2 Bijlage 1 - Rapport Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

RAPPORT Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Klant:

Gemeente Haarlem

Referentie: BJ7296 Status:

Definitief

Datum:

11 november 2024

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Netherlands Mobility & Infrastructure

+31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Doelmatig- en Doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden Referentie: BJ7296 Status: Concept/rev4 Datum: 11 november 2024 Projectnummer: BJ7296 Auteur(s): PB, PM, JR

Classificatie Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Bron afbeelding op voorzijde: Spaarnelanden

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderzins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren. Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 11 november 2024

BJ7296

ii

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Inhoud Samenvatting onderzoek

1

Aanbevelingen vanuit onderzoek

2

1

Inleiding onderzoek

3

1.1 1.2 1.3

Achtergrond Inleiding Onderzoeksvraag- en onderwerpen

3 3 3

2

Samenwerking en governance

4

3

Kostenprestaties

6

3.1

Kostenprestaties Afval en Reiniging

6

3.1.1 3.1.2

Opbouw en vergelijking afvalstoffenheffing Benchmark kosten huishoudelijk afvalbeheer

9 10

3.2 3.3 3.4 3.5

Kostenprestaties Beheer openbare ruimte Kostenprestaties Parkeren Kostenprestaties Zandvoort Werkzaamheden die Spaarnelanden uitbesteed

11 12 14 15

4

Milieuprestaties, resultaten en effecten

16

4.1 4.2 4.3 4.4

Energie en klimaat Grondstoffen en circulariteit Natuur en biodiversiteit Social return

16 18 20 21

Afkortingen en terminologie

22

Bijlagen

11 november 2024

BJ7296

iii

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Samenvatting onderzoek Spaarnelanden N.V. voert namens de gemeenten Haarlem en Zandvoort onder meer het groenbeheer, afvalinzameling, beheer en reiniging van openbare ruimte en het beheer van parkeergelegenheden uit. De gemeenten zijn zowel aandeelhouders als opdrachtgevers van Spaarnelanden. De dienstverlening aan de gemeente Haarlem is geregeld via het Dagelijks Beheercontract (DBC) met Spaarnelanden, dat op 1 januari 2023 van start ging. De gemeente Zandvoort heeft per taakveld afzonderlijke dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) afgesloten. Dit rapport evalueert in welke mate de samenwerking met en de kostenstructuur bij Spaarnelanden doeltreffend en doelmatig is. Algemene bevindingen 1. Ontbreken tarievenblad: onvoldoende basis sturen op kosten en kwaliteit In het DBC en de DVO’s ontbreekt een overzicht (bijv. een tarievenblad) met tarieven en/of kostenkengetallen per taak. In het DBC is dit een gevolg van een keuze om de samenwerking meer in te richten op basis van vertrouwen. Het overzicht zou echter inzicht kunnen geven in de kostenkengetallen per taak/opgave en is essentieel voor het monitoren en evalueren van de kosteneffectiviteit van opdrachtnemers. Het ontbreken van dit overzicht maakt het gesprek over wijziging of uitbreiding van de dienstverlening subjectiever.

Dit overzicht ontbreekt ook intern bij de meeste units van Spaarnelanden en moest voor dit onderzoek handmatig gemaakt worden. Dit overzicht is met name onvoldoende bij de units beheer openbare ruimte (BOR) en Zandvoort en dit maakt een gedetailleerde analyse en objectief vergelijken met andere uitvoeringsorganisaties onvoldoende mogelijk. Doelstellingen in het DBC zijn niet altijd aan prestatie-indicatoren verbonden. Daarom kunnen deze onvoldoende worden gemeten en beoordeeld. Dit veroorzaakt onduidelijkheid over besteding van de DBC-som en zicht op marktconformiteit. Het gebrek aan transparante kostenkengetallen leidt vooral bij BOR tot uiteenlopende verwachtingen tussen gemeente en Spaarnelanden, wat de samenwerkingsrelatie onder druk zet. Conclusies Kostenprestaties 2. Afvalbeheerkosten Haarlem zijn acceptabel, die van Zandvoort minder De afvalbeheerkosten in Haarlem bedragen € 266 per huishouden. Dit is licht bovengemiddeld ten opzichte van benchmark-gemeenten (€ 249). Spaarnelanden scoort in Haarlem goed ten opzichte van andere gemeenten op de directe kosten: (inzameling, overslag/transport en verwerking). De hogere kosten voor overhead vallen op. Deze zijn 80% hoger dan andere gemeenten. De kosten in Zandvoort bedragen € 346 per huishouden. Dat is significant hoger dan andere gemeenten. Deze kosten sluiten ook niet aan bij de opbrengsten vanuit de afvalstoffenheffing.

11 november 2024

3. Onvoldoende structuur in tarieven en DVO-sommen Zandvoort De structuur waarin kosten per taakveld en taak zijn vastgelegd is onvoldoende. Er is geen tarievenblad voor de DVO's van Zandvoort en de areaalgegevens zijn van onvoldoende kwaliteit. Hierdoor is niet duidelijk welke werkzaamheden unit Zandvoort moet uitvoeren, en kan de doelmatigheid niet worden bepaald. 4. Vernieuwd groenbeleid nog in ontwikkeling In het Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte van Haarlem verschuift het beheer van openbare ruimte van een technische aangelegenheid naar opgavegericht beleid – met aandacht voor biodiversiteit, klimaatadaptatie en de beleving van inwoners. Dit is een grote verandering t.o.v. de eerdere werkwijze en is ook (ver)nieuw(end) in Nederland. Het is echter onvoldoende duidelijk wat de gevolgen zijn m.b.t. inzet en kosten voor de werkzaamheden die Spaarnelanden uitvoert en in het verlengde daarvan of deze doelmatig en doeltreffend zijn. Gemeente en Spaarnelanden zijn gestart met een Living lab om beleidsdoelstellingen te verbinden met werkzaamheden die men zou moeten uitvoeren. Het Living Lab moet eind 2024 leiden tot een complete lijst van werkzaamheden en bijbehorende KPI’s. Conclusies Duurzaamheidsprestaties 5. Belangrijke stappen richting meer circulariteit zijn gezet Afvalbeheer speelt een belangrijke rol voor meer circulariteit.

Er wordt ingezet op minder afval, maximale recycling en hergebruik door optimale afvalscheiding. Het percentage afvalscheiding in Haarlem en Zandvoort is tussen 2015 en 2022 met een procent per jaar toegenomen en ligt nu rond de 49% (inclusief nascheiding). Door de inzet van nascheiding van huishoudelijk afval is een inhaalslag bewerkstelligd en is extra afval gescheiden. In de jaren 2023-2026 moet de hoeveelheid afvalscheiding wel met nog 10% stijgen. 6. CO2-reductie door minder restafval en verduurzaming wagenpark De grootste CO2-uitstoot van Spaarnelanden vormen de scope 3 emissies door het verbranden van restafval – hier kan de meeste impact bereikt worden. Deze zijn gedaald vanwege de dalende hoeveelheid restafval. Het grootste deel van de directe emissies (scope 1) komt door brandstof die het wagenpark verbruikt. Vanaf september 2023 zijn alle grote voertuigen overgeschakeld op HVO50 brandstof, wat een CO2-vermindering van circa 40 tot 45% oplevert vergeleken met gewone diesel. 7. Spaarnelanden presteert goed op het gebied van Social return Spaarnelanden beschikt over een PSO-certificaat en staat op Trede 3 van de PSOPrestatieladder. Spaarnelanden presteert prima. Het behalen van trede 3 houdt in dat minimaal 3,7% van de medewerkers, afkomstig is uit een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Spaarnelanden scoort op dit onderdeel hoger, namelijk 7,2%. BJ7296

1

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Aanbevelingen vanuit onderzoek 1. Werk zo snel mogelijk toe naar concrete KPI’s We raden aan op korte termijn de resultaatbladen in het DBC te concretiseren middels meetbare KPI’s waarop gestuurd kan worden. In het DBC ontbreekt regelmatig duidelijke invulling van wat er per taakveld moet gebeuren of welke doelstelling(en) bereikt moet worden. Tegelijkertijd wil gemeente Haarlem belangrijke stappen zetten op het gebied van onder meer klimaatadaptatie, biodiversiteit en circulaire economie. De ambities zijn niet consequent vertaald naar gewenste prestaties in het DBC. Dit leidt tot onduidelijkheid over de besteding van de DBC-som, wat effectieve samenwerking en verantwoording belemmert. Het DBC moet ervoor zorgen dat er voor elk taakveld specifieke KPI’s zijn. Deze KPI’s moeten de prestaties van de dienstverlening goed weergeven en sturing op de gestelde opgaven mogelijk maken. Spaarnelanden moet dit periodiek inzichtelijk maken en aangeven welke acties en werkzaamheden zij aan een KPI koppelt. Het motto van de samenwerking tussen de gemeenten en Spaarnelanden zou hard op de inhoud, zacht op de relatie moeten zijn. Om samen de leefomgeving in Haarlem te verbeteren, is deze relatie essentieel. Wij constateren in het onderzoek regelmatig onbegrip tussen functionarissen van gemeente en Spaarnelanden. Samenwerking wordt vaak gezien als niet transparant.

