2 Bijlage 1 Beleidsplan aanpak mensenhandel
Tekst van het document
Beleidsplan aanpak mensenhandel
4 februari 2025 Veiligheid & Handhaving
Inhoudsopgave 1. Aanleiding
3
2. Vorm en complexiteit mensenhandel
4
2.1 De drie meest voorkomende vormen van mensenhandel
4
2.2 Moeilijkheden rond aanpak mensenhandel
4
3. Mensenhandel in en rond Haarlem
5
3.1 Integrale aanpak mensenhandel
5
3.2 Cijfers mensenhandel
6
3.2.1 Geregistreerde signalen gemeente Haarlem 2023-2024
6
3.2.2 Geregistreerde signalen HVO-Querido 2020-2024
7
3.2.3 Geregistreerde signalen mensenhandel politie 2023-2024
7
3.2.4 Extra signalen opvangen
7
3.3 Kwetsbare plekken en sectoren
8
4. Haarlemse aanpak mensenhandel
9
4.1 Pijlers en doelstellingen
9
5. Actieplan Haarlemse aanpak mensenhandel
10
5.1 Actieplan aanpak mensenhandel
10
5.2 Financiën en verantwoording
11
2
1. Aanleiding Mensenhandel is vanwege de grote en langdurige impact op slachtoffers een ernstig misdrijf. De verborgenheid van de problematiek maakt de schaal van het probleem, evenals de vorm en trends, moeilijk in te schatten. Om mensenhandel aan te pakken zijn er verschillende internationale richtlijnen opgesteld zoals het Palermo Protocol (2000)1 en een Europese richtlijn2. In Nederland zijn de ambities rond de aanpak recent bovendien opgeschroefd. Zo is er door het Interbestuurlijk Programma (IBP)3 in 2018 afgesproken dat elke gemeente eigen beleid moet voeren om het thema te borgen. Ook is er een Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen aangesteld omdat mensenhandel een complexe vorm van misdaad betreft. Met het voorliggende beleidsplan wordt het Haarlemse mensenhandelbeleid geactualiseerd. Met de inzet uit dit beleidsplan wil Haarlem zoveel mogelijk voorkomen dat mensenhandel plaatsvindt en signalen van mensenhandel adequaat aanpakken.
1
Het Palermo Protocol (2000) is een protocol van de Verenigde Naties dat zich richt op het voorkomen, onderdrukken en bestraffen van mensenhandel. Met extra aandacht voor vrouwelijke en minderjarige slachtoffers. 2 Richtlijn 2011/36 - Voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (2011) richt zich op het voorkomen en bestrijden van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers van mensenhandel. 3 Het Interbestuurlijk Programma is een initiatief van gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk om meer te bereiken op grote maatschappelijke opgaven.
3
2. Vorm en complexiteit mensenhandel 2.1 De drie meest voorkomende vormen van mensenhandel Mensenhandel is onder andere het werven, vervoeren of opnemen en huisvesten van mensen met gebruik van dwang. Het doel van de mensenhandelaar is de uitbuiting van een persoon. In de gemeente Haarlem onderscheiden we drie vormen van mensenhandel. 1. Seksuele uitbuiting: dit is de meest voorkomende vorm van mensenhandel en vindt voornamelijk plaats rond illegale prostitutie. Het is in de praktijk vaak lastig te bepalen of het werkelijk om seksuele uitbuiting gaat. 2. Arbeidsuitbuiting: mensen moeten onder dwang en zeer slechte arbeidsomstandigheden werk verrichten. Het is van belang om het onderscheid te maken met ernstige benadeling, waarbij reguliere arbeidswetten gelden. 3. Criminele uitbuiting: slachtoffers worden door derden gedwongen strafbare feiten te plegen. Hierbij is de grens tussen slachtoffer en dader vaak onduidelijk.
2.2 Moeilijkheden rond aanpak mensenhandel Om mensenhandel strafrechtelijk te bewijzen moeten zowel verplaatsing en/of huisvesting van mensen, dwang én (het oogmerk) uitbuiting wettig en overtuigend bewezen worden. Dat is in de praktijk vaak erg lastig. Hieronder volgt een overzicht van de grootste uitdagingen. Deze uitdagingen leiden er onder andere toe dat de overheid en hulpverleningsinstanties van oudsher beperkt zicht hebben op de problematiek.
