2 Bijlage 1 Notitie Transparant en openbaar, minimaliseren geheime stukken

Transparant en openbaar Minimaliseren geheime stukken

2024

Ge

Ge

Inhoudsopgave 1.

2.

Inleiding

4

1.1

Uitgangspunt is openbaarheid van overheidsinformatie

4

1.2

Leeswijzer

5

Wet open overheid

6

2.1

Openbaarheid van overheidsinformatie

6

2.1.1

Zorgplichten voor een goede en betrouwbare informatiehuishouding

6

2.1.2

Actieve openbaarmaking van overheidsinformatie

6

2.1.3

Openbaarmaking op verzoek

7

2.1.4

Aanwijzen contactpersoon

7

2.2

2.3

2.4

3.

Uitzonderingsgronden

7

2.2.1

Absolute uitzonderingsgronden.

7

2.2.2

Relatieve uitzonderingsgronden

8

Overige gevallen

10

2.3.1

Geadresseerde neemt als eerste kennis

10

2.3.2

Voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling

11

2.3.3

Persoonlijke beleidsopvattingen

11

2.3.4

Informatie ouder dan vijf jaar

11

2.3.5

Formatie

11

2.3.6

Griffie

11

Bijzondere informatieverstrekking

11

2.4.1

Informatie die een verzoeker zelf betreft

11

2.4.2

Informatie ten behoeve van onderzoek

12

De geheimhoudingsplicht

13

3.1

Geheimhoudingsplicht op grond van de Gemeentewet

13

3.2

Aanwijzingen voor de praktijk

14

3.2.1

Geheime stukken

14

3.2.2

Verstrekking van geheime informatie aan raad, commissie en college

15

3.2.3

Vergaderen in beslotenheid

16

3.2.4

Opleggen van een geheimhoudingsplicht

17

3.2.5

Opheffen van een geheimhoudingsplicht

17

2

3.3

Overige (bestuurs)organen, technische sessie en raadsmarkten

19

3.3.1

Overige (bestuurs)organen

19

3.3.2

Technische sessies

19

3.3.3

Raadsmarkten

19

3.4

Schending geheimhoudingsplicht

20

3.5

Aanvullende bepaling: artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht

20

4.

Privacy en persoonsgegevens

21

5.

Protocol geheimhoudingsplicht

22

Bijlage 1: Artikelen 87 t/m 89 Gemeentewet (wetsvoorstel)

24

Bijlage 2 Schema opleggen, delen en opheffen van een geheimhoudingsplicht

25

Bijlage 3: Gedragscode privacy en persoonsgegevens op internet

26

3

1.

Inleiding In deze notitie wordt beschreven hoe in de praktijk om te gaan met overheidsinformatie in relatie tot geheimhouding, vanuit het principe dat deze zoveel mogelijk openbaar is. Doel is duidelijke en praktische afspraken te maken over de oplegging en opheffing van een geheimhoudingsplicht waarmee een minimalisering van geheime stukken wordt bereikt.

1.1 Uitgangspunt is openbaarheid van overheidsinformatie In het belang van transparant openbaar bestuur neemt de gemeente bij het uitoefenen van haar taken openbaarheid in acht. Dat is één van de grondbeginselen van onze democratische rechtsstaat. Dit uitgangspunt is vastgelegd in de Grondwet (artikel 110). Het gaat hier zowel om openbaarheid van besluitvorming, als om openbaarheid van informatie. Een deel van de stukken wordt actief openbaar gemaakt, bijvoorbeeld besluiten van college en raad. Sommige (concept) besluiten worden al eerder openbaar, bijvoorbeeld ten behoeve van inspraak. Daarnaast is er nog een heel klein deel van wat de gemeente doet en besluit vertrouwelijk van aard en om die reden niet geschikt voor volledige openbaarmaking. Denk dan aan privacygevoelige informatie, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van wettelijke taken rondom werk en inkomen en maatschappelijke ondersteuning. Een geheimhoudingsplicht ten aanzien van gemeentelijke informatie wordt alleen opgelegd als het niet anders kan. Uiterste terughoudendheid hierin past bij een democratie. Het dagelijks bestuur (het college) moet kunnen worden gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging (de raad). Het gehele bestuur (raad en college) moet kunnen worden gecontroleerd door de media en de burgers. Soms is het echter onvermijdelijk dat een stuk of een vergadering geheim moet zijn.

Bijvoorbeeld omdat de privacy van personen speelt of gerechtvaardigde belangen van bedrijven. Het bestuur en de ambtelijke organisatie moeten er dan wel voor zorgen dat de geheimhoudingsplicht tot het minimum beperkt wordt. En als een stuk of een vergadering geheim moet zijn, dan alleen voor zolang - of eigenlijk voor zo kort – als dat nodig is. We werken inmiddels steeds meer digitaal, waardoor gegevens en informatie gemakkelijker worden verspreid en gecombineerd. Dat biedt kansen maar brengt ook risico’s met zich mee. Om te bepalen waar de grenzen liggen van openbaarheid, is zorgvuldigheid vereist. Deze notitie biedt daarvoor handvatten en geeft in de vorm van een ‘Protocol geheimhoudingsplicht’ regels voor die situaties waarin de aard van gegevens of informatie om een vertrouwelijke omgang vraagt. Ook de omgang met privacy en persoonsgegevens vraagt om heldere gedragsregels. Daarom is een gedragscode opgenomen in bijlage 3. Aanleiding om deze notitie te actualiseren De privacyregelgeving (Algemene verordening gegevensbescherming, AVG) en de jurisprudentie zijn voortdurend in ontwikkeling. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is per 1 mei 2022 vervangen door de Wet open overheid (Woo). Per 1 april 2023 is ook het geheimhoudingsregime in de Gemeentewet gewijzigd. Daar is nu sinds een driekwart jaar ervaring mee opgedaan.

De bestaande notitie ‘Transparant en openbaar, minimaliseren geheime stukken’ is in 2022 vastgesteld (2022/132330). Deze notitie betreft een actualisering op basis van de opgedane ervaringen.

4

1.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2 volgt eerst een korte toelichting over de Wet open overheid en de daarin opgenomen gronden om informatie –tijdelijk of permanent – niet openbaar te maken. In hoofdstuk 3 wordt de toepassing van de geheimhoudingsplicht op grond van de gewijzigde Gemeentewet uitgelegd (met in bijlage 1 de relevante wettelijke bepalingen en in bijlage 2 een handzaam schema over het opleggen en opheffen van een geheimhoudingsplicht). Het hoofdstuk bevat ook enkele aanwijzingen voor de praktijk. Hoofdstuk 4 is gewijd aan privacy en de omgang met persoonsgegevens (met een in bijlage 3 uitgewerkte gedragscode). Hoofdstuk 5 bevat het Protocol geheimhoudingsplicht.

5

2.

Wet open overheid 2.1 Openbaarheid van overheidsinformatie Artikel 110 van de Grondwet verplicht tot een wet waarin regels zijn opgenomen over de openbaarheid die de overheid betracht bij de uitvoering van haar taak. Op 1 mei 2022 is de Wet openheid overheid (Woo, 2020-2021, 33328) als opvolger van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)1 inwerking getreden. De Woo geeft een ieder recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen. Uitgaande van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving, neemt de Woo als vertrekpunt dat alle informatie die bij een bestuursorgaan berust in de vorm van documenten2 in beginsel openbaar is. Het doel van de Woo is om overheden transparanter te maken, door overheidsinformatie beter vindbaar en toegankelijker voor een breed publiek te maken. Openbaarheid maakt onlosmakelijk deel uit van overheidshandelen. 2.1.1 Zorgplichten voor een goede en betrouwbare informatiehuishouding In de Woo is de zorgplicht3 opgenomen dat overheidsdocumenten zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. Ook moet de overheid er zoveel mogelijk voor zorgen dat de informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is. Het gaat hier om de betrouwbaarheid van informatie en daarmee om de betrouwbaarheid van de overheid.

