20210086978 2. Bijlage Nota bovenwijkse netwerkvoorzieningen 2021

Nota bovenwijkse netwerkvoorzieningen 2021

30 maart 2021 Bedrijven-Planeconomie

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1.

Inleiding

12

2.

Doel, reikwijdte en status van de Nota

18

2.1

Doel van de Nota

18

2.2

De reikwijdte van de Nota

19

2.3

De status van de Nota

20

3.

Wettelijk kader kostenverhaal

22

3.1

Inleiding

22

3.2

De wettelijke kostenverhaalsregeling onder de Wro

22

3.2.1

De wettelijke kostenverhaalsplicht

22

3.2.2

Gemengd kostenverhaalsstelsel

22

3.2.3

Publiekrechtelijk kostenverhaal

23

3.2.4

Privaatrechtelijk kostenverhaal

24

3.2.5

De toepassing van de Nota onder de huidige Wro

24

4.

De toedelingssystematiek

25

5.

Implementatie van de Nota

28

5.1

Bestemmingsreserve bovenwijkse netwerkvoorzieningen

28

5.2

Periodieke actualisatie van de Nota

28

5.3

Toepassing van de Nota onder de Omgevingswet

29

6.

Omschrijving van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen

7. Omschrijving van de toekomstige ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven

31

40

2

8.

De verhaalbare kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen41

9.

Toedeling van verhaalbare kosten aan ontwikkellocaties

44

9.1

Schaalniveau van toerekening bovenwijkse netwerkvoorzieningen

44

9.2

Gehanteerde verdeelsleutels

44

9.3

Tarief bijdrage bovenwijkse netwerkvoorzieningen

46

Bijlagen

48

3

Samenvatting De gemeente Haarlem groeit! De gemeente staat de komende jaren voor een belangrijke opgave om nieuwe woningen en commerciële en maatschappelijke voorzieningen (i.c. groei arbeidsplaatsen) te realiseren. Tot en met 2030 wordt voorzien in de ontwikkeling van circa 11.250 woningen en circa 2.850 m² voorzieningen voor arbeidsplaatsen1. Om de groei van de stad te faciliteren heeft de gemeente 8 ontwikkelzones aangewezen waar een groot deel van de ontwikkelopgave gerealiseerd gaat worden. Het betreft Planetenlaan-Orionweg, Spaarndamseweg, Spaarnesprong, Zijlweg, Oostpoort, Spoorzone-Zuidwest, Europaweg en Schipholweg. Ook buiten de ontwikkelzones wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van nieuwe woningen en (commerciële en maatschappelijke) voorzieningen. Het hogere doel is om de woningbouwopgave versneld aan te pakken, waarbij de focus ligt op verdichting van bestaand stedelijk gebied. Dit vraagt om een hoogwaardige kwaliteit van de openbare ruimte en een hoogwaardig voorzieningenniveau. In het coalitieakkoord is uitgesproken dat de groeiende stad een leefbare en gezonde stad is, die sociaal evenwichtig en bereikbaar is én dient te blijven, met oog voor kwaliteit. De stad groeit en ontwikkelt zich als geheel. Naast het beoogde bouwprogramma dient ook te worden geïnvesteerd in de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Onderdeel hiervan is het stedelijk netwerk van infrastructuur. Dit dient te worden aangepast zodat Haarlem met de beoogde groei van de stad bereikbaar blijft en een gezond woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Het gaat dan om het infrastructurele netwerk van fiets, auto en openbaar vervoer. De groei van Haarlem is een kans om de stad te verbeteren en verduurzamen. Voor de realisatie van voorzieningen in de openbare ruimte heeft de gemeente in 2007 de Structuurvisie Openbare Ruimte (vanaf nu: SOR) vastgesteld. Uit deze structuurvisie komt naar voren dat met name de infrastructurele voorzieningen op het schaalniveau van de gemeente aanpassing vergen. Het betreft bijvoorbeeld investeringen in het realiseren van nieuwe fietsparkeerplaatsen, het verbreden van belangrijke toegangswegen, het herinrichten van belangrijke kruispunten en het realiseren van een HUB voor hoogwaardig openbaar vervoer. Deze investeringen zien erop toe dat Haarlem in de toekomst zo wordt ingericht dat het meer vanzelfsprekend is om te voet, met de fiets of met het openbaar vervoer te reizen. Deze vormen van mobiliteit nemen relatief de minste ruimte in en beperken de uitstoot van schadelijke stoffen. Het betreft hier voorzieningen in het gemeentelijk verkeers- en openbaarvervoersnetwerk. Er is sprake van een grote gemeentelijke investeringsopgave.

Het gaat hiermee om voorzieningen met een bovenwijks karakter, wat betekent dat het nut en het profijt niet is beperkt tot een specifieke ontwikkellocatie, maar ook doorwerking heeft naar mogelijke andere ontwikkellocaties en naar (delen van) de bestaande stad. Deze bovenwijkse netwerk voorzieningen dragen bij aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in voorziene nieuwe ontwikkelopgaven in de stad. Ze zorgen voor een verbeterde bereikbaarheid en voor een prettiger woon- en werkklimaat.

1 Dit is gebaseerd op de plancapaciteit in de periode tot 2030, ontleend aan het verkeersmodel gemeente Haarlem

2019 dat wordt gehanteerd voor de toerekening van bovenwijkse netwerkvoorzieningen (zie hoofdstuk 9). De bron van deze cijfers zijn jaarlijkse gemeentelijke inzichten in plancapaciteit, welke eveneens beschikbaar worden gesteld op www.plancapaciteit.nl.

4

Het is daarmee gerechtvaardigd dat een evenredig deel van de kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen wordt toegerekend aan de nieuwe ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven in de stad. De gemeente wenst op korte termijn te beschikken over een beleidskader voor verhaal van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen in nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. Doel van de nota De verwezenlijking van het vastgoedprogramma kan niet zonder de realisatie van infrastructurele voorzieningen. Deze nota heeft de volgende doelen: • Inzichtelijk maken welke bovenwijkse netwerkvoorzieningen noodzakelijk zijn. • De investeringsopgave van deze netwerkvoorzieningen ramen. • Een systematiek vastleggen waarbij nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven naar evenredigheid bijdragen aan de realisatie van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. • De bijdrage onderbouwen die bij nieuwe ontwikkellocaties wordt gevraagd voor de realisatie van bovenwijkse netwerkvoorzieningen, dit zowel in de toepassing van een gemeentelijke als een particuliere grondexploitatie. Achtergrond van het kostenverhaal Op gemeenten rust de wettelijke plicht om kosten van de grondexploitatie te verhalen op particuliere exploitanten van aangewezen bouwplanontwikkelingen (bijvoorbeeld het bouwen van een woning) die worden opgenomen in aangewezen planologische besluiten (bijvoorbeeld een bestemmingsplan).

Het wettelijke instrumentarium is opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening. Op basis van dit instrumentarium dient in beginsel bij de vaststelling van een dergelijk planologisch besluit een zogenaamd exploitatieplan te worden vastgesteld. Dit vormt de basis voor publiekrechtelijk kostenverhaal. Ook is er de mogelijkheid om voorafgaand aan de vaststelling van het planologisch besluit afspraken te maken over het kostenverhaal, vastgelegd in een zogenaamde anterieure overeenkomst. Indien voor alle gronden in een planologisch besluit (waarin aangewezen bouwplanontwikkelingen zijn opgenomen) een anterieure overeenkomst is gesloten, kan worden besloten geen exploitatieplan vast te stellen. Voor de vaststelling van het publiekrechtelijke kostenverhaal geldt de eis dat het moet gaan om de kosten van de grondexploitatie, die zijn opgenomen in een wettelijke kostenverhaalslijst. De aanleg van infrastructuur voor fietsverkeer, openbaar vervoer en autoverkeer behoren tot de wettelijk verhaalbare kosten. Een verdere eis bij het publiekrechtelijk kostenverhaal is dat het alleen mag gaan om investeringen die direct gerelateerd zijn aan een individuele nieuwe ontwikkellocatie/ontwikkelopgave. Dit komt tot uitdrukking in de werking van de wettelijke criteria van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.

