20210513461 2. Bijlage 1 Herstel en perspectief in tijden van transitie (Platvorm 31)

Herstel en perspectief in tijden van transitie Stedelijke trends en opgaven voor 2022 e.v.

Koos van Dijken, Ruud Dorenbos, Mirjam Fokkema, Razia Ghauharali, Frank Wassenberg (Platform31) en Frans Bekhuis (CROW)

2

Uitgave Platform31 Den Haag, juli 2021

Auteurs: Koos van Dijken, Ruud Dorenbos, Mirjam Fokkema, Razia Ghauharali, Frank Wassenberg (allen Platform31) en Frans Bekhuis (CROW) Redactie: Koos van Dijken en Ruud Dorenbos Eindredactie: Natasja van der Veer Coverbeeld: Dordrecht Marketing Platform31 Kennis- en netwerkorganisatie Platform31 ziet de trends in stad en regio. We verbinden beleid, praktijk en wetenschap rondom actuele vraagstukken en komen tot een aanpak waarmee bestuurders, beleidsmakers en uitvoerders direct aan de slag kunnen. De oplossingen houden we niet voor onszelf: iedereen profiteert mee van de resultaten. Postbus 30833, 2500 GV Den Haag www.platform31.nl Hoewel grote zorgvuldigheid is betracht bij het samenstellen van dit rapport, aanvaarden Platform31 en de betrokkenen geen enkele aansprakelijkheid uit welke hoofde dan ook voor het gebruik van de in deze publicatie vermelde gegevens. Alles uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt mits de bron wordt vermeld.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

4

Inleiding

9

1 Bestuur en samenspel

11

2 Demografie: er valt wat te kiezen

19

3 Van ondersteuning naar economisch herstel

29

4 De toekomstgerichte inclusieve gemeente

40

5 Uitdagingen veiligheidsdomein steeds complexer

47

6 Een tekort aan ruimte en wonen

56

7 Naar een toekomstbestendig mobiliteitssysteem

65

8 De ingrijpende duurzaamheidstransitie

72

9 Herstel, ontwikkeling, perspectief

81

3

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Managementsamenvatting Doel trendstudie De trendstudie ‘Herstel en perspectief in tijden van transitie. Gemeentelijke trends en opgaven voor 2022 en verder’ zet voor de veertig G40- en voor drieënveertig M50-gemeenten relevante ontwikkelingen op een rij. Lokale politieke partijen kunnen deze studie gebruiken bij het schrijven van hun verkiezingsprogramma’s voor de verkiezingen in het voorjaar van 2022. Vooral de opgaven die voortvloeien uit de trends kunnen de lokale politieke partijen gebruiken om eigen keuzes maken. Na de lokale verkiezingen kan de trendstudie gebruikt worden in overdrachtsdossiers voor de nieuwe collegevorming en bij het opstellen van nieuwe coalitie- en bestuursakkoorden.

Bestuur en samenspel De taken waar de gemeenten voor staan nemen toe, worden steeds belangrijker en ook ingewikkelder. De gemeente is bijvoorbeeld in het sociale- en ruimtelijke domein en voor de energietransitie de belangrijkste overheid voor de burger geworden. Om al haar taken en opgaven goed uit te kunnen voeren, wensen gemeenten nauw in contact te staan met inwoners en ondernemers. Burgerbetrokkenheid biedt kansen voor gezamenlijke verantwoordelijkheid, maar burgergroeperingen kunnen het proces ook frustreren als ze zich zetten tegen ontwikkelingen in hun directe leefomgeving. In het “sociale contract” tussen overheid en burger kunnen uitgangspunten zijn: het helder communiceren over de publieke waarden die in het geding zijn en het streven naar wederkerigheid. Om vooral de kwetsbare burger beter te kunnen helpen en ondersteunen, is meer aandacht nodig voor de 4

uitvoerbaarheid van beleid en de menselijke maat daarin. Hoewel de taken voor gemeenten toenamen, belangrijker werden én ingewikkelder, zijn de budgetten niet meegegroeid. Bovendien gingen decentralisaties in het sociaal domein gepaard met bezuinigingen. Dit leidde tot financiële tekorten op lokaal niveau. De ruimte om zelfstandig keuzes te maken, kwam daardoor onder druk te staan. Om te werken aan de complexe maatschappelijke vraagstukken worden structurele financiering en het werken met een deal-aanpak als belangrijke richtingen gezien voor sectoroverstijgende samenwerking. Bij regionaal overstijgende vraagstukken kan daarnaast ook visie en sturing door het Rijk hulp bieden. Ook de enorme hoeveelheid data en technologische vernieuwingen bieden gemeenten kansen, maar ook bedreigingen. Vraagstukken kunnen beter geduid en begrepen worden (en beleid kan zo gerichter worden opgesteld of aangepast), maar belangrijke aandachtspunten zoals de transparantie bij het toepassen van algoritmen, de waarde van gegevensbescherming en de digitale vaardigheden van kwetsbare personen dienen ook in acht te worden genomen.

Demografie: er valt wat te kiezen De bevolking blijft groeien. In 2026 zal de grens van 18 miljoen worden gepasseerd en in 2038 de grens van 19 miljoen. De bevolkingsgroei zal het sterkst zijn in de G4- en G40-gemeenten. Van de totale verwachte bevolkingsgroei tussen 2020 en 2035 nemen de G4- en G40-gemeenten bijna 80 procent voor hun rekening. De bevolkingsgroei van de afgelopen twintig jaar in Nederland is vrijwel volledig toe te schrijven aan een positief buitenlands migratiesaldo. Ook in de komende drie decennia zal de verwachte bevolkingsgroei in Nederland voor 83 procent zijn toe te schrijven aan een positief buitenlands migratiesaldo en voor 17 procent aan de natuurlijke aanwas. Rond dit Nederlandse gemiddelde beeld zijn er belangrijke verschillen in de determinanten van de bevolkingsontwikkeling

Herstel en perspectief in tijden van transitie

(natuurlijke aanwas, saldo buitenlandse migratie én saldo binnenlandse migratie) tussen de gemeenten en regio’s. De potentiële beroepsbevolking (het totaal aantal personen tussen de 20 en 65 jaar) zal tot en met 2023 nog licht toenemen om daarna te dalen. In de gezamenlijke G40-gemeenten zal de potentiële beroepsbevolking tussen 2020 en 2035 met bijna twee procent afnemen, in de gezamenlijke M50gemeenten zal de daling iets meer dan vijf procent zijn. De gemeenten, zowel G40 als M50, met de grootste verwachte daling van de beroepsbevolking bevinden zich aan de randen van het land. Recent onderzoek laat zien dat de laatste jaren de trek uit de Randstad naar regio’s daarbuiten toeneemt. De demografische trends en ontwikkelingen vragen om een expliciet bevolkingsbeleid. De toenemende migratie uit het buitenland van arbeidsmigranten, studenten en kenniswerkers is geen natuurverschijnsel. Er valt dus wat te kiezen. Het gesprek over migratie heeft een brede blik nodig. Het gaat om de afweging van alle belangen die in het geding zijn, van het kortetermijnbelang van ondernemers tot de langetermijngevolgen voor de samenleving. Om tot keuzes te komen, zijn op lokaal en regionaal niveau beleidsvisies en meerjarenplannen noodzakelijk waarin wordt ingegaan op de demografische ontwikkelingen (ontgroening, krimp beroepsbevolking, (dubbele) vergrijzing), hun gevolgen en beleidsantwoorden.