Duidelijke doelstellingen en KPI’s per taakveld vormen bouwstenen om dit op te lossen. Het Living Lab duurzame Leefomgeving 2030 zou meer prioriteit moeten krijgen bij het gezamenlijk verduidelijken van beleid en het vaststellen van concrete doelstellingen en KPI’s. 2. Verbeter de transparantie in financiële gegevens (tarievenblad). We adviseren om de DBC en DVO’s te voorzien van overzichten met kostenkengetallen (zogenaamd p maal q) per taakveld en opgave. Dit dient minimaal te gebeuren per resultaatblad (kerntaak) en dient frequent te worden geactualiseerd. De overzichten moeten specificeren welk deel van het budget waaraan wordt besteed en onduidelijkheden en onzekerheden met betrekking tot de uit te voeren werkzaamheden wegnemen. Ook in een op strategische, op gelijkwaardigheid en vertrouwen gebaseerde samenwerking is een overzicht met kostenkengetallen een belangrijk element. Kengetallen zijn bij voorbaat voorzien van een eenduidige scope en bijbehorende prijs (context). Daarmee is het een belangrijke bron voor het opstellen en toetsen van kostenramingen – bijvoorbeeld ten behoeve van een meerjarenbegroting en onderlinge wijzigingsverzoeken. Het overzicht moet zowel comfort bij opdrachtgever als opdrachtnemer bieden. De gemeenten krijgen een duidelijker beeld van de bijbehorende kosten per taak of 11 november 2024

opgave. Dit bevordert de transparantie en vermijdt onduidelijkheden over financiële afspraken. Door kostenkengetallen vast te leggen, kan de gemeente preciezer de financiële impact van de dienstverlening monitoren en beter voorspellen. Het tarievenblad dient tevens als objectief referentiepunt bij onderhandelingen over indexaties, nieuwe/veranderende werkzaamheden of het toevoegen van arealen. 3.

Stel een taskforce aan die zorgdraagt voor meer integratie met unit Zandvoort en meer overzicht in de financiële huishouding van Zandvoort We raden aan de integratie van de unit Zandvoort met andere units binnen Spaarnelanden te versnellen. Zandvoort is al zes jaar opdrachtgever en verdere samenwerking tussen de unit Zandvoort en de units bij Haarlem zorgen voor efficiënter gebruik van personeel en middelen, zowel in het veld als op kantoor. Wij raden ook aan om meer duidelijkheid en transparantie te scheppen in de financiële afspraken tussen de gemeenschappelijke organisatie Haarlem-Zandvoort en Spaarnelanden. Het is nu onduidelijk welke taken Spaarnelanden precies moet uitvoeren en tegen welke kosten. Deze stap draagt bij aan een eventuele herziening van de afvalstoffenheffing, aangezien de uitgaven voor afvalbeheer significant hoger liggen dan de inkomsten uit de afvalstoffenheffing. Om deze reden worden de afvalbeheerskosten waarschijnlijk deels uit de algemene middelen gefinancierd i.p.v. de heffing. 4. Zorg voor meer capaciteit bij Spaarnelanden op strategische opgaven. We adviseren Spaarnelanden meer personele capaciteit te geven om over te gaan van resultaatgericht naar opgavegericht beheer. Deze overgang vraagt om een fundamentele verandering in werkwijze, structuur en mindset.

De gemeente wil dat Spaarnelanden minder reactief werkt en juist proactief een voortrekkersrol neemt bij beleidstransities. Op dit moment is Spaarnelanden nog niet ingericht om die rol te vervullen. Hiervoor moeten financiële middelen beschikbaar worden gesteld of capaciteit vanuit de gemeentelijke organisatie worden overgeheveld. 5.

Overweeg een grotere focus op reductie restafval en een gedeeltelijke vrijstelling voor fossiel aangedreven inzamelvoertuigen van Spaarnelanden In het kader van de ambities voor CO2-reductie raden we aan om meer te focussen op het verminderen van restafval in plaats van het elektrificeren van het wagenpark. De grootste uitstoot van Spaarnelanden komt van scope 3 emissies die gepaard gaan met afvalverwerking, vooral door het verbranden van restafval. Hoewel de scope 3 emissies zijn verminderd door de daling van de hoeveelheid restafval, zijn deze in 2023 nog steeds 17.702 ton, vergeleken met 1.461 ton voor de scope 1 emissies die onder het wagenpark vallen. De elektrificatie van het wagenpark stuit tegelijkertijd op een belangrijke beperking: geëlektrificeerde afvalinzamelvoertuigen die geschikt zijn voor Haarlem zijn nog niet vanuit fabriek beschikbaar en duur. Het is aannemelijk dat Spaarnelanden in 2030 niet al haar voertuigen kan elektrificeren. BJ7296

2

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

1

Inleiding onderzoek

1.1

Achtergrond

Het beheer van de openbare ruimte, het groenbeheer en de inzameling van huishoudelijk afval zijn prominente en zichtbare vormen van gemeentelijke dienstverlening. Wanneer er veranderingen plaatsvinden in het inzamelsysteem of in het groenbeheer, kunnen de gemeenten Haarlem en Zandvoort rekenen op reacties vanuit de samenleving. De onderwerpen genieten vaak veel politieke belangstelling. Spaarnelanden N.V. (hierna: Spaarnelanden) is het uitvoeringsbedrijf van de gemeenten Haarlem en Zandvoort. Het bedrijf voert namens de gemeenten onder meer het groenbeheer, afvalinzameling, beheer en reiniging van openbare ruimte en het beheer van parkeergelegenheden uit. De gemeenten zijn zowel aandeelhouders als opdrachtgevers van Spaarnelanden. Via het Dagelijks Beheercontract (DBC) met Spaarnelanden stelt de gemeente Haarlem € 43 miljoen beschikbaar (in 2024). Zandvoort stelt via verschillende dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) € 7,5 miljoen beschikbaar. De tabellen hieronder tonen de sommen per gemeente.

Tabel 1-1 Tabel met taakvelden in het DBC met Haarlem en gealloceerde opdrachtsom in 2024 Taakveld DBC-som Aandeel van totaal DBC Groen en Spelen & Verhardingen € 10.956.000 25% Parkeerservice € 5.218.000 12% Afval en Reiniging € 26.662.000 62% Urgente Meldingen € 225.000 1% Totaal € 43.061.000 Tabel 1-2 Tabel met DVO sommen Zandvoort per taakveld in 20241 Taakveld DVO-som Aandeel van totaal DVO’s Groen en Spelen & Verhardingen € 1.352.000 18% Afval en Reiniging € 2.271.000 30% Strand € 388.000 5% Riolering € 507.000 7% Bijdrage Spaarnelanden € 2.957.000 40% Totaal € 7.476.000

De taken die Spaarnelanden uitvoert, zijn veelbesproken thema’s in de lokale politiek. Spaarnelanden is belangrijk voor de overgang naar een circulaire 1

De benamingen van de taakvelden in deze tabel zijn aangepast om overeen te stemmen met benamingen in het DBC Haarlem. De originele namen volgens de DVO's zijn niet gebruikt. 11 november 2024

economie alsmede een biodiverse en klimaatneutrale leefomgeving. Tegelijkertijd kunnen deze ambities tot hogere lasten leiden. Dit is voor enkele raadsleden aanleiding geweest om de Motie Spaarnelanden: Meten is weten2 in te dienen. Zij maken zich zorgen over relatief hoge lokale woonlasten en ook een relatief hoge afvalstofheffing. Daarnaast willen ze borgen dat de gemeente scherp stuurt op kosten door efficiencyverbetering.

1.2

Inleiding

Om de ambities te bereiken binnen beheersbare kosten, willen de gemeenten Haarlem en Zandvoort scherp kunnen sturen op de doeltreffendheid, doelmatigheid en kostenbewustzijn van de activiteiten van Spaarnelanden. Hiervoor is inzicht in de organisatie en kostenstructuur van Spaarnelanden nodig. Dit maakt oordeelsvorming over de hoeveelheid ingezette middelen en daarmee de doelmatigheid en doeltreffendheid ervan mogelijk. Inzicht in de kostenstructuur maakt duidelijk hoe gemeentelijk (belasting)geld wordt ingezet en zorgt er ook voor dat sturing op kosten mogelijk wordt. De gemeente Haarlem heeft Royal HaskoningDHV om deze reden verzocht een Doelmatigheids- en Doeltreffendheidsonderzoek te laten uitvoeren naar de doeltreffendheid, doelmatig en kostenbewustzijn van de bedrijfsvoering van Spaarnelanden. Dit onderzoek dient tevens als 213a onderzoek voor de gemeente Zandvoort.

