2 Rekenkamerrapport Beheer-onderhoud-kapitaalgoederen

mer

Eindrapport

Beheer en onderhoud van kapitaalgoederen Een onderzoek van de Rekenkamer Haarlem

Rekenkamer

Leeswijzer Het voorliggende rapport bestaat uit twee delen en een bijlage.

Deel 1 De Kern

Deel 1 kan eigenstandig gelezen worden en is voor de lezer die snel de kern van het onderzoek tot zich wil nemen. Het bevat de inleiding, de conclusies en aanbevelingen en een korte beantwoording van de deelvragen. • In het hoofdstuk conclusies worden lessen getrokken uit het onderzoek, de centrale vraagstelling van het onderzoek wordt beantwoord. • In het hoofdstuk aanbevelingen worden aanbevelingen gedaan voor de verdere ontwikkeling van beheer en onderhoud van kapitaalgoederen. • In het hoofdstuk beantwoording deelvragen op hoofdlijnen worden alle onderliggende deelvragen zo kort als mogelijk beantwoord.

Deel 2 De Bevindingen

Deel 2 is voor de lezer die meer details tot zich wil nemen.

Bijlage

Dit deel bevat een bronnenlijst.

Het bevat een uitgebreide beantwoording en onderbouwing van alle deelvragen uit deel 1.

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de Rekenkamer Haarlem. De rapportage geeft zicht op het beleid en de werkwijze van de gemeente Haarlem ten aanzien van het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema. Noordwijk, 12 februari 2024

Inhoudsopgave Deel 1

De Kern ............................................................. 5

1

De inleiding ............................................................................................ 6

1.1 1.2

De aanleiding van het onderzoek ............................................................................. 6 Doel en vraagstelling ................................................................................................ 6

2

De conclusies .......................................................................................... 8

3

De aanbevelingen .................................................................................. 12

4

De beantwoording van de deelvragen op hoofdlijnen ............................. 13

Bestuurlijke zienswijze op conclusies en aanbevelingen ..................................25

Deel 2

De Bevindingen ................................................ 29

5

Het beleid ten aanzien van beheer en onderhoud ................................... 30

5.1 5.2 5.3

De ontwikkeling van beleid voor beheer en onderhoud openbare ruimte ...............30 De ontwikkeling van het beleid beheer en onderhoud gemeentelijk vastgoed ........36 Het beleid voor het riool en klimaatadaptatie ......................................................... 41

6

De uitvoering van het beheer en onderhoud .......................................... 44

6.1 Van beleid naar uitvoering...................................................................................... 44 6.1.1 Het beheer en onderhoud van de openbare ruimte ................................................ 44 6.1.2 Beheer en onderhoud van het gemeentelijk vastgoed ............................................ 51 6.2 Betrekken van inwoners .......................................................................................... 55

7

De resultaten van het beheer en het onderhoud .....................................58

7.1 7.2

De realisatie van de doelen openbare ruimte en riolering ........................................58 Realisatie van uitvoeringsdoelen van vastgoed .......................................................63

8

De rol van de raad ................................................................................. 65

8.1 8.2

De kaderstellende rol van de raad ...........................................................................65 De controlerende rol van de raad ............................................................................ 67

Bijlage 1

Respondenten en schriftelijke bronnen ..................................... 69

Pagina 4

Rekenkamer

Voorwoord Dit onderzoek naar het beleid op Kapitaalgoederen van de gemeente Haarlem is in 2023 door de toenmalige Rekenkamercommissie geïnitieerd en begeleid. Het is uitgevoerd door bureau Partners en Pröpper. De Rekenkamer Haarlem 2024 biedt u nu dit rapport aan. Met het rapport beoogt de Rekenkamer inzicht te geven in het beheer en onderhoud van de kapitaalgoederen van de gemeente te weten de openbare bovengrondse buitenruimte, de rioleringen en het gemeentelijk vastgoed. Er is onderzocht of dit beleid en de uitvoering doeltreffend en doelmatig zijn en of de gemeenteraad voldoende wordt betrokken. De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat het beheer en onderhoud met opgave gericht werken doeltreffend en doelmatig wordt ingezet, maar dat deze werkwijze nog een verdere doorontwikkeling vraagt. Wij doen als Rekenkamer in dit rapport een drietal concrete aanbevelingen aan de gemeenteraad, waarmee we hopen dat de gemeente de uitwerking van de opgaven die er liggen kan optimaliseren. Het college heeft op 30 januari 2024 een bestuurlijk wederhoor gegeven op dit onderzoek. Die reactie is integraal opgenomen in deze rapportage. De Rekenkamer is blij met de reactie en de constructieve en concrete wijze waarop het college zegt invulling te willen geven aan de aanbevelingen.

Wij danken de ambtelijke organisatie en een ieder die heeft meegewerkt aan dit onderzoek zeer voor de prettige samenwerking en alle inbreng. Februari 2024 Rekenkamer Haarlem

Pagina 5

Deel 1 De Kern

Pagina 6

1

De inleiding 1.1 De aanleiding van het onderzoek De gemeente is als eigenaar en beheerder verantwoordelijk voor de kwaliteit van kapitaalgoederen. Bij kapitaalgoederen gaat het om wegen, bruggen, straatmeubilair, groen, water, riolering en gebouwen. Het beheer en onderhoud van deze kapitaalgoederen is geen doel op zichzelf, maar van groot belang voor het realiseren van maatschappelijke opgaven op het terrein van bijvoorbeeld wonen, leefbaarheid, veiligheid, welzijn en mobiliteit. Goed onderhoud is ook nodig om kapitaalvernietiging te voorkomen. De kosten van het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen leggen een substantieel en meerjarig structureel beslag op de begroting van de gemeente. Het is dan ook gebruikelijk om hier in de gemeentelijke begroting een voorziening of bestemmingsreserve voor te treffen. Vanwege het belang van goed beheer en onderhoud van kapitaalgoederen heeft de rekenkamercommissie Haarlem een onderzoek laten uitvoeren of het beleid en de uitvoeringskaders doeltreffend en doelmatig zijn en of de gemeenteraad voldoende is betrokken en in staat wordt gesteld om (bij) te sturen. Het voorliggende rapport bevat de conclusies, aanbevelingen en bevindingen van het onderzoek.

Het onderzoek is gericht zich op het beheer en onderhoud van drie typen kapitaalgoederen: 1 Kapitaalgoederen zoals genoemd in de ‘Visie en strategie Beheer en Onderhoud, actualisatie 2018-2027’. Dat het gaat over kapitaalgoederen in de openbare bovengrondse buitenruimte die we als volgt categoriseren: > Verharde wegen, straten en pleinen, alsmede de verlichting en verkeersregeltechniek; > Openbaar groen, straatmeubilair en speelvoorzieningen; > Civiele kunstwerken: bruggen, tunnels en viaducten. 2 Rioleringen zoals vastgelegd in een apart beleidsdocument ‘Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan 2018-2023’. 3 Gemeentelijk vastgoed zoals vastgelegd in de Vastgoednota Haarlem, Strategisch Portefeuilleplan 2023, Verduurzaming gemeentelijk vastgoed en versnellingsprogramma verduurzaming gemeentelijk vastgoed.

1.2 Doel en vraagstelling De centrale vragen 1 In hoeverre is in Haarlem het beleid en de uitvoering van beheer en onderhoud van kapitaalgoederen doeltreffend en doelmatig? 2 Wordt de raad door het college met informatie in staat gesteld om te sturen op het kwaliteitsniveau van kapitaalgoederen? De deelvragen HET BELEID 1 Wat is het actuele beleid binnen de gemeente voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen? > Wat zijn de ambities, de doelen en kaders? > Welke uitgangspunten worden gehanteerd om het risico op achterstallig onderhoud en onvoldoende financiële dekking te beheersen? 2 Welke financiële middelen heeft de gemeente hiervoor beschikbaar gesteld? 3 Hoe wordt met beleid en kaders gewaarborgd dat op lange termijn de gewenste kwaliteit van kapitaalgoederen op peil wordt gehouden en dat daar ook voldoende financiële middelen voor beschikbaar zijn?