Als informatie openbaar wordt gemaakt, gebeurt dat bovendien op een algemeen toegankelijke wijze waardoor belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt. 2.1.2 Actieve openbaarmaking van overheidsinformatie Actieve openbaarmaking betekent dat de overheid informatie uit eigen beweging publiceert en voor iedereen toegankelijk maakt. De Woo bepaalt dat de overheid een inspanningsverplichting heeft om informatie zoveel mogelijk actief te openbaren.4 Verder is een uitvoerige regeling van actieve openbaarmaking van een aantal specifieke categorieën5 informatie opgenomen in de Woo. De verplichting om deze categorieën informatie uit eigen beweging te openbaren wordt gefaseerd ingevoerd. Uiterlijk 2028 moeten alle categorieën informatie openbaar toegankelijk zijn. In Haarlem is de ambitie om de categorieën uiterlijk 2026 openbaar te hebben. Veel van deze stukken worden overigens al via de gemeentelijke website openbaar gemaakt.

1

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) dateert van 1980 en is sindsdien enkele malen geactualiseerd. Niet alleen klassieke papieren documenten zoals nota’s, facturen, brieven, memo’s, maar ook moderne digitale documenten zoals e-mails, tweets, whatsapp, handgeschreven aantekeningen, faxen, beeld- en geluidsopnamen. 3 Artikel 2.4 Woo. 4 Artikel 3.1 Woo. 5 De categorieën betreffen: wet- en regelgeving, organisatiegegevens, raadsstukken, bestuursstukken, stukken van adviescolleges, convenanten, jaarplannen en -verslagen, Wob/Woo-verzoeken, onderzoeken en beschikkingen. 2

6

2.1.3 Openbaarmaking op verzoek Een ieder kan ook nog steeds een verzoek om informatie indienen, net als dit het geval was onder de Wob.6 De verzoeker hoeft geen belang te stellen bij zijn verzoek en kan zowel schriftelijk als mondeling om openbaarmaking van de informatie vragen. De beslissing op het verzoek moet uiterlijk binnen 4 weken worden genomen en deze beslissing kan ten hoogste voor 2 weken worden uitgesteld. De gevraagde informatie wordt zoveel mogelijk in de door de verzoeker gevraagde vorm verstrekt. 2.1.4 Aanwijzen contactpersoon De Woo bepaalt dat de overheid een of meer contactpersonen aanwijst. Een contactpersoon is behulpzaam bij het beantwoorden van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie. Daarmee leveren contactpersonen een bijdrage aan de betere vindbaarheid en toegankelijkheid van overheidsinformatie. De contactpersoon is inmiddels aangewezen.

2.2 Uitzonderingsgronden Het openbaar maken van informatie op grond van de Woo blijft achterwege als er sprake is van uitzonderingen. De uitzonderingsgronden bieden het afwegingskader voor de gemeente voor een juiste omgang met informatie: zoveel mogelijk openbaar en transparant, en als informatie niet kan worden geopenbaard, zo beperkt mogelijk in omvang en duur. Ook wordt een deugdelijke motivering van de gemeente verlangd als informatie niet openbaar wordt gedeeld. Een geheimhoudingsplicht kan slechts worden opgelegd op de in de Woo opgenomen uitzonderingsgronden. Voor de gemeente zijn de hierna volgende uitzonderingsgronden relevant, onderverdeeld naar zogenoemde absolute gronden en relatieve gronden. 2.2.1 Absolute uitzonderingsgronden. Dat wil zeggen dat indien één van deze gronden van toepassing is, de gemeente de gevraagde informatie niet verstrekt, omdat de wet dit verbiedt: het belang van openbaarheid moet dan te allen tijde wijken. Een nadere belangenafweging mag (en hoeft) de gemeente niet maken. Bedrijfs- en fabricagegegevens, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld Deze uitzonderingsgrond is alleen van toepassing als de bedrijfs- en fabricagegegevens vertrouwelijk aan de gemeente zijn meegedeeld.

Dit is bijvoorbeeld het geval als een bedrijf een overeenkomst met de gemeente sluit en daarin is vertrouwelijke informatie opgenomen, zoals gegevens over de technische bedrijfsvoering of het productieproces, over de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zulke bedrijfsgegevens zijn. In dat geval is de actualiteit van de financiële gegevens van belang. Financiële gegevens zijn nog actueel als zij concurrentiegevoelig zijn. Het kan bijvoorbeeld gaan om bedrijfskosten, de wijze en afkomst van financiering, omzetgegevens, exploitatiekosten en -opbrengsten, geldende tarieven enz. Het is afhankelijk van het concrete geval wanneer financiële gegevens nog wel of niet meer actueel zijn. Steeds moet worden beoordeeld of de financiële gegevens een dusdanig inzicht geven in de actuele financiële bedrijfsvoering van een partij, dat anderen (concurrenten) daar op een oneigenlijke manier hun voordeel mee kunnen doen en het bedrijf in kwestie hierdoor wordt geschaad. 6

Artikel 4.1 Woo

7

Bijzondere persoonsgegevens Het gaat hier om bijzondere persoonsgegevens zoals bedoeld in de privacywetgeving7, die door hun aard gevoelig zijn. Het gaat dan om gegevens zoals over iemands religieuze of levensbeschouwelijke opvattingen, ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, gezondheid of seksueel gedrag of seksuele gerichtheid. Bijzondere persoonsgegevens worden door de gemeente niet openbaar gemaakt, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt. Doorgaans berusten bijzondere persoonsgegevens (bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van wettelijke taken op het gebied van werk en inkomen of maatschappelijke ondersteuning) onder het college. In principe vraagt het college niet aan mensen om toestemming te geven tot openbaarmaking van aldus verkregen bijzondere persoonsgegevens. De aard van de gegevens leent zich hier niet voor. Indien de raad dat toch wenst, kan deze het college onder opgaaf van de redenen die de raad hiervoor heeft, opdracht geven om wel toestemming te vragen voor publicatie. Het vragen van toestemming om bijzondere persoonsgegevens te openbaren is aan eisen gebonden. Toestemming moet vrijelijk, ondubbelzinnig en voor een specifiek doel worden gegeven.

Vooraf moet begrijpelijke en toegankelijke informatie worden geboden over wat het betekent om toestemming te geven, waarbij erop wordt gewezen dat iemand het recht heeft om de toestemming te allen tijde in te trekken. Aangezien het in elk geval volstrekt helder moet zijn dat er toestemming is verleend, heeft het de voorkeur dat deze schriftelijk wordt gegeven. Nummers ter identificatie van personen Het gaat hier om nummers die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt. Sommige identificatienummers zijn al openbaar, zoals die in het Handelsregister of het register bij de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (BIG-register). Die nummers kunnen bij een verzoek om informatie alleen worden geweigerd als er aanleiding bestaat om de identiteit van de betrokkene niet openbaar te maken. Burgerservicenummers kunnen niet worden verstrekt, omdat de Wet algemene identiteit bepalingen burgerservicenummer geen ruimte biedt voor een buitenwettelijke verwerking van burgerservicenummers. 2.2.2 Relatieve uitzonderingsgronden Het relatieve karakter houdt in dat de gemeente moet afwegen of het belang dat door de uitzonderingsgrond wordt gediend zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid van informatie.