Van ondersteuning naar economisch herstel Het bevorderen van de arbeidsproductiviteitsontwikkeling (onderzoek, ontwikkeling, permanente educatie en nóg beter delen van de bestaande (internationale) kennis) zijn de motoren van duurzame groei van het regionaal inkomen per hoofd. Deze motoren verschillen per regio. De regionaaleconomische verschillen nemen toe. De sectorstructuur biedt daar een belangrijke verklaring voor,

5

maar het regionale ondernemerschapsklimaat speelt een nog grotere rol. De leegstand van kantoren en winkels neemt in een groot aantal binnensteden onder invloed van de coronamaatregelen toe. Ook het arbeidsaanbod (omvang van de beroepsbevolking) en de arbeidsproductiviteit zijn van invloed op de groeipotentie. Beide laten een dalende tendens zien. Een ander aandachtspunt is dat robotisering, automatisering en kunstmatige intelligentie tot een afname van de werkzekerheid voor werkenden leiden. Tegelijkertijd wordt er steeds meer gevraagd van werknemers. Technologisering, flexibilisering en intensivering van werk zetten de kwaliteit van werk onder druk en maken Leven Lang Ontwikkelen, bij-, om- en herscholing belangrijker. Nationaal en internationaal is de aandacht aan het verschuiven van ondersteuning van het bedrijfsleven naar herstel van de gevolgen van de coronacrisis. Het herstel dient in het teken te staan van de transitie naar een groene, duurzame, digitale en inclusieve economie. Daarin gaat het om het meer en beter benutten en toepassen van bestaande kennis en het ontwikkelen van nieuwe diensten en producten.

Daarnaast dient de veerkracht van de lokale en regionale economie vergroot te worden door te investeren in de wendbaarheid en weerbaarheid van werknemers, permanente educatie, een grotere arbeidsmobiliteit, het bevorderen van cross-overs tussen sectoren en door te investeren in het ecosysteem voor ondernemerschap. Met het oog op de dalende omvang van de beroepsbevolking is het verstandig om het onbenutte arbeidspotentieel beter te integreren, om de mogelijkheden en de bereidheid van vrouwen om meer te werken (minder deeltijd, meer uren) te stimuleren en om meer en intensiever in te zetten op de activering van mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt.

De toekomstgerichte inclusieve gemeente Sinds de decentralisaties in 2015 is door gemeenten de beweging gemaakt naar de juiste zorg op de juiste plek. De actuele accenten in het verbeteren van de verzorgingsstaat zijn onder meer: meer aandacht voor het voorveld van de Wmo, preventie, samenwerking in de wijk en sociale veerkracht. Het

Herstel en perspectief in tijden van transitie

aantal mensen van tachtig jaar of ouder stijgt de komende decennia sterk en dat zal gepaard gaan met een eveneens sterke groei van het aantal ouderen die goede zorg, welzijn, ondersteuning en woningen nodig hebben in wijk, buurt en kern. Op vele terreinen is de toenemende kansenongelijkheid zichtbaar, zeker ook wat betreft gezondheid, levensverwachting en gezonde levensjaren. Inwoners met een lage sociaaleconomische status (SES) leven ten opzichte van de inwoners met een hoge sociaaleconomische status gemiddeld acht jaar korter en maar liefst vijftien jaar minder in goed ervaren gezondheid. Daarbij is de groep lage SES ook nog eens bovengemiddeld geraakt door de coronacrisis. De kansenongelijkheid is gemiddeld in alle G40-gemeenten groter dan gemiddeld in alle M50-gemeenten. De transformatie, vernieuwingen en innovaties in het sociaal domein zijn een proces van vele jaren. De afgelopen vijf jaar is veel gedaan, maar nog te weinig bereikt en de beloften van de decentralisatie zijn nog niet ingelost. De gemeenten zijn nu vooral bezig met de doorontwikkeling. De transformatiedoelen in het sociaal domein (maatwerk, lichte ondersteuning waar dat kan, zwaarder als het moet, preventie) dienen aangepakt te worden vanuit realisme en de opgedane leerervaringen.

Om de gezondheidsverschillen te verkleinen, dienen de achterliggende structurele oorzaken voor een ongezonde levensstijl (dakloosheid, baanonzekerheden, stress, armoede, schulden e.d.) te worden aangepakt. Bij ongewijzigd beleid stijgen de zorguitgaven de komende jaren sterker dan de economisch groei. Ook de gemeentelijke zorgtaken ontpoppen zich als een koekoeksjong dat het budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet. Samen met het Rijk is nú het moment voor de gemeenten om na te denken over de organiseerbaarheid en betaalbaarheid van de zorg. Ook het verbeteren van de uitvoeringskwaliteit verdient belangrijke beleidsmatige en politieke prioriteit. De prestaties van 6

Nederlandse leerlingen in internationale vergelijkingen dalen al sinds 2003. De slechte prestaties van het onderwijs én de grote verschillen tussen scholen in één wijk zijn een rechtvaardiging voor het met een strategische visie inzetten op een stevige Educatieve Agenda.

Uitdagingen veiligheidsdomein steeds complexer De sinds de beginjaren van de 21e eeuw ingezette daling van de geregistreerde criminaliteit in Nederland duurt voort. Ook de onveiligheidsbeleving daalde in de afgelopen jaren. Er lijkt wel sprake van een verharding van de criminaliteit, zich uitend in bijvoorbeeld een toename van het aantal minderjarigen en jongvolwassenen die verdacht worden van een ernstig geweldsdelict. Tegelijkertijd met een afname van de traditionele vormen van criminaliteit is er een sterke toename van cyber gerelateerde criminaliteit. Deze toename is het gevolg van een explosieve stijging van digitale communicatie en de verdere digitalisering van de samenleving. Ondanks dat het niveau van cybersecurity toeneemt, wordt de (financiële) schade steeds groter. Om de digitale risico’s op diverse niveaus (bijvoorbeeld op persoonsniveau, maar ook op nationaal niveau) te kunnen beheersen, blijft het vergroten van digitale weerbaarheid het belangrijkste instrument. Het besef is gegroeid dat ondermijning een groot maatschappelijk probleem is. De urgentie voor de aanpak ervan neemt toe.

De aanpak vergt een langjarige aanpak en lange adem waarbij ingezet wordt op het terugdringen van de internationale rol van Nederland op de drugsmarkt, het versterken van de strafrechtketen, maar ook op een sociaal-preventieve aanpak en het wegnemen van de voedingsbodem voor ondermijning in de samenleving. Kwetsbare wijken staan weer hoog op de verschillende beleidsagenda’s. Dat heeft te maken met groeiende verschillen (tussen steden, wijken en buurten) op het gebied van leefbaarheid en veiligheid. De coronacrisis heeft de problematiek in kwetsbare wijken vergroot. Om overlast en criminaliteit tegen te gaan, is de verbinding tussen het zorg-, sociaal en veiligheidsdomein van belang. De kans op succes

Herstel en perspectief in tijden van transitie

is het grootst als, vanuit een verbindende of regierol van de gemeente, de organisaties vanuit de verschillende domeinen zich committeren aan het gezamenlijke doel en de maatschappelijke impact die men met elkaar wil maken.

Een tekort aan ruimte en wonen De krappe woningmarkt en de vele conflicterende ruimteclaims zijn volop in het nieuws. Koopprijzen stegen tot historische hoogtes, wachttijden lopen op en voor een modale verdiener zijn vrijemarkthuren vrijwel niet meer te betalen. Het huidige woningaanbod sluit ook kwalitatief gezien onvoldoende aan op de huidige en toekomstige vraag. Door het tekort aan betaalbare woningen komen woningzoekenden (jongeren, starters, middengroepen) niet aan de bak. Alleenstaande ouderen zien geen aantrekkelijk aanbod en blijven te lang wonen in hun (te) grote eengezinshuis. Daardoor stagneert de doorstroming aan alle kanten. De tegenstellingen op de woningmarkt nemen toe, tussen goede en slechte buurten, tussen kopers en huurders, tussen stad en platteland, tussen Randstad en Randland en vooral tussen insiders en outsiders. Om tot de benodigde miljoen extra woningen te komen, moet sneller worden gebouwd, waarbij het streven is jaarlijks 120.000 nieuwe woningen. Anderhalf keer de huidige bouwproductie. De plannen zijn echter verre van concreet en er hangen vooralsnog meerdere donkere wolken (de verhuurderheffing, de stikstofproblematiek, het trage vergunningenstelsel e.d.) boven alle voornemens. Eén mogelijke oplossing voor het woningtekort die maar weinig aandacht krijgt, is het intensiever benutten van de bestaande woningvoorraad.