Pagina 7

DE UITVOERING 4 Op welke wijze worden beleidsplannen voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen vertaald naar (meerjaren)beheer- en onderhoudsplannen en benodigde financiële middelen? > Hoe en door wie worden prioriteiten gesteld? > Hoe worden beeldkwaliteits- en conditiemetingen gepland en uitgevoerd en vertaald naar onderhoudsplannen? > Hoe worden onderhoud en herinrichtingen zoveel als mogelijk gecombineerd? > Hoe worden de doelen met betrekking tot verduurzaming van kapitaalgoederen vertaald naar beheer- en onderhoudsplannen en benodigde financiële middelen? 5 Hoe worden inwoners geïnformeerd en betrokken bij de planning en uitvoering van beheer en onderhoud? > Hoe wordt rekening gehouden met wensen en behoeften van inwoners en gebruikers? DE RESULTATEN 6 In hoeverre worden de beleidsdoelen gerealiseerd, waaronder het gewenste kwaliteitsniveau en verduurzaming van kapitaalgoederen? 7 Wat is de stand van zaken van de lopende beheer- en onderhoudsplannen en de benutting van financiële middelen? > In hoeverre worden de lopende beheer- en onderhoudsplannen gerealiseerd en in hoeverre worden de financiële budgetten benut? > Wat zijn verklaringen voor het wel of niet realiseren van de onderhouds- en verduurzamingsplannen of het wel of niet benutten van financiële budgetten: wat zijn barrières en stimulansen? DE ROL VAN DE RAAD 8 Hoe wordt de raad door het college in staat

gesteld om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen? > Heeft de raad een helder zicht over de kwaliteit van kapitaalgoederen in het algemeen en op wijkniveau in het bijzonder? > Heeft de raad een helder zicht op de omvang en aard van eventueel achterstallig onderhoud en de (financiële) middelen die nodig zijn om dat op te lossen? > Welke beheersings- en stuurinformatie verstrekt het college aan de raad? > Komt deze informatieverstrekking tegemoet aan de behoefte van de raad?

Pagina 8

2

De conclusies In dit hoofdstuk worden de centrale vragen beantwoord en lessen getrokken uit het onderzoek. Voor een nadere onderbouwing met bevindingen zie verder hoofdstuk 4 van dit deel 1 van het rapport. Voor meer details ook deel 2 van dit rapport. De centrale vragen 1 In hoeverre is in Haarlem het beleid en de uitvoering voor beheer en onderhoud van kapitaalgoederen doeltreffend en doelmatig? 2 Wordt de raad door het college met informatie in staat gesteld om te sturen op het kwaliteitsniveau van kapitaalgoederen?

Kernconclusie Het beleid en de uitvoering voor beheer en onderhoud van kapitaalgoederen richt zich op meerdere maatschappelijke opgaven tegelijkertijd, omdat Haarlem opgavengericht werkt. Dat is een sterk punt. De bedoeling is dat hiermee het beheer en onderhoud meer doeltreffend en doelmatig wordt ingezet. Onder opgavengericht werken verstaat de gemeente dat meerdere doelen tegelijkertijd moeten worden gerealiseerd, hiertoe capaciteit en middelen zoveel als mogelijk worden gebundeld en daar sturing aan wordt gegeven. Om daar sturing aan te geven werkt de gemeente met vier kwaliteitsmaatstaven voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen, die gebiedsgericht worden bepaald: technische kwaliteit, beeldkwaliteit, functionele kwaliteit en belevingskwaliteit. Opgavengericht werken is de afgelopen twee jaar ingezet en is daarmee nog een jonge werkwijze. Er is daarom ook nog veel ruimte voor verdere doorontwikkeling. We werken dit verder uit in de onderstaande deelconclusies.

Deelconclusie 1: Nog niet volledig grip op de werkvoorraad, achterstallig onderhoud en kosten. De werkvoorraad in de openbare ruimte blijft toenemen. De productiecapaciteit zal moeten worden vergroot om, met name ten aanzien van verhardingen, volledig te kunnen voldoen aan de technische- en beeldkwaliteitsnormen. Of de functionele kwaliteit wordt gerealiseerd is niet eenduidig te bepalen. Dit verschilt namelijk per gebied, waar de gemeente ook per gebied verslag van doet en ontwikkelpunten inzichtelijk maakt. Als laatste ligt de belevingskwaliteit voor de gebieden Schalkwijk en Oost nog op een lager niveau dan voor de andere gebieden binnen Haarlem. Uit de jaarstukken van de gemeente is verder niet te destilleren hoe groot het probleem van achterstallig onderhoud precies is, in termen van aantal km wegen en straten, m² groen et cetera. De ontwikkeling van de onderhoudsvoorraad wordt namelijk enkel gepresenteerd in termen van de omvang van financiële middelen die nodig zijn om de totale voorraad te kunnen verwerken. Daarnaast vraagt het begrip achterstallig onderhoud ons inziens om een herdefiniëring vanwege de opgavengerichte werkwijze, want: > De gemeente wil met een opgavegerichte werkwijze zoveel als mogelijk werken combineren.

Het gevolg kan zijn dat bijvoorbeeld het onderhoud van een riolering wordt uitgesteld om dit te combineren met het onderhoud van de bovenliggende weg of herinrichting van de openbare ruimte. Er is dan sprake van het weloverwogen naar achteren schuiven van onderhoud, met als uitgangspunt dat het minimale niveau een veilige leefomgeving is.

Pagina 9

>

>

Met de wens om meer opgavegericht te beheren kan ook met verschillende blikken worden gekeken naar het begrip ‘achterstallig onderhoud’. Door zoals voorheen enkel te sturen op de technische- en beeldkwaliteit van de objecten in de openbare ruimte, was de definitie van ‘achterstallig onderhoud’ scherp. Om te bepalen of extra inspanningen nodig zijn, weegt de gemeente momenteel een mix van zaken tegen elkaar af: meldingen van inwoners en bedrijven, technische inspectierapporten, adviezen van domeinteams et cetera. Op basis van dat materiaal wordt bekeken wat nodig is, met ook hier met als uitgangspunt dat de veiligheid hoe dan ook gewaarborgd moet zijn. Als laatste laat de gemeente Haarlem de beeldkwaliteit meer los, vanwege nieuwe inzichten rondom biodiversiteit. Zo laat de gemeente het gewas in de bermen meer groeien en bloemen bloeien. Dat werd in het verleden gezien als achterstallig onderhoud. Nu wordt dit anders bekeken; het draagt bij aan vergroening en biodiversiteit.

De doorontwikkeling naar opgavegericht beheer vraagt ook een andere kijk op de budgettering en kosten van beheer en onderhoud. Daar is binnen de gemeente nog geen gedeeld en gedragen beeld van. Enerzijds wordt aangegeven dat met het opgavegericht werken projecten goedkoper uitpakken en inwoners minder hinder ervaren, doordat werkzaamheden in één keer worden uitgevoerd. Het is namelijk efficiënter om samen te werken dan elk afzonderlijk aan het werk te gaan. Anderzijds wordt aangegeven dat de kosten juist zullen stijgen. Projectkosten zullen hoger worden omdat er meer tijd nodig is voor ontwerp, voorbereiding, overleg en meer aandacht voor participatie met inwoners en stakeholders. Het opgavegericht beheer zien we ook terug in het beheer en onderhoud van het gemeentelijk vastgoed (hoewel niet zo expliciet genoemd en de beleidsstukken). Dit door het onderscheiden van strategisch en niet-strategisch vastgoed. Dat heeft namelijk als doel om het toekomstperspectief van objecten scherp te krijgen en op basis van dat toekomstperspectief per object een passend onderhoudsplan te realiseren. Het strategische deel van de portefeuille moet bijdragen aan beleidsdoelen van de gemeente op allerlei terreinen. Beleidsafdelingen maken hiertoe momenteel accommodatieplannen deze moeten gaan aansluiten op de beheer- en onderhoudsplannen van vastgoed.