Pas als dat het geval is, kan de openbaarmaking van de gevraagde informatie worden geweigerd. Als de gemeente besluit bepaalde informatie niet openbaar te maken en zich daarbij beroept op (één van) de relatieve uitzonderingsgronden, dan moet hiervoor een uitdrukkelijke motivering worden gegeven in het besluit. Dat betekent dat goed moet worden uitgelegd waarom een uitzonderingsgrond met betrekking tot precies die informatie van toepassing is. De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties Informatie hoeft niet te worden verstrekt als het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties. Voor de toepassing van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen met andere landen of met internationale

7

Artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming.

8

organisaties voorziet. Voldoende is dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Deze uitzonderingsgrond zal met name op nationaal niveau spelen. Het is echter niet uitgesloten dat ook de gemeente te maken kan krijgen met zaken die raakvlakken hebben met andere landen en staten (bijvoorbeeld op het terrein van mensenhandel, drugs en georganiseerde misdaad of internationale handel). Economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen Als de op geld waardeerbare belangen van de gemeente in het geding zijn, kan openbaarmaking van de gevraagde informatie worden geweigerd. Daarvoor is wel vereist dat de gemeente onderbouwt dat haar financiële positie als gevolg van openbaarmaking van de gevraagde informatie wordt geschaad. De gemeente moet concretiseren en preciseren waarom openbaarmaking van informatie tot schade kan leiden. Het kan bijvoorbeeld gaan om informatie die de privaatrechtelijke verhouding met een onderneming of burger negatief kan beïnvloeden. Te denken valt aan aanbestedingen, ontwikkeling van gronden en, meer in het algemeen, in het geval de onderhandelingspositie van de gemeente door openbaarmaking zou worden geschaad.

Ook kan het gaan om publiekrechtelijke verhoudingen, bijvoorbeeld om een effectieve en efficiënte belastingheffing mogelijk te maken. Als het milieu-informatie betreft gaat het slechts om informatie die betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter. De opsporing en vervolging van strafbare feiten Het kan gaan om het belang van de opsporing en vervolging in een concreet geval, maar ook in het algemeen. Het kan bijvoorbeeld gaan om informatie ten aanzien van een op het moment van het informatieverzoek lopende strafzaak. Onder omstandigheden kunnen ook gegevens van bijzondere opsporingsambtenaren of informatie over de voor de opsporing gebruikte technieken en methoden worden geweigerd. Inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen Onder de bescherming van deze uitzonderingsgrond valt informatie die inzicht geeft in de opsporingstechniek en de werkwijze van een opsporings- en toezichtdienst. Algemene informatie over de toezichtstaak van de gemeente moet wel openbaar worden gemaakt, zoals het aantal formatieplaatsen en aantallen processen-verbaal die in een jaar zijn opgemaakt. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking Informatie hoeft niet openbaar te worden gemaakt als het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

De gemeente beschikt vanuit haar hoedanigheid en taken over vele persoonlijke gegevens van burgers. Gegevens van burgers (zoals NAW-gegevens) worden niet openbaar gemaakt, tenzij dit vanwege de aard van de zaak logisch is om wel te doen en geen inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Gaat het om een ambtenaar of bestuurder die zich uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid presenteert, zoals communicatiemedewerkers, burgemeesters, wethouders en directeuren, dan zullen de naam en contactgegevens openbaar moeten worden gemaakt. Ook de namen van ambtenaren die krachtens mandaat besluiten ondertekenen moeten openbaar worden gemaakt. Omdat ook personeelsdossiers onder het bereik van de Woo kunnen vallen, is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer relevant als openbaarmaking van die dossiers wordt verzocht. Wat betreft het vragen van instemming met openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer geldt hetzelfde als hiervoor is vermeld ten aanzien van bijzondere persoonsgegevens.

9

De bescherming van andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens Als geen sprake is van vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, is van belang of de bescherming van die gegevens zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Het kan dan gaan om informatie die betrekking heeft op het fabricageproces of de strategie van een onderneming. De uitzonderingsgrond kan ook van toepassing zijn op actuele offertes, aanbestedingen en andere concurrentiegevoelige gegevens. De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft Informatie kan worden geweigerd als dat nadelige gevolgen kan hebben voor de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft. Bijvoorbeeld informatie over voortplantingsgebieden en leefgebieden van zeldzame dieren- en plantensoorten. De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage Het betreft enerzijds de beveiliging van individuele personen, anderzijds om de beveiliging van groepen personen in bijvoorbeeld een openbaar gebouw of een openbare ruimte, waarbij het veiligheidsrisico juist door grote aantallen aanwezigen wordt gevormd.

Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen Deze uitzonderingsgrond kan van toepassing zijn op informatie die betrekking heeft op door een bestuursorgaan gevoerd beraad, maar die niet onder de bescherming valt van de uitzonderingsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad. Dat is bijvoorbeeld het geval bij verslagen van verhoren in het kader van onderzoeken, prognoses of beleidsalternatieven, interne disciplinaire onderzoeken of ingeval van informatie bij crisisachtige aangelegenheden. Openbaarmaking kan dan dusdanig schadelijk zijn voor het goed functioneren van de overheid dat het belang van vertrouwelijkheid moet prevaleren boven het belang bij openbaarmaking. Vanuit de grondhouding dat ook dergelijke informatie openbaar is tenzij het echt niet anders kan, moet steeds een specifieke belangenafweging plaatsvinden tussen enerzijds het belang van openbaarheid en anderzijds het belang van de gemeente om goed te kunnen functioneren.

2.3 Overige gevallen In aanvulling op de genoemde uitzonderingsgronden benoemt de Woo nog een aantal andere gevallen waarin het mogelijk is om informatie – al dan niet tijdelijk – niet openbaar te maken. Het gaat om de volgende situaties: 2.3.1 Geadresseerde neemt als eerste kennis In het algemeen geldt dat een geadresseerde als eerste kennis moet kunnen nemen van de informatie die hem betreft. Deze uitzonderingsgrond is ook van toepassing op geadresseerden binnen de overheid. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan verzending van een besluit aan een burger of organisatie of toezending van stukken aan (ambtenaren van) andere bestuursorganen of aan derden die aan intern beraad deel hebben genomen. Het achterwege blijven van de openbaarmaking is tijdelijk en aan een vooraf door de gemeente gestelde termijn gebonden.

10

2.3.2 Voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling Deze uitzonderingsgrond kan alleen worden toegepast in uitzonderlijke gevallen en alleen wanneer openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan opgenomen in de hiervoor genoemde uitzonderingsgronden, en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Er geldt bij toepassing van deze grond dus een verzwaarde motiveringsplicht. 2.3.3 Persoonlijke beleidsopvattingen Documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad kunnen persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. Daaronder wordt verstaan: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen. Objectieve gegevens zoals feiten, prognoses, beleidsalternatieven en de gevolgen ervan vallen er niet onder. Op zichzelf kunnen persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden gemaakt, mits zij maar niet herleidbaar zijn naar personen. Als betrokkene ermee instemt, kan de informatie ook worden geopenbaard op een manier waardoor wel duidelijk is wie de opvattingen heeft geuit.

2.3.4 Informatie ouder dan vijf jaar Als informatie ouder is dan vijf jaar, kan de gemeente de afweging maken deze nog steeds niet openbaar te maken, als een verzoek daartoe wordt ontvangen, maar daarvoor moet wel deugdelijk worden gemotiveerd waarom de van toepassing zijnde uitzonderingsgronden zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. In beginsel wordt er vanuit gegaan dat informatie na vijf jaar openbaar is, tenzij bijvoorbeeld de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer tot verdere geheimhouding noopt of er kwesties spelen rondom inspectie, controle en toezicht die nog steeds actueel zijn. Per geval wordt de heroverweging gemaakt aan de hand van de uitzonderingsgronden van de Woo. 2.3.5 Formatie Informatie waarover een door de raad benoemde formateur of informateur beschikt is niet openbaar, totdat de formatie is afgerond. 2.3.6 Griffie Informatie betreffende de ondersteuning door de griffie van individuele raadsleden is niet openbaar. Het gaat dan om persoonlijke beleidsopvattingen, zoals ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad.