Figuur 1: Verschillende moeilijkheden met betrekking tot de aanpak van mensenhandel.
4
3. Mensenhandel in en rond Haarlem 3.1 Integrale aanpak mensenhandel Regionale aanpak Bij de aanpak van mensenhandel werkt de gemeente samen met diverse ketenpartners, zowel lokaal als regionaal. De regionale samenwerking beoogt een waterbedeffect van mensenhandel naar andere gemeenten te voorkomen en het gezamenlijk zicht op mensenhandel en de aanpak ervan te verbeteren. Ook wordt middels regionale samenwerking de opvang en hulp aan slachtoffers van mensenhandel efficiënter ingericht. Prostitutie Controle Team Zo is er een regionaal prostitutiecontrole team (hierna: PCT)4 dat in de regio namens de aangesloten gemeenten de prostitutiecontroles uitvoert. De betrokken gemeenten delen op die manier de expertise en het stelt met name de kleinere gemeenten beter in staat om controles uit te voeren rond illegale prostitutie. Het PCT komt tijdens hun werk af en toe signalen van mensenhandel tegen. Deze signalen geven zij door aan de politie ter verdere opsporing. Opvang en hulp aan slachtoffers De organisatorische en financiële verantwoordelijkheid voor de opvang van slachtoffers van mensenhandel ligt bij de gemeenten. Daartoe financiert gemeente Haarlem als centrumgemeente HVO-Querido5 voor het uitvoeren van zorgcoördinatie aan slachtoffers van mensenhandel.
Daarnaast financiert de gemeente Scharlaken Koord6 voor ondersteuning en begeleiding aan sekswerkers uit Haarlem die uit de prostitutie willen stappen. Bij de prostitutie controles is Scharlaken Koord betrokken en is HVO-Querido op piket basis bereikbaar als er sprake is van signalen van mensenhandel. De zorgcoördinatie van HVO-Querido en de ondersteuning aan sekswerkers van Scharlaken Koord worden bekostigd middels een regionale subsidie uit de middelen van de Decentralisatie-uitkering Vrouwen Opvang (DU VO) en de middelen van de Decentralisatie-uitkering voor Uitstapprogramma’s voor Prostituees (DUUP). Deze worden verstrekt aan de centrumgemeenten. Onder het aanbod van HVO-Querido vallen ook trainingen voor medewerkers van de gemeente. Samenwerking repressieve aanpak Het aanpakken van daders van mensenhandel vraagt om een integrale inzet. Daarom werkt de gemeente bij de repressieve aanpak van daders nauw samen met onder andere de politie, het Openbaar Ministerie (OM), het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) en de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA). Hierbij richt de NLA zich voornamelijk op arbeidsuitbuiting, deze vorm zien we beperkt terug in de gemeente en signalen betreffen veelal slechte woon- of arbeidsomstandigheden. In afstemming met partners zet de gemeente ook bestuur- en strafrechtelijke instrumenten in tegen mensenhandel. 4
Het regionaal PCT werkt namens de gemeenten Haarlemmermeer, Haarlem, Zandvoort, Heemstede, Bloemendaal, Velsen, Beverwijk, Heemskerk en Uitgeest. 5 De gemeente Haarlem heeft een subsidieregeling met HVO-Querido voor de zorgcoördinatie mensenhandel. 6 De gemeente Haarlem heeft een subsidieregeling met Scharlaken Koord. Scharlaken Koord biedt onder andere advies, ondersteuning voor fysieke en mentale gezondheid, en begeleiding richting alternatief werk aan sekswerkers.