1.3

Onderzoeksvraag- en onderwerpen

De centrale onderzoeksvraag die de gemeenten Haarlem en Zandvoort geformuleerd hebben is: In welke mate is de kostenstructuur bij Spaarnelanden doeltreffend en doelmatig, gegeven de door Haarlem en Zandvoort inbestede publieke taken en met inachtneming van eisen op het gebied van duurzaamheid en participatie, nu en in de toekomst? De hoofdvraag reflecteert drie hoofdonderwerpen, te weten: 1. Financiële prestaties (zuinigheid en doelmatigheid); 2. Doeltreffendheid van prestaties; 3. Samenwerking en governance.

Dit brengt zorgen met zich mee, zoals duidelijk wordt in de motie “Spaarnelanden: Meten is Weten” 2

BJ7296

3

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

2

Samenwerking en governance

Ontstaan op afstand zetten Spaarnelanden Op 1 januari 2005 verzelfstandigde Haarlem de gemeentelijke afdeling RATD (Reiniging, afvalverwijdering en technische dienst). Haarlem koos voor het opzetten van een eigen overheids-NV en sindsdien functioneert Spaarnelanden als het verzelfstandigde afvalinzamelingbedrijf voor Haarlem. In 2008 en 2009 is het takenpakket uitgebreid met het vuiloverlaadstation en het groen- en straatonderhoud en parkeerbeheer vielen nu onder onze vlag. Vanaf 2018 doet zij dit ook voor de gemeente Zandvoort. DBC en DVO’s voor verschillende taakvelden Spaarnelanden en de gemeente Haarlem zijn per 1 januari 2023 het DBC overeengekomen. Het DBC en bijbehorende resultaatbladen beschrijven doelstellingen en nadere beschrijvingen over de taakvelden: 1. Afval en reiniging; 2. Parkeren; 3. Groen en Spelen; 4. Open verhardingen; 5. (Urgente) meldingen. De resultaatbladen bevatten verder functionele, kwaliteits- en resultaateisen op specifieke onderwerpen. De gemeente Zandvoort heeft in meerdere verschillende DVO’s dienstverleningsafspraken vastgelegd voor vergelijkbare taakvelden – met uitzondering van parkeren. In tegenstelling tot de gemeente Haarlem heeft Zandvoort ook DVO’s die toezien op het beheer van: 6. Riolering; en 7. Strand. Het DBC en de DVO’s zijn het kloppend hart van de samenwerkingen tussen de gemeenten en Spaarnelanden.

De overeenkomsten zouden voor de gemeenten duidelijk moeten maken op welke werkzaamheden, kwaliteitsniveaus 3

Een Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde Contract. Dit is een contractvorm die vaak wordt gebruikt bij grote projecten in de bouw en grond- weg- en waterbouw waar flexibiliteit en innovatie in het proces belangrijk zijn. Zie onder meer Tenderteam (geraadpleegd 25 oktober 2024) Wat is UAV-GC en wanneer wordt dit ingezet? 4 In mei 2022 volgde een raadsinformatienota over de aanpak van het nieuw op te stellen DBC met Spaarnelanden. Deze nota vermeldt dat de evaluatie van de bestaande contracten heeft geleid tot verbeterpunten die zullen worden geïntegreerd in de nieuwe samenwerking, zoals afspraken over 11 november 2024

en kosten ze kunnen rekenen. Voor Spaarnelanden moet het duidelijkheid bieden welke werkzaamheden of opgaven, tegen welke kosten zij moet uitvoeren. Het DBC en de DVO’s moeten duidelijk maken welke verplichtingen de organisaties hebben en welke vrijheden Spaarnelanden wel of niet heeft in de uitvoering van de werkzaamheden. Uitgangspunten samenwerking in het DBC De samenwerking die de gemeenten met Spaarnelanden hebben, is van strategisch belang voor leefbare en gezonde gemeenten. Spaarnelanden is als uitvoeringsorganisatie verantwoordelijk voor het uitvoeren van reguliere beheertaken en uiteenlopende gemeentelijke beleidsopgaven. De gemeenten, en vooral de gemeente Haarlem, hebben in dit kader vooruitstrevend beleid met ambities op het gebied van milieu, mobiliteit en natuur. Uit de gesprekken met de gemeente Haarlem komt naar voren dat men het DBC wilde vormgeven als een strategische en op gelijkwaardigheid en vertrouwen gebaseerde samenwerking. In april 2021 nam het College het besluit om de nieuwe overeenkomst met Spaarnelanden in te richten met een UAV-GC 3 als uitgangspunt. 4 Een UAV-GC zorgt ervoor dat de opdrachtnemer meer zeggenschap krijgt over welke inspanningen die benodigd zijn per opdracht.

Hierbij wordt het traditionele bestek losgelaten en wordt beter gebruikgemaakt van de expertise van de opdrachtnemer: de opdrachtnemer kan zelf bepalen welke taken uitgevoerd moeten worden. Voor de gemeente Haarlem betekent dit een rol op afstand, gericht op beoordeling en acceptatie. Dit betekent dat er minder sprake is van strikte en taakspecifieke afspraken, maar dat men meer vertrouwt op de deskundigheid en professionaliteit van Spaarnelanden. Dit is nuttig omdat dit ruimte en waardering geeft voor partijen met uitvoeringsexpertise. Onvoldoende transparantie in kostenkengetallen Het DBC en bijbehorende resultaatbladen beschrijven veel opgavegerichte doelstellingen. Deze zijn echter niet consequent geformuleerd: een deel van de eisen is abstract geformuleerd en zijn niet of beperkt meetbaar. Doelstellingen zijn niet altijd gekoppeld aan prestatie-indicatoren en kunnen dus ook niet het planten van bomen, ecologische zones, ecologisch maaien en duurzame verwerking. De nota vermeldt ook dat het DBC gezamenlijk wordt opgesteld door de gemeente en Spaarnelanden, waarna de inwerkperiode kan beginnen. Na de zomer van 2022 is de raadscommissie opnieuw op de hoogte gebracht van de voortgang van het DBC. Daarbij werd aangegeven dat er ruimte zal zijn om vorm te geven aan de invulling van de strategische beheeropgaven.

Verbetervoorstellen kunnen samen worden getest via pilots (middels een ‘living lab’) en vervolgens worden opgenomen in het reguliere beheer en onderhoud. BJ7296

4

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

periodiek worden gemeten en geëvalueerd. In het DBC ontbreekt verder een overzicht (in veel andere DVO’s meestal tarievenblad genoemd) dat inzicht geeft in de kostenkengetallen per taak of opgave. Dit werkt op haar beurt onduidelijkheid in de hand over de besteding (en eventueel benodigde aanpassing van) van de DBC-som en wordt het monitoren en evalueren van de kwaliteit van dienstverlening en de kosteneffectiviteit bemoeilijkt. Onvolkomenheden in samenwerking en governance Het ontbreken van transparante kostenkengetallen zorgt voor uiteenlopende verwachtingen tussen de wensen en eisen van de gemeente Haarlem en de werkelijke inspanningen (met bijbehorende vergoeding) die Spaarnelanden levert. De samenwerkingsrelatie staat mede hierdoor onder druk. Er zijn actuele discussies over de hoogte en besteding van de DBC-opdrachtsom. Dit gaat over onder meer over de tarieven en de te leveren kwaliteit van het taakveld Groen & Spelen. Ook spelen er discussies rondom de indexatiemethodiek en de kosten en haalbaarheid van het elektrificeren van het wagenpark. Het valt verder op dat meerdere geïnterviewden ontevreden zijn over hoe zakelijk de samenwerking verloopt. Zij vinden dat er aanhoudende problemen zijn met hoe professioneel issues worden aangepakt. Wij constateren o.a.: 1.

Aanhoudende discussies over concretiseren kaders Groen en Spelen Er heerst voortdurende onenigheid tussen gemeente en Spaarnelanden over het beleidsterrein Groen en Spelen. Om deze discussie op te lossen, is het cruciaal om heldere richtlijnen en prestatie-indicatoren (KPI's) vast te stellen en na te leven. In dit kader is het belangrijk dat het Living Lab duurzame Leefomgeving 2030, hoewel het traag van start gaat, een prominente rol krijgt om het beleid te verduidelijken en concrete doelstellingen en KPI’s te bepalen.