2.4 Bijzondere informatieverstrekking Informatie die niet voor eenieder openbaar kan worden gemaakt, kan onder de Woo wel aan één of enkele personen worden verstrekt. Het betreft hier een bijzondere vorm van informatieverstrekking en is mogelijk in de volgende gevallen. 2.4.1 Informatie die een verzoeker zelf betreft Een verzoeker (natuurlijke persoon of rechtspersoon) kan aan de gemeente om documenten vragen die op de verzoeker zelf betrekking hebben. De gemeente moet die documenten verstrekken, maar wel na afweging van de belangen die zijn opgenomen in de uitzonderingsgronden zoals hiervoor genoemd. Als er klemmende redenen zijn om bepaalde informatie ondanks de toepasselijkheid van uitzonderingsgronden toch aan de verzoeker ter beschikking te stellen, dan kan dat, maar dan alleen aan de verzoeker zelf. Er mag dan geen

11

formele geheimhouding op de informatie rusten en de gemeente kan voorwaarden verbinden aan de verstrekking van de informatie aan de verzoeker. 2.4.2 Informatie ten behoeve van onderzoek In de Woo is een aparte bepaling opgenomen voor toegang tot informatie ten behoeve van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek. Bestuursorganen zijn bevoegd personen die daarom verzoeken toegang te geven tot informatie die niet openbaar kan worden gemaakt, onder de voorwaarde dat de verkregen informatie niet wordt verspreid zonder dat het bestuursorgaan heeft beslist dat de informatie openbaar wordt gemaakt.

12

3.

De geheimhoudingsplicht 3.1 Geheimhoudingsplicht op grond van de Gemeentewet Met ingang van 1 april 2023 is de Gemeentewet op het punt van geheimhouding gewijzigd. Er geldt één centraal geheimhoudingshoofdstuk (artikelen 87 t/m 89, zie bijlage 1). Met deze wetswijziging is tegemoet gekomen aan een groot aantal knelpunten die voorheen in de praktijk werden ervaren. Dit zijn de belangrijkste zaken over geheimhouding zoals zij nu zijn geregeld in de Gemeentewet. Het gaat om geheimhouding van informatie die bij de gemeente berust. De geheimhoudingsplicht geldt voor iedereen die betrokken is. Dat kunnen ambtenaren, collegeleden, commissieleden en raadsleden zijn. Maar ook anderen die kennis dragen van de geheime informatie (b.v. geraadpleegde deskundigen). Schending van de geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt is strafbaar (artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht). Rol college Het college heeft een belangrijke rol bij beslissingen over openbaar versus geheim. De meeste informatie berust namelijk onder het college. Die zal dan ook als eerste een beoordeling maken van de status ervan. Indien informatie naar zijn aard en inhoud als vertrouwelijk wordt geclassificeerd en in een collegevergadering wordt besproken of met een raadscommissie of de raad wordt gedeeld, neemt het college een besluit tot oplegging van een geheimhoudingsplicht.

Rol raad De raad heeft als hoogste politieke orgaan in de gemeente het laatste woord over geheimhouding. Dat betekent dat als het college een geheimhoudingsplicht oplegt ten aanzien van informatie die aan raadsleden of de raad wordt verstrekt, alleen de raad bevoegd is om te besluiten deze op te heffen. Nadere toelichting op de wettelijke bepalingen In de nieuwe Gemeentewet hebben drie artikelen betrekking op geheimhouding, en wel de artikelen 87 t/m 89. Zij houden de volgende regels in: • De bevoegdheid van een bestuursorgaan om ten aanzien van informatie die bij hem berust een geheimhoudingsplicht op te leggen, wordt geregeld in het nieuwe artikel 87. Deze bevoegdheid komt toe aan de raad, het college, de burgemeester en de (raads)commissies. • Een bestuursorgaan kan deze geheime informatie in een aantal gevallen aan een ander bestuursorgaan verstrekken, zo is in artikel 88 bepaald. Het orgaan dat ten aanzien van informatie een geheimhoudingsplicht oplegde, is als enige bevoegd die informatie aan andere organen te verstrekken. • Geheime informatie die aan een commissie met daarin ook raadsleden is verstrekt, moet altijd ook aan de raad worden verstrekt (artikel 88, vijfde lid). • Er wordt niet langer verlangd dat de raad de geheimhoudingsplicht van aan hem verstrekte informatie bekrachtigt.

• Bij het verstrekken van geheime informatie wordt door het orgaan dat de geheimhoudingsplicht oplegde, vermeld dat ten aanzien van die informatie een geheimhoudingsplicht bestaat met daarbij de inhoudelijke onderbouwing (artikel 89, eerste lid). • Degene die informatie ontvangt ten aanzien waarvan een geheimhoudingsplicht bestaat, moet die geheimhoudingsplicht in acht nemen en mag deze informatie niet verstrekken aan anderen

13

(artikel 89, tweede lid). De gewijzigde Gemeentewet maakt het daarnaast mogelijk dat de raad besluit een lid van de raad of een door de raad ingestelde commissie dat de opgelegde geheimhoudingsplicht schendt, ten hoogste drie maanden uit te sluiten van het ontvangen van informatie ten aanzien waarvan een geheimhoudingsplicht bestaat (artikel 89, vijfde lid). • De verplichting om de geheimhouding in acht te nemen duurt voort totdat het orgaan dat de geheimhoudingsplicht ten aanzien van de informatie oplegde, de geheimhoudingsplicht weer opheft (artikel 89, derde lid). Deze regel kent één uitzondering, namelijk voor de gevallen waarin de betreffende informatie aan de raad is verstrekt. In dat geval is de raad exclusief bevoegd de geheimhoudingsplicht op te heffen (artikel 89, vierde lid). • Door een (raads)commissie opgelegde geheimhoudingsplicht kan altijd ook door de raad worden opgeheven (artikel 89, derde lid). • In artikel 88, zesde lid, wordt geregeld dat de raad geheime informatie aan anderen kan verstrekken en dat de raad regels kan stellen over het verstrekken van vertrouwelijke informatie door het college aan anderen. Met ‘anderen’ wordt bedoeld degenen aan wie de geheimhoudingsplicht oorspronkelijk niet is opgelegd.

De raad kan per geval bepalen wanneer het college geheime stukken aan anderen mag verstrekken, maar mag hierover ook in algemene zin regels stellen, als dit voor het dagelijks bestuur van de gemeente noodzakelijk is. In bijlage 2 is een schema opgenomen waarin is opgenomen wie geheimhouding mag opleggen en opheffen.