5
3.2 Cijfers mensenhandel In 2024 zijn er bij de gemeente Haarlem 22 signalen binnengekomen over mensenhandel in Haarlem. In 2023 waren dit er 21. Nadat signalen van mensenhandel bij de gemeente binnenkomen worden ze onderzocht. Waar nodig vindt overleg plaats met andere instanties. Naast signalen van mensenhandel ontvangt de gemeente ook signalen rond illegale prostitutie en registreert deze evengoed. Hierbij hoeft er geen sprake te zijn van vermoedens van mensenhandel, maar vanwege het extra risico dat sekswerkers lopen kan dat later wel vastgesteld worden. Naast gemeentelijke cijfers registreren ook andere ketenpartners signalen van mensenhandel. De diverse ketenpartners hanteren wel verschillende definities, waardoor deze cijfers niet eenduidig zijn. 3.2.1 Geregistreerde signalen gemeente Haarlem 2023-2024 Bij de cijfers die worden geregistreerd door de gemeente Haarlem betreft het alle signalen waarbij er vermoedens zijn van illegale prostitutie en arbeidsuitbuiting. Dat betekent dat de feitelijke overtreding of het uitbuitingsaspect (nog) niet is aangetoond. In de praktijk worden signalen van seksuele uitbuiting en criminele uitbuiting veelal niet bij de gemeente gemeld, maar bij andere ketenpartners. Meld Misdaad Anoniem (MMA) is voor de gemeente de grootste bron van signalen.
De signalen kunnen na verrijking worden doorgezet naar andere personen, afdelingen of instanties om ze verder te onderzoeken, of ze worden niet bevestigd. Tabel 1: Aantal signalen geregistreerd door de gemeente Haarlem 2023-2024. Type signaal Illegale prostitutie
Arbeidsuitbuiting
Behandeling signaal Aantal Doorgezet Geen bevestiging/resultaat In behandeling Aantal Doorgezet Geen bevestiging/resultaat In behandeling
2023 11 5 6 0 10 6 4 0
2024 10 6 4 0 12 5 6 1
6
3.2.2 Geregistreerde signalen HVO-Querido 2020-2024 Bij de cijfers van HVO-Querido gaat het om alle door hen ontvangen signalen van mensenhandel. Het gaat hierbij niet om signalen van bevestigde mensenhandel. In enkele gevallen betrof het zaken waar zowel criminele als seksuele uitbuiting aan de orde was, in dat geval zijn ze hier genoteerd onder seksuele uitbuiting.
Tabel 2: Aantal geregistreerde signalen vanuit zorgcoördinator HVO-Querido 2021-2024. Type uitbui ng Locatie Seksueel Haarlem
Arbeid
Crimineel
2021
2022
2023
2024
8
18
10
6
Kennemerland
48
37
36
28
Noord-Holland
102
103
98
82
Haarlem
1
1
1
2
Kennemerland
4
3
10
2
Noord-Holland
12
8
21
31
Haarlem
0
0
1
2
Kennemerland
0
2
5
9
Noord-Holland
10
8
15
18
3.2.3 Geregistreerde signalen mensenhandel politie 2023-2024 De politie registreert alleen signalen onder ‘mensenhandel’ als deze enigszins onderbouwd kunnen worden. Daarna volgt verder onderzoek dat kan leiden tot strafrechtelijke vervolging. Bij meerdere vormen van mensenhandel wordt de zwaarste vorm vastgelegd. Tabel 3: Onderbouwde signalen van mensenhandel in Haarlem vanuit de politie 2023-2024.
Type uitbui ng Seksueel Arbeid
2023
2024
3
2
0
0
Crimineel
0
2
3.2.4 Extra signalen opvangen
Via de bestaande inzet op mensenhandel registreren de gemeente, HVO-Querido en de poli e signalen van mensenhandel. Deze signalen geven een beperkt deel weer van de bestaande mensenhandel in Haarlem. Het beter in beeld krijgen van mensenhandel is daarom een belangrijke ambi e van de gemeente.
7
3.3 Kwetsbare plekken en sectoren Uit de gezamenlijke informatie komt een beeld rond mensenhandel in de regio Haarlem naar voren van de plekken, sectoren en groepen die kwetsbaar zijn voor mensenhandel. Tabel 4: Kenmerken van de verschillende vormen mensenhandel in de regio van gemeente Haarlem. Seksuele uitbuiting Risicosector
Illegale prostitutie
Risicogroepen
Migranten, kwetsbare jongeren en studenten, (licht) verstandelijk gehandicapten
Risicolocaties
Toeristische verhuurlocaties (o.a. AirBnB’s, hotels, logies), (onder)verhuurde woonhuizen, massagesalons, studentenflats.