De vele claims zorgen voor grote druk op de schaarse ruimte (‘niet alles past overal’). Daarom dient de beschikbare ruimte slimmer te worden gebruikt: met menging van functies, met volgtijdelijk en meervoudig gebruik, met intensivering en met diversificatie. De kloof tussen goede en slechte wijken

7

groeide het afgelopen decennium in veel steden. Er wordt daarom weer gepleit voor een wijkenaanpak (met kenmerken als integraal, sectoroverstijgend, partijen verbindend en een combinatie van lange termijn oplossingen met quick wins). Er kan teruggegrepen worden op de aanpak van rond de eeuwwisseling. De ervaringen van toen worden idealiter gebruikt voor de opgaven van nu.

Naar een toekomstbestendig mobiliteitssysteem Hoewel Nederland een van de best ontwikkelde transportnetwerken in de wereld heeft, loopt het mobiliteitssysteem in de Randstad tegen de grenzen van zijn capaciteit aan. De vraagstukken rond mobiliteit worden breder en de investeringen krijgen daarmee een groter maatschappelijk effect. Door vooral het fietsgebruik, de stedelijke distributie en de capaciteitsgrenzen van tram, metro en trein raakt de infrastructuur overbelast en staat de verkeersveiligheid onder druk. Mobiliteit is in sneltreinvaart aan het veranderen van een infrastructureel vraagstuk naar een gedragsvraagstuk. Ons mobiliteitsgedrag wordt ook steeds gevarieerder onder invloed van technologische ontwikkelingen. Door de coronacrisis zijn we ons meer bewust geworden van het belang én de kwetsbaarheid van ons mobiliteitssysteem. Maar het is nog te vroeg om te zeggen of de coronacrisis een blijvende verandering in ons mobiliteitsgedrag teweeg zal brengen. De opgave voor de korte en lange termijn is het verbeteren van de samenhang tussen verstedelijking, infrastructuur en mobiliteit op met name lokaal en regionale schaal. In een toekomstbestendig mobiliteitssysteem staat de gebruiker centraal en is de impact op de leefomgeving minimaal.

Het mobiliteitsbeleid dient erop gericht te zijn om meerdere maatschappelijke doelen (nabijheid van werk en voorzieningen, sociale cohesie, versterking economische structuur, het creëren van gelijke kansen, het vergroten van de leefbaarheid) te realiseren en niet het reduceren van bijvoorbeeld de lengtes van de files. Een brede integrale aanpak van de mobiliteitsopgaven, in relatie met duurzame

Herstel en perspectief in tijden van transitie

gebiedsontwikkelingen, stelt hoge eisen aan de ambtelijke organisatie en vaardigheden (qua inhoud en proces, van beleid naar uitvoering, sectoroverstijgend, maatwerk per gebied én kennis van zaken). Hoewel de auto het meest dominante en gewilde vervoermiddel blijft, kan er tot een evenwichtiger en in sommige (stedelijke) gebieden autoluwer vervoersysteem gekomen worden. Om het autogebruik terug te dringen, kunnen mobiliteitsprincipes als STOMP gebruikt worden. Dit vergt een duidelijke visie en politieke lef en durf.

De ingrijpende duurzaamheidstransitie Zelfs als nu op de rem wordt getrapt bij de uitstoot van broeikasgassen valt aan de klimaatverandering niet te ontkomen. De gevolgen zijn per gemeente en regio onzeker, omdat het onder andere sterk afhankelijk is van de lokale en regionale kenmerken van de economie, de fysisch-geografische kenmerken, de landschapstypologie en de kritische stikstofdepositie. Er is nog maar een zeer beperkt aantal woningen in Nederland aardgasvrij gemaakt. Het tussendoel − in 2030 één van de vijf woningen van het aardgas af – is te ambitieus. De gemeenten slagen er wel in om geleidelijk de CO2-uitstoot van woningen terug te dringen. De beweging is er; nu moet het tempo omhoog. Voor wat betreft de transitie naar een circulaire economie is er sprake van een pril begin, maar er is veel meer nodig om het doel ‘Nederland circulair in 2050’ te halen. De klassieke ruimtelijke opgaven (stedelijke ontwikkeling, mobiliteit, natuur en landschap, ruimtelijke economie) moeten regionaal verbonden worden met de duurzaamheidstransities (klimaatadaptatie, energietransitie, landbouwtransitie en circulaire economie). De grotere gemeenten in de regio hebben hierin een leidende rol. In de klimaatadaptatie, de energietransitie en de transitie naar een circulaire economie hebben gemeenten te maken met vele, zeer verschillende actoren, veelal overlappende gebiedseenheden en 8

nog niet toereikende kennis. Ook bestaat er nog grote onzekerheid over hoe bijvoorbeeld het klimaat zich zal ontwikkelen. Het vergt soft skills, het opnieuw doordenken van de regie en meer financiële middelen om gericht de opgaven aan te pakken. Meer ruimte geven aan burgerinitiatieven en burgercoöperaties, burgers méér betrekken bij de duurzaamheidsopgaven en burgers laten delen in de opbrengsten van duurzame energie verminderen de polarisatie rond duurzaamheidsvraagstukken en verkleint de NIMBY-problematiek.

Herstel, ontwikkeling, perspectief De nieuwe besturen moeten kiezen, prioriteren en handelen, omdat de grote maatschappelijke opgaven daarom vragen, de coronacrisis al langer bestaande vraagstukken heeft vergroot en met een herstelagenda perspectief geboden kan worden aan de inwoners. Handelen met betekenis voor de burger, handelen in de regio, handelen in de wijk, handelen in schaarste, handelen met anderen, handelen met informatie, handelen met kennis, handelen met realisme en handelen in vertrouwen. Het laatste hoofdstuk van de trendstudie werkt dat verder uit.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Inleiding Doel van de trendstudie Voor u ligt de trendstudie van 2021 ‘Herstel en perspectief in tijden van transitie. Gemeentelijke trends en opgaven voor 2021 en verder’. Deze studie zet relevante trends en ontwikkelingen voor gemeenten op een rij én geeft een overzicht van de opgaven waar gemeenten voor staan, kansen, denk- en oplossingsrichtingen. Lokale politieke partijen kunnen deze trendstudie gebruiken bij het schrijven van hun verkiezingsprogramma’s voor de gemeenteraadsverkiezingen in voorjaar 2022. De beschreven trends en ontwikkelingen helpen de lokale politieke partijen wellicht bij het maken van keuzes. Vaak zijn meerdere keuzes mogelijk. Dit keuzeproces probeert de trendstudie te bevorderen door systematisch opgaven, kansen, denk- en oplossingsrichtingen te schetsen. Het streven is daarbij niet geweest om volledig en uitputtend te zijn, maar om beknopt ingrediënten aan te reiken waarover u kunt nadenken. Ook is de ambitie van deze trendstudie om het gesprek in de eigen lokale context een aanzet te geven. Na de lokale verkiezingen kan de trendstudie gebruikt worden in overdrachtsdossiers voor nieuwe collegevorming en bij het opstellen van de nieuwe coalitie- en bestuursakkoorden.

De trendstudie past in een lange traditie Sinds vijftien jaar inventariseert Platform31 trends, ontwikkelingen, opgaven, kansen en dilemma’s voor gemeenten. Wij doen dat op een manier die zo praktisch mogelijk is voor gemeenten. Ook de trendstudies aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen passen in een lange traditie. Dit is alweer de derde in de reeks.1 Hoewel de trendstudie in een traditie past, krijgt het elke vier jaar nieuwe accenten. Vooral vorig jaar en dit jaar zijn vanwege de coronapandemie vele zekerheden verdwenen.

9

Rekening houdend met grote onzekerheden moeten de lokale politieke partijen en gemeenten een koers uitzetten. Zorgt het COVID-19 virus niet langer voor grote medische, maatschappelijke en economische problemen of gaan nieuwe varianten in het najaar weer voor verstoringen zorgen? Welke groepen in de samenleving (kwetsbare jongeren, zzp’ers, flexwerkers, e.d.) ondervinden nog langdurig de naweeën van de coronacrisis? Welke bedrijven en organisaties (cultuursector, evenementenbranche, sportverenigingen, toerismesector, horeca, e.d.) worden, buiten hun schuld en ondanks de steunmaatregelen, in hun continuïteit bedreigd. Welke gedragsveranderingen in bestedingen, reizen, recreëren en sporten zijn blijvend? Kunnen we de crisis en het herstel na de crisis aangrijpen om structurele zwakheden in de samenleving (toename kansenongelijkheid, werking arbeidsmarkt, prestaties van het onderwijs, tekorten op de woningmarkt, toegankelijkheid en betaalbaarheid van de zorg) te verminderen? Ook is duidelijk dat Rijk en gemeenten de komende jaren grote stappen moeten zetten in de duurzaamheidstransitie. Zonder grote stappen de komende tien jaar worden de doelstellingen in 2030 van 55 procent reductie van de CO2-uitstoot ten opzichte van 1990 en van een halvering van het primaire grondstoffengebruik niet gehaald.