3.2 Aanwijzingen voor de praktijk De Gemeentewet biedt het kader voor het opleggen en opheffen van een geheimhoudingsplicht. In de jurisprudentie is verder uitgewerkt hoe de beoordeling van mogelijk geheim te verklaren informatie moet plaatsvinden. De volgende aanwijzingen zijn op basis van de wet, rechterlijke uitspraken én de ervaringen in de afgelopen jaren van belang voor de praktijk. 3.2.1 Geheime stukken Waarom geheim? Allereerst geldt dat als informatie geheim wordt verklaard, in het besluit daartoe deugdelijk moet worden gemotiveerd, aan de hand van de uitzonderingsgronden van de Woo, waarom dit het geval is. Door de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden inhoudelijk te motiveren, kan een ieder, in het bijzonder de raad, goed beoordelen of de geheimhoudingsplicht terecht is opgelegd. Dit vergemakkelijkt tevens de beoordeling of de geheimhoudingsplicht te zijner tijd kan worden opgeheven waardoor de informatie alsnog openbaar wordt gemaakt. Als verschillende delen van informatie vanwege dezelfde reden geheim worden verklaard is het niet nodig om de motivering te herhalen. Het volstaat om eenmalig de motivering kenbaar te maken die gelijkelijk op gaat voor verschillende onderdelen. Wat is er precies geheim? Het is belangrijk precies te bepalen welke gegevens of welk deel van een stuk geheim moeten zijn.

Het is namelijk niet zo dat informatie steeds integraal geheim moet worden verklaard, als het in feite maar om één of enkele gegevens daarin gaat. Uitgangspunt is immers openbaarheid. Als een document informatie bevat die deels openbaar, deels vertrouwelijk van aard is, wordt de beoordeling daarvan per zelfstandig onderdeel uitgevoerd. Dat betekent dat er bijvoorbeeld per alinea of paragraaf wordt gekeken of deze dusdanig van aard is dat geheimhouding aan de orde is. Er wordt dus niet op het niveau van zin, zinsnede of op woordniveau een beoordeling uitgevoerd,

14

omdat die wijze van beoordelen oplevert dat er vaak slechts enkele woorden of delen van zinnen overblijven die geen begrijpelijke of coherente informatiewaarde hebben. De rechter verlangt niet dat zulke onsamenhangende informatie wordt geopenbaard. Als alleen bepaalde gegevens geheim moeten blijven – bijvoorbeeld bedragen of namen – kunnen die worden afgedekt en de overige informatie worden geopenbaard. Waar mogelijk wordt de informatie die geheim moet blijven in een bijlage opgenomen. Die bijlage wordt dan van een geheimhoudingsplicht voorzien. Geheimhouding duurt niet eeuwig De geheimhoudingsplicht wordt beperkt in de tijd. Als het mogelijk is wordt bij het besluit over een geheim stuk meteen aangegeven wanneer de geheimhoudingsplicht weer kan worden opgeheven. Waar mogelijk wordt meteen bij het opleggen van de geheimhoudingsplicht aangegeven tot wanneer deze duurt, zodat deze op het aangegeven moment automatisch vervalt. Soms kan dat door een exacte datum aan te geven of door te beschrijven op welk moment de geheimhoudingsplicht vervalt. Dit kan een specifieke datum zijn of een gebeurtenis, bijvoorbeeld op het moment dat een overeenkomst door beide contractspartijen is ondertekend.

Gelet op het feit dat de Woo bepaalt dat in het kader van een verzoek om openbaarmaking van informatie na vijf jaar moet worden heroverwogen of het tijdsverloop gevolgen heeft voor de belangenafweging, kan als uitgangspunt worden genomen dat alle informatie in beginsel uiterlijk na vijf jaar openbaar is, tenzij uitzonderingsgronden van toepassing zijn die zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking. Samengevat houdt het bovenstaande in dat een besluit tot oplegging van een geheimhoudingsplicht de volgende elementen bevat: 1. de motivering, onder vermelding van het belang of de belangen uit artikel 5.1 van de Wet open overheid; 2. met verwijzing naar artikel 87 van de Gemeentewet; 3. welke onderdelen van de informatie geheim zijn; 4. de duur van de geheimhoudingsplicht en indien het niet mogelijk is om dit aan te geven de vermelding dat de geheimhoudingsplicht voor onbepaalde tijd wordt opgelegd maar (half)jaarlijks wordt gecontroleerd of deze kan worden opgeheven. CV’s Van door de raad of het college te benoemen personen wordt altijd een CV gepubliceerd met daarin: naam, woonplaats, werkhistorie en desgewenst andere zaken die een persoon wil delen. Een CV wordt niet geheim gehouden. Er is een standaard CV beschikbaar dat aan te benoemen personen ter hand wordt gesteld.

Zij kunnen dit format invullen en daarmee zelf bepalen welke informatie zij in de openbaarheid willen delen. 3.2.2 Verstrekking van geheime informatie aan raad, commissie en college Informatie die is voorzien van een geheimhoudingsplicht is voorzien van een slot en daardoor alleen toegankelijk voor degenen die daar kennis van moeten kunnen nemen. Dat is afhankelijk van het geval: raadsleden, commissieleden, collegeleden en functionarissen in de ambtelijke organisatie of de griffie. Op agenda’s van de betrokken bestuursorganen wordt in globale termen vermeld dat een geheim document of onderwerp wordt besproken. In de openbare stukken wordt in globale termen melding gemaakt van een of meer geheime bijlagen. Geheime raadsinformatie wordt op de website van het gemeentebestuur gepubliceerd en is voorzien van een slot en

15

daardoor alleen toegankelijk na inlog voor raadsleden, commissieleden, de griffie en het college (waaronder de gemeentesecretaris en de bestuursadviseurs). 3.2.3 Vergaderen in beslotenheid Collegevergaderingen vinden plaats in beslotenheid, tenzij het college anders bepaalt (artikel 54 van de Gemeentewet). Raads- en commissievergaderingen zijn in principe openbaar (artikel 23 en artikel 82 van de Gemeentewet). Deze vergaderingen worden in het openbaar aangekondigd en geopend, met uitzondering van de raadsvergadering waarin tot aanbeveling voor (her)benoeming van de burgemeester wordt besloten. Gelet op artikel 61c, eerste lid van de Gemeentewet is deze vergadering van begin tot het einde besloten. Raads- en commissieleden mogen aanwezig zijn bij besloten vergaderingen, tenzij de uitnodiging voor een besloten vergadering alleen aan raadsleden is gericht. Als de deuren bij een commissievergadering worden gesloten, besluit de commissie of er naast de raads- en commissieleden zelf en de betrokken leden van het college nog anderen aanwezig mogen zijn (bijvoorbeeld betrokken ambtenaren). Als de deuren worden gesloten, zorgt de griffie ervoor de uitzending via internet wordt stopgezet.

Als ter vergadering een verzoek wordt gedaan om in beslotenheid te spreken, worden de deuren gesloten als dit een verzoek betreft van tenminste één vijfde deel van het aantal leden dat de presentielijst heeft getekend dan wel als de voorzitter dit nodig oordeelt (artikel 23, tweede lid van de Gemeentewet en artikel 82 van de Gemeentewet). Besloten commissievergadering Op grond van artikel 82, vijfde lid jo. artikel 23, vierde lid van de Gemeentewet geldt, indien met gesloten deuren wordt vergaderd, een verplichting tot geheimhouding omtrent informatie die in de commissievergadering ter kennis van de aanwezigen komt. Dat betekent dat van rechtswege een geheimhoudingsplicht geldt, die niet hoeft te wordt opgelegd. Ook hoeft niet te worden beoordeeld of er een valide geheimhoudingsgrond is (cf. belang als bedoeld in artikel 5.1 van de Woo). Die geheimhoudingsplicht van rechtswege (zonder belangenafweging) geldt voor zowel de mondelinge informatie die tijdens zo’n besloten vergadering wordt verhandeld als voor tijdens de besloten vergadering verstrekte schriftelijke informatie. Ten aanzien van schriftelijke informatie die voorafgaand aan een besloten vergadering wordt verstrekt moet wel de geheimhoudingsplicht worden opgelegd conform artikel 87 Gemeentewet, dit om te waarborgen dat deze informatie niet al voor de vergadering openbaar wordt.

