20210266030 Document Het Dogma aanbesteden en waarom we het in het sociaal domein achter ons moeten laten

Ze kunnen zich immers veroorloven om grotere investeringen te doen en allerhande aanloopkosten voor lief te nemen. Sterker, tendentieel zal de dominante aanbestedingslogica een vorm van schaalvergroting op gang brengen die ook in andere sectoren te zien is geweest toen ze geconfronteerd werden met een vorm van marktwerking. Om minder afhankelijk te zijn van één financier/ opdrachtgever zoeken organisaties een grotere schaal. Als deze strategie eenmaal is neergedaald is de behoefte aan verder groeien definitief gevestigd. Zo creëert het proces van aanbesteding steeds grotere spelers. Dat creëert dan ook weer een nieuwe dynamiek, want als éénmaal een zekere schaal is bereikt, dan komen kleinere organisaties bij de grote “schuilen”. Zo kreeg DOCK in 2018 drie overnames op die manier in de schoot geworpen: partijen die zelf vroegen om overgenomen te worden.

Het dogma aanbesteden

42

In dat proces is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om je te beperken, om niet te willen groeien. Er groeit een moeilijk te verzadigen hongerigheid, we zagen het al gebeuren met Alcides-bestuurder Albert van Wingerden. Organisaties raken besmet met het rupsje-nooit-genoeg-virus die uiteindelijk ook Alcides de das om deed. Daar zit ook een idee achter: hoe groter de schaal, hoe makkelijker je risico’s kunt spreiden. Hoe minder je afhankelijk bent van de grillen van één gemeente of één financier, hoe goedkoper je overhead, hoe beter je innovatievermogen. Jammer is wel dat we inmiddels voldoende bewijs hebben dat die vlieger lang niet altijd op gaat. Zoals Dick Jansen het zegt: ‘Hoe groter je wordt, hoe hoger je in de prijsklasse van de onderhoudende diensten komt te zitten. Een grotere schaal vraagt om een heel nieuw ict-systeem. En ja, dat is wel even duurder. Je moet meer gaan controleren, dus de overhead wordt helemaal niet vanzelf goedkoper. Integendeel zelfs.’ Wat wel stijgt zijn de inkomsten van de bestuurder want die zijn in de daarvoor geldende WNT-normen gekoppeld aan omzetten en aantallen, een stil motief dat de honger om te groeien onbewust kan aanwakkeren. Je móet bovendien als bestuurder wel, want als jij het niet doet, doet de concurrentie het wel. Wie niet hongerig is, loopt de kans te worden opgegeten.

Tenslotte gaan grote organisaties om een aanbesteding binnen te halen scherp calculeren op de prijs. Voor een winnend bod moeten de kosten zo laag en de opbrengsten zo hoog mogelijk zijn. Dat mechanisme zorgt ervoor dat op de werkvloeren de boog steeds strakker gespannen moet worden, dat is precies de werkdruk waar in de zorgsector zoveel over te doen is. Het is allemaal precies op het randje berekend. Hierdoor kan zelfs het nagestreefde voordeel van de steeds grotere grote schaal ineens zelfs in een nadeel omslaan als de externe omstandigheden veranderen, zoals dat een aantal jaren geleden in de thuiszorg gebeurde. Thuiszorgaanbieder TSN, een gigant met 12.000 werknemers, viel in 2016 om na een groeiperiode van tien jaar toen de loonkosten van een nieuwe CAO niet op te brengen waren. In plaats van dat de lokale onderdelen elkaars tegenslagen konden opvangen, stortte het hele bouwwerk in.

Het dogma aanbesteden

43

De thuiszorg vormde in het vorige decennium sowieso een slagveld. Google op “faillissement thuiszorg” en er verschijnt een hele reeks organisaties in beeld die het loodje hebben gelegd, omdat ze de in een nieuwe CAO afgesproken loonsverhoging niet konden betalen. Ze raakten in de financiële problemen en konden vervolgens hun contracten met gemeenten niet meer nakomen. Bedenk dat er bij elk faillissement vele tientallen cliënten zijn die ongevraagd met de gevolgen worden geconfronteerd.

Cherry-picking

Het wordt in stadhuizen vaak ontkend dat aanbesteden in het sociale domein een neerwaarts drukkende werking heeft op de loonkosten. Daar gaat het niet om, zeggen de tenderbeoordelaars, wij letten juist ook op de kwaliteit, op de outcome. Maar dat valt moeilijk vol te houden: de gemeentelijke begroting kent geen oneindige rek, dus is een scherpe prijs wel degelijk van belang. De aanbieder presenteert om te winnen een zo hoog mogelijke productie tegen zo laag mogelijke kosten. En mocht dat geen negatieve uitwerking hebben op de lonen, dan heeft het dat wel op de werkdruk: de werknemers moeten wel meer doen. Dat brengt bovendien nog een ander risico in beeld. Het risico van cherry-picking. De verleiding om voor het snelle succes te gaan of voor de klant die geen uren van je tijd vraagt. Er is sinds de introductie van het New Public Management zo’n kwart eeuw geleden een prestatie- en calculatiecultuur in het sociale domein neergedaald, waarin veeleisende of veel vragende kwetsbare burgers niet echt aan professionele populariteit hebben gewonnen – om het maar wat eufemistisch uit te drukken.

Dat is een soort stilzwijgend proces, op gang gebracht door gemeenten die in kwantitatieve prestaties zijn gaan denken en aanbestedingsprocedures in het leven hebben geroepen die dat misschien zelfs ongewild impliciet afdwingen, al was het maar omdat je na afloop van de gunningsperiode wel goede papieren moet overleggen. Moeilijke klanten zijn niet populair als de caseload al helemaal volgelopen is. Zo ontstaan bijna sluipenderwijs omstandigheden die professionals niet op het pad brengen van de

Het dogma aanbesteden

44

meeste weerstand en ook niet in contact met de lastigste gevallen. De tendens is eerder omgekeerd. Maar misschien wel het meest verontrustende effect van een kwart eeuw aanbesteding en marktwerking is dat het sociaal domein in steeds ongunstiger omstandigheden is gedrongen om op eigen kracht een herkenbare vorm van professioneel vakmanschap te ontwikkelen. Weliswaar is er recent gekozen om alles onder de noemer van sociaal werk te verenigen – hbo-opleidingen zijn nu allemaal onder deze paraplu georganiseerd – maar dat wil nog geenszins zeggen dat er een helder beeld is van wat we van de nieuwe sociale professionals kunnen verwachten. Laat staan dat ze actief kennis uitdragen over het soort maatschappelijke problematiek waarmee ze in de weer zijn. De afgelopen 25 jaar is de professionele logica steeds meer afhankelijk geworden van wat er in de stadhuizen over bedacht wordt. Als het over gezondheid gaat, erkennen we het gezag van artsen. De coronacrisis heeft dat nog eens nadrukkelijk laten zien. Als het over het sociale domein gaat, wordt het hoogste woord echter gevoerd door bestuurders, ambtenaren en wethouders. Sociale professionals lijken in het vertoog geen partij te zijn, althans niet in sprekende, beleidsmatige en opiniërende vorm. Een kwart eeuw aanbesteden heeft daar ongetwijfeld het nodige aan bijgedragen.

Deze grillige vorm van aansturen heeft het vak ontdaan van de rust en de infrastructuur die nodig zijn om professionaliteit te ontwikkelen. Zo zijn we in een situatie beland waarin we steeds hogere eisen stellen aan wat er in het sociale domein en in de sociale basis moet worden gedaan, terwijl de omstandigheden om dat voor elkaar te krijgen steeds onzekerder zijn geworden.

Het dogma aanbesteden

45

Ik schreef eerder over dit onderzoek in: “Frankenstein op een behangrol”, in Tijdschrift voor sociale vraagstukken, september 2008. Bekijk deze publicatie op de website www.josvdlans.nl. Zie ook: Douwe van den Berg, Simen van der Goot, May-Britt Jansen, Cirkel van onmacht; mechanismen in hulpverlening, op de website van simenvandergoot.nl. 11 Over het onderzoek van Hans van Ewijk schreef ik in het maart-nummer 2008 van het Tijdschrift voor sociale vraagstukken de column “Georganiseerde discontinuïteit”: bekijk deze publicatie op www.josvdlans.nl. Het onderzoek verscheen later dat jaar: onder redactie van Vincent de Waal (2008), Samenspel in de buurt. Burgers, sociale professionals en beleidsmakers aan zet. Amsterdam: SWP, bekijk deze publicatie op www.verwey-jonker.nl. 10

Het dogma aanbesteden

46

6

Aanbesteden en vrijwilligerswerk Een welzijnsorganisatie heeft 1200 vrijwilligers in zijn database staan. Wat gebeurt daarmee als ze de aanbesteding verliezen? Overdragen kan niet zomaar, want daar steekt de Algemene Verordening Gegevensbescherming een stokje voor.