Zonder grote stappen in de nabijgelegen komende jaren zijn ook de doelstellingen in 2050 onbereikbaar (energie- en klimaatneutraliteit en een volledige circulaire economie). Kortom, herstel, toekomstgerichte ontwikkeling en het bieden van een lange termijn perspectief zijn de trefwoorden van de koers die de gemeenten moeten zien uit te zetten.

_________ 1

Koos van Dijken, Ruud Dorenbos en Tineke Lupi, Steden in onzekere en turbulente tijden. Trends, ontwikkelingen en uitdagingen voor 2014 en verder, Platform31, augustus 2013; Koos van Dijken, Radboud Engbersen, Wim Oosterveld, Marije Poel, Lydia Sterrenberg, Frank Wassenberg en Ard Sprinkhuizen, Vergaande veranderen, slim verschillen, duurzaam verbinden. Stedelijke trends en opgaven voor 2018 e.v.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Inhoud van de trendstudie De trendstudie bestaat uit acht inhoudelijke hoofdstukken met trends en ontwikkelingen. Elk trendhoofdstuk besteedt aandacht aan de belangrijkste trends en ontwikkelingen die op de gemeenten afkomen. Deze trends en ontwikkelingen zijn niet te ontlopen en idealiter wordt politiek nagedacht over de betekenis van deze trends voor de eigen gemeente. In elk hoofdstuk staan bovendien de opgaven, uitdagingen, kansen, denk- en oplossingsrichtingen die voorvloeien uit de beschreven trends en ontwikkelingen. Hiermee krijgen politieke partijen handvatten voor hun eigen keuzes. De trendstudie geeft enkele handvatten om met elkaar het gesprek aan te gaan. Deze handvatten dienen lokaal, breder, concreter en specifieker gemaakt te worden. De trendstudie sluit af met een hoofdstuk waarin handelingsperspectieven in het licht van herstel, toekomstgerichte ontwikkeling en lange termijn perspectief centraal staan.

Bruikbaar voor alle gemeenten Het initiatief van de trendstudie is uitgegaan van de G40-steden2 en de M50-gemeenten3. Zij stellen de trendstudie ook voor alle andere gemeenten beschikbaar. In de kwantitatieve overzichten van de trends en ontwikkelingen in de trendstudie is gebruik gemaakt van (veelal) openbaar toegankelijke gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek, LISA, Planbureau voor de Leefomgeving, SEO Kansenatlas en CROW. Uit het midden van de G40- en de M50-gemeenten is een begeleidingsgroep samengesteld die de trendstudie begeleidde, conceptteksten heeft voorgelegd aan deskundigen in de eigen organisatie en die vele verbetersuggesties aanreikten. De begeleidingscommissie bestond uit de voorzitter Hans Giesing (Nijmegen) en de leden Lex Hendriksen (Haarlem), Karin Ligthart (Enschede), Herman Swen 10

(Zaanstad), Rogier van Oudheusden (Den Bosch), Daan Hendrikx (Den Bosch), Frank-Jos Braspenning (Houten, namens de Vereniging voor Statistiek en Onderzoek), Richard Visscher (Pijnacker-Nootdorp), John Kragting (De Bilt) en Shona Dickson (Barendrecht, Albrandswaard, Ridderkerk). De auteurs zijn de leden van de begeleidingscommissie, en hun meelezende collega’s, veel dank verschuldigd voor hun waardevolle en constructieve feedback op concepten van de trendstudie. De uiteindelijke tekst is de verantwoordelijkheid van de auteurs; eventuele omissies komen volledig voor hun rekening.

Leeswijzer De trendstudie start met een managementsamenvatting. Na de inleiding volgen acht thematische hoofdstukken, te weten hoofdstuk 1 ‘Bestuur en samenspel’, hoofdstuk 2 ‘Demografie: er valt wat te kiezen’, hoofdstuk 3 ‘Van ondersteuning naar economisch herstel’, hoofdstuk 4 ‘De toekomstgerichte inclusieve economie’, hoofdstuk 5 ‘Uitdagingen veiligheidsdomein steeds complexer’, hoofdstuk 6 ‘Een tekort aan ruimte en wonen’, hoofdstuk 7 ‘Naar een toekomstbestendig mobiliteitssysteem’ en hoofdstuk 8 ‘De ingrijpende duurzaamheidstransitie’. De trendstudie sluit af met hoofdstuk 9 waarin de handelingsperspectieven centraal staan in het licht van ‘herstel, toekomstgerichte ontwikkeling en een lange termijn perspectief’.

_________ 2

Alkmaar, Almelo, Almere, Alphen aan den Rijn, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Assen, Breda, Emmen, Delft, Den Bosch, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, Heerlen, Helmond, Hengelo, Hilversum, Hoorn, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Oss, Roosendaal, Schiedam, Sittard-Geleen, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer, Zwolle.

3

Altena, Barendrecht, Barneveld, Coevorden, Den Helder, De Bilt, De Ronde Venen, Doetinchem, Dronten, Etten-Leur, Gooise Meren, Gorinchem, Heerhugowaard, Hellendoorn, Hellevoetsluis, Kampen, Kerkrade, Landgraaf, Leidschendam-Voorburg, Lochem, Meierijstad, Midden-Groningen, Nieuwegein, Nijkerk, Oldambt, Oosterhout, Papendrecht, Peel en Maas, Pijnacker-Nootdorp, Raalte, Ridderkerk, Rijssen-Holten, Rijswijk, Roermond, Soest, Veenendaal, Veldoven, Velsen, Venray, Waalwijk, Winterswijk, Woerden, Zeist.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

1 Bestuur en samenspel De belangrijkste bestuurlijke trends en ontwikkelingen (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven (•) in dit hoofdstuk: ➢

De taken op lokaal niveau zijn toegenomen, worden belangrijker en ook steeds ingewikkelder. Juist in deze ingewikkelde, verwarrende en transformatieve tijd zijn goede bestuurders en is goed beleid van belang.

➢

Lokale overheden hebben met oplopende financiële tekorten te maken en de ruimte om zelfstandig keuzes te maken staat onder druk.

➢

Nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid nemen toe, maar de samenwerking met gemeenten kent nog voldoende verbeterpunten.

•

Een ‘deal-aanpak’ biedt experimenteerruimte voor een lokaal en domeinoverstijgende samenwerking, bij regionaal overstijgende vraagstukken kan visie en sturing door het Rijk hulp bieden.

•

Meer aandacht voor de uitvoerbaarheid van beleid en de menselijke maat daarin.

•

Om de mogelijkheden van het gebruik van data en technologische vernieuwingen te kunnen verzilveren, dienen ambtenaren ervaring op te doen met methoden van zowel open beleidsontwikkeling, dataverwerking als het ontwerpen van beleidsinstrumenten.

1.1 Trends en ontwikkelingen op het gebied van bestuur Gebeurtenissen als de toeslagenaffaire en de invoering van coronamaatregelen maken dat het functioneren van de democratie weer volop in de aandacht staat. ‘Macht’ en ‘tegenmacht’ zijn begrippen

11

die in politieke debatten en opiniestukken continu aangehaald worden. Ook in gemeenteland is het een actueel thema.1 Welke trends en ontwikkelingen gemeenten tegenkomen op het gebied van besturen wordt in dit hoofdstuk uiteengezet. In de trendstudie uit 2017 werd benoemd dat er relatief grote maatschappelijke onvrede is bij de kiezers en dat het gebruik van sociale media en een eenzijdige inhoudelijke framing leidt tot een verandering in het politieke debat. Dit is nog steeds aan de orde. Bovendien is de politieke versnippering eerder vergroot dan verkleind. Het vormen van coalities tussen partijen of het werken aan een raadsakkoord zijn dan ook van groot belang om besturen mogelijk te maken.2 De trends gaan in op de toenemende complexiteit rond de aanpak van maatschappelijke opgaven.