Verslag van een besloten commissievergadering Van een besloten commissievergadering wordt een verslag opgemaakt. Dat verslag wordt op grond van artikel 82, vijfde lid jo. artikel 23, vijfde lid van de Gemeentewet niet openbaar gemaakt. In dat verslag wordt de informatie opgenomen die in de besloten vergadering is gedeeld. Omdat de geheimhoudingsplicht van rechtswege, zoals hiervoor toegelicht, voor alleen de aanwezigen bij een besloten vergadering geldt, en de regel is dat als het college of de burgemeester geheime informatie tijdens een besloten commissievergadering deelt, deze informatie met de hele raad wordt gedeeld (cf. artikel 88, vijfde lid van de Gemeentewet), wordt ten aanzien van het besloten verslag toch ook de geheimhoudingsplicht expliciet opgelegd. Zo geldt de geheimhoudingsplicht ook voor raadsleden die niet aanwezig waren bij de betreffende besloten commissievergadering. Het opleggen van die geheimhoudingsplicht ten aanzien van het (nog op te stellen) besloten verslag door de commissie gebeurt in de betreffende besloten vergadering. Concreet vindt dit plaats doordat de voorzitter bij aanvang van de besloten vergadering het volgende voorstelt: “Ik

16

stel u voor op grond van artikel 87 van de Gemeentewet een geheimhoudingsplicht op te leggen ten aanzien van het verslag waarin de mondelinge informatie die tijdens deze vergadering wordt behandeld wordt opgenomen. Gaat u daarmee akkoord?”. 3.2.4 Opleggen van een geheimhoudingsplicht Wie mag een geheimhoudingplicht opleggen aan wie? Zowel de raad zelf mag een geheimhoudingsplicht opleggen als ook het college, de burgemeester en een commissie (artikel 87). De geheimhoudingsplicht geldt ten aanzien van iedereen die het stuk kent of die bij de behandeling aanwezig is. Dus niet alleen voor raads- en collegeleden, maar ook voor ambtenaren en personen buiten de gemeentelijke organisatie die kennis hebben van de stukken. Denk bij dit laatste bijvoorbeeld aan een adviesbureau. 3.2.5 Opheffen van een geheimhoudingsplicht Stukken die door de raad worden behandeld Als een geheim stuk is voorgelegd aan de raad, kan alleen de raad de geheimhoudingsplicht opheffen. Stukken die door de raadscommissie worden behandeld Als de geheimhoudingsplicht ten aanzien van een commissiestuk is opgelegd door de commissie zelf, kan de commissie deze opheffen maar ook de raad (artikel 89, derde lid). Als de geheimhouding is opgelegd door het college of de burgemeester, verstrekt het college of de burgemeester die informatie tevens aan de raad en kan vervolgens alleen de raad de geheimhouding opheffen.

In alle gevallen geldt dat als een commissie het geheime stuk aan de raad heeft verstrekt, alleen de raad de geheimhouding kan opheffen (artikel 89, vierde lid). Collegestukken Als het college een geheimhoudingsplicht oplegt, kan het ook zelf die geheimhouding weer opheffen. Als een stuk echter is verstrekt aan de raad, kan alleen de raad de geheimhouding opheffen. Als het college een stuk niet direct aan de raad, maar aan een commissie heeft verstrekt, moet de informatie ook aan de raad worden verstrekt en kan vervolgens alleen de raad de geheimhouding opheffen. In de bijlage staat een schema welk bestuursorgaan is bevoegd om een geheimhoudingsplicht op te leggen en welk bestuursorgaan is bevoegd deze op te heffen. Praktische werkwijze bij (mogelijke) opheffing van geheimhoudingsplicht De afdeling Bestuur en Communicatie houdt een overzicht bij van alle stukken ten aanzien waarvan het college de geheimhouding heeft opgelegd. De griffie overlegt aan de afdeling Bestuur en Communicatie de besloten verslagen van de vergaderingen waarin over deze geheime stukken is gesproken. Als een commissie zelf een geheimhoudingsplicht heeft opgelegd ten aanzien van een stuk, houdt de griffier hiervan een overzicht bij. Dat komt in de praktijk overigens niet voor.

Genoemde overzicht van de afdeling Bestuur en Communicatie bevat een hyperlink naar de gepubliceerde collegebesluiten en raadsstukken waarin een geheimhoudingsplicht is opgelegd. Uit het gepubliceerde stuk waarnaar de hyperlink verwijst is herleidbaar wanneer en door wie het betreffende besluit is genomen. In het overzicht is een veld opgenomen waarin wordt gemotiveerd wanneer de geheimhouding kan worden opgeheven.

17

De afdeling Bestuur en Communicatie beoordeelt jaarlijks of een geheimhoudingsplicht die voor onbepaalde duur is opgelegd, kan worden opgeheven. Het college krijgt dan een voorstel om de geheimhoudingsplicht op te heffen, voor zover het daartoe bevoegd is. Ook de raad ontvangt jaarlijks een raadsvoorstel met daarin de commissie- en raadsstukken waarvoor geldt dat het college een geheimhoudingsplicht heeft opgelegd, met daarbij een advies aan de raad of de geheimhoudingsplicht kan worden opgeheven. Indien van toepassing maakt de griffie een raadsvoorstel voor de stukken die zij op hun lijst bijhouden met daarbij een advies aan de raad of de geheimhoudingsplicht kan worden opgeheven. Geheime informatie die aan een commissie met daarin ook raadsleden is verstrekt, moet altijd ook aan de raad worden verstrekt (artikel 88, vijfde lid van de Gemeentewet). In de praktijk betekent dit als geheime stukken behorende bij nota’s die ter kennisname of ter bespreking aan een commissie worden aangeboden, deze ook worden verstrekt aan de raad. Op de raadsagenda wordt een punt op de agenda opgenomen over eerder opgelegde geheimhoudingsplichten, met daarbij, achter de beschermde inlog, alle stukken die die maand onder geheimhouding zijn verstrekt aan een of meer commissies. Dit gebeurt op de agenda via de categorie ‘Ter kennisname stukken aan raad i.v.m. geheimhouding’.

Hierdoor kan de raad besluiten of er stukken bij zitten waarvan de geheimhoudingsplicht zal worden opgeheven. Zodra een voorstel tot opheffing van de geheimhoudingsplicht door de raad is aangenomen, worden de openbaar gemaakte stukken zo spoedig mogelijk daarna gepubliceerd. De desbetreffende stukken worden vervolgens openbaar op de bestuurlijke website geplaatst, onder vermelding van het genomen besluit tot opheffing van de geheimhoudingsplicht. Als het college besluit tot opheffing van een geheimhoudingsplicht, wordt het openbaar gemaakte stuk op de gemeentelijke website geplaatst, bij de besluitenlijsten van het college. Of een stuk ten aanzien waarvan een geheimhoudingsplicht wordt opgeheven ook alsnog actief openbaar wordt gemaakt, hangt van de aard van het stuk af. Als het bijvoorbeeld gaat om stukken die betrekking hebben op onderhandelingen, zullen die uitmonden in een overeenkomst. De betrokken partijen (ook diegenen met wie uiteindelijk geen overeenkomst wordt aangegaan) worden daarvan uiteraard op de hoogte gebracht. Daarna worden ze in principe op het BIS gepubliceerd. Indien partijen hebben afgesproken de vertrouwelijkheid van de contractuele afspraken te betrachten, kan dat anders zijn. De informatie wordt dan niet actief gepubliceerd.