3. Transitie naar opgavegericht beheer vraagt veel van Spaarnelanden Gemeente Haarlem ambieert met het Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte een transitie van resultaatgericht naar opgaafgericht beheer. Dit vereist echter een fundamentele verschuiving in de werkwijze, organisatiestructuur en mindset van uitvoeringsorganisatie Spaarnelanden. De rol van Spaarnelanden dient te veranderen van uitvoerders naar 'regisseurs' die opgaven integraal analyseren en oppakken. Dit betekent dat Spaarnelanden meer wendbaar moet zijn, moet sturen op het perspectief op lange termijn en dat ook nog eens voor meerdere opgaven (mobiliteit, circulariteit, biodiversiteit etc.) tegelijkertijd.5. De gemeente vraagt Spaarnelanden minder responsief te opereren (oftewel het sec uitvoeren van prestatie-eisen), maar proactief te acteren en een trekkersrol te pakken bij de transities van opgavegericht beleid.6 Het is niet redelijk om van Spaarnelanden te verwachten dat zij zich zomaar kan transformeren naar deze nieuwe manier van denken en werken. Er moet rekening worden gehouden met de lopende verplichtingen in het DBC en de financiële en formatieve implicaties van de benodigde organisatieverandering. We merken een leemte op: verschillende ambtenaren vinden dat de beleidsontwikkeling uitsluitend de verantwoordelijkheid is van de gemeente Haarlem.

Echter, doordat geen (functionele) eisen gespecificeerd worden, komt de taak om beleid verder te concretiseren en ontwikkelen en om te zetten in acties/maatregelen in de uitvoeringspraktijk bij Spaarnelanden te liggen. Interne managementrapportage gericht op samenwerking Een stevige basis is essentieel voor een succesvolle samenwerking voor het dagelijkse management als het perspectief op lange termijn. Wij beoordelen de samenwerking tussen de gemeenschappelijke organisatie Haarlem-Zandvoort en Spaarnelanden aan de hand van vijf elementen voor een duurzaam publiek private samenwerking. We concluderen dat de samenwerking tussen Spaarnelanden en de gemeenschappelijke organisatie Haarlem-Zandvoort verbeterpunten kent. Ten behoeve van dit onderzoek is een separaat document opgesteld dat ingaat op organisatieprocessen. We geven in dat document aan in hoeverre de elementen zijn geborgd in de samenwerking. Het document biedt inzicht in specifieke organisatieprocessen. Het document is bedoeld om ambtenaren in staat te stellen om zelfevaluatie te verrichten en gerichte acties te ondernemen om de samenwerking te verbeteren. Hierdoor kan de organisatie effectief werken aan het optimaliseren van organisatieprocessen zonder risico op misbruik van informatie.

2. Wens voor transparantie in kostenkengetallen bestaat langer Er is door zowel gemeentefunctionarissen als medewerkers van Spaarnelanden herhaaldelijk aangedrongen op de noodzaak van een tarievenblad om kosten beter te kunnen prognosticeren. Niet door/voor ieder taakveld wordt dit als even urgent beschouwd. Hoewel verschillende functionarissen de opdrachtgever hebben aangewezen om een tarievenblad te realiseren, is dit tot op heden niet gelukt, waardoor discussies over verwachte en onverwachte kosten en de impact van wijziging van dienstverlening nog steeds niet helder en objectief gevoerd kunnen worden. 5

RadarGroep in Binnenlands Bestuur (15 oktober 2019) Opgave gericht werken: wat, waarom en waartoe? en TwynstraGudde (17 november 2021) Opgavegericht werken; stof tot nadenken 11 november 2024

6

NSOB (2020). De opgave aan tafel BJ7296

5

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

3

Kostenprestaties

3.1

Kostenprestaties Afval en Reiniging

Spaarnelanden voert het afvalbeheer en reiniging van de openbare ruimte in de gemeente Haarlem uit. Gemeente Haarlem stelt hiervoor in 2024 via het DBC € 26,6 miljoen beschikbaar. Een nadere onderbouwing van deze som is op verzoek van de onderzoekers handmatig door Spaarnelanden gemaakt om meer gedetailleerd inzicht te geven. In deze paragraaf komen de volgende onderwerpen aan bod: • Totaaloverzicht kosten afval en reiniging Haarlem en Zandvoort; • Nadere specificatie kosten afval Haarlem; • Benchmark kosten huishoudelijk afvalbeheer Haarlem. • Opbouw en vergelijking afvalstoffenheffing Haarlem en Zandvoort; Totaaloverzicht kosten Afval en Reiniging (AenR) 1. Gespecificeerde kosten huishoudelijk afvalbeheer DBC Haarlem In de onderstaande tabel staan de gespecificeerde kosten voor het afvalbeheer per afvalstroom voor gemeente Haarlem en overige posten die niet direct aan een afvalstroom toerekenbaar zijn. Het betreffen de geprognosticeerde kosten voor 2024. Deze informatie is speciaal voor dit onderzoek door Spaarnelanden verzameld en op deze wijze gestructureerd. Tabel 3-1 Geprognosticeerde kosten Haarlem voor taakveld Afval per afvalstroom en onderdeel Afvalstroom/ post

% tonnage

% directe kosten

Tonnage

Kosten totaal

€ per h.h.

Restafval GFT PBD Papier Glas Textiel Piketkosten Grof ophaal Grof milieustraat Bruikbaar huisraad Unit overhead Concern overhead TOTAAL AFVAL

48% 12% 4% 9% 5% 1% 5% 16% 1% -

53% 12% 6% 8% 0% 0% 2% 9% 9% -

30.750 7.600 2.500 5.600 3.400 650 3.400 10.400 700 -

€ 7.505.450 € 1.753.901 € 808.845 € 1.055.677 € 7.746 -€ 1.345 € 347.083 € 1.307.343 € 1.251.257 € 293.294 € 5.069.694 € 19.398.946

€ 94 € 22 € 10 € 13 €0 €0 €4 € 16 € 16 €4 € 64 € 244

65.000

De totale som in het DBC voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval bedraagt € 19,4 miljoen. Daarbinnen zijn met afstand de twee grootste kostenposten de inzameling en verwerking van fijn restafval (€ 7,5 miljoen) en de concern overhead (€ 5,1 miljoen). Het hoge aandeel kosten voor restafval is verklaarbaar, omdat dit de grootste afvalstroom betreft. Ruim € 1 miljoen betreft de belasting op verbranden van afval. Verder in deze paragraaf zijn de kosten voor restafval nader uiteengezet. Met overheadskosten worden de kosten bedoeld van ondersteunende units binnen Spaarnelanden, zoals D&O, Bedrijfsvoering en K&I. De totale overhead van Spaarnelanden bedraagt € 10,8 miljoen. Via verdeelsleutels als omzet, headcount, m2 en sociaal beleid worden kosten van een kostenplaats toegerekend aan units. Op de meeste verdeelsleutels heeft AenR een aandeel van >50%. De meeste concern overhead valt daarom binnen unit AenR (€ 5,1 miljoen). Uitgangspunt van het DBC (in totaal) is dat de overhead maximaal 18,9% is. Binnen AenR is de begrote overhead in 2024 met 26,1% hoger. 2. Gespecificeerde kosten huishoudelijk afvalbeheer DVO Zandvoort In Tabel 3-2 staan de kosten voor het afvalbeheer per afvalstroom voor de inzameling en verwerking voor gemeente Zandvoort en overige posten die niet direct aan een afvalstroom toerekenbaar zijn. Het betreffen de geprognosticeerde kosten voor 2024.

Deze informatie is speciaal voor dit onderzoek door Spaarnelanden verzameld.7 Tabel 3-2 Geprognosticeerde kosten Zandvoort voor Afval per afvalstroom en onderdeel Afvalstroom/ post Restafval GFT PBD Papier Glas Textiel Grof ophaalservice Grof milieustraat Overig (incl. transport) Grondstoffenbalans (Unit) overhead Concern overhead TOTAAL AFVAL

Tonnage 3.600 1.000 300 700 425 80 450 1.375 7.930

Inzameling € 601.000 € 304.000 € 255.000 € 246.000 € 71.000 € 2.000 € 38.000 -

Verwerking € 473.000 € 85.000 -€ 77.000 -€ 60.000 -€ 24.000 -€ 4.000 € 73.000 € 234.000 € 16.000 -€ 67.000 -

€ 1.516.000

€ 649.000

7

Dit betreffen alleen kosten die Spaarnelanden maakt; bij de berekening van de afvalstoffenheffing worden nog meer kosten toegerekend – zoals btw en gemeenteoverhead. 11 november 2024

BJ7296

6

Totaal € 1.073.000 € 390.000 € 177.000 € 186.000 € 47.000 -€ 2.000 € 111.000 € 234.000 € 16.000 € 288.000 € 541.000 € 3.062.000

€ per h.h. € 121 € 44 € 20 € 21 €5 €0 € 12 € 26 €2 -€ 8 € 33 € 61 € 346

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

Spaarnelanden prognosticeert de kosten voor inzameling en verwerking van huishoudelijk afval in Zandvoort op € 3,1 miljoen. Daarbinnen zijn de grootste kostenposten de inzameling en verwerking van fijn restafval (€ 1,1 miljoen) gevolgd door de overheadkosten (€ 0,8 miljoen) en de inzameling en verwerking van GFT (€ 0,4 miljoen). Het hoge aandeel kosten voor restafval zijn verklaarbaar, omdat dit ook de grootste afvalstroom betreft. Bovendien heeft Zandvoort een relatief duur inzamelsysteem met ondergrondse containers en relatief veel restafval per inwoner. De absolute overheadkosten per inwoner in Zandvoort liggen 40% hoger dan in Haarlem. Overheadkosten maken echter in beide gemeenten 27% uit van de totale geprognosticeerde kosten voor afvalbeheer. 3. Gespecificeerde kosten huishoudelijk afvalbeheer CAS (Haarlem) In het Uitvoeringsprogramma Continuering Afvalscheiding 2023-2026 (CAS) wordt voortgebouwd op maatregelen van het Uitvoeringsprogramma Strategisch Plan Afvalscheiding SPA. In CAS staan deels eenmalige en deels structurele maatregelen om het afvalscheidingspercentage te verbeteren en de hoeveelheid restafval te verlagen. Tussen 2023 en 2026 liggen de jaarlijkse kosten van CAS tussen ongeveer € 1,5 en 2 miljoen.