Als laatste is er geen sprake van achterstallig onderhoud. Volgens de rapportages voldoet het strategische deel van de vastgoedportefeuille aan de technische kwaliteitsnorm. Voor het nietstrategische deel is deze norm niet van toepassing, omdat het toekomstperspectief verkopen en afstoten is. Aandachtspunt is wel dat ook voor de niet-strategische objecten een minimaal niveau van onderhoud nodig is. Een laag onderhoudsniveau heeft immers een negatief effect op de verkoopprijs van een object. Deelconclusie 2: Klimaatadaptatie, goed zicht op de opgave maar waar staan we nu? Het klimaatbestendig maken van Haarlem is een belangrijke opgave en de ambitie is ‘Haarlem klimaatadaptief in 2050’ door te vernatten en te vergroenen. De gemeente heeft goed zicht op wat deze opgave betekent voor Haarlem: > Met een stresstestkaart is in beeld gebracht waar problemen kunnen ontstaan met betrekking tot wateroverlast. Deze kaart is gebruikt om voorstellen te doen voor te nemen maatregelen; > Er is een uitgebreid peilsysteem aanwezig om de stand van het grondwater te meten. Er is daarmee een beeld van de problematiek van verzakkingen door funderingsproblemen, veroorzaakt door een te laag grondwaterpeil. De vertaling van al deze data naar uitvoeringsprogramma’s gebeurt door ‘mee te koppelen’. Dus als grote onderhoudswerkzaamheden plaatsvinden worden ook direct klimaatadaptieve maatregelen genomen.

In dat licht is ook hier sprake van een opgavegerichte werkwijze. De stand van zaken rondom de realisatie van uitvoeringsdoelen (het afkoppelen van hemelwater, het vergroten van

Pagina 10

bergingscapaciteit et cetera) is hiermee projectmatig in beeld. Dit geeft nog geen scherp zicht hoeverre de gemeente nog afstaat van het doel om in 2050 klimaatadaptief te zijn: hoeveel km riool is inmiddels afgekoppeld ten opzichte van het totaal aantal km riool?, hoeveel m³ waterberging is nodig en wat is nu gerealiseerd? Deelconclusie 3: Verduurzaming gemeentelijk vastgoed was niet doelmatig, maar door een strategiewijziging op de goede weg. In 2018 zijn de energielabels van gemeentelijke vastgoedobjecten in kaart gebracht en in 2020 is berekend wat het kost om het gemeentelijke vastgoed te verduurzamen. De totale kosten van de maximale verduurzaming waren geraamd op € 53 mln. (prijspeil 2019), en zijn inmiddels geraamd op € 60 mln. (prijspeil 2023). Dit bedrag is gebaseerd op het volume van de strategische vastgoedportefeuille. De raad heeft in 2021 besloten te starten met een investering van € 9 mln. Deze middelen worden aangewend door maatregelen te nemen in die panden waarbij de meeste CO₂-reductie valt te behalen per geïnvesteerde euro. Het bestaat vooral uit maatregelen met een korte terugverdientijd en niet uit het direct en volledig verduurzamen van een object. Ons inziens was deze strategie niet doelmatig, mede doordat de raad onvoldoende middelen ter beschikking heeft gesteld.

De gekozen strategie betekent dat over een lange termijn meerdere keren verschillende maatregelen moeten worden genomen per pand. Dit ligt niet in lijn met een opgavegerichte werkwijze waarmee in een klap meerdere werkzaamheden worden gecombineerd. Inmiddels is lopende dit onderzoek de strategie dan ook aangepast. De commissie Ontwikkeling heeft op 5 oktober 2023 het raadsstuk 'versnellingsprogramma verduurzaming gemeentelijk vastgoed' vastgesteld. Daarin is onder andere vastgesteld om vanaf de tweede tranche de panden direct integraal te verduurzamen in plaats van het nemen van beperkte maatregelen voor de korte termijn.1 Hiermee is de aanpak doelmatiger geworden. Deelconclusie 4: De borging van het beleid op langere termijn is ten aanzien van het beheer en onderhoud van het gemeentelijk vastgoed nog niet zeker. Het beleid is vertaald in een meerjaren programmering en meerjaren onderhoudsplannen met financiële ramingen voor de komende tien jaar. Hiermee zijn benodigde financiële middelen voor langere termijn in beeld. Om te waarborgen dat deze op het juiste moment beschikbaar zijn worden financiële reserves en voorzieningen aangelegd. Het risico op onvoldoende financiële dekking en daaruit voorvloeiend achterstallig onderhoud zou hiermee moeten worden beheerst. Dat is echter voor het vastgoed nog niet het geval of nog niet met zekerheid vast te stellen: >

>

T/m 2027 zijn de huidige reserves en voorzieningen voldoende om de meerjarige onderhoudsprogrammering uit te kunnen voeren. Hoe de gemeente het daarna waarborgt is niet aangegeven. Op langere termijn moeten de benodigde financiële middelen voor verduurzaming van het vastgoed worden gefinancierd uit het zogeheten Revolverende Fonds Energiebesparing. Toekomstige besparingen op energiekosten worden aan dat fonds toegevoegd. Het is echter nog niet met zekerheid vast te stellen of hiermee uiteindelijk de totaal benodigde middelen worden opgebouwd. Ook is onduidelijk welke andere financiële bronnen voorhanden zijn om de duurzaamheidsdoelen te realiseren.

1 Bron: ambtelijke verificatie

Pagina 11

Deelconclusie 5: De raad is nog niet voldoende in staat om zijn kaderstellende en controlerende rol ook opgavengericht in te vullen, en wordt daartoe ook nog niet voldoende door het college in positie gebracht. Kapitaalgoederen zijn geen doel op zich, maar middelen om maatschappelijke opgaven te realiseren. Het maakt dat kaderstelling en besluiten van de raad op allerlei beleidsterreinen doorwerken op het beleid ten aanzien van kapitaalgoederen. Uit gesprekken met een beperkte afvaardiging van de raad blijkt dat de raad het moeilijk vindt zijn kaderstellende rol op hoofdlijnen in te vullen. In gesprekken wordt als verklaring gegeven dat de hoeveelheid beleidsstukken dermate groot is, en de samenhang complex, dat deze als stuurinstrument voor de raad moeilijk hanteerbaar zijn. Daardoor is de raad snel geneigd om in details te treden, in plaats van samenhangende beleidsdoelen en politiek relevante keuzes centraal te stellen. De raad vult zijn controlerende rol dan ook deels in door eigen waarnemingen of door signalen uit de samenleving. De vraag of deze waarnemingen incidentele problemen zijn of structurele problemen blootleggen kan echter niet goed worden beantwoord. De gebiedsverslagen zijn een eerste poging om de raad meer opgavegericht in zijn controlerende rol te zetten. Per gebied is een jaarverslag beschikbaar.

Het bevat de gebiedsopgaven die spelen, een korte samenvatting van een aantal projecten die een bijdrage leveren aan verschillende opgaven zoals welzijn, leefbaarheid, bereikbaarheid et cetera, en initiatieven van inwoners. De gebiedsverslagen zijn eerste stappen om opgave- en gebiedsgericht te rapporteren, dat in lijn ligt om meer opgavegericht te werken.

Pagina 12

3

De aanbevelingen Aanbevelingen aan de raad 1

Ondersteun de ontwikkeling naar een opgavegerichte werkwijze door aan te sluiten met de eigen invulling van de kaderstellende en controlerende rol: > Omarm de gebiedsverslagen en ga het gesprek aan met het college wat de raad nog nodig heeft om zijn kaderstellende en controlerende rol in te kunnen vullen ten aanzien van de vier kwaliteitsmaatstaven: technische kwaliteit, beeldkwaliteit, functionele kwaliteit en belevingskwaliteit. > Vraag het college een voorstel te doen om het begrip ‘achterstallig onderhoud’ te herdefiniëren. > Vraag het college een voorstel te doen, of tenminste een verkenning uit te voeren, hoe de methodiek van kostenberekening aan te sluiten op de opgavegerichte werkwijze. Een sectorale benadering van kosten volstaat niet meer.