In het privaatrechtelijke spoor van een anterieure overeenkomst is er ruimte voor maatwerkafspraken en zijn de genoemde criteria niet dwingend van toepassing. De werking van de wettelijke criteria leidt tot een knelpunt in de publiekrechtelijke verhaalsmogelijkheden van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. In het kader van de totstandkoming van de nieuwe Omgevingswet is dit knelpunt door de wetgever onderkend. In de Omgevingswet wordt voorzien in een nieuw instrumentarium waarbij publiek- en privaatrechtelijk verhaal van onder meer de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen voor netwerkinfrastructuur mogelijk wordt. Het gemeentelijk belang om snel en voortvarend aan de slag te gaan met de groeiopgave, maakt het essentieel dat er op korte termijn een beleidskader voor verhaal van bovenwijkse

5

netwerkvoorzieningen in nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven beschikbaar is. Daarbij wordt, tot aan de invoering van de Omgevingswet, voor de toepassing van privaatrechtelijk kostenverhaal van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen uitgegaan van een aantal bouwstenen zoals die zijn opgenomen in de voorstellen voor wetgeving van dit nieuwe instrumentarium. Hiermee is de Nota in beginsel ook bruikbaar als basis voor de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke toepassing van kostenverhaal onder de nieuwe Omgevingswet, zodra deze in werking treedt. De toepassing van de Nota is daarnaast ook van toepassing in ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven die op basis van een (nieuw vast te stellen) gemeentelijke grondexploitatie worden ontwikkeld. De gehanteerde methodiek maakt dat van de totaal verhaalbare kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen, in beginsel 13% aan het totaal van de nieuwe ontwikkelopgaven kan worden toegerekend. Het resterende gedeelte van 87% wordt toegerekend aan de bestaande stad. In de Nota worden de beleidskaders voor de toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen vastgelegd. Deze Nota heeft niet tot doel de (vervolg)vraag te beantwoorden wat de opbrengst is uit de gemeentelijke grondexploitaties en uit het privaatrechtelijk kostenverhaal bij particuliere exploitatie.

De beantwoording van deze laatste vraag is afhankelijk van de vraag of binnen de ontwikkellocatie sprake is van voldoende waardestijging van de te ontwikkelen gronden. Dit komt als volgt tot uitdrukking: • Bij gemeentelijke grondexploitaties: of de kosten in voldoende mate uit de gemeentelijke gronduitgifte kunnen worden terugverdiend. • Bij particuliere grondexploitatie: het resultaat van gevoerde onderhandelingen. De bovenwijkse netwerkvoorzieningen Op basis van de SOR en gemeentelijke besluitvorming zijn de bovenwijkse netwerkvoorzieningen in beeld gebracht. Het betreft voorzieningen die naar verwachting gerealiseerd worden in de periode tot en met 2030 en nauw samenhangen met de ontwikkelopgave die de gemeente kent. Er zijn enkel voorzieningen opgenomen die al concreet in beeld zijn. Zo zijn voor enkele voorzieningen reeds besluiten genomen om tot realisatie over te gaan. Voorzieningen die naar verwachting in de periode 2025-2030 gerealiseerd zullen worden, zijn grotendeels ontleend aan het Uitvoeringsprogramma van de SOR. Voor deze voorzieningen is de samenhang met de ontwikkelopgave van Haarlem reeds onderbouwd in de SOR en bestaat bovendien een beeld bij het type voorziening dat benodigd is. In totaal zijn 35 netwerkvoorzieningen gedefinieerd die een bovenwijks karakter kennen.

Dit wil zeggen dat deze voorzieningen niet specifiek profijt opleveren voor een specifieke ontwikkellocatie, maar gerealiseerd worden vanwege de ontwikkelopgave als geheel. De bovenwijkse netwerkvoorzieningen zijn gericht op fietsinfrastructuur, auto-infrastructuur en openbaarvervoersinfrastructuur. De investeringsopgave voor de realisatie van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen bedraagt in totaal circa € 150,5 miljoen exclusief btw (op netto contante waarde 1-1-2020). Met het vaststellen van deze nota wordt nadrukkelijk nog geen uitspraak gedaan over de realisatie van individuele voorzieningen. Dit zal in een later stadium per voorzieningen middels een separaat voorstel aan de raad worden voorgelegd (inclusief bijbehorende kredieten). Daarnaast zijn momenteel alle reeds verstrekte subsidies in mindering gebracht op de realisatiekosten, aangezien het kostenverhaal voor deze bedragen al ‘anderszins verzekerd’ is. Dit neemt niet weg dat voor de toekomstig te realiseren voorzieningen de gemeente zich zal blijven inspannen om subsidiemogelijkheden te benutten en grootschalige opgaven in samenwerking met publieke partners te realiseren.

6

De ontwikkelopgave De bovenwijkse netwerkvoorzieningen worden toegerekend aan de voorziene ontwikkelopgaven in de stad. Deze ontwikkelopgaven zijn ontleend aan het verkeersmodel dat gebruikt wordt voor de toerekening van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen (Verkeersmodel Haarlem 2019). Het betreft inzicht in gemeentelijke plancapaciteit welke jaarlijks wordt gemonitord. In de ontwikkelopgave is het volgende opgenomen: • De toevoeging van 11.264 woningen. • De toevoeging van 345 arbeidsplaatsen detailhandel2. • De toevoeging van 103 arbeidsplaatsen industrie. • De toevoeging van 2.406 arbeidsplaatsen overige programma’s3. Deze programma’s zijn vertaald naar vierkante meters om onderling vergelijk mogelijk te maken. Vervolgens is een weging gehanteerd tussen de verschillende programma’s. Dit heeft als grondslag dat het toevoegen van vierkante meters woningbouw een ander effect heeft op verkeersintensiteiten dan vierkante meters detailhandel, industrie of overig programma. De weging is gebaseerd op normen vanuit verkeersonderzoek en wordt uitgedrukt in het aantal ritten per vierkante meter nieuwe functie. Dit levert de volgende weging op per functie: woningen detail industrie overig ritten / woning of abp 4,75 3,5 2 2,25 m² / woning of abp 133 67 33 25 ritten / m² 0,0357 0,0560 0,0710 0,0920 Weging 1,00 1,56 1,98 2,57 Tabel 1 – weging verschillende functies o.b.v.

verkeersgeneratie (abp = arbeidsplaatsen) De toerekening De voorzieningen zijn vervolgens toegerekend aan de ontwikkelopgave per wijk. Hiervoor zijn twee verschillende verdeelsleutels gehanteerd. Voor de fiets- en openbaarvervoersinfrastructuur zijn de voorzieningen toegerekend aan de ontwikkelopgave per wijk, op basis van een gelijke omslag naar aantallen gewogen meters bvo in de stad. Dit betekent dat het voorziene percentage groei in een specifieke wijk wordt gedeeld door het totaal aanwezig vastgoed in Haarlem in 2030 (nieuw + bestaande voorraad). Dit levert voor de fiets- en openbaarvervoersinfrastructuur op totaalniveau een toerekeningspercentage op van 10,28%. Dit betekent dat van de totale kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen voor fietsen openbaarvervoersinfrastructuur 10,28% toerekenbaar is aan de totale ontwikkelopgave (en het restant dus aan de bestaande voorraad van Haarlem). Voor de auto-infrastructuur is gebruik gemaakt van een analyse van verkeersintensiteiten. Per voorziene maatregel is daarin een vergelijking gemaakt tussen het verkeer van en naar een bepaalde wijk in de autonome situatie (zonder toevoeging van de ontwikkelopgave) en de plansituatie (met toevoeging van de ontwikkelopgave). De procentuele toename van verkeer bepaalt per ingreep de toerekenbaarheid aan een specifieke wijk.

Dit levert voor de autoinfrastructuur op totaalniveau een toerekeningspercentage op van 16,05%. Dit betekent dat van de totale kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen voor auto-infrastructuur, 16,05% toerekenbaar is aan de totale ontwikkelopgave (en het restant dus aan de bestaande voorraad van Haarlem).