De volgende maatregelen hebben een structureel karakter en de kosten daarvan dienen derhalve te worden opgeteld bij de totale afvalbeheerkosten: Post Reiniging GFT-containers Recyclewagen Recycletas Textiel Campagne

Begroting CAS 2027: € 71.000 € 101.000 € 162.500 € 140.000 € 225.000

Opgaaf Spaarnelanden: € 71.000 € 66.000 € 122.500 € 160.000 € 150.000

Deze bedragen verschillen in de CAS begroting een beetje van jaar tot jaar. In de begroting van het CAS rapport is een jaar extra (2027) opgenomen. Dit is een indicatie van de kosten die structureel worden als het project is afgerond. In totaal bedragen de structurele kosten van de meerjarige maatregelen uit CAS circa € 600.000 (€ 7,50 per huishouden). Voor de benchmark (zie 3.1.2) worden deze kosten opgeteld bij de inzamelkosten. 4. Kosten reiniging DBC Haarlem In Tabel 3-3 staan de gespecificeerde kosten voor reiniging van de gemeente Haarlem op basis van de begrote kosten voor 2024. De totale kosten voor reiniging van de gemeente Haarlem bedroegen € 7,7 miljoen. Binnen het werkveld 11 november 2024

reiniging voert Spaarnelanden een groot aantal taken uit. Per taak maken we onderscheid in drie type kosten: • Kosten personeel; • Kosten voertuigen; • Kosten overig: o.a. de inzet van derden voor uitvoering. Binnen reiniging zijn machinaal vegen (€ 1,9 miljoen), overhead € 1,6 miljoen), afvalbakken legen (€ 1,1 miljoen), onkruidbestrijding (€ 1 miljoen) en wijkteams (€ 0,9 miljoen) de grootste kostenposten. De wijkteams verrichten relevant voor reiniging de volgende werkzaamheden: bakken legen en zwerfafval verwijderen. Binnen reiniging hebben de kosten van materieel het grootste aandeel (zoals veegmachines en pick-up wagens). Tabel 3-3 Geprognosticeerde kosten Haarlem voor Reiniging per afvalstroom en onderdeel Kosten Kosten Kosten Kosten Kosten Onderdeel Personeel voertuigen overig totaal per h.h.

€ 551.000 € 1.127.000 € 188.000 € 1.866.000 € 23 Vegen (machinaal) € 218.000 € 775.000 € 116.000 € 1.109.000 € 14 Bakkenwagen € 67.000 € 67.000 €1 Persende bakken € 113.000 € 788.000 € 30.000 € 931.000 € 12 Wijkteams € 76.000 € 160.000 € 53.000 € 289.000 Reinigen straatmeubilair €4 €0 € 37.000 € 37.000 Evenementen € 40.000 € 57.000 € 887.000 € 985.000 € 12 Onkruidbestrijding € 18.000 € 23.000 € 41.000 Overige activiteiten €1 €3 € 258.000 € 258.000 Plaagdieren € 14.000 € 14.000 €0 Sanitair € 97.000 € 156.000 € 71.000 € 324.000 €4 Gladheidsbestrijding € 36.000 € 107.000 € 17.000 € 159.000 €2 Drijfvuil € 15.000 € 15.000 €0 Overig Unit overhead € 86.000 €1 Concern overhead € 1.561.000 € 20 0 TOTAAL Reiniging € 7.743.000 € 97

Nadere specificatie kosten afval Haarlem In deze paragraaf gaan we nader in op de kosten voor afval in Haarlem. 1. Inzamelkosten per afvalstroom gemeente Haarlem De kosten voor de inzameling van huishoudelijk afval bedroegen in 2023 € 8,1 miljoen. In de tabel zijn de inzamelkosten uitgesplitst naar afvalstroom, inzamelmiddel en kostenpost (personeel, materieel en overige kosten). BJ7296

7

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden Tabel 3-4 Geprognotiseerde kosten inzameling fijn huishoudelijk afval gemeente Haarlem InzamelKosten Kosten Kosten Kosten Kosten Afvalstroom middel8 personeel voertuigen overig totaal per h.h. € 3.423.000 OGC € 539.000 € 620.000 € 2.264.000 € 44 Restafval Rolemmer € 44.000 € 41.000 € 29.000 € 114.000 € 83 Verzamel € 76.000 € 21.000 € 65.000 € 161.000 €4 GFT Rolemmer € 680.000 € 190.000 € 75.000 € 944.000 € 26 Duobak € 400.000 € 202.000 € 140.000 € 742.000 € 25 PBD OGC € 50.000 € 61.000 € 172.000 € 283.000 € 10 BGC € 57.000 € 69.000 € 93.000 € 220.000 Duobak € 400.000 € 202.000 € 140.000 € 742.000 € 25 Papier OGC € 122.000 € 127.000 € 204.000 € 453.000 € 16 BGC € 123.000 € 127.000 € 106.000 € 356.000 OGC/BGC Glas € 72.000 € 32.000 € 96.000 € 200.000 €3 OGC/BGC Textiel € 63.000 € 66.000 € 19.000 € 148.000 €2 Piketservice € 151.000 € 174.000 € 22.000 € 347.000 €4 TOTAAL

€ 2.777.000

€ 1.932.000

€ 3.426.000

€ 8.135.000

€ 102

Uit de tabel blijkt dat de meeste kosten met € 3,4 miljoen vallen onder de kostenpost “kosten overig”. Onder de “kosten overig” vallen onder andere de kosten voor de inzamelmiddelen (rente, afschrijving en onderhoud) en ICT-kosten. Met name de “kosten overig” van restafval zijn met € 2,3 miljoen hoog: dit zijn de ondergrondse containers . Deze post is opgebouwd uit de posten (1) beheer/onderhoud van € 0,69 miljoen, (2) rente/afschrijving van € 0,65 miljoen en (3) overslag (via VOST) van € 0,44 miljoen.

Tabel 3-5 Onderscheid in inzamelkosten in hoog- en laagbouw in Haarlem Laagbouw Hoogbouw Inzamelmiddel € per h.h. Inzamelmiddel Afvalstroom/ post Restafval:

OGC

GFT:

Rolemmer

PBD:

Duobak

Papier:

Duobak

Glas:

OGC/BGC

Textiel:

OGC/BGC

Piketservice:

-

TOTAAL:

€ 43,80 € 25,70 € 24,60 € 24,60 € 2,50 € 1,90 € 4,40 € 127,40

OGC: Verzamel: OGC/BGC: OGC/BGC: OGC/BGC: OGC/BGC: n.v.t.

€ per h.h. € 43,80 € 3,80 € 10,20 € 16,40 € 2,50 € 1,90 € 4,40 € 82,80

2. Verklaring voertuigkosten Spaarnelanden neemt meer elektrisch aangedreven (met name lichte) voertuigen in gebruik, zodat zij vanaf 2025 de Haarlemse nul-emissiezone9 kan betreden. De aanschaf van deze voertuigen is 90% tot 100% duurder dan fossiel aangedreven voertuigen. De elektrificatie van zware voertuigen (zoals inzamelvoertuigen) is uitdagender dan elektrificeren van kleiner materiaal (zoals personenauto’s, bestelauto’s en veegwagens) vanwege de volgende factoren: 1. hogere aanschafkosten van voertuigen; 2. het gereedmaken van laadinfrastructuur; en 3. het gebrek aan beschikbaarheid van vanuit fabriek elektrische voertuigen.