Als een Woo-verzoeker naar deze informatie vraagt, wordt op dat moment een beoordeling gemaakt of het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan de gemaakte afspraak ten aanzien van de vertrouwelijkheid. ‘Vertrouwelijk’ is – onder omstandigheden ook ‘geheim’ Belangrijk om te weten is dat de Hoge Raad8 heeft uitgesproken dat de term ‘vertrouwelijk’ onder omstandigheden dezelfde betekenis kan hebben als geheim.

8

Hoge Raad 26 oktober 2010 (ECLI:NL:HR:2010:BM2422) en Hoge Raad 18 februari 2014 (ECLI:NR:HR:2014:362). De uitspraak van de Hoge Raad komt neer op een doorkruising van de heersende opvatting tot dan toe dat de geheimhoudingsregeling in het oude artikel 25 van de Gemeentewet (en de daarmee samenhangende strafrechtelijke vervolgingsmogelijkheid op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht wegens schending van een ambtsgeheim) een uitputtende regeling is. Anders gezegd: met de uitspraak komt een einde aan de opvatting dat als er niet formeel geheimhouding op grond van het oude artikel 25 Gemeentewet (in de gewijzigde Gemeentewet is dat artikel 87) is opgelegd, er ook niet op grond van artikel 272 Wetboek van Strafrecht kan worden vervolgd. De Hoge Raad heeft aangegeven dat ‘onder omstandigheden’ onder andere betekent dat relevant is hoe ervaren en ingevoerd een raadslid is (in dat specifieke geval ging het om een raadslid) en in hoeverre het raadslid begrijpt of wordt geacht te begrijpen dat hier vertrouwelijke informatie aan de orde is.

18

Het komt erop neer dat een goed ingevoerd en ervaren raadslid, collegelid of ambtenaar wordt geacht zich er steeds van te vergewissen of de aard van de informatie vertrouwelijk is, of dat er andere omstandigheden zijn (zoals uitlatingen in en omtrent overleggen en vergaderingen waarin dergelijke informatie aan de orde is) die duidelijk maken dat de informatie van vertrouwelijke aard is, ondanks dat er op die vertrouwelijke informatie niet formeel de geheimhoudingsplicht van de Gemeentewet rust. Want ook ten aanzien van vertrouwelijke informatie zonder formele geheimhouding bestaat de plicht om hierover geheimhouding te betrachten. Schending van die geheimhoudingsplicht kan, net als dit het geval is bij schending van de geheimhoudingsplicht op grond van de Gemeentewet, leiden tot strafrechtelijke vervolging.

3.3 Overige (bestuurs)organen, technische sessie en raadsmarkten 3.3.1 Overige (bestuurs)organen De openbaarheid of beslotenheid van vergaderingen van overige (bestuurs)organen, zoals het presidium, het seniorenconvent, de rekenkamer, de auditcommissie enz., wordt geregeld in een reglement van orde of zelfstandige verordening. Het presidium van de raad doet voorstellen over de beslotenheid voor bijeenkomsten en overleggen wanneer dit niet per verordening of raadsbesluit is geregeld. 3.3.2 Technische sessies Het doel van een technische sessie is dat raads- en commissieleden zich inhoudelijk kunnen voorbereiden op de behandeling van een raadsstuk of nota. Tijdens een technische sessie kunnen zij daarom technische, en uitdrukkelijk dus geen politieke, vragen stellen over de nota aan ambtenaren. Ambtenaren moeten vrij kunnen spreken. Dat vormt de reden waarom de deuren in Haarlem bij technische sessies gesloten zijn. De aanwezigheid van externen, waaronder journalisten, kan ertoe leiden dat niet vrijuit wordt gesproken en wordt daarom niet toegestaan. Het is tevens niet toegestaan om technische sessies te gebruiken om collegevoorstellen te polsen. De regel is dat beraadslaging en besluitvorming in openbaarheid plaatsvindt, tenzij er dient te worden gesproken over geheime informatie.

3.3.3 Raadsmarkten Raadsmarkten zijn informatieve bijeenkomsten over een belangrijk beleidsonderwerp of groot (ruimtelijke) project. Raadsmarkten zijn in principe openbaar en geïnteresseerden kunnen als toehoorder aanwezig zijn en plaatsnemen op de tribune. Er zijn twee overwegingen op basis waarvan over een raadsmarkt bij uitzondering niet actief openbaar wordt gecommuniceerd: 1. Sommige onderwerpen zijn sterk intern dan wel procedureel gericht, zoals bijvoorbeeld het gesprek over integriteit/gedragscode, uitleg Wet gemeenschappelijke regelingen e.d. 2. Soms vindt een raadsmarkt niet op donderdag, maar op een dinsdag of woensdag plaats en kan een praktisch motief zijn dat de toegankelijkheid van het stadhuis beperkt is wegens de afwezigheid van de bodedienst en daarmee ontvangst van (een enkele) belangstellende lastig is.

19

3.4 Schending geheimhoudingsplicht Schending van de geheimhoudingsplicht is een misdrijf dat strafbaar is gesteld in artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht.

3.5 Aanvullende bepaling: artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht In artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht is een algemene verplichting opgenomen voor een ieder die als (onderdeel van een) bestuursorgaan of daarvoor werkzame persoon in aanraking komt met vertrouwelijke gegevens tot geheimhouding daarvan. Het betreft een bepaling met een aanvullend karakter, die geldt als niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift (b.v. vanwege de geheimhouding op grond van de Gemeentewet) een geheimhoudingsplicht geldt.

20

4.

Privacy en persoonsgegevens Sinds 2018 geldt in de gehele Europese Unie dezelfde privacywetgeving: De Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Deze Europese wetgeving vervangt de Nederlandse Wet bescherming persoonsgegevens. (Naast de AVG is er een aparte Europese Richtlijn gegevensbescherming politie en justitie.) De AVG bevat regels voor de omgang met persoonsgegevens en heeft onder meer gezorgd voor: • versterking en uitbreiding van privacyrechten; • meer verantwoordelijkheden voor organisaties; • dezelfde, stevige boetes voor alle Europese privacytoezichthouders. De AVG gebiedt een zorgvuldige omgang met de persoonlijke levenssfeer, welke één van de redenen kan zijn om informatie niet openbaar te delen en met geheimhouding te omkleden. De bescherming van persoonsgegevens op grond van de AVG kadert daarmee de toepassing van de uitzonderingsgrond van de Woo ten aanzien van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer nader in. In bijgevoegde Gedragscode privacy en persoonsgegevens (bijlage 3) is opgenomen hoe de gemeente bij de uitvoering van haar taken rekening houdt met de privacy van betrokken natuurlijke personen.

21

5.

Protocol geheimhoudingsplicht Rechtdoende aan het overkoepelend principe ‘openbaar, tenzij’, hanteert de gemeente de volgende regels bij geheimhouding. Deels gaat het om de uitleg van wettelijke regels, deels gaat het om de praktische uitwerking daarvan in de gemeentelijke praktijk. Algemeen 1. In principe zijn alle stukken en vergaderingen openbaar. Wettelijke uitzonderingen wat betreft vergaderingen zijn de collegevergaderingen, de vergaderingen van vertrouwenscommissies van de raad en beraadslagingen in de raad over het verslag van bevindingen van de vertrouwenscommissie ten aanzien van de (her)benoeming van de burgemeester. 2. Tot een besloten vergadering, een geheimhoudingsplicht van stukken of van het ter vergadering behandelde wordt alleen besloten als dat strikt noodzakelijk is gelet op het bepaalde in de Gemeentewet, Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) of – in het geval van stukken - gezien de uitzonderingsgronden van de Wet open overheid (Woo). 3. De oplegging van een geheimhoudingsplicht ten aanzien van stukken wordt gemotiveerd op basis van de uitzonderingsgronden van de Woo. 4. Op het punt ‘persoonlijke levenssfeer’ wordt er bovendien verdere invulling aan gegeven door de AVG en aanverwante wetten. Besloten vergaderen 5. Als een geheim stuk of onderwerp wordt besproken, gebeurt dit in een besloten vergadering.