Veel taken op het niveau van de lokale overheid zorgen voor lastige afwegingen Dat de taken op lokaal niveau zouden toenemen en belangrijker worden, maar ook steeds ingewikkelder, duidde de trendstudie uit 2017 al. De gemeente is inderdaad in zowel het sociaal en ruimtelijke domein als op het gebied van de energietransitie voor de burger de belangrijkste overheid geworden. De toename van het aantal taken lijkt nu gestopt, maar de complexiteit van het maken van afwegingen en keuzes blijft groot. Ontwikkelingen zoals de hoge verwachtingen van het zelforganiserend vermogen van de burger, de transities op het gebied van o.a. technologie en duurzaamheid en een toenemende afhankelijkheid van de samenwerking met andere partijen dragen bij aan de complexiteit. De overheid moet zowel een rechtmatige, efficiënte, samenwerkende als een netwerkende overheid zijn en bovendien actief gebruik maken van de ideeën uit de samenleving. Dit vergt het kunnen combineren en in balans brengen van verschillende sturingsvormen. 3

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Figuur 1.1 Verschillende sturingsvormen of paradigma’s

Bron: M. van der Steen, J. Scherpenisse en M. van Twist, Sedimentatie in Sturing. Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren, NSOB, Den Haag, 2015.

Intensivering interbestuurlijk samenwerken en opmars netwerksamenleving Met de verschuiving van taken naar de lokale overheid is de rol van andere overheidslagen niet uitgespeeld. Integendeel, in een advies van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen is aan de hand van concrete casussen nogmaals indringend duidelijk geworden dat alléén door interbestuurlijke samenwerking de grote maatschappelijke opgaven (energietransitie, woningbouwopgave, ambulantisering ggz, betere werking arbeidsmarkt, verminderen kansenongelijkheid, transitie naar een circulaire economie, et cetera) doelmatig en effectief aangepakt 12

kunnen worden.4 Echter, dit samenspel en optreden als één overheid verloopt nog niet altijd even soepel. Zo laat de analyse van de interbestuurlijke samenwerking zien dat er rond de woningbouwopgave een versnipperde praktijk bestaat. Het ontbreekt aan een gedeelde feitenbasis en gezamenlijke richtinggevende doelen, volgens de studiegroep. Steeds vaker klinkt ondertussen weer de roep om middelen, visie en centrale regievoering van het Rijk als het gaat om de bouw en planning van woningen, of de energietransitie. Naast de interbestuurlijke samenwerking werken gemeenten met andere overheden volop samen in regionaal verband. Inmiddels wordt ongeveer een kwart van de uitgaven van alle gemeenten gealloceerd aan en besteed via gemeentelijke samenwerkingsverbanden. 5 Er is een lappendeken van vaak sectorale samenwerkingsverbanden ontstaan, die tot onduidelijkheid en complexiteit leidt. Gemiddeld zijn dat er 33 per gemeente. Van alle samenwerkingsverbanden heeft 27 procent betrekking op het fysieke domein.6 Tegelijkertijd lijken er tussen de 25 en 30 min of meer coherente gebieden te ontstaan met een functioneel geregionaliseerd bestuurlijk stelsel.7 Bovendien zijn maatschappelijke vraagstukken niet langer het domein van alleen de overheid, maar vraagt de aanpak om een breed samenspel van partners.

In het publieke domein zoeken professionals naar mogelijkheden om hun bestuurskracht en impact in de samenleving te vergroten door minder eenzijdig naar hun eigen kern te staren en daar de bevrijdende besluiten van te verwachten. Ze zoeken meer de grensgebieden op met andere organisaties en vormen netwerken van organisaties.8 Gebiedsgerichte aanpakken zoals het Nationaal Programma Rotterdam Zuid leunen niet op de inzet van de overheid alleen, maar moeten het juist hebben van de inzet van hun partners.9

Hoge verwachtingen van burgerbetrokkenheid en verantwoordelijkheid Overheden wensen nauw in contact te staan met inwoners en ondernemers om hun opgaven te verwezenlijken. De coöperatieve samenleving groeide de afgelopen jaren, bewonerscollectieven en

Herstel en perspectief in tijden van transitie

sociaal ondernemers pakten maatschappelijke vraagstukken op; soms uit frustratie, uit de overtuiging het zelf beter te kunnen, of omdat de overheid het liet liggen.10 Enerzijds biedt de burgerbetrokkenheid en inzet kansen voor gezamenlijke verantwoordelijkheid die gemeenten veelal graag wensen te verzilveren. Anderzijds ervaren burgers ook dat de overheid en ambtenaren een hindermacht kunnen zijn voor allerlei burgerinitiatieven.11 Inwoners wensen zeggenschap over hun eigen leefomgeving. Een doelstelling van de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 juli 2022 in werking treedt, is meer ruimte voor ideeën van initiatiefnemers en het maken van lokale afwegingen.12 Niet iedereen verwacht echter dat de burgerbetrokkenheid hierdoor versterkt wordt.13 Sinds 2015 zijn burgers wettelijk primair verantwoordelijk voor respectievelijk zelfredzaamheid, opvoeden en opgroeien, maatschappelijke participatie en meedoen op de arbeidsmarkt. 14 Deze nieuwe taak was niet eenvoudig op te nemen in de ‘dagelijkse routine’ van de gemeenten.

Ook voor burgers was de hen opgelegde verantwoordelijkheid nieuw en in een aantal gevallen onmogelijk.15 Hoe de inzet van de omgeving bij de ondersteuning van burgers moet worden ingevuld, kwam veelal ter sprake tijdens een zogenaamd keukentafelgesprek.16 Af en toe leidden deze gesprekken tot consternatie bij burgers over de toepassing van de zelfredzaamheidsmatrix en de beperkte zorgondersteuning. Bezwaren tegen de toepassing van de maatwerkvoorziening van gemeenten zijn bij de rechter beland.17

Oplopende financiële tekorten, toenemende lasten en grote opgaven De budgetten van de lokale overheid zijn niet meegegroeid met de toename in taken. Bovendien gingen decentralisaties in het sociaal domein gepaard met bezuinigingen. Dit leidde tot financiële tekorten op lokaal niveau.18 De financiële ruimte voor decentrale overheden om zelfstandig keuzes te maken, staat onder druk. Onderzoekers van Cebeon typeren de kosten voor het sociaal domein als een

13

‘koekoeksjong in de gemeentelijke begroting’, die andere maatschappelijke voorzieningen uit het gemeentelijke nest drukken. Ook is de geplande herverdeling van de budgetten binnen het gemeentefonds al lange tijd onderwerp van discussie door de grote gevolgen voor gemeenten. 19 Een ander probleem dat de interbestuurlijke financiële verhoudingen belast, zijn de grote onderuitputtingen op de rijksbegroting. Via de trap-op-trap-af-systematiek vermindert deze onderuitputting ook de uitkering aan het Provincie- en Gemeentefonds.20 Er wordt gezocht naar een systematiek die voor de gemeenten meer zekerheid geeft over hun inkomsten. In 2020 en begin 2021 geven de meeste gemeenten aan dat de compensatie van het Rijk voor de extra corona-uitgaven van de gemeenten tot nu toe adequaat is.21 Dat niet alleen de financiële verhoudingen tussen overheden ter discussie staan, maar ook de bestuurlijke verhoudingen, laat ook het rapport van de Raad voor Openbaar Bestuur zien.22 De Raad constateert dat er een mismatch is tussen opgaven, schaal en bevoegdheden. Opgaven worden niet kleiner. Vergrijzing en andere demografische ontwikkelingen in combinatie met de effecten van corona zorgen voor een groeiende vraag naar zorg. Daarnaast zijn de transities op het gebied van mobiliteit, duurzaamheid, economie en technologie omvangrijk.