Het dogma aanbesteden

47

6

Wat schieten burgers/bewoners ermee op? Wat betekent deze geschiedenis voor burgers, voor bewoners in een wijk of voor kwetsbare mensen, die op enigerlei wijze op incidentele of intensieve ondersteuning zijn aangewezen? Of voor mensen die als actieve bewoners in de weer zijn met de leefbaarheid van de wijk? Of die als vrijwilliger verbonden zijn aan een organisatie die in een aanbestedingsronde het onderspit delven? Om met de laatste vraag te beginnen, dat is een interessante case. Neem bijvoorbeeld U-centraal, een organisatie in Utrecht die in de Domstad het merendeel van het vrijwilligerswerk organiseert, van mantelzorg tot vrijwilligers die sociaal raadsleden bijstaan, van klusjesmannen tot maatjes en buddy’s. Bij elkaar staan er zo’n 1200 actieve Utrechters in de kaartenbak, die begeleid worden, gematcht of simpelweg ergens aan het werk worden gezet. U-centraal heeft onlangs de aanbesteding ‘gewonnen’ en een contract voor de komende zes jaar binnen gesleept. Gelukkig! Maar stel nu dat ze de laatste uitvraag niet was doorgekomen. Wat gebeurt er dan met die kaartenbak met 1200 Utrechters? Overdragen aan de nieuwkomer kan niet zomaar, want daar steekt de Algemene Verordening Gegevensbescherming een stokje voor.

Sowieso is het een vreemd idee dat de vrijwillige inzet van burgers, waar veel vormen van welzijnsdienstverlening in het sociale domein mee te maken hebben, als een soort PM-post in aanbestedingen wordt meegenomen. Zonder dat de betrokken burgers daar zelf een stem in hebben. Soms wordt er in de procedures nog wel met burgerpanels en burgerjury’s gewerkt of moeten de partijen pitchen met jongeren of bewoners als onderdeel van de procedure, maar hun

www.lsabewoners.nl

48

rol is marginaal. Bovendien zitten kwetsbare of actieve burgers in wijken bepaald niet te wachten op de ‘georganiseerde discontinuïteit’ die de tijdgebonden contractering via aanbestedingsrondes met zich meebrengt. Zij hebben eerder belang bij het tegenovergestelde: duurzame continuïteit. Een van de grote problemen bij de ontwikkeling van de wijkteams is, zo blijkt uit meerdere evaluaties, dat de caseload daarvan snel volloopt met allerhande individuele problemen (vaak van financiële aard) van burgers die bij het team aankloppen.12 De transformatieopdracht was echter dat het sociaal wijkteam niet alleen individuele ondersteuning zou bieden, maar ook een rol zou spelen in wat in het jargon een collectieve aanpak is gaan heten, om zoals de Amerikaanse socioloog Wright Mills het zo treffend zegt: to translate private problems into public issues. Daarvoor zouden ze zich moeten wortelen in de wijk, moeten kennisnemen van bewonersnetwerken om samen plannen te smeden. Dat is maar mondjesmaat gelukt, zo leren de evaluaties. Dat komt door de zuigkracht van de individuele vragen, zo is de gangbare analyse van de oorzaken. Maar je zou ook kunnen zeggen dat dat komt doordat de traditie om die verbinding te zoeken en in stand te houden in een kwart eeuw systematisch teniet is gedaan door eindeloze wisselingen van de professionele wacht in buurten en wijken.

Daar plukken we nu de wrange vruchten van. Vanuit het oogpunt van de mensen waar het allemaal om te doen is – kwetsbare of betrokken

Het dogma aanbesteden

49

bewoners van buurten en wijken – kan je je met recht afvragen wat een kwart eeuw aanbesteding en marktwerking hen heeft opgeleverd. Betere dienstverlening? Herkenbare instanties? Toegankelijke ontmoetingsplekken? Nogmaals, het zou echt een mooi onderwerp zijn voor historisch onderzoek. Het opbouwwerk bijvoorbeeld, de werksoort die zich expliciet dienstbaar stelde aan bewonersgroepen en burgerinitiatieven, is in dezelfde periode nagenoeg van de kaart geveegd. Voor een deel is het werk zelfs overgenomen door ambtelijke participatiemakelaars die bestuur en burgers met elkaar moeten zien te verbinden. Maar outreachende ambtenaren vertegenwoordigen, met alle respect, toch wezenlijk iets anders dan professionele krachten die burgers terzijde staan om zich te organiseren en zich laten leiden en aansturen door wat burgers voor ogen hebben. Zulke professionals zijn er eigenlijk niet of nauwelijks meer, daarvoor in de plaats zijn steeds wisselende professionele troepen gekomen die vooral varen op het gemeentelijke kompas van prioriteiten zoals die in de uitvraag of aanbestedingsvereisten zijn geformuleerd. Dat is wezenlijk wat anders. Wat in ieder geval niet in de criteria van de aanbestedingsprocedures gemeten wordt, zo heeft de coronacrisis wel duidelijk gemaakt, is wat je crisisbestendigheid zou kunnen noemen.

Nogal wat welzijnsorganisaties, de goede uiteraard niet te na gesproken, sloten na 15 maart 2020 hun deuren en wisten daarna eigenlijk niet goed meer wat hen in deze uitzonderlijke omstandigheden te doen stond. De verbindingen met de buurt waren te broos, contacten waren niet vanzelfsprekend. Terwijl in deze wijken bewoners spontaan met initiatieven kwamen om wat voor elkaar te kunnen betekenen, bleef synergie uit en heerste in de communicatie tussen het informele en het professionele nogal eens stilte. Zie onder meer: Silke van Arum & Thijs van den Ende (2018), Sociale wijkteams (opnieuw) uitgelicht. Utrecht: Movisie. Bekijk deze publicatie op www.movisie.nl.

12

Het dogma aanbesteden

50

7

Met 10-0 voorstaan en toch verliezen In juni 2019 stelde het Leidse gemeentebestuur voor om het welzijnswerk rondom drie thema’s te reorganiseren: Opgroeien, Samen Meedoen en Basiskracht. Achttien in Leiden werkzame organisaties reageerden daarop met een manifest. Daarin riepen zij het stadsbestuur op hen een jaar de tijd te gunnen om met samenwerkingsvoorstellen rondom de thema’s te komen. Zij vreesden dat bij een aanbesteding partijen van buiten met mooie gelikte verhalen binnen zouden komen. De wethouder vond die angst niet terecht: ‘Bekende partijen staan volgens mij met 10-0 voor op organisaties van buitenaf.’ In februari 2020 werd de procedure afgerond. De aanbesteding werd gewonnen door twee organisaties buiten Leiden: het Rotterdamse SOL (Samen Opgroeien) en het landelijk opererende Incluzio (Samen Meedoen). Alleen het thema Basiskracht werd gegund aan de Leidse organisatie Buzz.