De kosten zijn ook per huishouden berekend, rekening houdend met het aantal huishoudens dat dit soort inzameling gebruikt. Tabel 3-5 toont een overzicht van de inzamelkosten, gesplitst tussen inzamelmiddelen voor huishoudens in hoogbouw en laagbouw. Uit de vergelijking blijkt dat de kosten voor afvalinzameling bij laagbouw in Haarlem hoger zijn dan die voor de hoogbouw. In veel andere gemeenten zijn de inzamelkosten bij hoogbouw vaak juist wat hoger dan laagbouw. Verklaringen hiervoor zijn de gelijke verdeling van de kosten voor ondergrondse containers per aansluiting (meestal zijn er meer containers nodig voor hoogbouw aansluitingen) en het hogere serviceniveau voor laagbouw met de aan huis inzameling van GFT, PBD en papier.

Voor de inzameling van afval gebruikt Spaarnelanden smalspoor voertuigen. Dit zijn voertuigen die aanzienlijk smaller zijn dan standaard vrachtwagens en bij uitstek geschikt zijn voor gebruik in de binnensteden. Smalspoor voertuigen zijn echter 20 tot 35% duurder dan niet-smalspoorvoertuigen. Spaarnelanden en Haarlem zijn hierin niet uniek. In oude binnensteden (zoals Amsterdam, Delft en Leiden) komen smalspoorvoertuigen ook vaker voor. De uitdagingen rondom nul-emissiezonering in Haarlem zijn eveneens iet uniek. 23 grote gemeenten in Nederland bereiden nul-emissiezonering voor.10 Gemeenten en inzamelaars krijgen daardoor te maken met hogere kosten voor voertuigen en laadinfrastructuur. De nul-emissiezonering maakt Spaarnelanden daarmee niet duurder dan andere inzamelaars in (grote) steden. Vanwege de genoemde factoren zal Spaarnelanden een overbruggingsperiode kennen. In aanloop naar 2030 wordt ‘normale’ diesel vervangen door blauwe diesel. Dit is diesel

8

10

Enkele termen toegelicht: OGC: ondergrondse container; BGC: bovengrondse container; Piketservice: snelle service bij o.a. meldingen voor bijplaatsingen of gevaarlijke situaties 9 Gemeente Haarlem (2024) Nul-emissiezone voor vracht- en bestelwagens 11 november 2024

Evofenedex (geraadpleegd op 23 april 2024) Gemeenten met een zero-emissiezone

BJ7296

8

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

aangevuld met 20 tot 50% ‘Hydrotreated Vegetable Oil’ (oftewel HVO). Het gebruik van HVO is 7% (bij HVO20) tot 30% (bij HVO100) duurder dan diesel. Het gebruik van HVO verhoogt in de overbruggingsperiode de kosten voor de inzet van voertuigen. 3. Verwerkingskosten afval gemeente Haarlem Uit Tabel 3-6 blijkt dat de verwerkingskosten € 4,1 miljoen per jaar zijn. Voor een aantal afvalstromen genereert Spaarnelanden een opbrengst voor de gemeente Haarlem. De top 3 opbrengststromen zijn papier (€ 496.000), PBD (€ 436.000) en Glas (€ 192.000). De top 3 kostenstromen zijn restafval (€ 3.968.000), GFT (€ 648.000) en Grof huishoudelijk afval (€ 548.000). In de tabel staat hoe het bedrag per ton tot stand komt. Markt betekent dat Spaarnelanden deze stroom namens de gemeente aanbesteed aan afvalverwerkers. Voor stromen met UPV (uitgebreide producenten-verantwoordelijkheid) krijgt Spaarnelanden een inzamelvergoeding. UPV is van toepassing op PBD, papier, glas, elektr(on)ische apparatuur, batterijen/accu’s, matrassen en textiel (vanaf 2025). Tabel 3-6 Geprognotiseerde kosten verwerking afval gemeente Haarlem Post Restafval GFT PBD Papier Glas - bont Glas - wit Textiel Grof HHA Grof milieuplein Hout B Matrassen TOTAAL

Tonnage 30.750 7.600 2.500 5.600 1.900 1.500 650 3.400 7.100 3.300 0

Bedrag per ton € 129 € 85 -€ 174 -€ 89 -€ 49 -€ 67 -€ 230 € 161 € 33 -€ 15 -

Bron kosten/baten Markt + belasting Markt UPV Markt + UPV Markt + UPV Markt + UPV Markt Markt + belasting Markt + UPV Markt Markt + UPV

Kosten totaal € 3.968.000 € 648.000 -€ 436.000 -€ 496.000 -€ 92.000 -€ 100.000 -€ 150.000 € 548.000 € 233.000 -€ 50.000 € 25.000 € 4.098.868

De grootste kostenpost vormt de verwerkingskosten voor restafval. Onderdeel van deze kosten zijn de verwerkingskosten bij HVC (ca. € 92,50/ton) en de verbrandingsbelasting voor restafval (€ 35,70/ton in 2023). De verbrandingsbelasting wordt jaarlijks geïndexeerd en is in 2024 € 39,23 per ton.

“Bijlage: Vergelijking van de afvalstoffenheffing” toont een nadere analyse van de afvalstoffenheffingen van Haarlem en Zandvoort. 11

11 november 2024

3.1.1

Opbouw en vergelijking afvalstoffenheffing

1. Opbouw van de afvalstoffenheffing Uit Tabel 3-7. blijkt dat de geraamde kosten voor het afvalbeheer in Haarlem hoger zijn dan de opbrengsten uit de afvalstoffenheffing en overige opbrengsten. Het gat is circa € 1,3 miljoen. Dat maakt de heffing voor 96% kostendekkend. Het restant komt uit de algemene middelen wanneer geen onttrekking aan de egalisatiereserve mogelijk is. Tabel 3-7 Opbouw afvalstoffenheffing gemeente Haarlem Kosten cf. begroting 2024 Kosten product afval/reiniging Toerekening BTW Kosten kwijtschelding Kosten heffing en invordering Opslag Overhead TOTAAL

€ 24.334.000 € 5.096.000 € 1.615.000 € 601.000 € 291.000 € 31.937.000

Opbrengsten cf. begroting 2024 Opbrengst ASH11 € 30.092.000 Overige opbrengsten € 585.000 (UPV-vergoedingen)

TOTAAL

€ 30.677.000

Tabel 3-8 toont dat de geraamde kosten voor afvalbeheer in Zandvoort gelijk zijn aan de opbrengsten uit de afvalstoffenheffing. De heffing is 92% dekkend.12 Tabel 3-2 toonde echter dat Spaarnelanden € 3 miljoen heeft geprognosticeerd voor enkel afvalbeheer. Dit is € 1,1 miljoen hoger dan de geraamde kosten voor afval/reiniging in de programmabegroting. Het restant dient uit andere middelen te komen. § 3.4 dat er een budget uit de algemene middelen bestaat van € 2,95 miljoen genaamd ‘Bijdrage Spaarnelanden’. Dit budget wordt aangewend om afvalbeheerkosten te dekken. Afvalbeheerkosten in Zandvoort worden dus voor nog minder dan 92% gedekt door opbrengsten uit de afvalstoffenheffing. Tabel 3-8 Opbouw afvalstoffenheffing gemeente Zandvoort Kosten cf. begroting 2024 Kosten product afval/reiniging € 1.935.000 Toerekening BTW € 421.000 Kosten kwijtschelding € 125.000 Gederfde kosten oninbaarheid € 26.000 Kosten heffing en invordering € 70.000 Opslag Overhead € 110.000 TOTAAL € 2.687.000

12

Opbrengsten cf. begroting 2024 Opbrengst ASH € 2.482.000 Algemene middelen € 205.000 Overige opbrengsten €0 (UPV-vergoedingen)

TOTAAL

€ 2.687.000

Vanwege amendement lastenverlichting is besloten om de algemene middelen aan te spreken. BJ7296

9

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

3.1.2

Benchmark kosten huishoudelijk afvalbeheer

In de figuur hiernaast zijn de kosten van huishoudelijk beheer in Haarlem en Zandvoort vergeleken met gemeenten in klasse A van de benchmark huishoudelijk afval. Gemeenten in klasse A hebben net als Haarlem en Zandvoort meer dan 50% hoogbouw. Andere gemeenten in de benchmark zijn o.a. de G4, Leiden, Amstelveen, Capelle aan de IJssel en Delft. De benchmark is gebaseerd op gerealiseerde prestaties in 2022. De cijfers van Haarlem zijn gebaseerd op de geprognosticeerde kosten voor 2024 door Spaarnelanden, waarbij de inzamelkosten per huishouden met 7,50 euro zijn verhoogd vanwege structurele kosten voortvloeiend uit CAS. Voor een eerlijke vergelijking zijn de cijfers uit de benchmark geïndexeerd op basis van de gemiddelde stijging van de afvalstoffenheffingen in Nederland in 2023 (4,1%) en 2024 (6,3%). Uit de benchmark blijkt dat Haarlem goed scoort ten opzichte van andere gemeenten op de directe kosten: de inzamel-, overslag/transport- en verwerkingskosten zijn lager dan de benchmark. Wel vallen de hoge kosten voor overhead op. Deze zijn ca 80% hoger ten opzichte van andere gemeenten. In 2.1.1 onder punt 4 zijn al enkele mogelijke verklaringen gegeven voor de relatief hoge overhead van Spaarnelanden.