Ook de toenemende aandacht voor brede welvaart23 maakt steeds duidelijker dat het voor besturen en de politiek – lokaal, regionaal en nationaal - kiezen is tussen zeer ongelijksoortige zaken: materiële welvaart, welzijn, gezondheid, veiligheid, milieu, et cetera.24

Maatschappelijke onrust, maar ook een verlangen naar verbondenheid Gemeenten lijken steeds vaker te maken te krijgen met incidenten die invloed hebben op de manier waarop burgers tegen het lokaal openbaar bestuur aankijken. Na een omstreden besluit van de gemeente met mogelijke maatschappelijke impact (bijvoorbeeld de komst van windmolens), of rond sommige landelijke maatregelen (bijvoorbeeld de introductie van de avondklok) laten burgers luidruchtig en soms ook op onverantwoorde wijze hun ongenoegen blijken. Maatschappelijke spanningen en

Herstel en perspectief in tijden van transitie

onrust zetten de relatie met het (lokaal) openbaar bestuur onder druk; burgers kunnen het vertrouwen in hun bestuur verliezen.25 Gelijkgestemden weten elkaar steeds meer te vinden op één standpunt, organiseren zich in bijvoorbeeld ‘grassrootsbewegingen’, maar ook in de politiek, wat deels weer leidt tot (politieke) versnippering. Juist in kwetsbare wijken manifesteert zich de groeiende kloof tussen overheid en burger; mede als gevolg van een beleidsvacuüm waarin het Rijk, woningcorporaties en gemeenten jarenlang weinig aandacht hadden voor de leefbaarheid en veiligheid in kwetsbare wijken.26 Politiek en beleid verwachtten veel van de participatiesamenleving, maar veel bewoners voelden zich in de steek gelaten. In wijken met een mix aan bewoners met diverse achtergronden en problematieken zien we de toename van wij-zij-denken, die ook landelijk waarneembaar is. Juist deze wijken herbergen politieke afhakers. Terwijl de aanhang van populistische partijen groeit. Dit uit zich in spanningen tussen groepen met verschillende etnische en/of religieuze achtergronden of in weerstand tegen bijvoorbeeld bewoners met een psychische kwetsbaarheid.27 Berichtgeving op sociale media jaagt de maatschappelijke onrust aan, kan de zichtbaarheid van maatschappelijke onrust vergroten en kan het verlangen naar verbondenheid in allerlei bubbels ondersteunen.

Voor besturen brengt dit weer nieuwe uitdagingen met zich mee als het gaat om het functioneren van de democratie. 28 Verschillende ontwikkelingen lieten echter ook zien dat Nederlanders zich in de eerste coronagolf meer met elkaar verbonden voelen en/of daar meer uiting aan geven. Zo hielden veel mensen zich goed aan de regels (wat je kunt interpreteren als een blijk van solidariteit), en ontstonden talloze acties om mensen in kwetsbare posities te helpen.29

1.2 Opgaven, kansen, denk- en verbeteringsrichtingen 14

Hoe de politieke partijen, nieuwe raadsleden en bestuurders het beste om kunnen gaan met de geschetste trends en ontwikkelingen in het bestuur staat open voor debat. De adviezen uit de trendstudie in 2017 zijn nog steeds waardevol. Specifiek als het gaat om het kiezen van een duidelijke rol als overheid passend bij de opgave, hoe de gemeente aan zet kan zijn en gebruik kan maken van burgerinitiatief en participatie. Deze paragraaf schetst enkele aanvullende opgaven, kansen en denkrichtingen waar voor verkiezingsprogramma’s, college- en raadsprogramma’s over nagedacht kan worden.

Slagvaardige opgavegerichte samenwerking Om te werken aan de complexe maatschappelijke vraagstukken is interbestuurlijk samenwerken en werken binnen netwerken onvermijdelijk. In het essay ‘Leren Institutionaliseren’ wordt het werken met een deal-aanpak als belangrijke richting gezien voor sectoroverstijgende samenwerking. 30 Het werken in een deal-aanpak geeft een netwerk van overheden, bedrijven en organisaties de ruimte om hun eigen werkwijzen te heroverwegen en te werken aan het realiseren van gezamenlijke doelstellingen. Voorbeelden van gezamenlijk eigenaarschap over opgaven en oplossingen ontstaan door deze werkwijze van dialoog tussen de overheid en partners. Bovendien gaat de werkwijze uit van gelijkwaardigheid tussen alle partijen, ook tussen de verschillende overheidslagen. Dit vergt wel in toenemende mate soft skills van ambtenaren. Gelet op de specifieke rollen wordt het Rijk steeds vaker gevraagd om visie en sturing te bieden bij regionaal overstijgende vraagstukken. Tegelijkertijd nam de VNG het initiatief tot een wet op het decentraal bestuur om de interbestuurlijke verhoudingen weer in balans te brengen.31 De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen is op basis van de bestudeerde casussen geschrokken van de slordigheid waarmee de opgavegerichte samenwerking van de overheden vorm krijgt.

Doelen worden vaak niet gezamenlijk opgesteld, noodzakelijke spelers worden niet betrokken, er

Herstel en perspectief in tijden van transitie

is geen regie en er is bijna altijd onduidelijkheid over de financiën.32 Gemeenten en hun bondgenoten hebben structurele financiering nodig om de complexe maatschappelijke opgaven aan te kunnen. Maar bovenal verdienen de spelregels in de omgang tussen Rijk en decentrale overheden meer aandacht om discussies productief te houden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de beperkte speelruimte van decentrale overheden om zelf beleidskeuzes te maken en de eigen slagkracht te vergroten. Sectorale belangen en ingrepen op nationaal niveau leidden de afgelopen jaren niet altijd tot doorvoering van bijpassende organisatievrijheid en bijbehorende bekostiging.33

Evenwichtige financiële verhoudingen en verbreding van de partners Mogelijke oplossingen voor het herstellen van de financiële tekorten van gemeenten zijn: extra (structureel) geld, herverdeling van het gemeentefonds, andere normeringssystematiek of uitbreiden van mogelijkheden om lokale belastingen te heffen. Zo wordt ingezet op het vergroten van de lokale budgetten om ontstane tekorten tegemoet te komen en niet langer in te teren op het eigen vermogen. Ook het niet langer laten gelden van de trap-op-trap-af-systematiek voor bijvoorbeeld de gemeentelijke middelen in het sociaal domein kan meer financiële ruimte (en voorspelbaarheid) bieden. Aanspraak maken op budget vanuit overheidsfondsen, zoals het volkshuisvestingsfonds en regio deals, biedt voor enkele opgaven een (tijdelijke) uitweg, maar vraagt ook extra inzet van het ambtelijk apparaat voor aanvraag en verantwoording. Andere denkrichtingen zijn inzetten op nieuwe coalities met gedeelde verantwoordelijkheden voor budgetten. Voorbeelden zijn alternatieve bekostiging van bereikbaarheidsinvesteringen in gebiedsontwikkeling. Een studiegroep verkende welke reële opties er zijn om directe en indirecte baten, die door bijvoorbeeld bereikbaarheidsinvesteringen worden gegenereerd, in te zetten om de opgaven in het ruimtelijk domein te bekostigen.34 Een ander idee is het concept van shared savings in bijvoorbeeld

15

het zorgdomein. Vanwege de verschillende financieringsstromen met bijbehorende eigen verantwoordingseisen komt het vaak voor dat de partij die een besparing realiseert daar vervolgens niet zelf van profiteert.35 Niet alleen vanuit overheidswege wordt geïnvesteerd in maatschappelijke opgaven. Onlangs pleitte journalist Jeroen Smit nog om de brede verantwoordelijkheid voor circulair, duurzaam en divers van ondernemingen wettelijk vast te leggen op Europees niveau.36 Ook de nieuwe koers van werkgeversorganisatie VNO-NCW, die inzet om vanuit het bedrijfsleven te werken aan brede welvaart, lijkt aan te sluiten bij deze beweging.37 Gemeenten kunnen werkgevers stimuleren om met hun bedrijfsprocessen en producten (nog meer) bij te dragen aan een positieve impact op maatschappelijke opgaven. Deze mogelijkheid geldt ook voor het verkennen van financieringsstromen, zoals impact investing en resultaatfinanciering.38 Deze ontwikkeling is zowel gaande bij reguliere banken, als al langer bij filantropische vermogensfondsen.39 Aandachtspunt bij deze vormen van financiering is dat wanneer de grenzen tussen overheid en markt te zeer vervagen, de manieren waarop we waarden als vrijheid en gelijkheid in de samenleving geborgd hebben in het gedrang kunnen komen. 40