2 Detailhandel bevat de categorieën: horeca, recreatie, food, non-food en benzinestations. 3 Overig programma bevat de categorieën: groothandel, diensten, kantoren en onderwijs.

7

In totaal bedraagt de toerekening op basis van deze verdeelsleutels 13%. Van de totale investeringsopgave wordt namelijk circa € 19,6 miljoen toegerekend aan de ontwikkelopgave. Het tarief voor de toe te rekenen kosten Het resultaat van de toerekening is vertaald naar een tarief per Haarlemse wijk, uitgedrukt in één vierkante meter bruto vloeroppervlak (bvo) ontwikkeleenheid. Het tarief is opgebouwd uit een vast bedrag voor fietsinfrastructuur (€ 2,18) en openbaarvervoersinfrastructuur (€ 1,86) en een fluctuerend tarief per wijk voor auto-infrastructuur (het resultaat van de intensiteitenanalyse). Het totale tarief per ontwikkeleenheid per wijk is als volgt. Totaaltarief per m² ontwikkeleenheid Amsterdamsewijk € 11,70 Boerhaavewijk € 14,51 Delftwijk € 10,36 Duinwijk € 11,15 Europawijk € 10,87 Haarlemmerhoutkwartier € 5,58 Houtvaartkwartier € 12,68 Indischewijk € 9,17 Meerwijk € 9,75 Molenwijk € 11,82 Oude Stad € 5,99 Parkwijk € 9,18 Slachthuiswijk € 10,10 Te Zaanenkwartier € 10,53 Ter Kleefkwartier € 10,69 Transvaalwijk € 11,59 Vogelenwijk € 18,88 Vondelkwartier € 9,63 Waarder- en Veerpolder € 8,10 Zijlwegkwartier € 7,26 Spaarndam € 6,22 Tabel 2 – tarief per m² ontwikkeleenheid per wijk Wijk

Het bovenstaande tarief bedraagt het tarief voor één ontwikkeleenheid. Om de toe te rekenen kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen voor een ontwikkeling te berekenen, dient het aantal eenheden van een programma te worden berekend. Dit wordt bepaald door de eerder genoemde weging per categorie. Hierbij is aan programma woningbouw een weging van 1 toegekend, aan detailhandel 1,56, aan industrie 1,98 en aan overig programma 2,57. Op basis van onderstaande tabel kan vervolgens het bedrag van de aan een ontwikkelopgave toe te rekenen kosten bovenwijkse netwerkvoorzieningen worden bepaald. Tevens is een rekenvoorbeeld opgenomen van een fictief bouwprogramma. woningen … 1,00 …(1)

A) m² bvo programma B) weging eenheden resultaat (A x B) Totaal eenheden Tarief betreffende wijk Verschuldigde exploitatiebijdrage Tabel 3 – rekentabel bepalen exploitatiebijdrage

detail … 1,56 …(2)

industrie … 1,98 …(3)

overig … 2,57 …(4)

Totaal

1+2+3+4 (C) … m² bvo (C) € … (D) € … (C x D)

8

Voorbeeldberekening toe te rekenen kosten bovenwijkse netwerkvoorzieningen Een initiatiefnemer wenst een ontwikkellocatie te realiseren in de Amsterdamsewijk. Zijn plan voorziet in de realisatie van 200 woningen van gemiddeld 80 m² bvo, 1.000 m² bvo kantoren en een kleinschalige buurtwinkel van 250 m² bvo. Het totale bouwoppervlak bedraagt 17.250 m². Op basis van de weging in de tabel levert dit 16.000 eenheden op voor de woningbouw, 2.570 eenheden voor kantoor (overig programma) en 390 eenheden voor de winkel (detailhandel). In totaal betreft dit 18.960 eenheden. Het tarief in de Amsterdamsewijk bedraagt € 11,70 per eenheid. De totale toe te rekenen kosten bovenwijkse netwerkvoorzieningen bedragen daarmee € 221.832 exclusief btw (op prijspeil 1-1-2020, rente dragend tegen 2,8% per jaar).

De toegerekende kosten aan een betreffende ontwikkellocatie zegt nog niks over de daadwerkelijke verhaalbaarheid. De vraag of een specifieke ontwikkellocatie in staat is om een bijdrage aan bovenwijkse netwerkvoorzieningen te doen, hangt af van de aanwezigheid van voldoende waardestijging van de te ontwikkelen gronden. Gezien de reikwijdte van toepassing van de Nota hangt dit mede af van de anterieure afspraken die de gemeente en een initiatiefnemer overeenkomen. Op basis van deze Nota zal de gemeente altijd inzetten op het verhalen van een bijdrage voor bovenwijkse netwerkvoorzieningen. Het uitgangspunt voor de gemeente is dat enkel van een afdracht kan worden afgeweken, indien een ontwikkellocatie een aantoonbaar onvoldoende waardestijging kent. De spelregels Voor de toepassing van de Nota bovenwijkse netwerkvoorzieningen geldt een aantal spelregels. De belangrijkste spelregels zijn: • Er wordt een bestemmingsreserve bovenwijkse netwerkvoorzieningen ingesteld die geoormerkt is aan de in de Nota opgenomen voorzieningen. • De gemeente past de afdracht aan de bestemmingsreserve bovenwijkse netwerkvoorzieningen toe op zowel private grondexploitaties als op nieuw vast te stellen gemeentelijke grondexploitaties.

• De uitwerking van het beleidskader (opgenomen in onderdeel B van de Nota) zal periodiek worden geactualiseerd, waarbij onder andere de ontwikkelopgave, de lijst met bovenwijkse netwerkvoorzieningen en de toerekening worden aangepast. • De gemeenteraad zal nog over de realisatie (en de benodigde kredieten) van de verschillende bovenwijkse netwerkvoorzieningen besluiten. Wordt een krediet gevoteerd, dan wordt voor de dekking het aandeel van de kosten dat ingevolge deze Nota wordt toegerekend aan nieuwe ontwikkelopgaven, ten laste van deze reserve gebracht. • De gemeente verantwoordt jaarlijks dotaties, onttrekkingen en de stand van de bestemmingsreserve in haar MPG. • Zodra de nieuwe Omgevingswet in werking treedt, wordt de Nota geactualiseerd en waar nodig aangepast op basis van de definitieve wettelijke regeling voor toepassing in privaatrechtelijk en publiekrechtelijk kostenverhaal. Leeswijzer De Nota bestaat uit 2 delen: • •

Deel A Beleidskader Deel B Uitwerking beleidskader.

9

Deel A Beleidskader Na hoofdstuk 1 (Inleiding) wordt in hoofdstuk 2 het doel, de reikwijdte en de status van de Nota beschreven. In hoofdstuk 3 is vervolgens een beschrijving gegeven van het wettelijke kader voor het kostenverhaal. Hoofdstuk 4 betreft de beschrijving van de systematiek van bepaling van de omvang van de verhaalbare kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen alsmede van de systematiek van de toedeling daarvan aan de bestaande stad en aan toekomstige ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. Onderdeel van die beschrijving vormt de vastlegging van de daaraan ten grondslag liggende gehanteerde kaders en uitgangspunten. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de implementatie van de Nota. Deel B Uitwerking beleidskader In dit deel van de Nota is de uitwerking van het beleidskader opgenomen. In hoofdstuk 6 is het overzicht van de bij het kostenverhaal betrokken bovenwijkse netwerkvoorzieningen opgenomen. In hoofdstuk 7 is de omschrijving van de verschillende ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven, verdeeld over de 21 wijken van de stad. Vervolgens is in hoofdstuk 8 een kostenoverzicht van de bij het kostenverhaal te betrekken bovenwijkse netwerkvoorzieningen opgenomen. En in hoofdstuk 9 is de methodiek van de verdeling van de verhaalbare kosten van de netwerkvoorzieningen over de ontwikkelopgaven en de bestaande stad uitgewerkt.

Na hoofdstuk 9 zijn de bijlagen opgenomen.

10

Deel A: Beleidskader

11

1.