Dat een geheim stuk wordt behandeld, wordt wel op de openbare agenda van raad en commissie vermeld. 6. Raads- en commissieleden kunnen via een beveiligd digitaal systeem kennis nemen van geheime stukken op de bestuurlijke website. Geheime stukken voor de collegevergaderingen worden aan de collegeleden ter beschikking gesteld via het gemeentelijk vergadersysteem dat eveneens een digitaal beveiligd systeem is. 7. Van een besloten vergadering wordt een apart verslag gemaakt, dat niet openbaar is. 8. Als een geheimhoudingsplicht van het in een verslag opgenomen ter vergadering behandelde nodig is, wordt hierover tijdens de vergadering zelf een besluit genomen. Geheime stukken 9. De burgemeester, het college, een commissie of de raad kunnen een geheimhoudingsplicht opleggen. 10. Een geheimhoudingsplicht wordt deugdelijk gemotiveerd, wat inhoudt dat de motivering kenbaar is en draagkrachtig is in relatie tot de belangen die worden beschermd.

In de nota wordt vermeld: 1) de motivering, onder vermelding van het belang of de belangen uit artikel 5.1 van de Wet open overheid; 2) met verwijzing naar artikel 87 van de Gemeentewet; 3) welke onderdelen van de informatie geheim zijn; 4) de duur van de geheimhoudingsplicht en indien het niet mogelijk is om dit aan te geven de vermelding dat de geheimhoudingsplicht voor onbepaalde tijd wordt opgelegd maar (half)jaarlijks wordt gecontroleerd of deze kan worden opgeheven. 11. Een geheimhoudingsplicht wordt ten aanzien van een zo klein mogelijk deel van informatie opgelegd. Dat houdt in dat de geheimhoudingsplicht wordt beperkt tot dat deel van een stuk dat daadwerkelijk geheim moet zijn en bij voorkeur in een aparte, geheim te verklaren, bijlage wordt opgenomen.

22

12. Een geheimhoudingsplicht wordt zo kort mogelijk opgelegd. In het geheimhoudingsbesluit wordt de concrete gebeurtenis of het concrete moment vermeld wanneer de geheimhoudingsplicht kan worden opgeheven of als opgeheven wordt beschouwd. 13. Als een geheimhoudingsplicht voor onbepaalde duur wordt opgelegd, vindt halfjaarlijks een actieve controle plaats op wat nog geheim is en of die geheimhoudingsplicht inmiddels kan worden opgeheven. Spoedeisende gevallen 14. Indien vanwege de spoedeisendheid van verstrekking van informatie in afwijking van regel 11 en/of 12 van dit Protocol een geheimhoudingsplicht wordt opgelegd, vindt in de eerst mogelijke collegevergadering na verstrekking een herbeoordeling plaats van de opgelegde geheimhoudingsplicht wat betreft de omvang en de duur daarvan. Opheffen geheimhoudingsplicht 15. Als een geheim stuk is verstrekt aan de raad, kan alleen de raad de geheimhoudingsplicht opheffen, ongeacht wie de geheimhoudingsplicht heeft opgelegd. 16. Als een geheimhoudingsplicht ten aanzien van een stuk is opgelegd door de commissie, kan de commissie deze opheffen of de raad. 17. Als de commissie een geheimhoudingsplicht oplegt en deze geheime informatie aan de raad heeft verstrekt, kan alleen de raad de geheimhoudingsplicht opheffen. 18.

Als een geheimhoudingsplicht ten aanzien van een commissiestuk is opgelegd door een ander orgaan, wordt het stuk aan de raad verstrekt en kan alleen de raad de geheimhoudingsplicht opheffen. 19. Als het college een geheimhoudingsplicht heeft opgelegd en dit stuk is niet aan een commissie noch de raad verstrekt, kan het college zelf de geheimhouding opheffen.

23

Bijlage 1: Artikelen 87 t/m 89 Gemeentewet (wetsvoorstel) Artikel 87 De raad, het college, de burgemeester en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid, een verplichting tot geheimhouding opleggen ten aanzien van informatie die bij dat orgaan berust. Artikel 88 1. De raad kan informatie ten aanzien waarvan krachtens artikel 23, vierde lid, een verplichting tot geheimhouding geldt of hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan het college, de burgemeester, de rekenkamer en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V. 2. Het college kan informatie ten aanzien waarvan hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan de raad, de rekenkamer en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V. 3. De burgemeester kan informatie ten aanzien waarvan hij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan de raad, het college, de rekenkamer en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V. 4. Een commissie als bedoeld in hoofdstuk V kan informatie ten aanzien waarvan zij een verplichting tot geheimhouding heeft opgelegd, verstrekken aan de raad, het college, de burgemeester en de rekenkamer. 5.

Indien het college of de burgemeester overeenkomstig het tweede of derde lid informatie verstrekt aan een commissie waarin leden van de raad zitting hebben, verstrekt het college of de burgemeester die informatie tevens aan de raad. 6. Indien het college, de burgemeester of een commissie overeenkomstig het tweede, derde of vierde lid informatie verstrekt aan de raad, kan de raad die informatie verstrekken aan anderen. De raad kan regels stellen over het verstrekken van informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding is opgelegd door het college, de burgemeester of een commissie en die tevens aan de raad is verstrekt. Artikel 89 1. Een verplichting tot geheimhouding wordt vermeld op het stuk ten aanzien waarvan de geheimhouding geldt. Indien de geheimhouding geldt ten aanzien van informatie anders dan in schriftelijke vorm, wordt de verplichting op een passende wijze kenbaar gemaakt. 2. Een verplichting tot geheimhouding wordt in acht genomen door allen die van de informatie kennis dragen. 3. Een verplichting tot geheimhouding duurt voort totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd haar opheft. Indien de verplichting tot geheimhouding is opgelegd door een commissie, kan die verplichting tevens worden opgeheven door het orgaan dat de commissie heeft ingesteld. 4.

Indien informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding geldt aan de raad is verstrekt, duurt die verplichting in afwijking van het derde lid voort totdat de raad haar opheft. 5. Een lid van de raad of van een door de raad ingestelde commissie als bedoeld in hoofdstuk V dat in strijd handelt met het tweede lid kan bij besluit van de raad ten hoogste drie maanden worden uitgesloten van het ontvangen van informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding geldt.

24

Bijlage 2 Schema opleggen, delen en opheffen van een geheimhoudingsplicht Schema opleggen, delen en opheffen van een geheimhoudingsplicht volgend uit de artikelen 87 t/m 89 van de (nieuwe) Gemeentewet

Door Opgelegd door college

Opgelegd door burgemeester

Opgelegd door commissie

Opgelegd door raad

Verstrekt aan College

Bevoegd tot opheffen College

Commissie

Als het college de geheime informatie (schriftelijk of mondeling) aan de commissie of de raad heeft verstrekt, is alleen de raad nog bevoegd. Raad

Raad

Raad

Raadsleden (alle) College

Raad Burgemeester

Commissie Raad College

Als het college de geheime informatie (schriftelijk of mondeling) aan de raad heeft verstrekt, is alleen de raad nog bevoegd. Raad Raad Commissie

Commissie

Commissie.

Raad

Als de commissie de geheime informatie (schriftelijk of mondeling) aan de raad heeft verstrekt, is alleen de raad nog bevoegd. Raad