzes, over na te gaan denken. Volgens de factsheet kent het vraagstuk leges in het kader van de stelselwijziging Omgevingswet twee hoofdonderwerpen: -
de wijzigingen die dienen te worden aangebracht in de legesverordening; de wijzigingen in legestarieven, onderbouwing daarvan, grondslagen en de financiële consequenties van veranderende legesinkomsten (en daar onder liggende kosten).
4.10.1.4
Werkmodel verordening leges 2022
De VNG heeft in maart 2021 aan gemeenten een werkmodel verordening leges 2022 beschikbaar gesteld in verband met de Omgevingswet. Met behulp van dit werkmodel kunnen gemeenten hun legesverordening aanpassen. Dit is maatwerk omdat het afhankelijk is van de lokaal gemaakte keuzes. Het werkmodel is afgestemd met een landelijke werkgroep en met een werkgroep van omgevingsdiensten voor de ‘milieuleges’ en wordt dus breed gedragen. In de begeleidende tekst bij dit werkmodel staat ter toelichting o.a.: -
-
in het werkmodel zijn bestaande vergunningplichten opgenomen, maar ook nieuwe toegevoegd, zoals voor milieubelastende activiteiten. Vergunningplichten kunnen in een verordening, maar ook in het omgevingsplan staan. Er geldt overgangsrecht dat op basis van afspraken geldt tot eind 2029; er ontstaat veel keuzevrijheid om iets te regelen over de leefomgeving: algemene regels (zorgplichten), meldingsplichten of vergunningplichten. Alleen bij de vergunningplichten is legesheffing mogelijk. Die keuzevrijheid bemoeilijkt het opstellen van een
38 (van 47)
-
-
-
modelverordening leges. Daarom is het een werkmodel, zodat gemeenten er alvast mee aan de slag kunnen; voor de bouwactiviteiten wijzigt er veel, onder andere door de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, die tegelijkertijd in werking treedt. Er is een knip gemaakt tussen een bouwtechnisch deel en een ruimtelijk deel. Voor beide kan een omgevingsvergunning nodig zijn, maar er zijn ook veel bouwwerken vergunningsvrij; nieuw is dat gemeenten leges kunnen gaan heffen voor milieubelastende activiteiten. Het wettelijk verbod daarop keert niet terug in de Omgevingswet. Het gaat niet langer om de milieu-inrichting als zodanig, maar om de activiteiten die milieubelastend zijn. Alleen voor complexe bedrijven geldt nog een integrale vergunningplicht, maar daarvoor zijn gedeputeerde staten bevoegd gezag; het kan zijn dat er nog wijzigingen in het model optreden, mede naar aanleiding van ontvangen reacties op het werkmodel; in de toelichting op het werkmodel wordt aandacht besteed aan de inhoudelijke wijzigingen.
De VNG heeft aangegeven dat er in februari 2022 een geactualiseerde versie van het werkmodel zal verschijnen. 4.10.1.5
Legesverordening 2022 en Omgevingswet
Deze publicatie gaat vooral over de gevolgen van het uitstel van inwerkingtreding van de Omgevingswet naar 1 juli 2022 en de gevolgen daarvan voor het vaststellen van de legesverordening. De VNG adviseert om met ingang van 1 januari 2022 de legesverordening te wijzigen zonder rekening te houden met de Omgevingswet. In de eerste helft van 2022 kan dan de aanpassing aan de Omgevingswet plaatsvinden.
4.10.2 Keuzes andere gemeenten 4.10.2.1
Inleiding
In zijn algemeenheid geldt dat veel gemeenten de verkenning naar en besluitvorming over de legesheffing in verband met de Omgevingswet voor zich uit hebben geschoven, vanwege de onzekerheid over een inwerkingtredingsdatum en het herhaalde uitstel daarvan. Ook de nu voorziene inwerkingtredingsdatum van 1 juli 2022 staat niet vast. We hebben bij veel gemeenten gekeken of er reeds besluitvorming over de legesheffing in verband met de Omgevingswet heeft plaatsgevonden, maar dat bleek veelal niet het geval. Afstemming met de VNG heeft dit beeld bevestigd. Bij enkele gemeenten heeft in beperkte mate wel besluitvorming plaatsgevonden. De keuzes van die gemeenten beschrijven we hierna. Dit is deels gebaseerd op onze eigen kennis hieromtrent en deels op (openbare) stukken van die aantal gemeenten. We hebben daarbij gekozen voor grotere gemeenten die in dezelfde regio liggen: -
Zaanstad; Haarlemmermeer; Amsterdam.