Het dogma aanbesteden

51

7

Aanzwellende kritiek Er is dus alle reden om de praktijk van aanbesteden eens goed tegen het licht te houden. Willen we wel verder op de weg die een kwart eeuw geleden is ingeslagen? Hoe je het ook wendt of keert, aanbesteding was een instrument van de filosofie dat marktwerking, bedrijfsmatige aansturing en ondernemerschap voor efficiency, kostenbeheersing en ook nog een kwaliteitsimpuls in de publieke sector zouden zorgen. Steeds openlijker worden daarbij vraagtekens geplaatst. Tijdens de behandeling van de begroting van het ministerie van VWS in het najaar van 2018 viel een groot deel van de Tweede Kamer over het besluit van achttien samenwerkende gemeenten in Noord-Holland om na een aanbesteding de gesloten jeugdzorg weg te halen bij Transferium/ Parlan en te gunnen aan het Zuid-Hollandse Horizon. Door de aanbesteding dreigden 50 van de 72 kinderen die in de gesloten instelling in Heerhugowaard verbleven uit hun omgeving te worden gehaald. Velen van hen zijn vaak jarenlang blootgesteld aan trauma’s, zoals mishandeling, verslaving, loverboyproblematiek en seksueel misbruik. De woede die daarover bij ouders en begeleiders ontstak was groot.

www.lsabewoners.nl

52

Directeur Transferium, Vrank Post: ‘Het kan niet zo zijn dat een papieren aanbesteding de in 10 jaar opgebouwde kennis en expertise in één klap vernietigt. De rust, het veiligheidsgevoel en het vertrouwen dat jongeren in de gesloten jeugdzorg zo hard nodig hebben, wordt hiermee weggehaald. Daarnaast dreigt sluiting van onze locatie Transferium, de enige gesloten jeugdzorginstelling in Noord-Holland. Het kost een ander van buiten de regio jaren voordat deze een hecht en goed functionerende samenwerking rond de jongeren in de gesloten jeugdzorg heeft opgebouwd. Die tijd hebben de jongeren niet. De consequenties zijn enorm en onomkeerbaar.’13 Transferium/Parlan probeerde verhaal te halen bij de rechtbank, maar dat mocht niet baten, om redenen die al eerder de revue passeerden: op de procedure was niks aan te merken. Door de afwijzing kwam Parlan in de financiële problemen, maar dat mocht allemaal geen rol spelen. Ook op vragen in gemeenteraden volgden strikt juridische antwoorden: ‘Bij een aanbesteding dienen wij ons te houden aan de stringente regelgeving. De partij die het best voldoet aan het programma van eisen wint de aanbesteding. Pas nadat bleek dat Parlan de aanbesteding niet had gewonnen kwam nadere informatie (over de financiële gevolgen voor Parlan, JvdL) naar buiten.

Op grond van de aanbestedingsregels zou het overigens niet mogelijk zijn geweest daar vooraf rekening mee te houden.’14 Kortom, zelfs als we zouden weten dat goede instellingen er door failliet gaan, kunnen we daar geen rekening mee houden. Aanbestedingswaanzin noemde het PvdA-Tweede Kamerlid Kuiken dit. Ze was furieus: ‘Ongetwijfeld zullen de kwaliteit en tarieven in de aanbesteding geen rol hebben gespeeld. Dus alleen de wijze waarop men het mooi heeft verpakt heeft hierin de doorslag gegeven. Vervolgens zijn hier meer dan 70 kinderen de dupe van en moeten we binnen twee weken een soort transformatieprocesje in elkaar flansen. De Minister wil het niet, wij willen het niet, zo ongeveer alle lokale raadsleden zijn daarmee ongelukkig, de ouders willen het niet, de kinderen willen het niet en de jeugdmedewerkers willen het niet. Ik vergeet vast nog een aantal mensen, maar bijna niemand wil het. Ergens heeft iemand bedacht: het is verstandig om het in een concurrentiemodel te douwen.’

Het dogma aanbesteden

53

Die iemand was, zo wees minister De Jonge er in zijn repliek fijntjes op, overigens de Kamer zelf: ‘Ik vind het hard om het zo te zeggen, maar met uitzondering van de fractie van mevrouw Agema (woordvoerder namens de PVV, JvdL) hebben alle Kamerfracties – alle Kamerfracties! – destijds voor de implementatie van de Europese richtlijn gestemd die leidde tot een aanbestedingsplicht, ook in het sociale domein.’ Kortom, nagenoeg iedereen is ervoor verantwoordelijk dat ‘onder de streep het aanbestedingsrecht as such zich moeilijk laat matchen met dingen die je juist vanuit de zorg belangrijk moet vinden. Denk daarbij aan de continuïteit van ondersteuning en partnerschap in het doorontwikkelen van nieuw aanbod. Het is niet onmogelijk met het aanbestedingsrecht, maar het wringt wel. En dus heb ik naast het praktische ondersteuningstraject richting gemeenten en aanbieders een andere weg te bewandelen, de weg richting Europa, om te kijken of er meer ruimte mogelijk zou zijn binnen de aanbestedingsregels.’ 15 Die ruimte is men in kringen van gemeente ook al enige tijd aan het zoeken. De nadelen van door Brussel aangestuurde aanbestedingsprocedures doen zich immers ook op de stadhuizen gevoelen. Soms zitten de ambtenaren zelf met de zogenaamde onafhankelijke of op rekenkundige modellen gebaseerde uitkomst in hun maag.

Er treedt een nieuwe speler op de plaatselijke markt van welzijn en zorg aan die zijn weg moet vinden, die roept weerstand op, dat levert gezeur op in de gemeenteraad en er zijn frictiekosten. ‘Je verliest eigenlijk een jaar’, vertrouwde een gemeentelijke ambtenaar me niet lang geleden toe, daaraan de uitdrukkelijke wens toevoegend dat ik hem niet mocht citeren.16

Het dogma aanbesteden

54

Open house

Er staan ook steeds vaker deskundigen op die het mantra van de overheidsjuristen, het moet van Brussel, in twijfel trekken. Jan Telgen bijvoorbeeld, tot 2018 hoogleraar Inkoopmanagement voor de publieke sector aan de Universiteit van Twente. In zijn afscheidscollege trok hij harde conclusies. Op basis van nauwgezet onderzoek concludeerde hij dat bij ongeveer twee derde van de aanbestedingen een verkeerde methodiek wordt gehanteerd, waardoor de verkeerde winnaar uit de bus kan komen. In twintig procent van de aanbestedingen blijkt de uitkomst te manipuleren. Hij bepleitte dat gemeenten stoppen met aanbestedingen voor de Wmo en de jeugdzorg. Aanbesteden is juridisch helemaal niet nodig, aldus de hoogleraar. Hij verwijst daarbij naar een uitspraak van het Europese Hof uit 2016, waaruit blijkt dat je niet hoeft aan te besteden, zolang de cliënt in plaats van de gemeente voor een aanbieder kiest. Telgen: ‘Gemeentes hoeven alleen maar voorwaardes op te stellen waaraan moeten worden voldaan: eisen aan aanbieders, te leveren diensten en de tarieven daarvoor. Cliënten kunnen vervolgens zelf kiezen uit alle aanbieders die aan de voorwaarden voldoen.’ In het aanbestedingsjargon heet dit een zogenaamde Open House-constructie: lokale overheden gaan op basis van tevoren vastgestelde prijs- en kwaliteitsvoorwaarden een overeenkomst aan met elke erkende aanbieder die zich hiervoor meldt.

Mocht de gemeente uit de meldingen alsnog een beperkt aantal kiezen, dan moet er alsnog worden aanbesteed. Eigenlijk is dit het andere uiterste, want het gevolg is dat er een heftige concurrentieslag ontstaat om de (jeugd)zorgconsument. Tot welke taferelen dat kan leiden heeft de zorgmarkt van persoonsgebonden budgetten laten zien. De belofte was ultieme keuzevrijheid van de zorgbehoeftigen, maar de bijvangst was een fors aantal fraudegevallen. Daar kan je op zichzelf wel wat aan doen door kwaliteitseisen te stellen aan de aanbieders, maar een concurrentieslag om de meest profijtelijke cliënt (dat wil zeggen de minst moeilijke) is onvermijdelijk.

Het dogma aanbesteden

55

Dat merkt in ieder geval de William Schikker Groep (WSG), een grote instelling die jeugdbescherming biedt aan jongeren en gezinnen voornamelijk met een verstandelijke beperking. De WSG is in feite in alle 350 Nederlandse gemeenten actief en kent daar vele Open House-constructies. WSG-Bestuurder Erik Heidelberg heeft er mee leren leven. Hij luidde niet lang na de decentralisatie-datum van 1 januari 2015 de alarmklokken, omdat de nieuwe omstandigheden hem er toe dwongen afzonderlijke inkooprelaties met alle 350 Nederlandse gemeenten op touw te zetten. En allemaal hanteerden ze verschillende tarieven en overal golden andere administratieve eisen – om gek van te worden. Heidelberg overwoog hardop om zich uit een aantal gemeenten terug te trekken. Dat is uiteindelijk niet gebeurd, maar de WSG heeft inmiddels wel een fors team van wel tien mensen aan het werk om dat allemaal te regelen. Na vijf jaar is dat redelijk onder controle, waarbij een aantal zeer ervaren jeugdbeschermers naar kantoor zijn verhuisd omdat zij precies weten hoe de vork in de steel zit en de administratieve slag met gemeenten heel goed aan kunnen. Erik Heidelberg: ‘Het zijn wel goede professionals en daarvoor betalen we hoge kosten die we in feite onttrekken aan de zorg voor kinderen.