Meer aandacht voor de menselijke maat en de kwaliteit van uitvoering In 2018 wees Herman Tjeenk Willink in zijn oproep ‘Groter denken, kleiner doen’ erop dat er te weinig aandacht is voor de uitvoering van beleid. Ondertussen wordt deze constatering breder gedeeld.41 Nieuwe ministers, gedeputeerden en wethouders gaan, volgens Tjeenk Willink, zelden na of hun beleidsplannen binnen de gewenste tijd realiseerbaar zijn gezien de vele taken waarvoor de uitvoerders (na alle bezuinigingen en reorganisaties) al zijn gesteld. Zeker de kwetsbare burger wordt geconfronteerd met een duizelingwekkende ingewikkeldheid van voorzieningen, regelingen, toeslagen, arrangementen, protocollen, formulieren, controles en eigen bijdragen. Zo maakt het ingewikkelde en niet-inzichtelijke systeem van inkomensafhankelijke regelingen burgers met lage inkomens erg

Herstel en perspectief in tijden van transitie

kwetsbaar. Voor vele lage inkomens en lage middeninkomens leidt bovendien een salarisverhoging tot een lager netto besteedbaar inkomen. Deze armoedeval leidt niet tot een beleving van brede welvaart. De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties concludeerde dat er meer aandacht moet zijn voor de uitvoerbaarheid van beleid en de menselijke maat daarin.42 Dit probleem speelt op rijksniveau en op gemeenteniveau en moet door beide overheidslagen aangepakt worden. De gemeenten moeten zich er bewust van zijn dat vele initiatieven van burgers belemmerd worden door allerlei regels, formulieren, controles, toezichtpraktijken en vastgeroeste gewoontes. Volgens de Nationale Ombudsman is het wenselijk dat elke gemeente een loket inricht waar de burger met al zijn vragen en problemen met overheden (gemeente, provincie, Rijk) en alle uitvoeringsorganisaties terecht kan én geholpen wordt. Meer eenvoudige oplossingen dan die van de Nationale Ombudsman zijn om als bestuur te stimuleren en ruimte te geven dat ambtenaren luisteren, begrip tonen, meedenken en adviseren als burgers een beroep op hen doen en dat zij bovendien véél vaker de telefoon pakken in plaats van zich te bedienen van formulieren, callcenters, digitale portals en 14.000 nummers. Inmiddels is de ‘uitvoeringswereld’ door de coronacrisis en de ongekende crisismaatregelen veranderd.

In de hele publieke dienstverlening, zorg en het onderwijs worden stappen gezet die voorheen ondenkbaar waren. Het UWV richtte in drie weken tijd een noodloket in om de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) uit te gaan voeren. Een operatie die, volgens het UWV, ‘normaal’ minstens anderhalf jaar zou kosten. Gemeenten richten met lichtsnelheid een loket in voor de uitvoering van de Tozo-bijstandsregeling. Net zoals een oorlog dwingt de coronacrisis innovaties af op een schaal en met een snelheid die voor overheden ongekend is. Welke blijvende lessen kunnen de gemeenten trekken uit de veranderde en versnelde uitvoeringspraktijk? In zijn essay ‘Een lokaal sociaal contract, voorwaarden voor een inclusieve samenleving’ biedt Sociaal 16

en Cultureel Planbureau directeur Kim Putters een agenda voor de nieuwe lokale besturen na de gemeenteraadsverkiezingen in 2018. De adviezen zijn ook voor de komende jaren relevant. Zo is een heldere visie nodig, zodat overheid en burgers weten wat zij van elkaar mogen verwachten. Meer beslissingsmacht vergt niet meer bestuur, wel meer zeggenschap en bij macht hoort tegenmacht, bijvoorbeeld via zeggenschap van burgers en professionals in lokale praktijken.

Gebruik maken van nieuwe technologie en data De duizelingwekkende hoeveelheid data en technologische vernieuwingen bieden steden vele kansen, maar ook bedreigingen, zoals in de trendstudie uit 2017 is beschreven. Gemeenten beschikken over steeds meer data binnen het sociaal, economische en fysieke domein.43 Dit soort data zijn enorm waardevol, want hiermee kun je vraagstukken beter duiden en begrijpen en beleid gerichter opstellen of aanpassen. Daarmee kun je de stad aantrekkelijker, duurzamer en leefbaarder maken. Elke gemeente beschikt over verschillende soorten datastromen. Denk aan persoonsgebonden data, zoals uit de Basisregistratie Personen, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de schuldhulpverlening. Ook zijn er niet-persoonsgebonden data voorhanden. Zoals over het gebruik van vuilcontainers in de stad, de luchtkwaliteit en vervoersstromen. Van sommige data is de gemeente zelf eigenaar, andere data koopt de gemeente bij andere partijen. Echter gemeenten hebben niet altijd vanzelfsprekend toegang tot landelijke data en wensen dit bijvoorbeeld in regionale kennisschakelfuncties een plek te geven. Samen met andere partners op basis van informatie en data kennis vergaren en kennis delen, draagt bij aan het creëren van handelingsperspectief voor de bestaande opgaven.

Door regionale kennisschakelfuncties in te richten, kan de koppeling gemaakt worden met nationale kennis.44 Voor ambtenaren vraagt deze kennis- en informatiegestuurde werkwijze om ervaring met methoden van zowel open beleidsontwikkeling, dataverwerking als het ontwerpen van beleidsinstrumenten.45 Data en technologie worden ook steeds meer ingezet ter controle van rechtmatigheid, doelmatigheid en

Herstel en perspectief in tijden van transitie

doeltreffendheid van bedrijfsvoering en beleid. De invoering van een rechtmatigheidsverantwoording als onderdeel van de jaarrekening en de weg naar een 'in control statement' dragen hieraan bij. In de City Deal Slimme Stad wordt ruimte geboden om te experimenteren met nieuwe technologie en data. Van deze ervaringen kunnen andere gemeenten leren.46 In deze deal onderzoeken publieke en private partijen welke kansen digitalisering biedt en welke instrumenten nodig zijn om de slimme stad mogelijk te maken.47 Denk hierbij aan het realiseren van meer betrokkenheid van inwoners met hun wijk door gebruik te maken van digitale platforms. Met behulp van digitalisering kan een meer open en inclusieve samenleving gerealiseerd worden. Ook zijn er wensen om meer ruimte te krijgen binnen gemeenten om te innoveren, denk bijvoorbeeld aan het inzetten van drones. Naast deze kansen zit aan het gebruik van data en technologie ook een keerzijde; het is de komende jaren een uitdaging om hiermee om te gaan. Volgens de ambtelijke top van de ministeries staat Nederland aan het begin van het maatschappelijke debat over de regulering van de digitale wereld.

“Hoe willen wij als overheid en samenleving non-discriminatie, privacy, autonomie, vrijheid van meningsuiting, kiesrecht, menselijke waardigheid en procedurele rechtvaardigheid ook in een digitale wereld borgen?”48 Aandachtspunten blijven ook de transparantie bij het toepassen van algoritmen, de waarde van gegevensbescherming en de digitale vaardigheden van kwetsbare personen. Technologie maakt samenspel steeds beter mogelijk, maar komt niet vanzelf tot stand. Zo lukt het tussen gemeentelijke afdelingen vaak al niet goed om data te delen, omdat men verschillende informatiesystemen hanteert.