We hebben voor zover bekend de door die gemeente gemaakte keuzes in beeld gebracht op de belangrijkste beleidsmatige onderwerpen, namelijk:
39 (van 47)
-
vormgeving omgevingsplan, gebruik overgangsrecht; consequenties Wkb; leges milieuvergunningen; leges omgevingsoverleg.
We hebben dit verwerkt in tabellen. Ook hier valt op dat er nog nauwelijks (formele) besluitvorming heeft plaatsgevonden over de legesheffing onder de Omgevingswet. Vaak zijn de beleidsmatige keuzes die voorafgaan aan de keuzes omtrent legesheffing ook nog niet gemaakt (bijvoorbeeld vormgeving omgevingsoverleg). De situatie bij andere gemeenten lijkt daarmee vergelijkbaar met die bij Haarlem.
4.10.2.2 Impact vormgeving omgevingsplan
Zaanstad -
-
Consequenties Wkb Leges milieuheffingen
-
Leges omgevingsoverleg
-
4.10.2.3
35 36 37 38 39 40 41
-
-
de impact op de organisatie, kosten en (leges) inkomsten wordt medebepaald door lokale bestuurlijke keuzes, zoals bijvoorbeeld de mate waarin meer activiteiten vergunningsvrij worden. Naar mate het omgevingsplan duidelijkere vormen gaat aannemen komt hier meer duidelijkheid over. In de periode tot aan vaststelling van het omgevingsplan komen deze keuzes nog bij het bestuur op tafel35 verwachting kort voor 1 juli een flinke stijging van het aantal vergunningaanvragen36 de invoering van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging Bouw leidt structureel tot extra lasten voor de gemeente (€ 0,5 miljoen)37 invoering milieuleges, 100% kostendekkend38 door het invoeren van milieuleges kunnen de baten structureel met € 0,2 miljoen worden verhoogd39 invoering omgevingstafel voor het vooroverleg, zodat de termijn van acht weken haalbaar is40 invoering legesheffing voor omgevingsoverleg nog onbekend
Haarlemmermeer
Impact vormgeving omgevingsplan
-
Consequenties Wkb
-
-
de gemeenteraad heeft in juli 2020 het model-omgevingsplan Haarlemmermeer vastgesteld om te komen tot een omgevingsplan, worden de regels uit alle bestaande bestemmingsplannen van de gemeente overgezet. Dat geldt ook voor alle regels uit de Verordening fysiek domein. Dit gebeurt zoveel mogelijk zonder inhoudelijke wijzigingen (beleidsneutraal) vooruitlopend op de Omgevingswet is het Besluit vergunningvrij bouwen vastgesteld. Dit leidt tot lagere opbrengst uit bouwleges € 280.000 per jaar en lagere kosten aan ambtelijke inzet ad € 280.000 per jaar41
Begroting Zaanstad 2022-2025, p. 93. Begroting Zaanstad 2022-2025, p. 103. Begroting Zaanstad 2022-2025, p. 102. Begroting Zaanstad 2022-2025, p. 15. Begroting Zaanstad 2022-2025, p. 102. Begroting Zaanstad 2022-2025, p. 103. Raadsvoorstel 2018.0030238, 5 juni 2018.