Cijfers PCT 2023
16 adressen bezocht ter controle van illegale prostitutie
Cijfers PCT 2024
12 adressen bezocht ter controle van illegale prostitutie
Arbeidsuitbuiting Risicosectors
Horeca en de bouwsector
Risicogroepen
Migranten
Risicolocaties
Horeca: keuken en afwas (buiten zicht) Bouwsector: bouwbedrijven
Criminele uitbuiting Risicogroepen
Kwetsbare jongeren
8
4. Haarlemse aanpak mensenhandel 4.1 Pijlers en doelstellingen Bij het voorkomen en aanpakken van mensenhandel onderscheidt de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen vier rollen van gemeenten: netwerksamenwerking, voorlichting, signaleringskracht en slachtofferondersteuning. De gemeente Haarlem pakt deze vier rollen op aan de hand van zes pijlers met doelstellingen. Deze ambities zijn hieronder uitgewerkt. In het hoofdstuk Actieplan Haarlemse aanpak mensenhandel zijn de ambities uitgewerkt tot specifieke acties. 1. Verbeteren netwerksamenwerking Een integrale samenwerking is cruciaal voor een effectieve aanpak. De netwerksamenwerking moet duidelijk zijn en partners moeten elkaar kunnen vinden. Daarom stelt de gemeente het doel om het netwerk aan partners doorlopend te evalueren en wanneer nodig te versterken. 2. Versterken voorlichting Het zijn vaak kwetsbare mensen die risico lopen slachtoffer te worden van mensenhandel. Vanwege hun kwetsbare positie zijn zij lastig te bereiken voor de overheid en hulpverleningsinstellingen. Het voorkomen van slachtofferschap is daarom een complexe opgave. Voorlichting kan hieraan bijdragen, en ook een grotere meldingsbereidheid creëren van Haarlemmers om signalen van uitbuiting vroegtijdig te melden. Daarom vergroten we de bewustwording via voorlichting over mensenhandel en het melden van signalen. 3.
Vergroten signaleringskracht Omdat signalen van mensenhandel weinig actief wordt gemeld bij de gemeente of ketenpartners moet de gemeente zelf actief op zoek naar signalen. Daarom richt de gemeente zich op het trainen van werknemers op het opvangen en melden van signalen van mensenhandel. 4. Adequate slachtofferhulp bieden Slachtoffers van mensenhandel moeten de juiste hulp aangeboden krijgen. De gemeente voorziet in adequate opvang en begeleiding voor slachtoffers van mensenhandel. Hiervoor zet zij ketenpartners HVO-Querido en Scharlaken Koord in. 5. Aanpakken daders Door de onzichtbaarheid van mensenhandel is het moeilijk om daders effectief aan te pakken. Met controles en het opwerpen van barrières maakt de gemeente daders zichtbaar en pakt hen repressief aan. 6. Inzicht en beleid verfijnen Het is van belang om het gemeentelijk beeld over de aard en omvang van de problematiek te verbeteren. Via het bestuderen van cijfers en het blootleggen van trends kan het beleid en de uitvoering ervan beter worden afgestemd op de actualiteit. Daarom zet de gemeente zich samen met onze belangrijkste ketenpartners in om het lokale en regionale beeld actueel te houden.
9
5. Actieplan Haarlemse aanpak mensenhandel 5.1 Actieplan aanpak mensenhandel In dit hoofdstuk is overzichtelijk weergegeven welke acties er gekoppeld zijn aan de zes pijlers van de Haarlemse aanpak mensenhandel. Dit is bedoeld om de aanpak te concretiseren en het gemakkelijk te maken om op deze acties terug te grijpen. Tabel 5: Uitwerking actieplan van de gemeente Haarlem rond de aanpak mensenhandel. 1. Verbeteren netwerksamenwerking Actie
Doel
Context
Aansluiting bij de regionaal coördinator ketensamenwerking mensenhandel*
Een effectieve integrale regionale ketensamenwerking rond mensenhandel.