Onder de overhead valt de concern overhead (€ 5,1 miljoen) en unit overhead (€ 0,3 miljoen) van Spaarnelanden alsmede overhead van de gemeente zelf (de opslag voor overhead van € 0,3 miljoen en de kosten van invordering van € 0,6 miljoen). Een nadere verklaringen voor de hoge overhead bevindt zich in Bijlage: Toelichting overhead Spaarnelanden. Uit de benchmark blijkt dat Zandvoort matig scoort ten opzichte van andere gemeenten op vrijwel alle kostenposten. De overhead en inzamelkosten vallen op. De inzamelkosten liggen 25% boven het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten. De overheadkosten zijn zelfs twee keer zo hoog. Dit laatste zou een voorbeeld kunnen zijn waar synergiën en kostenbesparingen gerealiseerd kunnen worden. 11 november 2024

Tabel 3-9 Benchmark afvalbeheerkosten gemeente Haarlem en Zandvoort

2024

Benchmark

Haarlem

Zandvoort

€ Klasse A

€

€

Score

Score

Totaaloverzicht (€ per woninghuisaansluiting) Inzamelkosten (incl. kapitaallasten, exploitatiekosten en CAS)

€ 134

€ 127

€ 171

Overslag- en transportkosten (incl. VOST)

€ 11

€8

€1

Verwerkingskosten (incl. verbrandingsbelasting)

€ 73

€ 59

€ 72

Overige kosten (o.a. overhead Spaarnelanden en gemeente)

€ 44

€ 79

€ 94

Vergoedingen Verpact

-€ 14

€ -7

€ -7

Totale afvalbeheerkosten

€ 249

€ 266

€ 346

Fijn restafval

€ 120

€ 94

€ 121

Groente-, fruit- en tuinafval (GFT)

€ 22

€ 22

€ 44

Oud papier en karton

€9

€ 13

€ 21

Plastic, metalen en drankenkartons (PBD)

€ 15

€ 10

€ 20

Glas verpakkingen

€3

€0

€5

Grof huishoudelijk afval (GHA)

€ 43

€ 32

€ 38

Per afvalstroom (€ per woninghuisaansluiting)

Legenda Onder het klasse-gemiddelde (<5%) Gelijk aan klasse-gemiddelde (-5%-5%) Boven het klasse-gemiddelde (>5%)

BJ7296

10

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

3.2

Kostenprestaties Beheer openbare ruimte

Spaarnelanden is belast met het beheer van het openbare groen, speeltoestellen en verharding in de gemeente Haarlem. De unit Beheer Openbare Ruimte (BOR) is hiervoor verantwoordelijk. Gemeente Haarlem stelt in 2024 via het DBC 11,2 miljoen euro beschikbaar voor de uitvoering van het beheer openbare ruimte. In onderstaande tabel staan de geprognosticeerde kosten voor het beheren van groen, speelvoorzieningen en verhardingen voor Spaarnelanden. Hiernaast heeft de unit BOR 1,1 miljoen euro geprognosticeerd voor extra opdrachten (buiten het DBC) voor gemeente Haarlem en derden. Kostenanalyse beheer openbare ruimte beperkt mogelijk Om de doelmatigheid van de unit BOR te beoordelen en te vergelijken met andere (publieke) uitvoeringsorganisaties is detail nodig over wat de beheer- en/of onderhoudskosten zijn per bepaalde oppervlakte (grasveld, beplanting) of object (bomen, meubilair). De beheerkosten zijn door Spaarnelanden echter enkel globaal gespecificeerd (zoals weergegeven in de tabel). Spaarnelanden beschikt niet over kostenkengetallen per taak (dat kan gebruikt kan worden als

tarievenblad). Spaarnelanden heeft geen specifieke kostenkengetallen per taak verstrekt. Het is de verwachting deze eind 2024, begin 2025 wel beschikbaar zijn. Wij analyseren de kostenprestaties daarom op basis van kengetallen die door de gemeente Haarlem zijn samengesteld ter ondersteuning van het SBOR.14 In 2022 en 2024 heeft de gemeente Haarlem kostenkengetallen verder uitgewerkt ter ondersteuning van het financiële kader van het Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte (SBOR13). In het SBOR bepaalt de gemeente Haarlem de koers voor de evoluerende rol en aanpak van opgaafgerichte onderhoud van de openbare ruimte en het groenbeheer. Deze verschuiving resulteert in een verandering in werkprocessen, wat weer leidt tot aangepaste kostenstructuren. De verschillende beheerkosten voor openbare ruimte zijn daarom in opdracht van de gemeente door adviesbureau Planterra nader uitgewerkt.14 Deze uitwerking biedt enige houvast in de kostenkengetallen en kan deels worden gebruikt voor een kostenanalyse en -vergelijking voor de activiteiten bij unit BOR. Hierbij geldt als kanttekening dat het gaat om berekende kengetallen

Tabel 3-10 Geprognosticeerde kosten Unit BOR (Groen & Spelen en Verharding) 2024 - gebaseerd op verstrekte gegevens van Spaarnelanden. Kosten PersoneelskosOverige Doorbelast. Unit begroting Totaal wagenpark ten directe kosten overhead RB 1 breed - unit management € 493.000 € 24.000 € 48.000 € 565.000 RB 1.1 Natuurlijke beplanting & € 151.000 € 1.639.000 € 486.000 € 857.000 € 3.133.000 RB 1.2 Cultuurlijke beplanting RB 1.3 Boombeheer € 22.000 € 482.000 € 1.644.000 € 214.000 € 2.363.000 RB 1.4 Onderhoud gras € 402.000 € 778.000 € 125.000 € 687.000 € 1.992.000 RB 1.8 Inboet bomen € 24.000 € 24.000 RB 1.5 Schooltuinen € 5.000 € 5.000 RB 1.6 Kerstboom € 27.000 € 27.000 RB 1.7 Haarlemmerhout € 90.000 € 90.000 RB 1.9 Spelen € 242.000 € 410.000 € 146.000 € 797.000 RB 2 breed - niet specifiek resultaatblad € 143.000 € 749.000 € 453.000 € 544.000 € 1.889.000 RB 2.1 Open verharding – onderhoud € 71.000 € 71.000 RB 2.2 Verkeersmeubilair € 298.000 € 298.000 RB 2.3 Straatmeubilair – overig meubilair € 109.000 € 109.000 RB 2.4 Parkeerplaatsen mobiliteitsbeperking € 1.000 € 1.000 TOTAAL € 719.000 € 3.889.000 € 3.740.000 € 2.448.000 € 11.362.000

13

Gemeente Haarlem (2022) Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte - SBOR

11 november 2024

14

Dit is samengesteld in Excel-bestand 20220040 P-notitie (maatregelpakketten SBOR).xlsx BJ7296

11

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

waarover Spaarnelanden slechts in beperkte mate heeft kunnen meedenken. De bedragen komen niet altijd (volledig) overeen met de werkelijke situatie bij Spaarnelanden. Bovendien is het nog onvoldoende duidelijk wat de impact is van de transitie naar opgaafgerichte beheerdoelstellingen. Kostenkengetallen ten behoeve van SBOR Voor het onderhoud en vervanging in het taakveld Groen, berekent de gemeente zelf ongeveer € 5,85 miljoen per jaar. Het bedrag is exclusief vatkosten, en dateert oorspronkelijk uit 2022 en is daarom door de onderzoekers geïndexeerd. Spaarnelanden prognosticeert zelf de kosten op € 5,75 miljoen, exclusief overheadkosten. De prognoses van Haarlem en Spaarnelanden liggen in het geval van het taakveld Groen redelijk met elkaar in lijn en de afwijking kan verklaard worden door verschil in vat- en overheadkosten. In Bijlage: Benchmark kosten groen en spelen bevindt zich een kostenanalyse op het beheerkostenoverzicht die namens gemeente Haarlem is opgesteld. De kostenindicaties voor SBOR lijken grotendeels consistent te zijn met die bij andere Nederlandse gemeentes en uitvoeringsinstanties. Als Spaarnelanden zich houdt aan de aanbevolen frequentie, levensduur van beheerobjecten, eenheidsprijs en procedures, verwachten wij niet veel problemen betreft kostenefficiëntie.