40 (van 47)
Leges milieuheffingen Leges omgevingsoverleg
4.10.2.4
-
invoering milieuleges nog onbekend
-
er vinden pilots en onderzoeken plaats naar het efficiënter inrichten van het proces in verband met verkorting van de beslistermijn naar 8 weken42 invoering legesheffing voor omgevingsoverleg onbekend
-
Amsterdam
Impact vormgeving omgevingsplan
-
Consequenties Wkb Leges milieuheffingen Leges omgevingsoverleg
-
indien de Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging bouwen op 1 juli 2022 worden ingevoerd, zal in de loop van 2022 een voorstel tot wijziging van de legesverordening worden voorgelegd aan de gemeenteraad. De impact van de nieuwe wetgeving worden in beeld gebracht aan de hand van een integrale impactanalyse. Onderdeel daarvan is het in kaart brengen van de gevolgen voor de leges43 zie hiervoor
-
invoering milieuleges nog onbekend
-
van toetsen achteraf naar adviseren vooraf. We verwachten daarom dat het aantal formele adviesverzoeken in het kader van aanvragen omgevingsvergunning zal afnemen. De verwachting is tegelijk dat de werklast door opgevoerde serviceverlening aan burgers en initiatiefnemers (meer ruimte voor initiatieven, minder starre regelgeving) en door een uitbreiding van de adviestaken zal toenemen44
4.11
Conclusies en aanbevelingen
4.11.1 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 2 Onderzoeksvraag 2: Hoe zit de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet in elkaar; waar kunnen wel/geen leges voor gevraagd worden, waar zit gemeentelijke beleidsvrijheid? Conclusies en aanbevelingen: a.
b.
42 43 44
Haarlem kiest voor een beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan. Tot 2025 heeft het omgevingsplan daarmee weinig consequenties voor de gevallen waarin de gemeente wel en geen leges kan heffen. Als in de toekomst in het omgevingsplan andere keuzes worden gemaakt (bijvoorbeeld minder vergunningplichten, introductie van maatwerkvoorschriften) verandert dit. Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging bouwen is voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in de gevolgklassen 2 en 3, nog steeds legesheffing mogelijk voor de ruimtelijke toets en de bouwtechnische toets. Voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in gevolgklasse 1 is alleen nog legesheffing mogelijk voor de ruimtelijke toets. Voor het in behandeling nemen van de melding vooraf en de gereedmelding achteraf in het kader van die bouwtechnische toets kunnen geen leges worden geheven.
Programmabegroting 2022-2025 Haarlemmermeer. Begroting Gemeente Amsterdam 2022, p. 321. Begroting Gemeente Amsterdam 2022, p. 162.
41 (van 47)
c.
d.
e.
f.
g.
Transitiekosten als gevolg van de Wet kwaliteitsborging bouwen zijn hooguit gedurende een beperkte periode van 1 jaar mogelijk. Waarschijnlijk doen deze transitiekosten zich bij Haarlem feitelijk niet voor. Onder de Omgevingswet kan de gemeente wel leges heffen voor milieuvergunningen. Omdat de gemeente Haarlem streeft naar kostendekkende tarieven ligt het heffen van milieuleges voor de hand. Het verdient overweging om hierbij te kiezen voor een eenvoudige tariefstructuur die bij voorkeur zo uniform mogelijk is voor de 16 gemeenten waarvoor de Omgevingsdienst IJmond werkt. De beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan betekent dat de Omgevingswet geen of weinig consequenties heeft voor legesheffing voor overige activiteiten (zie ook onderdeel a). De beslistermijn gaat voor de meeste vergunningaanvragen van 26 weken naar 8 weken. Waarschijnlijk leidt dit ertoe dat er een verschuiving van werkzaamheden naar het vooroverleg over de vergunningaanvraag (‘omgevingsoverleg’) gaat plaatsvinden. Voor een omgevingsoverleg op aanvraag is net als in de huidige situatie legesheffing mogelijk. Er kan voor worden gekozen in zo’n geval alle kosten door te belasten in het tarief. Maar omdat een hoog tarief het vragen van omgevingsoverleg kan ontmoedigen, verdient een lager tarief ook overweging. Dat is een beleidsmatige keuze die Haarlem nog niet heeft gemaakt.
Eén van de pijlers van de Omgevingswet is participatie. De gemeente kan zich ten aanzien van participatie lijdelijk opstellen en slechts in het kader van de vergunningaanvraag toetsen of de participatie op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. De gemeente kan er beleidsmatig echter ook voor kiezen om zich veel actiever op te stellen en participatie te stimuleren en faciliteren. Die keuze moet Haarlem nog maken. Beleidsmatig moet ook worden afgewogen of het zinvol is om een afzonderlijk tarief in de legesverordening op te nemen voor een verzoek om ondersteuning bij participatie. Ook die keuze is nog niet gemaakt.