Mensenhandel is een complex fenomeen met een regionaal karakter. Voor een goede aanpak is integrale samenwerking op regionaal niveau noodzakelijk.
Actie
Doel
Context
Uitvoeren van gemeentelijke ondermijningscampagnes.
Signaleringskracht vergroten bij inwoners, bezoekers en ondernemers van de gemeente Haarlem.
Als het onderwerp meer leeft in de samenleving dan kan dat helpen om meer signalen op te vangen.
Inwoners, ondernemers en professionals informeren over beschikbaar lesmateriaal.
Extern kennis van risico’s en algemene bewustwording vergroten.
De gemeente Haarlem kan materiaal promoten onder relevante externe partijen. Dit kan helpen om inwoners en ondernemers bewuster te maken van de problematiek.
Aanbieden van folder Bewustwording creëren bij FairWork en Rode Kruis aan kwetsbare doelgroepen rond doelgroepen. risico’s en rechten.
Het Rode Kruis en FairWork hebben een folder opgesteld in verschillende talen die kan worden gebruikt. Deze wordt indien gewenst uitgedeeld aan kwetsbare doelgroepen tijdens PCT controles.
2. Versterken voorlichting
3. Vergroten signaleringskracht Actie
Doel
Context
Instellen van een gemeentelijk aandachtsfunctionaris netwerk ondermijning.
Signaleringskracht van afdelingen Een sterker lokaal netwerk helpt om de binnen de gemeente die met signaalfunctie van gemeentelijke inwoners en ondernemers te medewerkers te vergroten en het melden maken hebben versterken. van signalen laagdrempeliger te maken. Daarnaast zorgen dat signalen van ondermijning, waaronder mensenhandel, snel worden opgepakt.
*Hiervoor zijn we afhankelijk van de aanstelling van de regionaal coördinator ketensamenwerking mensenhandel door NH Veilig. Verwachting is dat dit in 2025 gerealiseerd wordt.
10
Interne trainingen en voorlichting aanbieden.
Bewustwording in de relevante afdelingen vergroten.
Bewustwording en kennis kan bij relevante afdelingen in de organisatie bijdragen aan het opvangen van signalen en zo mogelijk ook bij het voorkomen van mensenhandel.
Meldpunt en meldroute promoten.
De meldbereid vergroten door Promotie van de meldroute kan de meldroute voor ondermijning medewerkers van de gemeente helpen te promoten via heldere het meldpunt te bereiken. communicatie.
4. Adequate slachtofferhulp bieden Actie
Doel
Continueren ondersteuning Adequate opvang en begeleiding slachtoffers mensenhandel van slachtoffers van door HVO-Querido en mensenhandel. Scharlaken Koord.
Context De gemeente is verantwoordelijk voor de slachtofferhulp aan slachtoffers van mensenhandel. Deze is momenteel besteed aan HVO-Querido en - waar het om sekswerkers gaat - Scharlaken Koord.
5. Aanpakken daders Actie
Doel
Context
Zicht krijgen op daders van Opsporen van mogelijke daders seksuele uitbuiting via van mensenhandel. integrale controles door het PCT en de samenwerking met de politie.
Onder andere bij PCT controles worden signalen van mensenhandel in de prostitutiebranche opgevangen.
Aanpakken van daders via Barrières opwerpen die bestuurs- en strafrechtelijke mensenhandel zoveel mogelijk interventies. hindert en aanpakt.
Via bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten kan het daders moeilijk worden gemaakt en criminaliteit ontmoedigd worden.
6. Inzicht en beleid verfijnen Actie
Doel
Context
Informatie delen met relevante ketenpartners.
Het aanscherpen van kennis en inzicht van mensenhandel in de gehele keten.
Data is zeer belangrijk voor het verkrijgen van een scherp beeld van mensenhandel in Haarlem.
5.2 Financiën en verantwoording Begroting Alle gemeentelijke inzet als ook de inzet van HVO Querido en Scharlaken Koord is geborgd binnen de huidige financiële kaders.
11
Dit is een uitgave van gemeente Haarlem, 4 februari 2025 ________________________________ Postbus 511 2003 PB Haarlem Tel. 14 023 haarlem.nl 12