En niet alleen wij hebben een fors team in stelling gebracht, aan de andere kant bij gemeenten zijn er ook overal teams opgetuigd om de declaraties te controleren en de uitgaven onder controle te houden. Als je je nu bedenkt dat dat in zeg driehonderd gemeenten gebeurt, kun je je bedenken dat dat echt heel veel geld kost dat niet wordt uitgegeven waarvoor het eigenlijk bedoeld was.’ Dat nadeel doet zich bij steeds meer gemeenten die Open House-contracteringen zijn aangegaan, want in de praktijk blijkt het een ongelooflijke klus om al die contracten die zijn afgesloten te managen. Sommige gemeenten hebben contracten met ruim driehonderd partijen. Dat is een grote administratieve last, voor zowel gemeenten als aanbieders. Dat was precies de reden voor de gemeente Hollandse Kroon, ik refereerde er al eerder aan, om het hele pakket onder te brengen bij Incluzio.

Het dogma aanbesteden

56

Heidelberg schat dat de WSG ongeveer een derde van de totale jeugdbeschermingsmarkt bedient. Hij is over de toekomst wat minder bezorgd dan een aantal jaren geleden. Dat baseert hij op het feit dat de ervaring inmiddels heeft geleerd dat de groep waarvoor de WSG werkt – kinderen en ouders met een verstandelijke beperking – voor nieuwe aanbieders niet echt aantrekkelijk is. Het is een ingewikkelde groep die ze graag aan de WSG overlaten die daarvoor ook de beste expertise in huis heeft. Heidelberg: ‘In een ander deel van de markt opereren jeugdzorgaanbieders die zich in zo’n Open House-constructie melden en zich dan vooral richten op wat ik maar even noem de problemen van de middenklasse. Iets minder bewerkelijk, makkelijker te communiceren. Ja, je kunt je afvragen of zo’n opdeling in de markt wenselijk is, maar het gebeurt wel.’

Inbesteden

Kortom, het zogenaamde Open House-contract-management ontslaat de overheid van het aanbesteden, maar brengt weer nieuwe administratieve beheersingsproblemen met zich mee. Er zijn ook gemeenten die op een andere creatieve wijze aan de zogenaamde aanbestedingsplicht proberen te ontsnappen. Zo probeerde men in Alphen in 2014 de stoelendans te ontlopen door het Wmo-werk van welzijnsorganisatie Participe niet aan te besteden, maar zogenaamd ‘quasi in te besteden’. Eigenlijk werd de organisatie op een bijzondere wijze binnen de gemeentelijke organisatie getrokken. Participe bestuurder Willem Draaisma legde dat toen als volgt uit: ‘We gaan werken als een onderdeel van de gemeente, maar blijven een zelfstandige stichting. Wel komt er iemand op voordracht van de gemeente in onze Raad van Toezicht en worden de statuten behoorlijk aangepast. Voor veel zaken heb ik voortaan eerst toestemming van de gemeente nodig, zoals begrotingen en wijzigingen in beleid. Daar staat tegenover dat we in Alphen in ieder geval niet gaan aanbesteden en we de één-op-één relatie in stand kunnen houden. De noodzaak voor deze stap zit in het aanbestedingsrecht en de regels rondom staatssteun. Beide zijn door Europa behoorlijk strak neergezet, maar niet iedereen zit erop te wachten.’17

Het dogma aanbesteden

57

Het is een ontsnappingsroute die meer gemeenten hebben overwogen en soms zijn gaan bewandelen. Breng de organisatie onder de vleugels van de gemeente, maak er een soort lokaal zelfstandig bestuursorgaan van, en je bent van het gedonder af. Want een gemeente hoeft geen taken aan zichzelf aan te besteden. In feite maak je van de externe partij een uitvoeringsorganisatie van de overheid. Dat klinkt simpel, maar het heeft natuurlijk wel wat voeten in aarde. Want bij zo’n uitvoeringsorganisatie hoort ook de rechtspositie en rechtsbescherming van ambtenaren en hun politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden. Het is zeer de vraag of gemeenten daarop zitten te wachten. De meeste niet. Het is in wezen ook strijdig met een traditie van het sociaal-maatschappelijk werk in Nederland, dat als “particulier initiatief” van oudsher altijd privaatrechtelijk georganiseerd is geweest. De grondslag daarvoor ligt in de typisch Nederlandse verzuiling en de grote angst van confessionele partijen voor te grote staatsmacht en staatsinvloed. Het onder overheidsvleugels brengen van dit werk zou echt een breuk betekenen in de geschiedenis van de Nederlandse verzorgingsstaat. Ik zie dat er voorlopig niet van komen en ik denk ook dat dat bepaald niet wenselijk is.

Thematafels en polderen

Dan is er natuurlijk ook nog een polderoplossing om aan de ongewenste gevolgen van het aanbesteden te ontsnappen. Dat is een soort democratisch aanbesteden. Probeer er met elkaar uit te komen. Consultatierondes, thema-avonden, medezeggenschap in het formuleren van het bestek, voorwaarden en doelstellingen, allemaal met het idee dat samenwerking en dialoog tot betere resultaten leiden dan concurrentie en besluitvorming met behulp van wiskundige formules. Zo formuleert de gemeente Barneveld het bij de uitnodiging voor een introductieavond: ‘Belangrijk daarbij is dat meer begrip en vertrouwen leidt tot betere samenwerking. Betere samenwerking leidt tot een hogere klantwaarde en een goed rendement. Dus: kennis opdoen, kennis delen en kennismaken.’ Veelzeggend is dat wie deze frase in zijn geheel googelt meteen ziet dat meerdere gemeente precies dezelfde

Het dogma aanbesteden

58

formulering gebruiken in hun uitnodigingen voor wat zij noemen een ‘marktdag aanbesteden’. In de regio’s Flevoland, Rivierenland, Zwolle en Twente probeerde men aldus partijen te verleiden tot samenwerking. Dick Jansen kan er niet echt warm voor lopen. Hij heeft een paar thematafels meegemaakt in zijn functie van DOCK-regiodirecteur Haarlem: ‘In feite zit je met concurrenten aan tafel om gezamenlijk tot iets te komen. Dat levert fraaie doelstellingen op met een hoog beleidscorrect gehalte, maar ondertussen is iedereen wel uit op geld. Dat is de verborgen agenda: hoe spring ik er uit. Het blijft fatsoenlijk aan de tafel, maar het is in feite een bloedbad zonder bloed. Overleggen met elkaar om tot samenwerking te komen werkt natuurlijk alleen vanuit een zekerheid over wat je te bieden hebt, niet vanuit een onzekerheid wat er nog te halen valt. Eigenlijk schuift de overheid de verantwoordelijkheid en keuzen voor zich uit, om die uiteindelijk toch te moeten maken. Dan heb ik nog liever een goed opgezette transparante vorm van aanbesteding.’