4.11.2 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvragen 3 en 4 Onderzoeksvraag 3: Hoe verhoudt zich de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet t.o.v. de te verwachten kosten/opbrengsten? Onderzoeksvraag 4: Welke onderdelen van de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet kunnen betrouwbaar (op basis van kennis uit het verleden) geraamd worden, welke onderdelen kunnen nog niet geraamd worden?
42 (van 47)
De conclusies en aanbevelingen zijn verwerkt in onderstaande tabel:
Omgevingsplan Dubbel rechtsregime Piek aanvragen Wkb Milieubelastende activiteiten Overige activiteiten Omgevingsoverleg Participatie DSO
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Nee Nee
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Nee Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Ja Nee
Nee Ja Ja
Ja Ja Ja
Nee Ja Nee
Nee Ja Ja Nvt
Nee Ja Ja Ja
Ja Nee Nee Nee
4.11.3 Conclusies en aanbevelingen onderzoeksvraag 6 Onderzoeksvraag 6: Hoe gaan andere gemeenten met deze veranderingen om? Hoe adviseert de VNG? Conclusies en aanbevelingen: a.
b.
c.
De VNG heeft de afgelopen jaren talloze publicaties uitgebracht over de Omgevingswet en de implementatie daarvan door de gemeenten. Een aantal van deze publicaties heeft specifiek betrekking op de consequenties van de Omgevingswet voor de heffing van leges. In zijn algemeenheid geldt dat veel gemeenten de verkenning naar, en besluitvorming over de legesheffing in verband met de Omgevingswet voor zich uit hebben geschoven, vanwege de onzekerheid over een inwerkingtredingsdatum en het herhaalde uitstel daarvan. Bij de meeste gemeenten heeft er nog nauwelijks (formele) besluitvorming plaatsgevonden over de legesheffing onder de Omgevingswet. Vaak zijn de beleidsmatige keuzes die voorafgaan aan de keuzes omtrent legesheffing ook nog niet gemaakt. De situatie bij andere gemeenten is daarmee vergelijkbaar met die bij Haarlem.
43 (van 47)
5
Conclusies en aanbeveling
5.1
Onderzoeksvraag 1
Onderzoeksvraag 1: Hoe zit de huidige legessystematiek in elkaar (kosten en opbrengsten, grote versus kleine vergunningen), hoe verhoudt zich dat tot de landelijke spelregels en hoe worden de mogelijke beleidskeuzes gemaakt? Conclusies en aanbevelingen: a.
Het kostendekkingsmodel van Haarlem is in de basis een goed model voor het in beeld brengen van de raming van de baten en de lasten van de leges. b. Het kostendekkingsmodel voldoet aan de eisen van inzichtelijkheid en herleidbaarheid tot de begroting. Wij adviseren wel het model te schonen van oude informatie. c. De geraamde baten overschrijden niet de geraamde lasten, waarmee is voldaan aan de eis van een kostendekkendheid van maximaal 100%. d. De titels en hoofdstukken van de tarieventabel zijn ook afzonderlijk niet meer dan 100% kostendekkend. Er vindt geen kruissubsidiëring plaats. Dii is een toegestane beleidsmatige keuze. e. De gekozen systematiek voor de berekening van de personele lasten is juridisch toegestaan maar leidt waarschijnlijk tot een onderschatting van de aan leges toerekenbare lasten. Wij adviseren deze methodiek te heroverwegen. f. Bij de directe personele kosten wordt voor de tijdsbesteding per product of dienst nog steeds uitgegaan van de inschattingen uit 2017. Wij adviseren om die tijdsbesteding te actualiseren en in de toekomst periodiek tegen het licht te houden. g. Bij de directe personele kosten is het gehanteerde uurtarief gebaseerd op het gemiddelde uurtarief van de afdeling VTH (Titel 2). Dat wordt ook toegepast op de diensten van Titel 2 en Titel 3. Wij adviseren om meer gedifferentieerde uurtarieven te hanteren.