Inleiding De gemeente Haarlem groeit! De gemeente staat in de komende jaren voor een belangrijke opgave om nieuwe woningen en commerciële en maatschappelijke voorzieningen (i.c. groei arbeidsplaatsen) te realiseren. Tot en met 2030 wordt voorzien in de ontwikkeling van circa 11.250 woningen en circa 2.850 arbeidsplaatsen4. Om de groei van de stad te faciliteren heeft de gemeente acht ontwikkelzones aangewezen waar een groot deel van de ontwikkelopgave gerealiseerd gaat worden. Die ontwikkelzones zijn aangegeven in de onderstaande figuur.

Afbeelding 1 – ontwikkelzones in Haarlem De ontwikkelingen zijn niet beperkt tot de genoemde ontwikkelzones, ook buiten die zones wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van nieuwe woningen en (commerciële en maatschappelijke) voorzieningen. Het hogere doel is om de woningbouwopgave versneld aan te pakken, waarbij de focus ligt op verdichting van bestaand stedelijk gebied. Dit vraagt om een hoogwaardige kwaliteit van de openbare ruimte en een hoogwaardig voorzieningenniveau. In het coalitieakkoord is uitgesproken dat de groeiende stad een leefbare en gezonde stad is, die sociaal evenwichtig en bereikbaar is én dient te blijven, met oog voor kwaliteit.

4 Dit is gebaseerd op de plancapaciteit in de periode tot 2030, ontleend aan het verkeersmodel gemeente Haarlem

2019. De bron van deze cijfers zijn jaarlijkse gemeentelijke inzichten in plancapaciteit, welke eveneens beschikbaar wordt gesteld op www.plancapaciteit.nl.

12

Naast vastgoedprogramma’s moeten nieuwe openbare voorzieningen worden aangelegd en bestaande openbare voorzieningen worden aangepast om niet alleen kwantitatief, maar vooral ook kwalitatief te groeien. De gemeente streeft naar een evenwichtige groei met behoud van de stedelijke kwaliteit en de juiste balans tussen wonen, werken, voorzieningen, groen en mobiliteit. Zie de onderstaande passage uit het Programma Groei van Haarlem5: “Haarlem is een eeuwenoude, mooie stad waar mensen graag wonen en leven. Dat zorgt voor grote druk op de woningmarkt. Daarom hebben we de ambitie om tot en met 2025 10.000 woningen toe te voegen. Deze zijn nodig om wachttijden voor sociale woningen te verkorten, doorstroom te vergemakkelijken en iedereen meer kans te geven een woning te vinden. We zorgen ervoor dat voorzieningen, zoals winkels, scholen en groen meegroeien met het aantal inwoners en dat we scherp toezien op de bereikbaarheid van de stad. Ook willen we meer werkgelegenheid in Haarlem mogelijk maken. De groei is een kans om de stad te verbeteren en duurzamer te maken. De lasten proberen we zo eerlijk mogelijk te verdelen over de stad.

En hoe de stad eruit gaat zien bepalen we samen met de Haarlemmers, want samen maken we de stad!” Voor de realisatie van openbare voorzieningen heeft de gemeenteraad in 2017 de Structuurvisie Openbare Ruimte: Haarlem 2040: Groen en Bereikbaar (hierna: SOR) vastgesteld. In de SOR worden de keuzes beschreven die Haarlem maakt om de kwaliteit en beleving van de openbare ruimte te verbeteren. Dit is nodig, mede vanwege de in die periode te verwachten groei van het aantal woningen en arbeidsplaatsen. Haarlem heeft hier verder uitwerking aan gegeven in het Rapport groeipotentie (Studie naar wonen, voorzieningen, werken en mobiliteit) van 9 april 2019. In deze studie worden de effecten van het voorgenomen bouwprogramma op de mobiliteit inzichtelijk gemaakt. Uit de SOR en het Rapport Groeipotentie volgt dat de noodzaak tot aanleg en aanpassing van bestaande openbare voorzieningen bovenal betrekking heeft op het schaalniveau van infrastructuur voor verkeers- en openbaarvervoersnetwerken. Het gaat hier om netwerkvoorzieningen met gemeentelijk en soms regionaal belang. Het betreft hiermee voorzieningen met een bovenwijks karakter, wat betekent dat het nut en het profijt niet beperkt is tot één specifieke nieuwe ontwikkellocatie, maar ook doorwerking heeft naar mogelijke andere ontwikkellocaties en/of (delen van) de bestaande stad.

De in de SOR en het Rapport Groeipotentie opgenomen infrastructurele netwerkvoorzieningen kunnen worden onderverdeeld naar autoverkeer, fietsverkeer en openbaar vervoer. Het uitgangspunt in de SOR is duurzame mobiliteit, omdat de stad niet is ingericht op een blijvende groei van het autoverkeer. Daarom wordt een andere verdeling over modaliteiten beoogd dan nu het geval is. Er wordt sterk ingezet op het verbeteren van de netwerkstructuur voor langzaam verkeer en voor openbaar vervoer om dit mogelijk te maken. Het realiseren van de benodigde en wenselijke infrastructurele netwerkvoorzieningen voor autoverkeer, fietsverkeer en openbaar vervoer is gericht op het in algemene zin verbeteren van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van de stad. Voor de fietsvoorzieningen is het van belang om extra ruimte te creëren. Dit wordt gedaan door het herinrichten van kruisingen met auto-infrastructuur in de fietsnetwerkvoorzieningen in de stad 5 Het Programma Groei van Haarlem, vastgesteld bij collegebesluit van 27 maart 2018 (2018/126222), voortkomend

uit de oproep van de raad bij de Kadernota 2017 om na te denken over de effecten van de groei van de stad.

13

om de doorstroming te verbeteren. Daarnaast is er het belang om voor de fietser extra stallingsruimte te creëren nabij openbaarvervoerknooppunten om een makkelijke overstap op openbaar vervoer mogelijk te maken. Voor het openbaarvervoersnetwerk is het van belang dat de capaciteit van de belangrijkste busroutes wordt uitgebreid, maar ook dat de snelheid, het comfort en het gebruiksgemak toeneemt. Alleen zo kan een duurzame mobiliteitstransitie mogelijk worden gemaakt die het openbaar vervoer aantrekkelijker maakt dan de auto. Voor het autoverkeer geldt tenslotte dat vanuit de netwerkinfrastructuur het doorgaand verkeer om de stad heen wordt geleid, terwijl in de binnenstad en het centraal stedelijk gebied de maximale snelheid wordt beperkt. Daarnaast hebben de investeringen tot doel om de doorstroming te verbeteren en het gebruik van de hoofdroutes te stimuleren. De drie groepen van infrastructurele voorzieningen worden hierna (tezamen) aangeduid als bovenwijkse netwerkvoorzieningen. De bovenwijkse netwerkvoorzieningen dragen bij aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in de voorziene nieuwbouwontwikkelingen in de stad. Ze zorgen voor een verbeterde bereikbaarheid en een prettiger woon- en leefklimaat. Het realiseren van deze voorzieningen in het gemeentelijke verkeers- en openbaarvervoernetwerk vergt een grote gemeentelijke investeringsopgave.

Er is sprake van een duidelijke functionele samenhang tussen de beoogde investeringen in de aanleg en aanpassing van netwerkinfrastructuur en het geheel aan nieuwbouwontwikkelingen in de stad. Worden de voorziene investeringen in deze infrastructuur niet (tijdig) gerealiseerd, dan ontstaan knelpunten met betrekking tot de bereikbaarheid en het woon- en werkklimmaat wat ten koste gaat van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Hierdoor is het gerechtvaardigd dat een evenredig gedeelte van de kosten van deze netwerkvoorzieningen toegerekend wordt aan de toekomstige ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven. Dit betekent dat het overgrote deel van de kosten van de aanleg c.q. aanpassing van infrastructuur voor deze gemeentelijke verkeers- en openbaarvervoersnetwerken ten laste komt van de bestaande stad (lees: de algemene middelen van de gemeente). Het is gerechtvaardigd om een evenredig gedeelte van de kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen toe te rekenen aan de nieuwe ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven in de stad. De gemeente Haarlem heeft bij de ontwikkeling van nieuwe ontwikkellocaties een regisserende rol. Soms wordt deze vormgegeven door een actieve grondpolitiek6. Soms is sprake van een meer faciliterende rol7, waarbij ruimte wordt geboden aan particuliere ontwikkelinitiatieven.