Het dogma aanbesteden

59

Zie de website van www.transferiumjeugdzorg.nl. Gemeente Koggenland, 6 november 2019: antwoord van het college van B&W op schriftelijke vragen inzake Jeugdzorg Plus en situatie Parlan/ Transferium, d.d. 7 oktober 2019. 15 Verslag van wetgevingsoverleg over de begroting van het ministerie van VWS voor het jaar 2019. Nr. 35000-XVI nr. 107. Bekijk dit verslag op www.zoek.officielebekendmakingen.nl. 16 Sinds het wetgevingsoverleg in het najaar van 2018 heeft minister De Jonge een eerste aanzet gegeven om de aanbestedingsprocedure met betrekking tot de inkoop en aanbesteding in het sociaal domein te vereenvoudigen. Bekijk de kamerbrief op www.rijksoverheid.nl. Waar De Jonge verandering in wil brengen is dat gemeenten niet langer verplicht zijn om via aanbestedingen de economisch meest voordelige inschrijving (de zogeheten emvi) te honoreren. Hij wil het mogelijk maken dat gemeenten met de beste partijen overeenkomsten aan gaan zonder een uitgebreide gunningsprocedure te hoeven doorlopen. Zo kunnen gemeenten eenvoudiger partijen contracteren die samen met hen toegankelijke, betaalbare en kwalitatief goede lokale zorg willen realiseren. Bekijk hiervoor de website www.zorgenz.nl (19 november 2019). 17 Blog Willem Draaisma, geschreven in december 2013. Gepubliceerd in juni 2017 op de website van Verdiwel. 13 14

Het dogma aanbesteden

60

8

Steeds meer wetenschappers en opiniemakers menen daarom dat het ook tijd wordt om afscheid te nemen van het neoliberale wereldbeeld, waar vanuit het sociale domein wordt benaderd alsof het een markt is.

Het dogma aanbesteden

61

8

Ontwaken uit een neoliberale droom Vrijwel niemand (juridische diehards even uitgezonderd) is eigenlijk nog tevreden over de praktijk van het aanbesteden in het sociale domein. Het moet anders. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) waarschuwde al in 2012 voor de negatieve gevolgen van marktwerking in het publieke domein en sindsdien is de kritiek alleen maar toegenomen.18 Zelfs de regering komt er steeds meer op terug. Zo gaat minister Hugo de Jonge in Brussel pleiten om in Europees verband de mogelijkheden te verruimen en ondertussen probeert hij de wetgeving zo op te rekken dat het allemaal wat eenvoudiger wordt om aan de verplichtingen te ontsnappen. Dat is zeker een stap vooruit. Maar wat er veranderd moet worden gaat veel verder dan het verruimen of vereenvoudigen van de regelgeving. Want de kritiek op het aanbesteden is niet een kritiek omdat het een wat onhandig, tijdrovend, kostenslurpend, juridisch dichtgespijkerd instrument is. De kritiek is veel fundamenteler. Het ongenoegen met de zich herhalende cycli van het aanbesteden staat symbool voor een groeiende onvrede over de marktwerking in

www.lsabewoners.nl

62

het publieke domein. Of nauwkeuriger: het heeft alles te maken met de groeiende overtuiging dat het neoliberale denken – dat een kwart eeuw de taal van het sturen en ordenen van onze samenleving heeft geleverd – aan het einde van zijn Latijn is. Steeds luider klinkt de overtuiging dat dit gedachtegoed, met zijn economisering van menselijke betrekkingen en de nadruk op kostenefficiency en kwantificeerbare producten, met zijn geloof in de kracht van consumenten, de samenleving in het algemeen en de publieke sector in het bijzonder meer kwaad dan goed heeft gedaan. Het tij is onherroepelijk aan het keren en de coronacrisis werkt in dat opzicht als een katalysator. Er is behoefte aan een heel andere vorm van denken over hoe we de samenleving vormgeven en over welke rol burgers, professionals en instituties daarin moeten spelen. Het ongekend grote succes van het boek van Rutger Bregman De meeste mensen deugen; Een nieuwe geschiedenis van de mens wijst erop dat er een enorme honger is naar een ander verhaal. Bregman onderzoekt het dominante mensbeeld, waarin burgers steeds als egoïsten tevoorschijn komen, meer met het eigen hachje begaan dan met het lot van anderen. Stukje bij beetje laat hij zien hoezeer dat beeld gekunsteld is en in stand wordt gehouden door ideologische voorstellingen en bepaald niet belangeloze misleiding.

En wat erachter tevoorschijn komt is de (de term is van de hoogleraar Tine De Moor die deze in 2013 lanceerde bij het uitspreken van haar oratie), de mens als sociaal wezen.19 Het feit dat Bregmans boek nu al meer dan een half jaar in de top 3 van non-fictieboeken staat en er zo’n 200.000 exemplaren van over de toonbank zijn gegaan, getuigt van de honger die er bij veel mensen bestaat om te ontsnappen aan de cultuur van individualisme en wedijver. Dat bleek ook wel toen de ernst van de coronacrisis halverwege maart 2020 tot iedereen doordrong. Zeker, er werd gehamsterd, uit angst, voorzorg en onzekerheid. Maar al snel kwam er een warme golf van hulpbetoon op. Websites die hulpbehoevende ouderen wilden matchen aan hulpverlenende medeburgers konden de toestroom van altruïsme nauwelijks verwerken. Voor elke hulpvraag bleken honderden mensen bereid te zijn daar werk van te maken. 1750 voormalige

Het dogma aanbesteden

63

verpleegkundigen die vanwege het pensioen of om een andere reden het werk in de zorgsector achter zich hadden gelaten, melden zich om de overbelaste zorg een handje te helpen. Particuliere huurbazen stelden huurbetaling uit voor jonge mensen die ineens zonder inkomsten zaten. Boodschappendiensten, telefooncirkels, vrijwilligerswerk – in nood leer je de ware aard van de (meeste) medemensen kennen. En dat is niet de burger die calculeert en het eigenbelang voorop laat gaan, die zijn er ook, zeker, maar in overgrote meerderheid zijn het mensen die bereid zijn om met en voor elkaar te doen wat nodig is.

Solidariteit en zorgzaamheid

Steeds meer vooraanstaande wetenschappers en opiniemakers menen daarom dat het ook tijd wordt om afscheid te nemen van het neoliberale wereldbeeld, waar vanuit het sociale domein wordt benaderd alsof het een markt is. In mei 2020 verscheen bij uitgeverij Prometheus van de hand van de filosoof Gabriël van de Brink het boek Ruw ontwaken uit een neoliberale droom en de eigenheid van het Europese continent. Het is een monumentale studie over hoe Nederland de afgelopen decennia ten prooi is gevallen aan de oprukkende ideologie van competitie, van consumentisme, van bedrijfsmatig ordenen en redeneren, van individuele zelfredzaamheid. Van den Brinks studie laat zien wat de droom heeft bewerkstelligd, maar vooral ook welke waarden hij heeft vernietigd en hoe het ongenoegen ertegen (denk aan de gele hesjes) steeds nadrukkelijker de kop opsteekt. En Van den Brink wijst de weg naar een nieuwe orde: een wereld waarin

Het dogma aanbesteden

64

samenwerking en coöperatie het winnen van competitie en wedijver; een wereld waarin Europese waarden van solidariteit en zorgzaamheid de Angelsaksische waarden van succes en onverschilligheid zullen verdrijven.20 Van den Brink is allang niet meer de enige die het neoliberale tijdperk het graf in prijst. SCP-directeur Kim Putters, die Van den Brinks boek van een voorwoord voorzag, zegt in wat diplomatieke bewoordingen al jaren hetzelfde. Herman Tjeenk Willink, decennialang vicevoorzitter van de Raad van State, sprak in zijn pamflet Groter denken, kleiner doen zelfs over betonrot die het bedrijfsmatig denken in onze rechtsorde en publieke sector heeft veroorzaakt, met een indringende oproep aan de politiek om het tij te keren voordat het gebouw definitief instort. Essayist en NRC-columnist Bas Heijne constateert in zijn recente boek Mens/ onmens dat wij lijden onder de liberale leegte, wij weten niet meer hoe we moeten samenleven. Zelf heb ik met mijn recente Participatielezing 2020 De marktwerking voorbij – samenlevingsopbouw in de 21e eeuw gepoogd het mijne aan de begrafenisstemming bij te dragen.21

Zie WRR (2012), Publieke zaken in de marktsamenleving op de website www.wrr.nl. 19 Tine De Moor, Homo coöperans. Instituties voor collectieve actie en de solidaire samenleving. Uitgave: Universiteit Utrecht. Bekijk deze oratie op de website van www.collective-action.info. 20 Zie voor een uitleg en toelichting van het boek Ruw ontwaken uit een neoliberale droom het interview van Ad Verbrugge met de auteur Gabriël van den Brink op het YouTube-kanaal Voor de ommekeer/De nieuwe wereld. 21 Zie Jos van der Lans, De marktwerking voorbij. Samenlevingsopbouw in de 21e eeuw. Utrecht: Movisie/Tijdschrift voor sociale vraagstukken. Het boek (80 pp.) is gratis (je betaalt alleen portokosten) te bestellen via de website www.webwinkel.movisie.nl. 18

Het dogma aanbesteden

65

9

Bij een aanbesteding moet je weten wat er nodig is om een sociale infrastructuur in buurten en wijken te realiseren. Daarover bestaat wel degelijk kennis. Maar we laten die kennis nauwelijks tot het beleid doordringen; marktwerking nodigt daartoe ook bepaald niet uit.