Verder verdient het overweging om tevens een differentiatie in uurtarieven aan te brengen tussen medewerkers die in dienst zijn bij de gemeente en inhuurkrachten. h. Bij de materiële directe kosten adviseren wij sommige posten en verdelingen van posten beter te onderbouwen. Bij de kosten van inhuur moet methodisch worden voorkomen dat deze dubbel worden toegerekend. Kosten van implementatie van de Omgevingswet zijn ook nu al deels toerekenbaar aan de leges. i. Wij adviseren in het kostendekkingsmodel meer inzicht te geven in de omvang van de verboden kostenposten die niet zijn toegerekend aan de leges. j. Wij adviseren de BTW, perceptiekosten en kosten van oninbaar toe te rekenen aan de leges. k. Wij adviseren om bij de raming van de baten meer dan nu het geval is de toekomstige al dan niet trendmatige ontwikkelingen te betrekken. Bovendien is het concept-kostendekkingsmodel reeds voor de zomer klaar en verdient het aanbeveling in het tweede half jaar extra te controleren of er nog bouwplannen zijn die forse impact hebben op de kostendekking.
5.2
Onderzoeksvraag 2
Onderzoeksvraag 2: Hoe zit de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet in elkaar; waar kunnen wel/geen leges voor gevraagd worden, waar zit gemeentelijke beleidsvrijheid?
44 (van 47)
Conclusies en aanbevelingen: a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
5.3
Haarlem kiest voor een beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan. Tot 2025 heeft het omgevingsplan daarmee weinig consequenties voor de gevallen waarin de gemeente wel en geen leges kan heffen. Als in de toekomst in het omgevingsplan andere keuzes worden gemaakt (bijvoorbeeld minder vergunningplichten, introductie van maatwerkvoorschriften) verandert dit. Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging bouwen is voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in de gevolgklassen 2 en 3, nog steeds legesheffing mogelijk voor de ruimtelijke toets en de bouwtechnische toets. Voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in gevolgklasse 1 is alleen nog legesheffing mogelijk voor de ruimtelijke toets. Voor het in behandeling nemen van de melding vooraf en de gereedmelding achteraf in het kader van die bouwtechnische toets kunnen geen leges worden geheven. Transitiekosten als gevolg van de Wet kwaliteitsborging bouwen zijn hooguit gedurende een beperkte periode van 1 jaar mogelijk. Waarschijnlijk doen deze transitiekosten zich bij Haarlem feitelijk niet voor. Onder de Omgevingswet kan de gemeente wel leges heffen voor milieuvergunningen. Omdat de gemeente Haarlem streeft naar kostendekkende tarieven ligt het heffen van milieuleges voor de hand.
Het verdient overweging om hierbij te kiezen voor een eenvoudige tariefstructuur die bij voorkeur zo uniform mogelijk is voor de 16 gemeenten waarvoor de Omgevingsdienst IJmond werkt. De beleidsneutrale overgang naar het omgevingsplan betekent dat de Omgevingswet geen of weinig consequenties heeft voor legesheffing voor overige activiteiten (zie ook onderdeel a). De beslistermijn gaat voor de meeste vergunningaanvragen van 26 weken naar 8 weken. Waarschijnlijk leidt dit ertoe dat er een verschuiving van werkzaamheden naar het vooroverleg over de vergunningaanvraag (‘omgevingsoverleg’) gaat plaatsvinden. Voor een omgevingsoverleg op aanvraag is net als in de huidige situatie legesheffing mogelijk. Er kan voor worden gekozen in zo’n geval alle kosten door te belasten in het tarief. Maar omdat een hoog tarief het vragen van omgevingsoverleg kan ontmoedigen, verdient een lager tarief ook overweging. Dat is een beleidsmatige keuze die Haarlem nog niet heeft gemaakt. Eén van de pijlers van de Omgevingswet is participatie. De gemeente kan zich ten aanzien van participatie lijdelijk opstellen en slechts in het kader van de vergunningaanvraag toetsen of de participatie op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. De gemeente kan er beleidsmatig echter ook voor kiezen om zich veel actiever op te stellen en participatie te stimuleren en faciliteren. Die keuze moet Haarlem nog maken.