2

Monitor regelmatig of toekomstige besparingen op energiekosten -door verduurzamingsmaatregelen op het eigen gemeentelijk vastgoed- afdoende zijn om op langere termijn het gemeentelijk vastgoed te verduurzamen. Heb oog voor het risico van de lange termijn financiering doordat toekomstige besparingen op energiekosten aan het Revolverende Fonds Energiebesparing moeten worden toegevoegd. Vraag het college om hierover regelmatig te raad te informeren.

3

Vraag het college helder inzichtelijk te maken in hoeverre de gemeente nog afstaat van de doelen die de gemeente voor ogen heeft om een klimaatadaptieve gemeente te kunnen zijn. Dit kan bijvoorbeeld via de bestaande duurzaamheidsbegroting of met een nieuw instrument.

Pagina 13

4

De beantwoording van de deelvragen op hoofdlijnen In dit hoofdstuk worden alle deelvragen op hoofdlijnen beantwoord. Voor meer details zie verder deel 2 van dit rapport. 1

Het beleid

DE DEELVRAGEN 1 Wat is het actuele beleid binnen de gemeente voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen? > Wat zijn de ambities, de doelen en kaders? DE TOEGEPASTE NORMEN • De gemeente heeft de ambities, doelen en kaders ten aanzien van het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen vastgelegd in beleid; • De beleidsdoelen zijn evalueerbaar geformuleerd; DE OPENBARE RUIMTE De onderstaande figuur vat de ontwikkeling van het beleid ten aanzien van het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen in de openbare ruimte kort samen. De ambities van de gemeente Haarlem zijn in de afgelopen tien jaar steeds hoger geworden. Van enkel sturing op de technischeen de beeldkwaliteit van de openbare ruimte wordt met het huidige beleid gestuurd op het realiseren van maatschappelijke opgaven. De kapitaalgoederen moeten daar als middelen een bijdrage aan leveren. Het beleid is erop gericht om per gebied, wijk of buurt met het beheer en onderhoud zoveel als mogelijk maatschappelijke opgaven tegelijkertijd in een klap te realiseren. Hierbij zijn zes strategische keuzes rondom de opgaven leidend, zie het onderstaande kader. Het beheer en onderhoud van de openbare ruimte heeft zich hierdoor ontwikkeld van een voornamelijk technische aangelegenheid naar een werkveld.

Er is steeds meer aandacht voor de aansluiting op allerlei andere maatschappelijke opgaven van de gemeente, zoals klimaatadaptatie, energietransitie, de beleving van de openbare ruimte door inwoners en de betrokkenheid van de gebruikers van de openbare ruimte.

De zes strategische keuzes die de gemeente Haarlem in haar omgevingsvisie heeft gemaakt zijn: (1) Mengen en verdichten. (2) Buurtgericht ontwikkelen, (3) Vergroenen en vernattten, (4) Bevorderen gezonde leefomgeving, (5) Ruimte voor energietransitie en (6) Mobiliteitstransitie. Het sturen op de gewenste beeld- en technische kwaliteit zijn nog steeds centrale sturingsprincipes, maar daar worden nu ook andere invalshoeken aan toegevoegd. In het strategisch beheerplan worden dan ook vier kwaliteiten als uitgangspunt genomen voor de sturing: Technische kwaliteit, Beeldkwaliteit, Functionele kwaliteit en Belevingskwaliteit. Op alle vier de kwaliteiten heeft de gemeente in haar beleidsstukken evalueerbare doelen geformuleerd. Daarmee is het tussentijds en achteraf mogelijk om te bepalen in hoeverre doelen zijn of worden gerealiseerd.

Pagina 14

DE RIOLERING Haarlem wil de stad weerbaar te maken tegen klimaatverandering. Daarom gaat het Verbreed Gemeentelijke Rioleringsplan voor de periode 2018-2023 in het bijzonder in op de opgaven rondom klimaatadaptatie: > De gemeente wil het riool enkel bestemmen voor afvalwater en daartoe het hemelwater afkoppelen van het riool en verwerken op de plek waar de regen valt. Dat betekent dat het bestaande gemengde riool vervangen moet worden door een gescheiden stelsel. Dat ‘extra stelsel’ bestaat bijvoorbeeld uit waterdoorlatende verhardingen, lokale waterbergingen (dat ook helpt bij watertekorten) en systemen die bij teveel aan water het hemelwater afvoeren naar open water. Hiertoe zal de openbare ruimte anders ingericht moeten worden; > De gemeente wil het drainagestelsel uitbreiden over een periode van 30 jaar om wateroverlastgebieden voldoende te ontwateren; > De gemeente wil inwoners stimuleren ook zelf maatregelen te nemen. HET GEMEENTELIJK VASTGOED De onderstaande figuur vat de ontwikkeling van het beleid ten aanzien van het beheer en onderhoud van het gemeentelijk vastgoed samen.

Het huidige beleid is gericht op: > Voor strategisch vastgoed zicht te krijgen op een duidelijk toekomstperspectief, dit door per pand een scherpe aansluiting te maken op de doelen en de verschillende beleidsterreinen van de gemeente; > Verduurzaming van panden; > Het toegankelijk maken van panden voor mensen met een beperking.

Het onderscheiden van strategisch en niet-strategisch vastgoed heeft als doel om het toekomstperspectief van objecten scherp te krijgen en op basis van dat toekomstperspectief een bijpassend meerjarig beheer- en onderhoudsplan te maken. Zo kan het toekomstperspectief van

Pagina 15

niet strategisch vastgoed verkoop zijn. Dat vraagt een andere blik op onderhoud dan bij het strategisch vastgoed. Met het strategische deel van de portefeuille wil de gemeente de beleidsdoelen op allerlei terreinen faciliteren. Zo wil de gemeente vroegtijdig met de beleidsafdelingen in overleg treden. Beleidsafdelingen maken hiertoe accommodatieplannen die moeten gaan aansluiten op de beheer- en onderhoudsplannen van vastgoed. Dit is momenteel een lopend proces, waarmee gekeken wordt hoe de vastgoedportefeuille van de gemeente daar het best aangesloten kan worden. De opgave is ook dat al het strategische vastgoed van de gemeente in 2030 maximaal verduurzaamd moet zijn. De totale kosten van de maximale verduurzaming zijn geraamd op € 53 mln. (prijspeil 2019). Dit bedrag is gebaseerd op een strategische vastgoedportefeuille van 160 objecten. De gemeente Haarlem is gestart met een investering van € 9 mln., te besteden aan de verduurzaming van 79 objecten. Deze objecten zijn geselecteerd omdat daar de verhouding tussen investering en besparing in CO₂-uitstoot het meest gunstig is. Als laatste wil de gemeente alle gemeentelijke panden toegankelijk maken voor mensen met een beperking. Om hier uitvoering aan te geven zijn voor 82 panden inspecties uitgevoerd en voor elk pand zijn aanbevelingen voor te nemen maatregelen gedaan. Vanuit een projectbudget zijn de eerste panden aangepakt.

De gemeente volgt daarbij het principe ‘werk met werk te maken’. Dat betekent dat op het moment van groot onderhoud of verbouwingen de gemeente passende maatregelen neemt de gebouwen toegankelijker te maken.

Pagina 16

2

De financiële middelen

DE DEELVRAGEN 2 Welke financiële middelen heeft de gemeente hiervoor beschikbaar gesteld: voor klein en correctief onderhoud, voor groot planmatig onderhoud en voor vervanging? DE TOEGEPASTE NORMEN • De gemeente heeft voor korte- en lange termijn voldoende financiële middelen beschikbaar gesteld voor het beheer en onderhoud, zowel voor klein onderhoud via de exploitatiebegroting als groot onderhoud via voorzieningen. DE OPENBARE RUIMTE In het jaar 2022 is € 22,4 mln. uitgegeven voor het beheer en onderhoud van wegen, straten, pleinen, kunstwerken en oevers, groen en spelen en openbare verlichting. Voor de jaren daarna is meer nodig, oplopend tot circa € 41,2 mln. in 2027. Dat betekent dat de werkvoorraad stijgt, terwijl conform het jaarverslag 2022 er geen sprake is van het doorschuiven van groot onderhoud. In het jaarverslag wordt daarom aangegeven dat het geprogrammeerde en noodzakelijke onderhoud moet stijgen om het door de raad vastgestelde beeldkwaliteitsniveau in stand te houden. Er is dus sprake van achterstallig onderhoud en bij gelijk realisatietempo zal dit alleen nog maar verder stijgen. Daarbij wordt opgemerkt dat het nog niet leidt tot onveilige situaties.