6 Bij een actieve grondpolitiek verwerft de gemeente de benodigde gronden, maakt zij de openbare ruimte bouw- en

woonrijp en worden uiteindelijk bouwkavels aan derden verkocht. Tegenover de kosten van de gebiedsontwikkelingen staan de opbrengsten uit gemeentelijke gronduitgifte van bouwkavels. 7 Bij een faciliterende grondpolitiek is de verwerving van de benodigde gronden een zaak van particuliere exploitanten. Soms leggen zij ook de direct voor de ontwikkeling benodigde openbare ruimte aan. De door de gemeente te maken kosten hebben betrekking op onder meer plan- en apparaatskosten, de aanleg van bovenwijkse voorzieningen etc. Omdat er geen sprake is van gemeentelijke gronduitgifte dienen de gemeentelijke kosten op particuliere exploitanten te worden verhaald.

14

Op gemeenten rust de wettelijke plicht om de kosten van de grondexploitatie te verhalen op particuliere exploitanten van zogenaamde aangewezen bouwplanontwikkelingen8 (zoals bijvoorbeeld de bouw van een of meerdere woningen) die worden opgenomen in daartoe aangewezen planologische besluiten (bijvoorbeeld een bestemmingsplan)9. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om kosten van de grondexploitatie te verhalen op particuliere exploitanten van aangewezen bouwplanontwikkelingen die worden opgenomen in aangewezen planologische besluiten. Het kostenverhaalsinstrumentarium bij particuliere grondexploitatie is opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en heeft de volgende kenmerken: a. Indien een aangewezen planologisch besluit met aangewezen bouwplanmogelijkheden wordt vastgesteld, dient in beginsel gelijktijdig een “exploitatieplan” te worden vastgesteld. In het exploitatieplan is de financiële en juridische publiekrechtelijke uitwerking opgenomen van de te verhalen kosten op de verschillende bouwplannen. Wordt vervolgens een omgevingsvergunning voor het bouwen van een aangewezen bouwplan verleend, dan wordt in die vergunning een financieel voorschrift in de vorm van een kostenverhaalsbijdrage, afkomstig uit het exploitatieplan, opgenomen. b.

Voordat het aangewezen planologisch besluit is vastgesteld, is er de mogelijkheid de uitwerking van de kostenverhaalsplicht vast te leggen in een (anterieure) overeenkomst. Indien voor alle gronden waarop de aangewezen bouwplanmogelijkheden zijn voorzien een anterieure overeenkomst is gesloten, kan (voor zover het de toepassing van het kostenverhaal betreft) worden besloten om geen exploitatieplan vast te stellen. c. Nadat een exploitatieplan is vastgesteld en voordat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen wordt ingediend, is er de mogelijkheid de toepassing van het kostenverhaal vorm te geven in een (posterieure) overeenkomst. In dat geval dient de inhoud van het exploitatieplan in acht te worden genomen. Voor de vaststelling van het publiekrechtelijke kostenverhaal via een exploitatieplan geldt de eis dat het kostenverhaal beperkt is tot de zogenaamde kosten van de grondexploitatie, die zijn vastgelegd in een kostensoortenlijst10. De aanleg van infrastructuur voor autoverkeer, fietsverkeer en openbaar vervoer worden daarin aangemerkt als “voorzieningen”. De kosten van voorzieningen zijn daarmee onderdeel van de wettelijk verhaalbare kosten van de grondexploitatie.

Het privaatrechtelijke spoor van de anterieure overeenkomst biedt de gemeente de mogelijkheid maatwerkafspraken te maken en kent daarmee, in vergelijking tot het exploitatieplan, ruimere kostenverhaalsmogelijkheden. In de Nota Grondbeleid 2018 e.v. is aangegeven dat de gemeente bij een faciliterende grondpolitiek er de voorkeur aan geeft het kostenverhaal vorm te geven door afspraken met marktpartijen in een (anterieure) overeenkomst Voor het publiekrechtelijke verhaal van de kosten van voorzieningen is sprake van een aanvullende wettelijke eis. De kosten van aanleg van onder meer wegen en andere infrastructurele voorzieningen kunnen alleen via een exploitatieplan worden verhaald, voor zover deze direct zijn gerelateerd aan de concrete individuele ontwikkellocatie. Dit komt tot uitdrukking in de wettelijke (cumulatief werkende) criteria van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit die in de Wro zijn

8 Het overzicht van “aangewezen bouwplanmogelijkheden” is opgenomen in bijlage 1. 9 Het overzicht van “aangewezen planologische besluiten” is opgenomen in bijlage 1. 10 De kostensoortenlijst is opgenomen in bijlage 1.

15

verankerd11. Deze criteria zijn niet dwingend van toepassing bij het maken van kostenverhaalsafspraken via een anterieure overeenkomst. De wijze waarop de kosten worden verhaald in nieuwe ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven is afhankelijk van de rol die de gemeente heeft bij gebiedsontwikkeling. De toepassing van het wettelijke instrumentarium leidt, als gevolg van de werking van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit, tot een knelpunt voor het publiekrechtelijk kunnen verhalen van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. De cumulatieve werking van de criteria maakt dat het moet gaan om voorzieningen die direct gerelateerd en noodzakelijk zijn voor een specifieke individuele ontwikkellocatie of ontwikkelopgave. De toepassing van het criterium “toerekenbaarheid” vereist een causaal verband tussen de aan te leggen voorzieningen en een individuele ontwikkellocatie: de kosten voor de voorziening zouden niet gemaakt worden indien de specifieke ontwikkellocatie niet wordt ontwikkeld of de kosten van de voorziening worden mede gemaakt ten behoeve van een individuele ontwikkellocatie. Dit causale verband tussen een bovenwijkse netwerkvoorziening en een individuele ontwikkellocatie ontbreekt.

De toepassing van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit staat in de weg van het publiekrechtelijk kunnen verhalen van kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. In het kader van de totstandkoming van de (nieuwe) Omgevingswet is door de wetgever dit knelpunt onderkend. Daarom wordt in de Omgevingswet voorzien in een nieuw instrumentarium om gemeenten bij de realisatie van ontwikkellocaties in staat te stellen een zogenaamde “financiële bijdrage” in rekening te brengen voor aangewezen categorieën “ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving12”. De bovenwijkse netwerkvoorzieningen worden gerekend tot de categorieën ontwikkelingen waarvoor een financiële bijdrage kan worden verlangd. Dit nieuwe instrumentarium bevat de mogelijkheid om hierover zowel in overeenkomsten afspraken vast te leggen, als om deze kosten via de publiekrechtelijk weg op te leggen aan particuliere exploitanten. De genoemde criteria van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit zijn op deze nieuwe aanvullende vorm van kostenverhaal niet van toepassing. Op deze wijze ontstaat het volgende beeld van het wettelijke instrumentarium voor verhaal van kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen: Wettelijk kader

Mogelijkheid privaatrechtelijk verhaal kosten bovenwijkse netwerkvoorzieningen Ja

Mogelijkheid publiekrechtelijk verhaal kosten bovenwijkse netwerkvoorzieningen Nee

Huidig: Wet ruimtelijke ordening Toekomstige Ja Ja Omgevingswet Tabel 4 – vergelijking publiek- en privaatrechtelijk kostenverhaal onder Wro en Omgevingswet

Het gemeentelijke belang om snel en voortvarend aan de slag te gaan met de groeiopgave, maakt dat het van belang is dat op korte termijn moet kunnen worden beschikt over het beleidskader voor verhaal van kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen in nieuwe 11 Een omschrijving van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit is opgenomen in bijlage 1. 12 Het overzicht van in de voorstellen van wetgeving opgenomen categorieën van ontwikkelingen ter verbetering van

de kwaliteit van de fysieke leefomgeving is opgenomen in bijlage 1.