Beleidsmatig moet ook worden afgewogen of het zinvol is om een afzonderlijk tarief in de legesverordening op te nemen voor een verzoek om ondersteuning bij participatie. Ook die keuze is nog niet gemaakt.
Onderzoeksvragen 3 en 4
Onderzoeksvraag 3: Hoe verhoudt zich de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet t.o.v. de te verwachten kosten/opbrengsten? Onderzoeksvraag 4: Welke onderdelen van de nieuwe systematiek o.b.v. de Omgevingswet kunnen betrouwbaar (op basis van kennis uit het verleden) geraamd worden, welke onderdelen kunnen nog niet geraamd worden?
45 (van 47)
De conclusies en aanbevelingen zijn verwerkt in onderstaande tabel:
Omgevingsplan Dubbel rechtsregime Piek aanvragen Wkb Milieubelastende activiteiten Overige activiteiten Omgevingsoverleg Participatie DSO
5.4
Gevolgen mogelijkheden legesheffing (onderzoeksvraag 2) Nee Nee
Gevolgen lasten en baten (onderzoeksvraag 3) Nee Ja
Betrouwbaar te ramen (onderzoeksvraag 4) Ja Nee
Nee Ja Ja
Ja Ja Ja
Nee Ja Nee
Nee Ja Ja Nvt
Nee Ja Ja Ja
Ja Nee Nee Nee
Onderzoeksvraag 5
Onderzoeksvraag 5: Hoe moeten rollen en verantwoordelijkheden worden ingevuld? Wie is verantwoordelijk dat voor de verleende vergunningen juiste en kostendekkende tarieven worden berekend en vastgesteld? Conclusies en aanbevelingen: a. b.
c.
d. e.
5.5
Het huidige proces van kostenonderbouwing en de rollen en verantwoordelijkheden van personen en afdelingen voor de verschillende werkzaamheden, is logisch vormgegeven. Wij adviseren in het proces de voorzienbare grote bouwaanvragen nadrukkelijk(er) te betrekken bij de raming van de baten en in het tweede half jaar de raming van de baten (raming aantallen producten en diensten) te actualiseren. Voor de tijdsbesteding per product of dienst wordt nog steeds uitgegaan van de inschattingen uit 2017. Wij adviseren om die tijdsbesteding te actualiseren en in de toekomst periodiek tegen het licht te houden. Wij adviseren om waar mogelijk een start te maken met het verwerken van de consequenties van de Omgevingswet in het kostendekkingsmodel. Daarvoor begint de tijd te dringen. De personele bezetting ten aanzien van de kostenonderbouwing (behoudens het KCC-deel) is een knelpunt. Mede in het licht van de noodzakelijke wijzigingen in de kostenonderbouwing als gevolg van de Omgevingswet, adviseren wij om de personele bezetting en het fiscale kennisniveau op korte termijn op orde te brengen.
Onderzoeksvraag 6
Onderzoeksvraag 6: Hoe gaan andere gemeenten met deze veranderingen om? Hoe adviseert de VNG? Conclusies en aanbevelingen: a.
De VNG heeft de afgelopen jaren talloze publicaties uitgebracht over de Omgevingswet en de implementatie daarvan door de gemeenten. Een aantal van deze publicaties heeft specifiek betrekking op de consequenties van de Omgevingswet voor de heffing van leges.
46 (van 47)
b.
c.
In zijn algemeenheid geldt dat veel gemeenten de verkenning naar, en besluitvorming over de legesheffing in verband met de Omgevingswet voor zich uit hebben geschoven, vanwege de onzekerheid over een inwerkingtredingsdatum en het herhaalde uitstel daarvan. Bij de meeste gemeenten heeft er nog nauwelijks (formele) besluitvorming plaatsgevonden over de legesheffing onder de Omgevingswet. Vaak zijn de beleidsmatige keuzes die voorafgaan aan de keuzes omtrent legesheffing ook nog niet gemaakt. De situatie bij andere gemeenten is daarmee vergelijkbaar met die bij Haarlem.
47 (van 47)