Het dogma aanbesteden

66

9

Sociale infrastructuur definiëren Maar deze kritiek op het tijdperk waarvan steeds meer mensen menen dat we het achter ons moeten laten, kan niet beperkt blijven tot ideologische en filosofische scherpzinnigheden. Zeker niet nu de coronacrisis die overtuiging bij velen alleen maar heeft aangescherpt. Wie A zegt moet ook B zeggen. We moeten dus ook de instrumenten waarmee dit denken zich heeft bediend tegen het licht houden en kritisch beoordelen. Zo moeten we ook naar het aanbesteden van het sociaal domein durven te kijken, niet om het in één gebaar weg te werpen (dat is om tal van redenen onverstandig en zelfs onmogelijk), maar om het pas dan in te zetten als het ook daadwerkelijk bijdraagt aan de continuïteit en duurzaamheid van het sociale domein met ruimte voor mede-eigenaarschap van bewoners/burgers in de vormgeving van zorgen welzijnsarrangementen. Ik wil het laatste deel van dit essay gebruiken om voor die manier van denken een aanzet te geven.22 Daarbij valt goed aan te sluiten bij een begrip dat de laatste jaren in zwang is gekomen om het fundament van het sociale domein

www.lsabewoners.nl

67

te beschrijven: de sociale basis. Ik moet toegeven dat ik aanvankelijk zo mijn bedenkingen had over wéér een containerbegrip dat als oriëntatiepunt voor beleid dient, terwijl het eigenlijk onduidelijk is wat er onder moet worden verstaan. Van dat soort begrippen hebben we er in het verleden te veel gehad. Die onduidelijkheid is nog niet helemaal weg, want een echt heldere definitie over wat we er onder ‘de sociale basis’ moeten verstaan is er nog niet, terwijl het begrip al wel overal in de beleidsnota’s van de gemeenten opduikt. Eigenlijk zijn de illustraties die van de sociale basis gemaakt worden nog het meest verhelderend. Daarin tekenen zich in de vorm van een piramide of een huis met meerdere etages verschillende lagen van verbondenheid, ondersteuning en hulpverlening af. De basis, zeg maar de vloer van het samenleven in buurten en wijken, bestaat uit het vermogen dat burgers samen opbrengen om wat voor elkaar te betekenen. Dat kan van alles zijn: informele netwerken, bewonersorganisaties, noem maar op, de coronacrisis heeft er vele voorbeelden van laten zien. Op die basis moet de ondersteuning die bijvoorbeeld een wijkteam biedt worden geënt. Er moet een goede wisselwerking zijn tussen wat mensen zelf kunnen en de wijze waarop professionele dienstverlening daarop aansluit. Dat samenspel vormt de sociale basis.

Ik zou daarom liever spreken van ‘sociale infrastructuur’, omdat je daarmee wegkomt van iets wat nu gemakkelijk in de definities van de

Het dogma aanbesteden

68

sociale basis sluipt, namelijk de veronderstelling dat het wel aanwezig zal zijn en zich als vanzelf zal manifesteren. Dat is een manco dat bijna elk gesprek over het participeren van burgers kenmerkt: het gaat vrijwel altijd uit van de veronderstelling dat het wel zal gebeuren, maar nooit van de vraag, of sterker van de definitie, wat daarvoor nodig is. Terwijl dat een uiterst relevante vraag is: wat is er eigenlijk nodig om bewoners in staat te stellen een gezonde en aantrekkelijke sociale werkelijkheid in hun buurt tot stand te brengen of daarin te participeren? En hoe kan zo’n sociale werkelijkheid in een goede wisselwerking met professionele dienstverleners tot ontwikkeling komen? Dat lijken mij – gezien al het gehamer op de participatiesamenleving – toch relevante vragen en het is vreemd om te veronderstellen dat dat allemaal vanzelf zal gaan of op basis van een troonrede van de koning tot stand zal komen. Zo mogelijk nog naïever is de veronderstelling dat deze sociale infrastructuur/basis als vanzelf meer veerkracht en organisatievermogen zal gaan vertonen als de overheid minder doet! Dat is het wensdenken dat Albert van Wingerden uiteindelijk opbrak: heftig geloven in het goede weer dat je zelf hebt voorspeld.

Visie op sociale infrastructuur ontbreekt

Daar moeten we dus als eerste vanaf. Voordat we gaan aanbesteden in het sociale domein moeten we eerst weten wat er nodig is om een sociale infrastructuur in buurten en wijken te realiseren. Dat vergt dus een visie, die je kunt baseren op kennis, die natuurlijk wel degelijk aanwezig is. Maar we laten die kennis nog nauwelijks systematisch tot het beleid doordringen; marktwerking nodigt daartoe ook bepaald niet uit. De aanbieders moeten maar zien hoe zij zich verbinden met ‘de sociale basis’. Deze vrijblijvendheid zou zomaar eens de oorzaak kunnen zijn van het feit dat de meeste wijkteams hier niet of nauwelijks in slagen. Hoe anders is dat als het gaat om de fysieke infrastructuur. Als we in Nederland een wijk aanleggen dan verzamelen zich al jaren daarvoor mensen rondom meerdere beleidstafels om na te gaan wat daar in fysieke zin allemaal voor nodig is. Waar komen de wegen te lopen?

Het dogma aanbesteden

69

En de elektriciteitsleidingen, de riolering, de glasvezelkabels? Waar komt een winkelcentrum? Hoe regelen we de ontsluiting met het openbaar vervoer en een aansluiting op de snelwegen? Kortom, nog voordat er een huis gebouwd wordt, is er lang en breed nagedacht en zijn vele miljoenen geïnvesteerd in de fysieke infrastructuur. Dat alles is volkomen vanzelfsprekend: wil een wijk tot leven komen, willen mensen erin en eruit kunnen, wil er aansluiting gevonden worden met de economie, dan moeten daarvoor de juiste voorwaarden gerealiseerd zijn. En dat mag wat kosten. Het aanleggen van een dergelijke fysieke infrastructuur is dus allerminst een kwestie van gokken of wensdenken. Er is een enorme batterij kennis waar de beslissingen op worden gebaseerd. We weten wat voor type winkels bij welke bewonersaantallen rendabel zijn. We kunnen de drukte berekenen als iedereen naar zijn werk gaat. We kunnen schoolgebouwen plannen. Natuurlijk, zeker weten doen we niks, maar we kunnen wel degelijk redelijk verantwoorde beslissingen nemen. Vergelijk dat eens met het voornemen om een participatiesamenleving te realiseren of met al die vrolijke beleidsgedachten en tekeningen over het belang van de sociale basis. We zetten het op papier. We laten het de koning op een Prinsjesdag voorlezen. We nemen het over in tal van gemeentelijke beleidsnota’s, regeer- en college-akkoorden.

We veranderen er wetten door en richten er overal in het land wijkteams

Het dogma aanbesteden

70

voor op en verder hopen we er maar het beste van. Sterker, waar we bij de fysieke infrastructuur stevig in de buidel tasten om die te realiseren en zelfs meerjarig middelen reserveren om deze te onderhouden, gaan we er bij de sociale infrastructuur al bij voorbaat van uit dat die wel de nodige besparingen zal opleveren en schrijven we daartoe scherpe aanbestedingen uit. Kennis die we hebben over wat er nodig is om burgers in buurten en wijken verantwoordelijkheid te laten nemen en meer te laten participeren (we weten daar namelijk het nodige van), negeren we. Professionals die daar een belangrijke bijdrage aan kunnen leveren (opbouwwerkers) hebben we wegbezuinigd. Talloze wettelijke en financiële obstakels die participatie belemmeren (sollicitatieplicht, voordeurdelerskortingen, beperkte vrijwilligersvergoedingen) laten we ongehinderd voortbestaan of zetten we nog een tandje bij. Gebouwen die burgers zouden kunnen gebruiken als collectief startpunt voor participatie voorzien we bij voorkeur van marktconforme huren. Om maar wat te noemen. Het mag een wonder heten dat onder deze condities zoveel mensen bereid zijn om in hun buurt de handen uit de mouwen te steken en met initiatieven te komen. Die dan – dat valt niet te ontkennen – van hogerhand van harte worden toegejuicht.