16

ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. Daarbij wordt tot aan de invoering van de Omgevingswet voor de toepassing van het privaatrechtelijk kostenverhaal van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen, uitgegaan van een aantal bouwstenen zoals die zijn opgenomen in de voorstellen voor wetgeving voor het publiekrechtelijk kostenverhaal van financiële bijdragen voor de toepassing onder de nieuwe Omgevingswet. Met het voorsorteren op de kaders zoals die in de nieuwe publiekrechtelijke kostenverhaalsregeling voor financiële bijdragen in de Omgevingswet worden opgenomen, wordt bereikt dat de in de Nota bovenwijkse netwerkvoorzieningen 2021 (hierna de Nota) gehanteerde beleidskaders in beginsel ook bruikbaar zijn als basis voor zowel de privaat- als publiekrechtelijke toepassing zodra het nieuwe instrumentarium onder de nieuwe Omgevingswet in werking treedt. Daarbij is bekend dat ten tijde van het opstellen van deze nota het wetgevingsproces van (dit onderdeel van) de nieuwe Omgevingswet nog niet geheel is voltooid. De ontwikkelingen in dat kader worden op de voet gevolgd.

17

2.

Doel, reikwijdte en status van de Nota 2.1 Doel van de Nota De Nota kent de volgende doelstellingen: a. Toepassing geven aan de uitwerking van de huidige wettelijke bevoegdheid voor het privaatrechtelijk kunnen verhalen van kosten van de grondexploitatie, betrekking hebbende op bovenwijkse netwerkvoorzieningen mede ten behoeve van toekomstige ontwikkellocaties. b. Het vaststellen van de beleidsmatige kaders en de methodiek, volgens welke de verhaalbare kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen, worden omgeslagen naar zowel de bestaande stad als naar toekomstige ontwikkellocaties. c. Het vaststellen van de reikwijdte van de toepassing van de Nota, waar het gaat om: 1. Ingeval van kostenverhaal bij particuliere grondexploitatie in ontwikkellocaties, de in de Wet ruimtelijke ordening verankerde bevoegdheid van privaatrechtelijk kostenverhaal van kosten van de grondexploitatie (op basis van een anterieure overeenkomst). 2. Ingeval van gemeentelijke grondexploitatie van ontwikkellocaties, de ingevolge het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten geldende normen voor de toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. d. Het uitwerking van de beleidsmatige kaders naar de beschrijving van: 1. De aard en omvang van de verhaalbare kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen. 2.

De omvang en verdeling van de toekomstige ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven. 3. De verdeling van de kosten over de bestaande stad en de ontwikkellocaties/ ontwikkelopgaven. e. Het vaststellen van de beleidsmatige kaders voor periodieke actualisatie van de Nota. Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 maakt de gemeentelijke ambitie om snel en voortvarend aan de slag te gaan met de groeiopgave, dat het van belang is dat op korte termijn, moet kunnen worden beschikt over het beleidskader voor verhaal van kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen in nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. Daarbij wordt tot aan de invoering van de Omgevingswet voor de toepassing van het privaatrechtelijk kostenverhaal van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen uitgegaan van een aantal bouwstenen, zoals die zijn opgenomen in de voorstellen voor wetgeving voor het publiekrechtelijk kostenverhaal van financiële bijdragen voor de toepassing onder de nieuwe Omgevingswet. De doelstellingen hebben betrekking op de toepassing van de Nota onder de huidige Wro.

Met het voorsorteren op de kaders zoals die in de nieuwe publiekrechtelijke kostenverhaalsregeling voor financiële bijdragen in de Omgevingswet worden opgenomen, wordt bereikt dat de in de Nota gehanteerde beleidskaders in beginsel ook bruikbaar zijn als basis voor zowel de privaat- als publiekrechtelijke toepassing zodra het nieuwe instrumentarium onder de nieuwe Omgevingswet in werking treedt.

18

Zodra de Omgevingswet en het daarvan deel uitmakende nieuwe kostenverhaalsinstrumentarium worden ingevoerd wordt de Nota (waar nodig) geactualiseerd en aangepast op basis van de definitieve wettelijke regeling. De gemeente sorteert met de Nota voor op de kaders zoals die in de nieuwe publiekrechtelijke kostenverhaalsregeling voor financiële bijdragen onder de Omgevingswet gesteld worden. De aanleg van de in de Nota opgenomen bovenwijkse netwerkvoorzieningen leidt ertoe dat nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven in objectieve zin voordeel hebben van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen, in de zin dat kwaliteit van de fysieke leefomgeving in de betreffende nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven verbetert. De verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving heeft, gezien het schaalniveau van deze groep van investeringen, zowel betrekking op de bestaande stad als op de toekomstige ontwikkellocaties. De vaststelling van de Nota heeft niet tot doel de (vervolg)vraag te beantwoorden wat de te verwachten opbrengst uit de toepassing van kostenverhaal respectievelijk uit de dekking vanuit gemeentelijke grondexploitaties is bij concrete ontwikkellocaties. Met de vaststelling van de Nota vindt de onderbouwing plaats van de toedeling van de verhaalbare kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen aan ontwikkellocaties als zodanig.

Hiermee is nog niet de vraag beantwoord of het aan een ontwikkellocatie toe te rekenen aandeel van de kosten van genoemde bovenwijkse voorzieningen ook daadwerkelijk kan worden verhaald. Dit laatste is, ingeval van gemeentelijke grondexploitatie, afhankelijk van de vraag of alle ten laste van de specifieke ontwikkellocatie komende kosten van de grondexploitatie, met inbegrip van de toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen, ook daadwerkelijk kunnen worden terugverdiend via de gemeentelijke gronduitgifte. Ingeval van particuliere exploitatie is dit afhankelijk van het resultaat van de te voeren onderhandelingen over het aangaan van een (anterieure) overeenkomst. Dit vereist dat er in de te ontwikkelen locatie sprake is van voldoende waardestijging. Of de aan ontwikkellocaties toe te delen kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen daadwerkelijk kunnen worden verhaald, is afhankelijk van de vraag of er sprake is van voldoende waardestijging van de te ontwikkelen gronden. De beantwoording van die vraag is afhankelijk van factoren zoals onder andere de complexiteit van de ontwikkeling, het woningbouwprogramma, de inbrengwaarde en de eisen en ambities die de gemeente stelt.

2.2 De reikwijdte van de Nota Met de Nota wordt, onder de huidige Wet ruimtelijke ordening, toepassing gegeven aan de uitwerking van de gemeentelijke wettelijke bevoegdheid voor het privaatrechtelijk kunnen verhalen van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen in nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. Voor zover de ontwikkellocatie (deels) wordt ontwikkeld op

19

basis van een gemeentelijke grondexploitatie, worden de financiële bijdragen verhaald via de gemeentelijke gronduitgifte van bouwpercelen. In de praktijk is in Haarlem sprake van zowel gemeentelijke als particuliere grondexploitaties. Doordat elke methode eigen regels kent, kan dit ertoe leiden dat (zonder een duidelijk beleidskader) onbedoeld verschillen ontstaan in de toedelingsmethodiek voor het verhaal van de kosten bovenwijkse netwerkvoorzieningen. Dit kan leiden tot onduidelijkheden en dit is niet gewenst. De toepassing van de Nota heeft in beginsel doorwerking naar alle nieuwe ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven, ongeacht of deze nu worden ontwikkeld op basis van een gemeentelijke grondexploitatie dan wel een particuliere grondexploitatie. Voor de gemeente is van belang dat zij, vanuit een integrale (gemeentebrede) benadering van alle daarvoor in aanmerking komende bovenwijkse netwerkvoorzieningen, komt tot de vaststelling van uniforme beleidskaders voor het verhaal van de daarvoor in aanmerking komende kosten ten laste van de verschillende toekomstige ontwikkellocaties binnen de gemeente.