Vanwege het ontbreken van kostenkengetallen van Spaarnelanden zelf kunnen wij dit niet vaststellen. In de kostenkengetallen valt het volgende op: • De vastgestelde prijzen bevatten een risicoreservering van 15%, dit lijkt overdreven omdat de maatregelen gedetailleerd in het spreadsheet zijn uitgewerkt en Spaarnelanden bekend is met de objecten en werkzaamheden. • De levensduur van een boom in Haarlem wordt tussen de 30 en 60 jaar ingeschat: de combinatie van de vermelde levensduur en het gegeven dat 100% van de bomen moet worden vervangen komt niet overeen met ervaring bij andere gemeenten; er wordt naar onze mening een te korte levensduur gehanteerd. Dit leidt tot hogere kosten voor het vervangen van bomen; • De eenheidsprijzen voor groenbeheer in Haarlem lijken 10 tot 20% hoger dan bij andere organisaties en gemeenten. Dit komt mogelijk door een grotere focus op biodiversiteit in Haarlem. Bovendien variëren de kosten aanzienlijk bij andere gemeenten, dit hangt sterk af van de ambities die resulteert in verschillen in beplanting, apparatuur en arbeidsmethoden. 11 november 2024

3.3

Kostenprestaties Parkeren

Gemeente Haarlem stelt in 2024 via het DBC 5,2 miljoen euro beschikbaar voor het beheer en onderhoud van openbare parkeergarages en fietsenstallingen en de voorzieningen voor straatparkeren, parkeeradministratie en havendienst. Het handhaven van straatparkeren gebeurt niet door Spaarnelanden. Beheer van parkeergarages en fietsenstallingen zijn de grootste kostenposten. Er is geen benchmark uitgevoerd naar de beheerkosten voor de parkeergarages en fietsenstallingen. Niet alle gemeenten hebben deze objecten in eigendom én in veel gemeenten valt het beheer voor de objecten niet onder de eigen gemeentelijk vastgoedafdeling of een inbestede overheidsbedrijf. Als de objecten wel in eigendom zijn en onder verantwoordelijkheid van de gemeente vallen is het lastig een evenredige verhouding tussen parkeerplaats en kosten, en daarmee een betrouwbaar gemiddelde kosten per parkeergarage of per parkeerplek, te bepalen. Dit komt vanwege de grote onderlinge verschillen tussen parkeergarages (in leeftijd, ondergrondse of bovengrondse garages, enkele of meerdere verdiepingen, voorzieningen, serviceniveau etc.). Dit is ook bij parkeergarages en fietsenstallingen die Spaarnelanden beheert. Kosten parkeergarages Vanuit de financiële huishouding van Spaarnelanden is eenvoudig en transparant te herleiden welke kosten tot welke parkeergarage behoren. De kosten per parkeergarage lopen uiteen.

Dit is verklaarbaar. Spaarnelanden past per parkeergarage een eigen onderhouds- en beheerplan toe op elke parkeergarage die ze beheren, afgestemd op de specifieke voorzieningen van elke garage. Deze plannen variëren per garage omdat niet alle garages dezelfde uitrusting hebben. Aspecten zoals sprinklerinstallaties, snelheidspoortjes, het aantal liften en betaalterminals dragen bij aan de diversiteit in onderhoudsbehoeften. Daarnaast bestaan er onderscheidingen in veiligheidsnormen voor ondergrondse en bovengrondse structuren, wat resulteert in variërende kosten voor onderhoud en beheer. Het beheer van een gemiddelde garage kost Spaarnelanden 145.500 euro, exclusief algemene en meldkamerkosten (zie Tabel 3-11). De kosten voor het beheren van parkeergarage Raaks zijn echter significant hoger dan de overige parkeergarages. De parkeergarage heeft echter ook het grootst aantal parkeerplaatsen. Vooral de energielasten (120.000 euro) en kosten voor inhuur (97.000 BJ7296

12

Doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek Spaarnelanden

euro) zijn hoger dan bij andere parkeergarages. De hoge kosten voor inhuur worden veroorzaakt door de aanwezigheid van (duur) beveiligingspersoneel. Tabel 3-11 Aantal parkeerplekken en kosten per parkeergarage in 2024 Parkeergarage Aantal % plekken Kosten per % kosten plekken t.o.v. totaal PG t.o.v. totaal PG Houtplein 861 27% € 136.810 10% PG Kamp 397 12% € 99.008 7% PG Raaks 975 31% € 324.393 24% PG Appelaar 296 9% € 168.465 13% PG Cronjé 433 14% € 62.270 5% PG Dreef 223 7% € 81.417 6% Overig/alg. € 460.623 35% Totaal 3.185 €1.332.986

Kosten per plek € 159 € 249 € 332 € 569 € 144 € 365 -

De kosten voor een parkeerplek zijn gemiddeld 295 euro. Parkeergarage Appelaar is tegelijkertijd met 565 euro per parkeerplek bijna 2 keer zo duur als het gemiddelde. Alle kostenposten (onderhoud machines, inhuur van personeel, energie en telecom) zijn hoger op deze locatie. Zie hiervoor ook Bijlage: Kostenpost per gemiddelde parkeerplek per parkeergarage. Kosten fietsenstallingen Ook bij de fietsenstallingen lopen de kosten per locatie uiteen. De uiteenlopende voorzieningen in en inrichting van de fietsenstallingen verklaren dit. Tabel 3-12 Kosten per fietsenstalling in 2024 Fietsenstalling Beveiliging Inhuur FS Jacobijnestraat € 2.832 FS Smedestraat € 179.040 FS Stationsplein € 133.656 € 57.365 FS Tempelierstraat € 95.628 FS Botermarkt € 126.288 FS Kennemerplein FS Hortusplein € 122.964 € 24.625 FS Houtplein € 60.538 € 9.850 Totaal € 317.158 € 495.628 15

Overige directe kosten € 528 € 22.296 € 95.583 € 13.490 € 11.505 € 2.077 € 24.064 € 11.322 € 180.866

Totale directe kosten € 3.360 € 201.336 € 286.605 € 109.118 € 137.793 € 2.077 € 171.654 € 81.710 € 993.652

Rijksoverheid (geraadpleegd 6 april 2024) Meer laadpalen in parkeergarages Gemeente Haarlem heeft plannen aan te sluiten bij een gemeenschappelijke aanbesteding om het aantal laadpalen op korte termijn uit te breiden. De elektrische capaciteit van parkeergarages is echter beperkt, er zijn daarom forse investeringen nodig om de uitbreiding van laadpalen te faciliteren. Daar tegenover staan de inkomsten uit de concessie. De businesscase dient nog uitgewerkt 16

11 november 2024

Het grootste deel van de kosten is voor de inhuur van personeel (50% van de directe kosten voor fietsenstallingen) en inhuur van beveiliging (30%). Het aspect van beveiligingskosten valt op omdat dit niet direct is opgenomen in de Resultaatbladen voor parkeerbeheer. Vanwege veiligheidsproblemen is met de gemeente overeengekomen om 's avonds en 's nachts beveiligers in te zetten bij enkele fietsenstallingen, in plaats van personeel van Spaarnelanden en Spaarne Werkt. Het aanstellen van beveiliging is voordeliger dan het (aannemen en) inzetten van eigen medewerkers, vanwege de lagere toeslagen ten opzichte van de CAO GEO. Het verschuiven van de inzet van eigen personeel naar extern beveiligingspersoneel leidt daarmee niet tot financieel nadeel. Kosten nemen toe door laadinfrastructuur bij parkeergarages In 2025 geldt de verplichting dat bij 5% van de parkeerplekken in parkeergarages een laadpunt aanwezig is. In 2030 moet dit 10% zijn.15 Bij benadering moeten er in 2030 325 parkeerplekken zijn met oplaadfunctie, ten opzichte van 28 op dit moment. Geen van de door Spaarnelanden beheerde parkeergarages voldoet aan deze norm. Sterker nog: PG Raaks heeft met 2% dekking de hoogste score en 2 van de 6 parkeergarages hebben geen oplaadpunt. Dit betekent dat forse investeringen in laadinfrastructuur16 en energiekosten verwacht worden.

De gemeente Haarlem is eigenaar van het vastgoed en is daarmee verantwoordelijk voor de investeringen in de laadinfrastructuur. Spaarnelanden draagt echter de verantwoordelijkheid voor het beheer van de parkeergarages en daarmee ook voor de kosten van de energie en het beheer en onderhoud. De energiekosten voor parkeergarages bedroegen in 2023 250.000 euro. Dit is 5% van de totale opdrachtsom voor parkeren. Het is realistisch dat de energiekosten door de komst van oplaadplekken 5 keer zo veel hoger uitvallen dan nu het geval is. Het is verder aannemelijk dat de inzet voor technisch onderhoud en storingen toeneemt als het gevolg van méér laadpalen. Spaarnelanden meldt dat de installatie van twintig laadstations in Parkeergarage Raaks heeft geresulteerd in een jaarlijkse kostenverhoging van 40.000 euro. De DBC-som zal moeten worden aangepast als gevolg van een intensievere laadinfrastructuur en in de resultaatbladen moet explicieter rekening worden gehouden met de gewijzigde dienstverlening.