Uit het jaarverslag 2022 is verder niet te destilleren hoe groot het probleem van achterstallig onderhoud precies is in termen van aantal km wegen en straten, m² groen et cetera. Enkel de ontwikkeling van de onderhoudsvoorraad wordt gepresenteerd in termen van de omvang van financiële middelen die nodig zijn om de totale voorraad te kunnen verwerken. Ook is niet gepresenteerd welk deel van het achterstallig onderhoud voor de gemeente acceptabel is. Dat is ons inziens opmerkelijk, want in de ‘Visie en strategie Beheer en Onderhoud 2013-2022’ is gesteld dat het toenmalige achterstallig onderhoud binnen een aanvaardbare hoeveelheid was teruggebracht binnen de toenmalige landelijke geaccepteerde norm dat maximaal 15% van het totale areaal zich op het kwaliteitsniveau C en D bevond. Tevens zouden de op te stellen meerjarige onderhoudsplannen scherper zicht moeten gaan leveren op de exacte omvang van het achterstallig onderhoud. Het begrip achterstallig onderhoud vraagt overigens ons inziens, gezien het beleid om opgaven gericht te werken, om een herdefiniëring of verdere nuancering: > De gemeente wil met een opgavegerichte werkwijze bij onderhoud zoveel als mogelijk werken combineren. Het gevolg kan zijn dat bijvoorbeeld het onderhoud van een riolering wordt uitgesteld om dit te combineren met het onderhoud van de bovenliggende weg.

Er is dan volgens de gemeente sprake van uitgesteld onderhoud. Ons inziens is er dan sprake van weloverwogen gekozen achterstallig onderhoud. Als dat niet het geval is en het achterstallig onderhoud is veroorzaakt door slechte tijdsplanning, onvoldoende capaciteit et cetera dan is er ons inziens sprake van niet weloverwogen en te voorkomen achterstallig onderhoud. > Met de wens om meer opgavegericht te beheren kan ook met verschillende blikken worden gekeken naar het begrip achterstallig onderhoud. Door zoals voorheen enkel te sturen op de technische- en beeldkwaliteit van de objecten in de openbare ruimte was de definitie van achterstallig onderhoud scherp. Om te bepalen of extra inspanningen nodig zijn, weegt de gemeente echter nu een mix van zaken tegen elkaar af: de meldingen van inwoners en bedrijven, technische inspectierapporten, adviezen van domeinteams et cetera.2 Op basis van dat materiaal wordt bekeken wat nodig is.

2 Bron: interviews

Pagina 17

>

Als laatste laat de gemeente Haarlem de beeldkwaliteit meer los door nieuwe inzichten rondom biodiversiteit. Zo laat de gemeente bloemen in de bermen bloeien als dat verder geen gevolgen heeft voor bijvoorbeeld de veiligheid. Hoge groei van het gewas in de bermen werd in het verleden gezien als achterstallig onderhoud. Nu wordt dit anders bekeken; het draagt bij aan vergroening en biodiversiteit.

De gemeente stelt verder in het Strategisch beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031 dat de doorontwikkeling naar opgavegericht beheer ook een andere kijk vraagt op de budgettering en kosten van beheer en onderhoud. Hiervoor zijn verkenningen uitgevoerd die volgens de gemeente laten zien dat de kosten zullen stijgen. Als redenen geeft de gemeente dat de eerder genoemde zes maatschappelijke opgaven (de zes strategische keuzes uit de omgevingsvisie) de materiele- en projectkosten doen laten stijgen. Projectkosten zullen hoger worden omdat er meer tijd nodig is voor ontwerp, voorbereiding, overleg en meer aandacht voor participatie met inwoners en stakeholders. In totaal berekent de gemeente een extra verhoging van de jaarlijkse kosten vanwege opgavegericht beheer van € 8,7 mln.3 Wij merken hierbij op dat de geschatte verhoging van de jaarlijkse kosten, als gevolg van opgavegericht beheer, in tegenspraak is met dat wat het college wil bewerkstelligen met opgavegericht beheer. In de samenvatting van het Strategisch beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031 wordt namelijk aangegeven dat opgavegericht beheer juist zal moeten leiden tot lagere kosten. De gemeente stelt: ‘Met integraal werken worden meerdere opgaven tegelijkertijd gerealiseerd. Hierdoor kunnen projecten goedkoper uitpakken en ervaren inwoners minder hinder, omdat werkzaamheden in één keer worden uitgevoerd.

Want het is efficiënter om samen te werken dan elk afzonderlijk aan het werk te gaan’. DE RIOLERING In 2022 is € 8,1 mln. uitgegeven voor het beheer en onderhoud van riolen. Voor de jaren daarna is meer nodig, oplopend tot circa € 8,8 mln. in het jaar 2027. De reden is dat direct met het beheer en onderhoud ook klimaatadaptieve maatregelen worden genomen, dit in het kader van opgave- en toekomstgericht vervangen. Denk aan afkoppelen van hemelwater, vergroten waterberging et cetera.4 De jaarlijkse structurele kosten voor rioolzorg bestaan uit kapitaallasten en de kosten voor het dagelijks beheer. Deze kosten worden gedekt met een rioolheffing die betaald wordt door gebruikers van het riool. HET VASTGOED De gemeente Haarlem gaat uit van een kostendekkende huurprijs. Dat betekent dat er over een periode van 30 jaar een evenwicht zou moeten zijn tussen de te verwachten kosten aan een object en de huurinkomsten om deze kosten te dekken. Dat is het geval maar er is echter nog niet voldoende budget toegewezen.5 In het jaar 2022 is per saldo € 13,1 mln. uitgegeven voor het beheer en onderhoud van vastgoed en de jaren daarna is dit budget ook nodig waarna het zal dalen naar € 7,6 mln. in 2026.

De totale kosten van de maximale verduurzaming waren eerder geraamd op € 53 mln. (BBV 2020/932513) en inmiddels geraamd op € 60 mln. (prijspeil 2023). Dit bedrag is gebaseerd op het volume van de strategische vastgoedportefeuille. De raad heeft in 2021 besloten te starten met een investering van € 9 mln. Deze middelen worden aangewend door maatregelen te nemen in die panden waarbij de meeste CO₂-reductie valt te behalen per geïnvesteerde euro. Het bestaat vooral uit maatregelen met een korte terugverdientijd en niet uit het volledig verduurzamen van een object. Er zullen daardoor in de toekomst veel meer middelen nodig zijn dan de raad tot op heden

3 Bron: Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031, blz. 57, figuur 6-3 4 Bron: Ambtelijke verificatie van bevindingen 5 Bron: Memo ‘Ontwikkelingen Reserve Vastgoed’(2023/1199953).

Pagina 18

beschikbaar heeft gesteld. Inmiddels is in de commissie Ontwikkeling van 5 oktober 2023 het raadsstuk 'versnellingsprogramma verduurzaming gemeentelijk vastgoed' vastgesteld. Daarin is o.a. vastgesteld om vanaf de tweede tranche de panden direct maximaal te verduurzaming in plaats van kosten efficiënt via losse maatregelen.6 3

De langetermijn borging DE DEELVRAGEN 3 Hoe wordt met beleid en kaders gewaarborgd dat op lange termijn de gewenste kwaliteit van kapitaalgoederen op peil wordt gehouden en dat daar ook voldoende financiële middelen voor beschikbaar zijn? > Welke uitgangspunten worden gehanteerd om het risico op achterstallig onderhoud en onvoldoende financiële dekking te beheersen? DE TOEGEPASTE NORMEN • De gemeente heeft voor lange termijn voldoende financiële middelen beschikbaar gesteld voor het beheer en onderhoud, zowel voor klein onderhoud via de exploitatie- begroting als groot onderhoud via voorzieningen.