Omgaan met tegenstellingen, evenwichtig bestuur en democratische legitimiteit Gebruikmakend van de adviezen van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen kunnen gemeenten focus kiezen en kaders bieden. Het kiezen van focus is van belang, omdat het gevaar bestaat dat − mede vanwege het versnipperde politieke landschap en de wens van politici om

17

“iets te doen” voor burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties − een breed pallet aan beleidsmaatregelen wordt gekozen waarvan de effectiviteit dubieus is.49 Het is niet moeilijk om iedere vorm van overheidsingrijpen te onderbouwen. De lijst van ‘publieke belangen’ is schier eindeloos en de afpaling van het publieke belang eindigt veelal in cirkelredeneringen. “Het politieke en publieke belang is wat de politiek van belang acht.”50 Raadsleden kunnen nadrukkelijker met elkaar het debat aangaan over de eigen kaderstellende rol, gezamenlijke doelen en belangen en vervolgens college en initiatiefnemers ruimte bieden in de uitvoering. Er is ook een zoekproces gaande om in het beleid en de uitvoering ‘de bedoeling’ centraal te stellen. De vraag staat dan centraal wat men voor de burger kan betekenen, ook buiten de eigen enge en formele taakopdracht om. Met ‘terug naar de bedoeling’, maatwerk en de menselijke maat zijn niet meer rechtmatigheid en de uitvoering van regelingen het enige criterium. De Sociale Verzekeringsbank werkt in ‘Garage de Bedoeling’ met collega’s met verschillende deskundigheden (de monteurs) aan de oplossing van een probleem van burgers. Zij zijn elkaars gelijken: tijdens de sessies draagt iedereen dezelfde overall. Om vanuit de leefwereld van de burgers te denken, houden ze de sessies in een popupwerkplaats (een metaforische garage).

In de gemeente Den Haag heeft men in het ‘Sociaal Hospitaal’ middelen van de zorgverzekeraar en de gemeente samengevoegd om schulden bij burgers aan te pakken (de schulden bleken een belangrijke oorzaak van medische klachten). Veel gemeenten kennen ondertussen zogenaamde schuldenlabs. Een ander voorbeeld is ‘Garage-2020’, dat ontwikkelt innovaties voor de jeugdzorg, met als doel de jeugdzorg overbodig te maken. Zij werken met verbeeldings- en brede denkkracht aan een beweging van jongeren, hulpverleners, dataspecialisten, kunstenaars en filosofen om nieuwe invalshoeken te bedenken voor de complexe problemen van jongeren. In deze voorbeelden zijn niet langer de protocollen leidend, maar de problemen van de burger; niet de bureaucratische verslaglegging bepaalt het handelen van uitvoerende medewerkers, maar het menselijk welzijn.51

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Voor de democratische legitimiteit is een aandachtspunt dat gemeenteraden onmacht ervaren om de regionale samenwerkingsverbanden op democratische wijze te controleren.52 Een kwart van de gemeentelijke uitgaven loopt gemiddeld via gemeentelijke samenwerkingsverbanden waarop de afzonderlijke gemeenteraden geen controle hebben. Samenwerkingsverbanden staan op afstand van de gemeente, met een eigen begroting en het is moeilijk voor raadsleden om hier grip op te krijgen. De eigen wethouder die betrokken is bij het samenwerkingsverband moet primair de belangen van het samenwerkingsverband behartigen. Oplossingen worden gezocht in het beter kiezen van de passende sturingsvormen, onafhankelijk toezicht van rekenkamers of provincies, regionale raadskringen of zelfs het terugdringen van het aantal samenwerkingsverbanden.53

18

Herstel en perspectief in tijden van transitie

2 Demografie: er valt wat te kiezen De belangrijkste demografische trends (➢) en daaruit voorvloeiende opgaven (•) in dit hoofdstuk: ➢

Bevolking blijft groeien, met name in de grote steden.

➢

Migratie vanuit buitenland belangrijkste oorzaak bevolkingsgroei.

➢

Demografische trends en ontwikkelingen laten grote regionale verschillen zien.

•

In steeds meer steden neemt de potentiële beroepsbevolking de komende jaren af. Door een groter beroep te doen op arbeidsmigranten kunnen op korte termijn de tekorten opgevangen worden.

•

Meer duurzame en lange termijn antwoorden op de toenemende tekorten op de arbeidsmarkt vanwege de afname van de potentiële beroepsbevolking zijn het vergroten van de arbeidsparticipatie, het mobiliseren van het onbenutte potentieel, minder deeltijdarbeid en meer uren werken (betere arbeidsvoorwaarden, lagere marginale druk, e.d.) en een hogere arbeidsproductiviteitsontwikkeling (investeren, digitalisering, innoveren, beter onderwijs).

•

Beleidsvisies en meerjarenplannen waarin de demografische ontwikkelingen (ontgroening, afname potentiële beroepsbevolking, dubbele vergrijzing) en de beleidsantwoorden doordacht worden, zijn noodzakelijk.

2.1 Trends en ontwikkelingen Om de demografische trends en ontwikkelingen te kunnen beschrijven, maken we gebruik van de jongste bevolkingsprognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).54 Zoals alle bevolkingsprognoses met een grote mate van onzekerheid zijn omgeven, is dat ook hier van

19

toepassing. Deze onzekerheid komt vooral door de lastig in te schatten buitenlandse migratie (aantallen, herkomstlanden, migratiemotief, retourmigratie) in de toekomst. In het onderstaande richten wij ons vooral op de periode 2020-2035. We kozen voor het tijdvak van 15 jaar, deels doordat de vorige trendstudie ook uitgaat van een tijdvak van vijftien jaar en deels doordat prognoses die verder gaan dan een dergelijk tijdvak vooral gepaard gaan met grotere onzekerheden.55 De onzekerheid van de bevolkingsprognoses neemt namelijk niet alleen toe naarmate de prognoseperiode langer wordt, maar ook naarmate het geografisch detail wordt vergroot. Voorspellingen op het niveau van landen zijn robuuster dan die op regionaal niveau, en voorspellingen op het niveau van regio’s zijn robuuster dan die op gemeentelijk niveau. Op regionaal of gemeentelijk niveau ver vooruit kijken, is moeilijk. Met name de internationale migratie en de interregionale en intergemeentelijke verhuisstromen zijn moeilijk te voorspellen. Dat voorspellen lastig is, blijkt als verschillende aannames in de bevolkingsprognoses gehanteerd worden over het kindertal (laag of hoog), de levensverwachting (laag of hoog) en de buitenlandse migratiesaldo (laag of hoog). Met verschillende combinaties van aannames zal de bevolking in Nederland in 2050 uit kunnen komen op 17,1 miljoen inwoners of op 21,8 miljoen inwoners.

56 Het verschil tussen de minimum- en de maximumraming van 4,7 miljoen inwoners heeft grote gevolgen voor het aantal benodigde woningen, scholen, zorgvoorzieningen, banen en de benodigde duurzame energie in de toekomst. De onzekerheden rond de gevolgen van de coronacrisis (saldo buitenlandse migratie, geboortes en sterftes) kan de bandbreedte in bevolkingsscenario’s alleen nog maar verder vergroten.

Herstel en perspectief in tijden van transitie

Bevolkingsgroei Op basis van de bevolkingsprognose 2020-2070 van het CBS blijft de bevolking van Nederland de komende vijftig jaar groeien. In 2026 zal de grens van 18 miljoen worden gepasseerd en in 2038 de grens van 19 miljoen. Indien we ons richten op de periode 2020-2035 zal de bevolking van Nederland als totaal met 5,1 procent groeien (tabel 2.1). Dat is aanzienlijk lager dan in de G40-steden waar de bevolking tussen 2020 en 2035 met 7,4 procent zal groeien (374.000). De bijdrage van de G4-steden aan de bevolkingsgroei is nog groter. In de M50-gemeenten zal de bevolking tussen 2020 en 2035 minder sterk groeien dan voor Nederland als geheel, namelijk met 3,7 procent (tegenover Nederland 5,1 procent). In de M50-gemeenten neemt de bevolking in vijftien jaar tijd met ‘slechts’ 67.000 personen toe. De groei van de bevolking slaat dus vooral neer in de grotere steden (zie ook tabel 2.1). Van de totale verwachte bevolkingsgroei tussen 2020 en 2035 nemen de G4- en G40-gemeenten bijna 80 procent voor hun rekening. De verstedelijking in Nederland zet in de prognoses daarmee verder door. Bevolkingsgroei en mate van stedelijkheid hangen met elkaar samen. De ruimere aanwezigheid van banen, opleidingsmogelijkheden, zoals universiteiten en culturele voorzieningen, spelen daarbij een belangrijke rol. Tabel 2.1 Groei bevolking, Nederland, G4, G40, M50 en rest van Nederland (x 1.000)