Goed werk, burgers, ga door, kom mee vergaderen! Ze moeten wel elk jaar hengelen naar subsidiegeld om hun initiatief overeind te houden waarvoor ze zich door stapels aanvraagformulieren moeten worstelen. Op het ene moment worden ze bestookt met vragen over hun representativiteit. Zijn jullie niet elitair? Maar als het zo uitkomt worden ze op een volgend moment gebruikt als bewijsvoering dat er op de bestaande welzijnsorganisaties wel bezuinigd kan worden.

Kaderwet Specifiek Welzijn

Misschien is het goed om ons te realiseren dat dat wensdenken over de inzet van burgers/bewoners eigenlijk van recente datum is. Het is de mentale vrucht van de aanname dat de overheid de samenleving niet kan maken; sterker, dat de overheid zelfs initiatieven van burgers in de weg staat en zich daardoor juist moet terugtrekken.

Het dogma aanbesteden

71

Iets minder dan een halve eeuw geleden dacht men daar nog heel anders over. In 1977 formuleerde de toenmalige staatssecretaris voor welzijn, Wim Meijer, de zogenaamde Kaderwet Specifiek Welzijn. Daarmee wilde het kabinet-Den Uyl drie dingen bereiken. In de eerste plaats wilde het een einde maken aan de lappendeken van organisaties die zich vanuit het verzuilde verleden onder allerlei subsidieverordeningen met welzijnswerk bezighielden. In de tweede plaats wilde het kabinet het welzijnswerk als publieke voorziening op een overzichtelijke manier over het land verspreiden. De derde reden was een democratiseringsargument: het kabinet wilde de zeggenschap van burgers en lokale overheden over de inzet van welzijnswerkers vergroten. Daartoe kon het werk maar het beste gedecentraliseerd worden, maar wel volgens een bepaalde systematiek, zodat het web van welzijnswerkers zich gelijkmatig over het land zou verspreiden. Je zou het een genormeerde decentralisatie kunnen noemen; in de jaren zeventig gebruikte men hiervoor echter het woord planning (nog terug te vinden in de aanduiding van het SCP: Sociaal en Cultureel Planbureau, opgericht in 1974).

De vergelijking die in die dagen wel werd gemaakt, was dat het heel normaal gevonden werd dat per bijvoorbeeld 3000 inwoners een huisartspraktijk zou functioneren, dus waarom zou er niet een vergelijkbare maat kunnen zijn voor bijvoorbeeld een voorziening in een bepaald gebied waar bewoners elkaar kunnen treffen, vergaderen en voor hun belangenbehartiging zo nodig ondersteund zouden worden door opbouwwerkers. Dat was wat de kaderwet beoogde: het fundament leggen van een sociale infrastructuur. Hoe die precies eruit zou zien, dat wilde Meijer scherper in beeld krijgen door te experimenteren met tien gemeenten die een gedecentraliseerd budget toegewezen kregen en daarmee aan de slag mochten om de gedachten achter de Kaderwet Specifiek Welzijn in de lokale praktijk te brengen. Om die reden was er ook sprake van een Kaderwet, de rijksoverheid wilde het raamwerk leveren dat gemeenten konden gaan invullen. Die experimenteerperiode verliep redelijk succesvol.

Het dogma aanbesteden

72

Evaluatiestudies waren redelijk positief over de vorderingen in de tien experimenteergemeenten. Maar begin jaren tachtig trad er een nieuw kabinet aan, het eerste kabinet-Lubbers. Deze CDA-VVD-regering verwierf zich al snel een no-nonsense-reputatie. Ze had met Eelco Brinkman een jonge ambitieuze minister in haar gelederen, die behoorlijk in zijn maag zat met de erfenis van de Kaderwet Specifiek Welzijn. De wet was ontworpen als een proceswet, waarin op basis van de experimenten de definitieve vervolgstappen zouden worden gezet. Zover is het echter nooit gekomen. Brinkman zag het hele project als een typische vorm van sociaaldemocratisch dirigisme. Het was te veel van de staat en te weinig van de burgers, zei hij. Hij veegde in september 1983 het project in één gebaar de prullenbak in, een half decennium ervaring en experimenterende proefgemeenten verweesd achterlatend. De jonge CDA-minister, hij was 34 toen hij tot het ambt geroepen werd, zette daar in de acht jaar dat hij minister was, twee nieuwe verhalen tegenover. Beide cirkelden ze rondom het idee dat de rol van de overheid moest worden teruggedrongen. Voor de zorg zette hij Wisse Dekker aan het werk – die toen midden jaren tachtig net was afgezwaaid als baas van Philips – om te onderzoeken in welke mate marktwerking in de zorg de groei van kosten zou kunnen beteugelen en de efficiency zou kunnen verbeteren.

Minder staat, meer markt – was de opdracht. In 1987 kwam de commissie-Dekker met het rapport dat algemeen beschouwd wordt als de start van de marktwerking in de zorg, een vorm van organiseren die steeds verder om zich heen greep en met de wind van Brussel in de rug uiteindelijk ook het sociale domein bereikte. Daar hoorde nog een tweede verhaal bij, het verhaal waar Brinkman al snel na zijn aantreden mee begon. Het refrein daarvan was: minder overheid, meer samenleving. Mensen moesten minder op de overheid (‘van de wieg tot het graf’) leunen en zorgzamer zijn voor elkaar. Zijn verhaal stond snel bekend als een pleidooi voor ‘een zorgzame samenleving’. Het had een onmiskenbare christendemocratische

Het dogma aanbesteden

73

ondertoon, maar qua tekst wijkt het niet heel veel af van de recente oproepen om te komen tot een participatiesamenleving. Het is iets dat vooral uit de goede sociale inborst van mensen moet voortspruiten en eigenlijk niks zou moeten kosten. Zo is een vertoog gegroeid met als constante de verwachting dat als de overheid minder doet, minder geld aan welzijn besteed, dat burgers dan vanzelf meer verantwoordelijkheid nemen. Dat was een trendbreuk met de gedachte die ten grondslag lag aan de Kaderwet Specifiek Welzijn, waarmee in feite beoogd werd dat burgers verantwoordelijkheid nemen als daarvoor de juiste ondersteunende welzijnsinfrastructuur voor wordt ingericht. In de Welzijnswet van 1986, die de plaats innam van de ingetrokken Kaderwet, was niks meer van die gedachte terug te vinden. Zonder enige vorm van normering of planning werd het gehele sociaal-cultureel werkgebied naar gemeenten gedecentraliseerd. De gedachte aan een vruchtbare infrastructuur werd daarbij losgelaten en ingewisseld voor een vorm van beleidsmatig wensdenken waarin verondersteld wordt dat burgers in beweging komen als je ze daartoe oproept. Alsof een boom groter wordt als je aan zijn takken trekt. Maar zoals een boom alleen groeit op een vruchtbare voedingsbodem, zo ontwikkelt een participatiesamenleving zich alleen als een goede sociale infrastructuur daarvoor de optimale voorwaarden creëert.

Eigenlijk bestaat daarover de nodige kennis, niet in de laatste plaats ontwikkeld in de experimenteerperiode van de Kaderwet Specifiek Welzijn. Die kennis is

Het dogma aanbesteden

74

echter de afgelopen decennia niet meer politiek gemaakt en is pas na de decentralisatie en de gebiedsgebonden reorganisatie van het sociale domein weer actueel geworden.