Het beleid is vertaald in meerjarige programmering en meerjarige onderhoudsplannen met financiële ramingen voor de komende tien jaar. Hiermee worden financiële middelen voor langere termijn vastgelegd. Er wordt gewaarborgd dat deze ook beschikbaar zijn op het moment dat dit nodig is, want hiertoe worden jaarlijks financiële reserves en voorzieningen aangelegd. Het risico op onvoldoende financiële dekking en daaruit voorvloeiend achterstallig onderhoud zou hiermee moeten worden beheerst. Dat is echter voor het vastgoed nog niet het geval of nog niet met zekerheid vast te stellen: > Ten aanzien van het vastgoed geeft de programmabegroting 2023-2027 aan dat er gebruik moet worden gemaakt worden van de financiële reserves en voorzieningen; de structurele onderhoudsmiddelen in de begroting zijn niet toereikend om het jaarlijkse onderhoud uit te kunnen voeren. T/m 2027 is dit met het huidige beleid mogelijk met de huidige reserves en voorzieningen. Hoe de gemeente het daarna waarborgt is niet aangegeven. > De benodigde financiële middelen voor verduurzaming, voor de toegewezen € 9 mln., worden niet gefinancierd uit het zogeheten ‘Revolverende Fonds Energiebesparing’, maar de hiermee te realiseren toekomstige besparingen op energiekosten worden wel aan dat fonds toegevoegd.

Het is nog niet met zekerheid vast te stellen of hiermee uiteindelijk de totaal benodigde middelen worden opgebouwd. Ook is onduidelijk welke andere financiële bronnen voorhanden zijn om de uiteindelijk duurzaamheidsdoelen te realiseren. Bij de Kadernota 2012 is besloten een financiële reserve voor beheer en onderhoud openbare ruimte in te stellen. Het doel is het opvangen van calamiteiten die samenhangen met groot onderhoud gedurende een jaar, incidenteel groot onderhoud en budgetoverheveling bij jaargrens overstijgende vertragingen in groot onderhoud.7 De jaarlijkse structurele kosten voor rioolzorg bestaan uit kapitaallasten en de kosten voor het dagelijks beheer. Deze kosten worden gedekt met een kostendekkende rioolheffing. Verder is er een financiële bestemmingsreserve voor Waterbergingen ingesteld om bij toename van verhardingen extra waterbergingen te kunnen realiseren. Verder bestaat er en een financiële

6 Bron: ambtelijke verificatie van bevindingen. 7 Nota Reserves en Voorzieningen 2021-2025

Pagina 19

voorziening om een gelijkmatige lastenpatroon voor inwoners te realiseren, een zogeheten tariefegalisatie riolering. 4

De vertaling van beleid naar onderhoudsplannen

DE DEELVRAGEN 4 Op welke wijze worden beleidsplannen voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen vertaald naar (meerjaren)beheer- en onderhoudsplannen en benodigde financiële middelen? > Hoe en door wie worden prioriteiten gesteld? > Hoe worden beeldkwaliteit- en conditiemetingen gepland en uitgevoerd en vertaald naar onderhoudsplannen? > Hoe worden onderhoud en herinrichtingen zoveel als mogelijk gecombineerd? DE TOEGEPASTE NORMEN

• •

De gemeente heeft het beleid voor beheer en onderhoud van gemeentelijk vastgoed vertaald naar meerjarige beheer- en naar onderhoudsplannen en beheer- en onderhoudsbudgetten; Er worden prioriteiten gesteld en het is navolgbaar welke criteria daarbij worden gehanteerd.

In alle domeinen van beheer en onderhoud (objecten openbare ruimte, vastgoed en riolering) wordt het beleid (het strategisch beheerplan) van de gemeente vertaald naar een meerjarige programmering en meerjarige onderhoudsplannen (MJOP’s). De meerjarige programmering van onderhoud, en de daaruit voortvloeiende meerjarige onderhoudsplannen, worden door het college vastgesteld. Het gaat hier immers om een uitwerking van het beleid naar de uitvoering, dat is een bevoegdheid van het college. Bij de programmering van groot onderhoud en vervanging wordt gestreefd om zoveel als mogelijk opgaven in een klap te realiseren. Dit wordt opgavegericht beheer genoemd. Bijvoorbeeld door bij groot onderhoud of vervanging van een weg ook direct toekomstbestendige maatregelen te nemen in het kader van vergroening, klimaatadaptatie, energietransitie, mobiliteit (stimuleren fietsen en OV) et cetera. Er wordt dus integraal gekeken naar de opgaven voor wijken of buurten, wat betekent dat deze opgaven in samenhang moeten worden opgepakt. Het verbinden van al deze opgaven maakt dat een project voor onderhoud complexer is dan voorheen. Daarom wil de gemeente buurtgericht werken. Een buurt heeft namelijk een behapbare omvang om werkzaamheden te plannen en slim te combineren met andere opgaven. Binnen het programmeren speelt, naast het slim verbinden van opgaven, prioritering een belangrijke rol.

De gemeente Haarlem heeft hiertoe een afwegingskader ontwikkeld, waarmee technische noodzaak van onderhoud en beleidsopgaven tegen elkaar kunnen worden afgewogen. Hierop worden onderhoudsprojecten als het ware gescoord. Het maakt dat de programmering niet voor jaren vast staat: ‘als de kaders veranderen, denk aan beleidsambities, verandert ook de programmering’. Het college wil de programmering daarom een keer per jaar actualiseren op basis van technische inspecties, beleidsbesluiten en beleidsuitvoeringsprogramma’s. Daarbij merkt het college verder op dat er nooit een onveilige situatie mag ontstaan. Als dat dreigt worden dit separaat aangepakt, los van andere te realiseren opgaven. De opgave- en buurtgerichte werkwijze vraagt een andere manier van werken van de ambtelijke organisatie. Projecten worden complexer en krijgen een bredere scope krijgen dan voorheen. Het vraagt heel wat om vanuit een integrale insteek alle relevante beleids- en uitvoerende afdelingen samen te laten werken. Het beeld heerst dat met opgave- en buurtgericht werken de projecten

Pagina 20

meer afstemming en coördinatie vragen en het blijkt in de praktijk voor de ambtelijke organisatie lastig om dit op een efficiënte manier voor elkaar te krijgen. Er wordt aangegeven dat de ambtelijke organisatie hier nog in moet groeien. De ambtelijke organisatie doet dit ook. Er zijn in het onderzoek al concrete voorbeelden aangetroffen waarbij opgave- en gebiedsgericht wordt gewerkt en het plan is om vanaf 2027 de uitvoering van twee tot drie buurten per jaar opgavengericht op te starten. 5

Het betrekken van inwoners DE DEELVRAGEN 5 Hoe worden inwoners geïnformeerd en betrokken bij de planning en uitvoering van beheer en onderhoud? > Hoe wordt rekening gehouden met wensen en behoeften van inwoners en gebruikers? DE TOEGEPASTE NORMEN • Inwoners worden geïnformeerd en betrokken bij de planning en uitvoering van onderhoud.

Inwoners worden betrokken bij het beheer en onderhoud van hun wijk of buurt. Participatie is een reguliere werkwijze binnen visie- en herinrichtingsprojecten en is binnen Haarlem een standaard werkwijze. Behoeften en wensen van inwoners, maar ook van allerlei andere belanghebbenden, worden geïnventariseerd. Zij kunnen hun zienswijze geven op de plannen en daarmee invloed uitoefenen. Participatie is een werkwijze die Haarlem al lange tijd hanteert binnen het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Ook als het gaat om richtlijnen voor de inrichting van gebieden binnen Haarlem, zoals de ontwikkeling van de handboeken voor de inrichting van openbare ruimten per gebied. Het collegebesluit hierover bevat een uitgebreide inspraaknota waarin alle inspraakreacties van belanghebbenden en antwoorden van de gemeente zijn opgenomen. Inwoners en belanghebbenden konden hun zienswijze geven, zowel tijdens een inspraakbijeenkomst als schriftelijk. 6

De vertaling van duurzaamheidsdoelen naar onderhoudsplannen

DE DEELVRAGEN 6 Hoe worden de doelen met betrekking tot verduurzaming van kapitaalgoederen vertaald naar beheer- en onderhoudsplannen en benodigde financiële middelen? DE TOEGEPASTE NORMEN • In de beheer- en onderhoudsplannen zijn investeringen meegenomen voor nieuwe opgaven zoals verduurzaming.