Onder uniforme beleidskaders wordt verstaan dat de methodiek van de vaststelling en toedeling van de verhaalbare kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen in nieuwe ontwikkellocaties op gelijke wijze wordt toegepast in gevallen van gemeentelijke grondexploitatie en bij toepassing van privaatrechtelijk kostenverhaal bij particuliere exploitatie. De consequentie van deze beleidskeuze is dat voor de bepaling van de omvang van de verhaalbare kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen en de wijze van toedeling van de kosten naar de bestaande stad en naar ontwikkellocaties, wordt voorgesorteerd op een aantal bouwstenen van de toekomstige wettelijke kaders zoals die gelden voor het publiekrechtelijk verhalen van financiële bijdragen onder de Omgevingswet. Op basis van de Nota kan tijdig aan initiatiefnemers voor ontwikkellocaties inzicht worden geboden in de methodiek en toedelingssystematiek voor het privaatrechtelijk verhaal van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. Dit komt de duidelijkheid en transparantie van beleid ten goede.

2.3 De status van de Nota Met de vaststelling van de Nota wordt beleid vastgesteld hoe op integrale en uniforme wijze toepassing wordt gegeven aan de gemeentelijke bevoegdheid tot privaatrechtelijk verhaal van kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen. Tot die uitwerking behoort voorts de wijze van toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen aan gemeentelijke grondexploitaties van ontwikkellocaties. Voor de toepassing van het privaatrechtelijk kostenverhaal bij een particuliere grondexploitatie en voor de toedeling van de kosten aan gemeentelijke grondexploitaties zijn onder de Wro de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit niet dwingend van toepassing. Voor de wijze van toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen aan de nieuwe ontwikkellocaties en ontwikkelopgaven wordt gebruik gemaakt van en voorgesorteerd op de nieuwe Omgevingswet. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de daarin opgenomen kaders voor

20

publiekrechtelijk verhaal van zogenaamde “financiële bijdragen” aan “ontwikkelingen ter verbetering van de fysieke leefomgeving”. De opstelling van de Nota is gebaseerd op de (ten tijde van de opstelling) bekende inzichten in het wetgevingsproces van de nieuwe Omgevingswet. Het wetgevingsproces voor onder meer dit onderdeel van het instrumentarium is echter nog niet voltooid. De ontwikkelingen in het wetgevingsproces worden op de voet gevolgd. Indien de ontwikkelingen in het wetgevingsproces gevolgen hebben voor de inhoud en/of toepassing van de Nota wordt dit voorgelegd aan de gemeenteraad. Er is, onder de werking van de Wet ruimtelijke ordening, geen sprake van een wettelijke (zelfstandige) verplichting een (integrale gemeentebrede) Nota bovenwijkse netwerkvoorzieningen voor de gemeente Haarlem vast te stellen. Het ontbreken van deze wettelijke verplichting maakt dat er geen specifieke procedurele eisen gelden ten aanzien van het proces van voorbereiding en besluitvorming van de Nota. Gezien de functie en het karakter van de Nota geschiedt de vaststelling door de gemeenteraad. De Nota is opgebouwd uit 2 delen: • Deel A. Het beleidskader. • Deel B. Uitwerking beleidskader. Na vaststelling van de Nota wordt hiervan kennis gegeven op de website van de gemeente Haarlem13.

Kenmerk voor een effectieve werking van de Nota is dat deel B (Uitwerking beleidskader) periodiek wordt geactualiseerd op basis van de doorwerking van vastgestelde/bijgestelde beleidskaders over onder meer: • Een uitvoeringsprogramma voor de realisatie van bovenwijkse netwerkvoorzieningen ter uitvoering van de Structuurvisie openbare ruimte. • Wijzigingen in de aard en omvang van ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven en daaraan verbonden programmatische kaders. • Wijzigingen in de uitvoeringsfasering van de realisatie van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen en de ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. • Actualisatie van investeringsramingen van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen, respectievelijk het vastleggen van de kosten van gerealiseerde bovenwijkse netwerkvoorzieningen. • Actualisatie van door de gemeente geraamde en ontvangen vergoedingen voor financiële bijdragen inzake de bedoelde groep van infrastructurele voorzieningen. • Actualisatie van parameters inzake (kosten)indexeringen en rente. Op de uitvoering van de Nota (waaronder de periodieke actualisatie) wordt nader ingegaan in hoofdstuk 5 (Implementatie van de Nota).

Zodra de Omgevingswet in werking treedt, gelden er eisen ten aanzien van de vastlegging en uitwerking van het kostenverhaalsbeleid voor deze groep van investeringen in onder meer de omgevingsvisie en/of gemeentelijke programma’s14 en, ingeval van publiekrechtelijke toepassing van het kostenverhaal, in het omgevingsplan. Waar nodig zal op dat moment actualisatie van de Nota plaatsvinden.

13

www.haarlem.nl/bekendmakingen

14 Bedoeld wordt hier het nieuwe instrument van het “programma”, zoals opgenomen in afdeling 3.2 Omgevingswet.

21

3.

Wettelijk kader kostenverhaal 3.1 Inleiding In paragraaf 2.1 zijn de met de vaststelling van de Nota beoogde doelen beschreven. Daaruit volgt dat de Nota een functie heeft in de uitwerking en toepassing van het aan de gemeente toegekende huidige wettelijke instrumentarium voor privaatrechtelijk verhaal van kosten bij particuliere exploitatie. In dit hoofdstuk is een beschrijving op hoofdlijnen opgenomen van het huidige en het toekomstige wettelijke kostenverhaalsinstrumentarium, waarbij in beide gevallen nader wordt ingegaan op de plaats die de Nota in het huidige c.q. toekomstige instrumentarium inneemt.

3.2 De wettelijke kostenverhaalsregeling onder de Wro 3.2.1 De wettelijke kostenverhaalsplicht De realisatie van ontwikkellocaties voor de nieuwbouw respectievelijk transformatie van woningen, kantoren en andere functies gaat gepaard met diverse kosten. Denk aan de verwerving van gronden, het bouwrijp maken van uitgeefbare gronden, de aanleg van voorzieningen in de openbare ruimte (zoals wegen, riolering etc), plan- en apparaatskosten en het treffen van maatregelen (zoals milieumaatregelen). Indien de gemeente eigenaar is van de gronden in toekomstige ontwikkellocaties en zij ook voornemens is de regie te nemen bij de grondexploitatie, dan worden de kosten van de grondexploitatie verdisconteerd in de te hanteren marktconforme uitgifteprijzen (gerelateerd aan de te realiseren functies) van door de gemeente uit te geven bouwpercelen. Indien het initiatief voor de ontwikkeling bij particuliere exploitanten ligt, dan is eveneens sprake van grondexploitatiekosten, maar ontbreekt voor de gemeente de mogelijkheid deze kosten terug te verdienen via gemeentelijke gronduitgifte. Op gemeenten rust, ingevolge afdeling 6.4 Wet ruimtelijke ordening, de plicht om de kosten van de grondexploitatie te verhalen indien zich de volgende situatie voordoet: a. De ontwikkeling vindt plaats op basis van een in de wet aangewezen planologisch besluit15 én: b.

De ontwikkeling bestaat uit een in de wet aangewezen bouwplanmogelijkheid16, die mogelijk wordt gemaakt op grond van dit planologisch besluit. 3.2.2 Gemengd kostenverhaalsstelsel Het kostenverhaalsinstrumentarium is opgenomen in een gemengd stelsel, dat zowel de mogelijkheid bevat het kostenverhaal toe te passen via een vrijwillig te sluiten overeenkomst (privaatrecht), als eenzijdig op te leggen als financieel voorschrift verbonden aan een omgevingsvergunning voor het bouwen (publiekrecht).

15 Het overzicht van “aangewezen planologische besluiten” is opgenomen in bijlage 1. 16 Het overzicht van “aangewezen bouwplanmogelijkheden” is opgenomen bijlage 1.