Noodzakelijke condities

Nu we steeds nadrukkelijker tot de conclusie komen dat de periode van marktwerking meer kwaad dan goeds heeft gebracht, is er eigenlijk alle reden om op de schreden van de Kaderwet Specifiek Welzijn terug te keren. Dus weg met de gedachte dat de sociale basis een ongekende, spontane en zichzelf organiserende factor is, of een kwestie van op-hoop-van-zegen in aanbestedingsprocedures. Laten we het denken hierover radicaal veranderen, nu we in het postcorona-tijdsgewricht leven waarin we proberen los te komen van de oude vanzelfsprekendheden van het neoliberale gedachtegoed. Iedereen zou het bijvoorbeeld heel vreemd vinden als we om de zes jaar basisscholen in een buurt zouden aanbesteden, en een heel andere schoolorganisatie de kans te geven om een nieuwe schwung aan het onderwijs te geven. Dat is absurd, want we beschouwen het als een soort onderwijsbasisinfrastructuur. Het is voor iedereen vanzelfsprekend dat kinderen in hun buurt naar school toe moeten kunnen. Dat is een recht, daar is ook standvastige en betrouwbare financiering voor tot stand gekomen. Daar hoor je verder niemand over klagen (even afgezien van het feit dat de lonen van basisleerkrachten structureel zijn achtergebleven, maar dat is een ander neoliberaal verhaal). Hetzelfde geldt ook voor huisartsenposten. Die doen we ook niet om de vier of zes jaar in de aanbieding. Ook dat zouden we bizar vinden.

Daarom is de financiering ook ondergebracht in een stelsel van volksverzekeringen. Een arts moet vertrouwd raken met de mensen die in geval van ziekte en fysieke tegenslag op hem/haar zijn aangewezen. In de sfeer van verzekeringsfinanciering gaat het hem om contracten en tarieven, maar nooit om aanbesteden. De gedachte alleen al zou tot een explosie van woede leiden. Mijn pleidooi is nu om de sociale basis, maar liever de sociale

Het dogma aanbesteden

75

infrastructuur, te gaan zien zoals we naar basisscholen kijken of naar een huisartsenpost. Als we die weg in slaan dan moet de discussie gaan over wat die sociale infrastructuur zou moeten zijn: wat zijn de noodzakelijke condities die burgers in staat stellen om in een bepaald gebied verantwoordelijkheid te nemen voor elkaar, voor de onderlinge zorg en voor de leefomgeving.

Fysieke, facilitaire en sociaal-professionele componenten

Het beantwoorden van die vraag is een apart essay of, nog beter, een uitvoerige studie waard. Laat ik hier volstaan met de constatering dat zo’n wijkgeoriënteerde infrastructuur fysieke, faciliterende en sociaal-professionele componenten kent. Om met de fysieke component te beginnen: willen mensen zich kunnen beraden over wat ze met de wijk willen en wat ze onderling voor elkaar kunnen betekenen, dan moeten ze elkaar kunnen treffen. Ze moeten elkaar kunnen treffen in een ruimte waar ze zich thuis voelen, waar ze zeggenschap over hebben en die ze zo nodig zelf kunnen beheren. Dat zijn de buurthuizen, de huizen van de wijk, de huiskamers die overal in het land aanwezig zijn, maar ook overal weer anders worden gerund en beheerd, afhankelijk van wie de aanbesteding gewonnen heeft of er eigenaar van is. Daar horen uiteraard ook digitale buurthubs en online-wijkknooppunten bij, waarvan er links en rechts in het land inmiddels ook al heel veel te vinden zijn. De tweede component heeft te maken met de facilitering. Bewoners kunnen zich natuurlijk altijd organiseren als een soort werkgroepje dat met een zekere frequentie bij elkaar komt en zo nu en dan in allerhande beleidsprocessen haar vinger opsteekt. Maar als bewoners zich echt gaan organiseren, is dat simpelweg niet door vrijwilligers alleen in de avonduren te doen.

Dan moeten ze ook een beroep kunnen doen op wat ik maar breed samenvat als facilitaire ondersteuning. Want eenmaal het bewonersorganisatorische pad ingeslagen, doemt er van alles op wat geld kost, administratie en actie vergt. Een

Het dogma aanbesteden

76

beetje ruimte huren kost al vele tienduizenden euro’s per jaar, plus administratiesystemen, plus webbeheer, plus drukwerk, noem maar op. De kosten daarvan haal je niet binnen met lidmaatschapsgelden of ruimteverhuur, dus er moet altijd geld bij en de enige die daar rechtstreeks op aanspreekbaar is, is de gemeente. Nu moet elke wijkgeoriënteerde bewonersorganisatie elk jaar opnieuw hengelen naar subsidie en elk jaar hopen dat de ambtelijke en politieke goden hen goedgezind zijn, waarbij ze soms met welzijnsinstellingen moeten concurreren (of tegen elkaar worden uitgespeeld) voor een greep uit de subsidiepot. Het is nu hapsnap, afhankelijk van de goede wil van ambtenaren, informele handigheden van bewoners en de kleur van politieke gezagsdragers. Dat is eigenlijk precies de situatie die de welzijnsplanning uit de jaren zeventig had willen vermijden. Dat zou kunnen door in een lokale sociale-infrastructuur-verordening aan bewonersorganisaties het recht op facilitaire ondersteuning toe te kennen, waarbij welzijnsorganisaties dus als facilitair bedrijf voor bewonersorganisaties zouden kunnen functioneren.23 En die facilitaire steun zou ook heel goed kunnen bestaan uit opbouwwerkers of andere professionele krachten die in dienst zijn van bewonersorganisaties

Het dogma aanbesteden

77

en daartoe hand- en spandiensten leveren. In de tijd van de stadsvernieuwing, zeg maar toen de marktwerking nog niet was uitgevonden, was dat niet alleen een gebruikelijke, maar ook behoorlijk succesvolle figuur. De derde component is de sociaal-professionele presentie, dat is grosso modo het werk dat nu door sociale wijkteams wordt verricht. Maar waar zij nu in een wijk zijn neergestreken en maar moeten kijken in welke mate ze bij de veerkracht en organisatievormen van de wijk kunnen aansluiten (wat in de praktijk vrijwel nergens goed uit de verf komt), zijn ze in de situatie die we hier aan ontwerpen zijn veel meer verplicht om zich te verhouden tot wat er in de sociale infrastructuur van de wijk tot stand is gekomen of zich aan het ontwikkelen is. In feite maken ze daar deel van uit, zij het dat ze een eigen – onafhankelijke – professionele agenda hebben en gericht zijn op ondersteuning van mensen in de wijk die een beroep op hen doen. Maar wat vanuit zo’n visie veel meer uit de verf moet komen, is de preventieve en collectieve kant van het wijkteam en de samenwerking met andere op de wijk betrokken professionals, zoals wijkagenten, sociaal bewogen ondernemers in de wijk of medewerkers van woningcorporaties.

Met Pieter Hilhorst heb ik daar al eens een eerste aanzet voor gegeven op socialevraagstukken.nl: ‘Thuiszorg volgens Cruijff’, 18 december 2015 - bekijk hiervoor de publicatie Aanbesteden volgens Cruijff op www.josvdlans.nl. 23 Zie voor een uitwerking van deze gedachtegang: Nico de Boer en Jos van der Lans (2011), Burgerkracht. De toekomst van het sociaal werk in Nederland. Den Haag: RMO op de website van raadrvs.nl. 22

Het dogma aanbesteden

78

10

Eén van de grootste problemen waar het sociale domein mee kampt is een structureel gebrek aan lange adem. Lange adem om mensen vertrouwen te geven, om aan zorg en ondersteuning een bekend en herkenbaar gezicht te geven.

Het dogma aanbesteden

79

10

Ideale wereld In mijn ideale wereld stel ik mij voor dat er een gemeentelijke visie komt waarin deze fysieke, facilitaire en sociaal-professionele componenten worden uitgewerkt, met een daarbij horende meerjarige financieringsstructuur en een lokale projectenpot om per wijk accenten te leggen. De verdeling van middelen over de wijken hoeft niet gelijk te zijn. Achterstandswijken kunnen ruimer worden toebedeeld. Net zoals scholen in achterstandswijken nu – in de financiering van het onderwijs – ook extra middelen toegewezen krijgen om zwakke leerlingen extra aandacht te kunnen geven. Maar het is allemaal wel gebaseerd op een transparante systematiek. Bewoners krijgen als zij met hun activiteiten en organisatievormen publieke waarden realiseren rechten om middelen en ruimten te claimen. Wijkteams van professionals krijgen de opdracht om zich op enigerlei wijze intensief met de netwerken van bewoners te verstaan. Het zou een normaal fenomeen moeten zijn dat er jaarlijks terugkerend community-beraad wordt belegd, waarin alle sociale en zorgprofessionals, maar ook ondernemers en andersoortige