In de omgevingsvisie van de gemeente is het klimaatbestendig maken van Haarlem een van de zes hoofdopgaves. Het Strategisch Plan Klimaatadaptatie geeft invulling aan de ambitie: ‘Haarlem klimaatadaptief in 2050 door te vernatten en te vergroenen’. In 2016 heeft Haarlem de eerste stresstestkaarten laten maken en inmiddels is voor Haarlem als geheel een kaart gemaakt om de kans op wateroverlast in beeld te brengen. De kaart geeft zicht op de gebieden waar problemen kunnen ontstaan met betrekking tot wateroverlast en is deze gebruikt om voorstellen te doen voor te nemen maatregelen. Verder is in Haarlem een uitgebreid peilsysteem aanwezig om de stand van het grondwater te meten. Er is daarmee een beeld van de problematiek van verzakkingen door funderingsproblemen, veroorzaakt door een te laag grondwaterpeil. De risico’s zijn op gebiedsniveau bekend en er is voor inwoners een funderingsloket ingericht. Inwoners kunnen daar aankloppen met vragen en problemen. De vertaling van al deze data naar uitvoeringsprogramma’s

Pagina 21

gebeurt door mee te koppelen. Dus als grote onderhoudswerkzaamheden plaatsvinden worden ook direct klimaatadaptieve maatregelen genomen. In 2018 zijn de energielabels van gemeentelijke vastgoedobjecten in kaart gebracht en in 2020 is berekend wat het kost om het gemeentelijke vastgoed te verduurzamen. Het jaar 2022 stond in het teken van de voorbereiding voor de uitvoering van maatregelen. Hierbij is gekeken naar welke verduurzamingsmaatregelen met het lopende meerjarig onderhoudsprogramma van een pand gecombineerd zouden kunnen worden.8 De afdeling Vastgoed staat nu aan de vooravond van de daadwerkelijke uitvoering. De eerste opdrachten zijn uitgezet in de markt. Het uitgangspunt is dat SRO9 de maatregelen uitvoert, maar vanwege krapte in de capaciteit is ook gekeken welke maatregelen direct in markt kunnen worden uitgezet. Daarnaast kijkt de afdeling Vastgoed of de gemeente aanspraak kan maken op landelijke subsidieregelingen. 7

Het realiseren van beleidsdoelen DE DEELVRAGEN 7 In hoeverre worden de beleidsdoelen gerealiseerd, waaronder het gewenste kwaliteitsniveau en verduurzaming van kapitaalgoederen? DE TOEGEPASTE NORMEN • De maatschappelijke doelen worden gerealiseerd: de ambities en doelen zoals vastgelegd in beleid worden gerealiseerd.

DE OPENBARE RUIMTE > De technische doelen zijn gerealiseerd, dat wil zeggen minimaal conditieniveau 3 op basis van de norm NEN-2767. Uitzonderingen hierop zijn verhardingen en twee beweegbare bruggen. > Het beeldkwaliteitsniveau B is t/m 2021 gerealiseerd. In 2022 is dit niet gelukt door achterstand op groot onderhoud verhardingen en veel regenval en stormen. Ook het hogere A-niveau in winkelcentra en knooppunten is niet gehaald. > Of de functionele kwaliteit wordt gerealiseerd is niet eenduidig te beantwoorden. Per gebied wordt hier verslag van gedaan en een samenvatting gegeven van resultaten en ontwikkelpunten. > De belevingskwaliteit ligt voor de gebieden Schalkwijk en Oost op een lager niveau ten opzichte van de andere gebieden. > Het is nog niet te bepalen in welke mate Haarlem klimaatbestendig is. Na de nulmeting in 2016 zal er in 2026 weer een stresstest en simulatie worden uitgevoerd. Dan is de tussenstand helder. HET RIOOL De stand van zaken rondom de realisatie van uitvoeringsdoelen (het afkoppelen van hemelwater, het vergroten bergingscapaciteit et cetera) is uit rapportages niet helder. Er worden in rapportages wel projecten genoemd, maar hoeveel km riool inmiddels is afgekoppeld ten opzichte van het totaal aantal km riool is niet uit de rapportages richting de raad of college te destilleren.

8

Bron: informatienota update verduurzaming gemeentelijk vastgoed., 2022/1512753

9

SRO is het sportbedrijf van de gemeente Haarlem. Buitensportcomplexen, gemeentelijke zwembaden en de gemeentelijke gymzalen en sporthallen zijn in beheer bij SRO. In 2021 heeft het college besloten dat SRO gecontracteerd wordt om in de komende jaren het tactische en operationele beheer van al het gemeentelijke vastgoed uit te voeren.

Pagina 22

HET VASTGOED > Ten aanzien van de technische kwaliteit voldoet 63% van de portefeuille aan het onderhoudstreefniveau 3 van de NEN-2767 norm. 37% voldoet niet maar dat hoeft ook niet; het betreft namelijk objecten waarbij dit streefniveau niet is gesteld. > Ten aanzien van het realiseren van de functionele kwaliteit zijn nog geen gegevens voorhanden. Het opstellen van accommodatieplannen is een nog lopend traject. Deze plannen moeten vervolgens nog worden vertaald in het portefeuilleplan en onderhoudsplannen vanuit de beleidsafdelingen.. > Er zijn nog geen gegevens voorhanden over de belevingskwaliteit. Een onderzoek is gepland einde 2023. > In hoeverre streefdoelen ten aanzien van CO₂-reductie zijn gerealiseerd is nog niet te bepalen. De gemeente is recent gestart met het plannen en uitvoeren van maatregelen.

8

De stand van zaken van beheer- en onderhoudsplannen

DE DEELVRAGEN 8 Wat is de stand van zaken van de lopende beheer- en onderhoudsplannen en de benutting van financiële middelen? > In hoeverre worden de lopende beheer- en onderhoudsplannen gerealiseerd en in hoeverre worden de financiële budgetten benut? > Wat zijn verklaringen voor het wel of niet realiseren van de onderhouds- en verduurzamingsplannen of het wel of niet benutten van financiële budgetten: wat zijn barrières en stimulansen? DE TOEGEPASTE NORMEN

•

De uitvoeringsdoelen worden gerealiseerd: het beheer en onderhoud wordt conform de beheer- en onderhoudsplannen uitgevoerd binnen de kwaliteitseisen, de planning en het budget.

DE OPENBARE RUIMTE EN HET RIOOL Conform het jaarverslag 2022 is er binnen Haarlem geen sprake van het doorschuiven van groot onderhoud en vervanging van 2022 naar 2023. Tegelijkertijd groeit de werkvoorraad voor onderhoud van de openbare ruimte. Dat betekent dat het geprogrammeerde en noodzakelijke onderhoud moet stijgen om het door de raad vastgestelde beeldkwaliteitsniveau in stand te houden. Er is al sprake van achterstallig onderhoud en bij een gelijk realisatietempo zal dit alleen nog maar verder stijgen. Daarbij wordt opgemerkt dat het nog niet leidt tot onveilige situaties.