22

De kostenverhaalsplicht komt tot uitdrukking door de regel dat gelijktijdig met een aangewezen planologisch besluit een exploitatieplan moet worden vastgesteld. In dit exploitatieplan is onder meer de uitwerking opgenomen van de voor de betreffende ontwikkellocatie aan de orde zijnde verhaalbare kosten, de omslag van de kosten over de eigendommen en de bepaling van de hoogte van de individuele exploitatiebijdragen. Van de verplichting een exploitatieplan vast te stellen kan, in relatie tot de kostenverhaalsplicht, worden afgezien, indien voor alle gronden in het gebied waarvoor in het planologische besluit aangewezen bouwplannen zijn opgenomen, het kostenverhaal ten tijde van de vaststelling van het planologisch besluit, anderszins is verzekerd. Van “anderszins verzekeren” is bijvoorbeeld sprake indien het uitgeefbare gronden van de gemeente betreft en/of eigendommen van particuliere exploitanten, waarvoor tijdig een (anterieure) overeenkomst over kostenverhaal is gesloten. In de praktijk is de aanpak gericht op het sluiten van dergelijke (anterieure) kostenverhaalsovereenkomsten met particuliere exploitanten. De toepassing van een exploitatieplan heeft de functie van verplicht publiekrechtelijk sluitstuk van het instrumentarium en functioneert daarmee als stok achter de deur.

In de Wro is voorts een regeling opgenomen voor kruimelgevallen, waarin de gemeente kan afzien van de toepassing van kostenverhaal17. 3.2.3 Publiekrechtelijk kostenverhaal De toepassing van publiekrechtelijk kostenverhaal onder de Wro vindt plaats door de vaststelling van een exploitatieplan. Tot het exploitatieplan behoort een juridische exploitatieopzet voor de functie van de toepassing van de kostenverhaalsplicht. In de exploitatieopzet wordt de uitwerking opgenomen van de verhaalbare kosten, zoals opgenomen in de wettelijke kostensoortenlijst18, voor de betreffende ontwikkellocatie. Voor de bepaling van de verhaalbare kosten van onder meer voorzieningen (zoals de aanleg van wegen, fietsinfrastructuur en infrastructuur voor openbaar vervoer) geldt de aanvullende eis dat moet worden voldaan aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit19 Voor de vraag of de verhaalbare kosten volledig kunnen worden verhaald, geldt de toets van de zogenaamde “macro-aftopping”. Hierbij worden de totale verhaalbare kosten (minus subsidies) afgezet tegen de opbrengsten uit fictieve gronduitgifte. Is de opbrengst uit gronduitgifte hoger of gelijk aan het totaal van de verhaalbare kosten, dan dienen alle verhaalbare kosten in het kostenverhaal te worden betrokken.

Indien de opbrengst uit gronduitgifte lager is dan het totaal van de verhaalbare kosten, dan is de opbrengst van het kostenverhaal beperkt tot het totaal van de uitgifteopbrengsten. De gemeente blijft in dat geval zitten met kosten, die niet kunnen worden verhaald doordat er sprake is van een te beperkte waardestijging op het niveau van de gehele ontwikkellocatie. Voor de bepaling van de kostenverhaalsbijdrage voor een individueel eigendom wordt opnieuw gekeken naar de vraag of sprake is van voldoende waardestijging.

17 De criteria voor toepassing zijn vastgelegd in artikel 6.2.1 a Bro. 18 De kostensoortenlijst is opgenomen in bijlage 1. 19 Een omschrijving van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit is opgenomen in bijlage 1.

23

3.2.4 Privaatrechtelijk kostenverhaal Op basis van het gemengd stelsel is er de mogelijkheid om voorafgaand aan de vaststelling van het planologische besluit een (anterieure) overeenkomst te sluiten met een particuliere exploitant ter uitvoering van de genoemde wettelijke kostenverhaalsplicht. Een dergelijke overeenkomst wordt daarmee aangegaan voordat of zonder dat later een exploitatieplan wordt vastgesteld. In de wettelijke regeling is vastgelegd dat tal van uitvoeringsregels die van toepassing zijn in het publiekrechtelijke spoor (zie paragraaf 3.2.3) in deze fase van privaatrechtelijk kostenverhaal, niet van toepassing zijn. Zo zijn de genoemde criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit niet dwingend van toepassing op de anterieure contractfase. 3.2.5 De toepassing van de Nota onder de huidige Wro Uit de inhoud van de Nota volgt dat het gaat om concreet en specifiek benoemde infrastructurele voorzieningen die betrekking hebben op het gemeentelijk en/of regionale verkeers- en openbaarvervoersnetwerken. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar voorzieningen voor autoverkeer, fietsverkeer en openbaar vervoer. Hiermee is sprake van “voorzieningen”, zoals die deel uitmaken van de kostensoortenlijst van de kosten van de grondexploitatie.

In de periode tot aan inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt de inhoud van de Nota, vanuit de beoogde transparantie en duidelijkheid van beleid, als kader voor de toepassing van privaatrechtelijk kostenverhaal voor aan specifieke ontwikkellocaties toe te rekenen kosten van de in deze Nota opgenomen bovenwijkse netwerkvoorzieningen. Doordat de toepassing van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit niet goed mogelijk is, is voor het vast te stellen beleidskader voor het kostenverhaal van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen, aansluiting gezocht bij c.q. voorgesorteerd op uitgangspunten, zoals die zijn opgenomen in de voorstellen voor een nieuwe publiekrechtelijke kostenverhaalsregeling voor verhaal van financiële bijdragen voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Als bouwstenen gelden daarbij dat: • De in de Nota betrokken bovenwijkse netwerkvoorzieningen worden, als geheel, in de voorstellen voor de nieuwe wettelijke regeling zijn aangemerkt als “ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving”. • De in het kostenverhaal te betrekken bovenwijkse netwerkvoorzieningen zijn concreet in de Nota benoemd en omschreven. • Voor de verhaalbare kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen is uitgegaan van de geraamde realisatiekosten voor zover de bekostiging niet anderszins is verzekerd.

Dit betekent dat, waar van toepassing, de raming van de realisatiekosten is verminderd met ontvangen subsidies of bijdragen van derden. • Voor de toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen aan de toekomstige ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven is uitgegaan van de functionele samenhang van enerzijds de verschillende voorzieningen en anderzijds de per wijk te onderscheiden ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. • De Nota bevat de uitwerking van de methodiek van de toedeling van de verhaalbare kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen naar de bestaande stad en de ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven, onderscheiden naar de 21 wijken van de stad. • De toedeling van de kosten van de bovenwijkse netwerkvoorzieningen is zowel van toepassing voor situaties van particuliere exploitatie als bij gemeentelijke grondexploitaties. • Verslaglegging van de verantwoording van de ontvangen kostenverhaalsbijdragen en de besteding daarvan.

24

4.

De toedelingssystematiek In dit hoofdstuk wordt het beleidskader omschreven voor de te hanteren systematiek van de toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen, aan zowel de bestaande stad als aan de toekomstige ontwikkellocaties/ontwikkelopgaven. De gehanteerde systematiek van de toedeling van de kosten van bovenwijkse netwerkvoorzieningen is opgebouwd uit een aantal bouwstenen, welke hierna op hoofdlijnen zullen worden beschreven. De uitwerking van elk van deze bouwstenen vindt plaats in onderdeel B (Uitwerking beleidskader) van deze Nota. Bij de beschrijving van de verschillende bouwstenen is voor de verdere uitwerking van de bouwstenen de verwijzing naar het betreffende hoofdstuk in onderdeel B opgenomen. De bouwstenen: 1 Omschrijving van de in het kostenverhaal te betrekken bovenwijkse netwerkvoorzieningen. In hoofdstuk 6 is de opsomming en de van de in het kostenverhaal te betrekken concrete netwerkvoorzieningen opgenomen. Daarbij is onderscheid gemaakt naar 3 categorieën: a. auto-infrastructuur; b. fietsinfrastructuur; c. openbaarvervoersinfrastructuur. Waar van toepassing, is ook nadere informatie verstrekt over de locatie van de aan te leggen c.q. aan te passen voorzieningen. Het betreft voorzieningen waarvan het beleid is gericht op realisatie in de periode 2020 tot en met 2030. 2