De groeiende werkvoorraad vertaald zich in een booggolf van financiële middelen: budgetten worden niet elk jaar volledig benut en schuiven door naar volgende jaren. Actuele ontwikkelingen en knelpunten die mede bijdragen aan een groei in financiële middelen groeiende werkvoorraad zijn ook: > De gemeente heeft al enige tijd vanwege hoge inflatie te maken met substantiële prijsstijgingen van marktpartijen. Onderhoudsprojecten worden daardoor steeds duurder; > Er is krapte op de arbeidsmarkt. Het is dus de vraag of met de beschikbare arbeidscapaciteit voldoende capaciteit aanwezig is om de stijgende werkvoorraad weg te werken. HET VASTGOED Zoals eerder genoemd voldoet 63% van de portefeuille aan het onderhoudstreefniveau 3 van de NEN-2767 norm. 37% voldoet niet maar dit hoeft ook niet; dit streefniveau is bij deze objecten niet gesteld. De verdeling van het vastgoed in strategische en niet-strategische objecten is daarmee succesvol.

Pagina 23

Ook het probleem van achterstallig onderhoud is opgelost. Het strategische deel voldoet aan de norm, en voor het niet-strategische deel is deze norm niet nodig omdat het toekomstperspectief verkopen en afstoten is. Hiertoe zijn minder financiële middelen nodig, wat tot uitdrukking komt in lagere budgetten voor de jaren 2023 en verder. Aandachtspunt is wel dat ook voor de nietstrategische objecten een minimaal niveau van onderhoud nodig is. Een laag onderhoudsniveau heeft immers een negatief effect op de verkoopprijs van een object. 9

De invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad

DE DEELVRAGEN 9 Hoe wordt de raad door het college in staat gesteld om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen? > Heeft de raad een helder zicht op de kwaliteit van kapitaalgoederen in het algemeen en op wijkniveau in het bijzonder? > Heeft de raad een helder zicht op de omvang en aard van eventueel achterstallig onderhoud en de (financiële) middelen die nodig zijn om dat op te lossen? > Welke beheersings- en stuurinformatie verstrekt het college aan de raad? > Komt deze informatieverstrekking tegemoet aan de behoefte van de raad? DE TOEGEPASTE NORMEN

• •

•

De gemeenteraad stelt het beleid en de (financiële) kaders ten aanzien van het beheer- en onderhoud van kapitaalgoederen vast; De gemeenteraad ontvangt van het college relevante informatie over de realisatie van beheer- en onderhoudsplannen: het gerealiseerde kwaliteitsniveau op wijkniveau, de uitputting van budgetten alsmede de (financiële) risico’s en beheersing daarvan en de omvang van achterstallig onderhoud; De informatie is volledig, juist en tijdig. Hiermee wordt de gemeenteraad door het college in positie gebracht om zijn controlerende rol in te vullen en bij te kunnen sturen.

DE KADERSTELLENDE ROL VAN DE RAAD Kapitaalgoederen zijn geen doel op zich, maar middelen om maatschappelijke opgaven te realiseren. In veel gevallen draagt een kapitaalgoed bij aan meerdere maatschappelijke opgaven tegelijkertijd. Het maakt dat kaderstelling en besluiten van de raad op allerlei beleidsterreinen doorwerken op het beleid ten aanzien van kapitaalgoederen. Om het enigszins te vereenvoudigen beperken we ons hieronder tot de hoofdlijnen.

De raad van de gemeente Haarlem wordt door het college in staat gesteld om kaders te stellen ten aanzien van een ruimtelijke visie en beleid, strategische plannen voor langere termijn, beleidsplannen voor de verschillende onderhoudsdomeinen en projectmatige herinrichtingsplannen voor een gebied, wijk of buurt. De raad kan invloed uitoefen op al deze stukken (of lopende het beleid) door voorstellen te doen aan het college, al dan niet via aangenomen moties en amendementen. De raad van Haarlem doet dit ook, hier zijn in het onderzoek verschillende voorbeelden van aangetroffen. De vertaling naar de uitvoering voor beheer en onderhoud van kapitaalgoederen, via meerjarige programma’s en -uitvoeringplannen, wordt door de ambtelijke organisatie gedaan en door het college vastgesteld. De uitvoering is immers een bevoegdheid van het college. Het college legt dergelijke programma’s en plannen wel voor ter bespreking met de raad. De verdere vertaling naar aanbestedingen en contractering van uitvoerende private partijen is verder ook een collegebevoegdheid.

Pagina 24

Uit gesprekken met een beperkte afvaardiging van de raad blijkt dat de raad het moeilijk vindt zijn kaderstellende rol op hoofdlijnen in te vullen. Hoewel de raad in positie wordt gebracht met de eerder hierboven genoemde stukken, wordt een fundamenteel debat over te maken politieke keuzes gemist. De voorgelegde beleidsstukken bevatten hiertoe geen politieke keuzemogelijkheden, die de raad als het ware uitdagen om het politieke debat te voeren. Alternatieve ambitieniveaus en strategieën worden niet voorgelegd om het politieke debat te voeden. Ook fungeren de vastgestelde beleids- en strategiestukken, handboeken en meerjarige programmering met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte voor de raad niet perse als een ankerpunt voor toetsing van een herinrichtingsplan. In gesprekken wordt als verklaring gegeven dat de hoeveelheid beleidsstukken dermate groot is, en de samenhang complex, dat deze als stuurinstrument voor de raad moeilijk hanteerbaar zijn. De raad wordt overigens wel bij projectmatige herinrichtingsplannen via startnotities betrokken, waar indien van toepassing ook keuzes of dilemma’s kunnen worden voorgelegd. De raad is dan echter snel geneigd om in details te treden, in plaats van beleidsdoelen en politiek relevante keuzes centraal te stellen.

DE CONTROLERENDE ROL VAN DE RAAD De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de programmabegrotingen en het jaarverslagen bevat op grote hoofdlijnen informatie over het onderhoud van kapitaalgoederen van de gemeente. Het bevat hoofdzakelijk financiële informatie en een samenvattende beschrijving van de grotere projecten en maatregelen die worden of zijn uitgevoerd. De paragraaf kapitaalgoederen bevat verder geen overzicht over de belangrijkste beleidsdoelen en in welke mate deze moeten of zijn gerealiseerd. Hier bieden de tussentijdse bestuursrapportages wel meer zicht op. Deze bevatten een tabel van beleidsdoelen en een toelichting in welke mate deze doelen worden gerealiseerd. Maar ook daar is nog geen scherpe verbinding met de beleidsdoelen, zoals de realisatie van technischeen beeldkwaliteitsnormen. Als laatste ontbreekt het aan een scherp zicht op het achterstallig onderhoud, zoals eerder beschreven.

Naast de reguliere P&C-stukken stelt het college de raad in staat zijn controlerende rol in te vullen door de raad te informeren met aanvullende informatienota’s. Per gebied is een jaarverslag beschikbaar. Het bevat de gebiedsopgaven die spelen, een korte samenvatting van een aantal projecten die een bijdrage leveren aan verschillende opgaven zoals welzijn, leefbaarheid, bereikbaarheid et cetera, en initiatieven van inwoners. De gebiedsverslagen zijn eerste stappen om opgave- en gebiedsgericht te rapporteren, dat in lijn ligt om meer opgavegericht te werken. De gebiedsverslagen zijn een product van de afdeling Programma- en Gebiedsmanagement (PG) om buiten de reguliere P&C producten over de voortgang van hun (specifieke) gebiedsopgave te rapporteren. De gebiedsverslagen worden door BBOR niet als zodanig ingezet; BBOR houdt de reguliere producten vanuit de P&C cyclus aan om het bestuur en de gemeenteraad te informeren over programmering en realisatie. Uit gesprekken met een beperkte afvaardiging van de raad blijkt dat de raad zijn controlerende rol op basis van de beschikbare informatie nog niet voldoende kan invullen. Er is geen helder beeld in hoeverre gestelde normen worden gerealiseerd en hoe groot het achterstallig onderhoud is. Er is ook geen gedeeld beeld over wat nu wel of geen achterstallig onderhoud is; het ontbreekt aan een gedeelde definitie.

De raad vult zijn controlerende rol dan ook deels in door eigen waarnemingen of signalen uit de samenleving. De vraag of deze waarnemingen incidentele problemen zijn of structurele problemen blootleggen kan echter niet goed worden beantwoord.