1 Rechterlijke uitspraken stikstof - consequenties voor Haarlem

Informatienota

Onderwerp Gevolgen rechterlijke uitspraken stikstof voor ruimtelijke ontwikkelingen Haarlem Nummer Portefeuillehouder Programma/beleidsveld Afdeling Auteur Telefoonnummer Email Kernboodschap

Behandelvoorstel voor commissie Relevante eerdere besluiten

Besluit college d.d. 14 oktober 2025

2025/355551 Roduner, F.J. 4.1 Wonen en woningbouw PG Hartog, T. 06-28431471 thartog@haarlem.nl Haarlem werkt aan meerdere ambities die een plek moeten krijgen in de fysieke leefomgeving. Er wordt gewerkt aan de ambitie om voor 2030 10.000 woningen te realiseren, de energietransitie en de mobiliteitstransitie. Recente rechterlijke uitspraken vergroten het stikstofknelpunt voor projecten in Haarlem. Tegelijkertijd hebben de maatregelen die Haarlem kan nemen om het stikstofknelpunt terug te dringen, maar een beperkt effect. Het Rijk en de provincie zijn bij machte en aan zet om de stikstofdeken voldoende te verdunnen zodat daadwerkelijk ruimte voor ontwikkelingen ontstaat. Er moet een stevig maatregelenpakket komen. Ondertussen blijft Haarlem zich inzetten om met maatwerk binnen de actuele kaders projecten te realiseren. Op basis van de rechterlijke uitspraken en de inventarisatie van Haarlemse projecten, lijkt de meerderheid van projecten door te kunnen gaan. Bij het overige deel wordt waarschijnlijk vertraging opgelopen, omdat er een natuurvergunning moet worden aangevraagd. Het college stuurt deze informatienota ter kennisname naar de commissie Ontwikkeling.

- Raadsinformatiebrief: Gevolgen uitspraak Raad van State inzake het Programma Aanpak Stikstof (2019/677123) - Raadsinformatiebrief: Gevolgen uitspraak stikstof bouwfase voor ruimtelijke ontwikkelingen in Haarlem (2022/1625641) 1. Het college van burgemeester en wethouders stelt de informatienota aan de commissie vast. de secretaris,

Kenmerk: 2025/355551

de burgemeester,

1/6

1. Aanleiding Voortdurende aanvoer van stikstof uit bronnen als de veehouderij, industrie en mobiliteit heeft ervoor gezorgd dat er een stikstofdeken over Nederland ligt. Deze stikstofdeken veroorzaakt achteruitgang van Natura 2000-gebieden. Om economische en maatschappelijke ontwikkelingen mogelijk te maken naast natuurherstel en stikstofreductie is in 2015 de landelijke Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) geïntroduceerd. In 2019 strandde de PAS, omdat de Raad van State constateerde dat het beleid voor natuurherstel en stikstofreductie onvoldoende was. Sindsdien is stikstof een ernstig knelpunt voor vrijwel alle activiteiten die een toename van de stikstofbelasting in Natura 2000-gebied kunnen veroorzaken. Haarlem ligt ten oosten van Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid. Dit Natura 2000-gebied is overbelast. Door twee recente rechterlijke uitspraken wordt het stikstofknelpunt groter. Het gaat om de ‘Rendac-uitspraak’ van de Raad van State van 18 december 2024 en de ‘Greenpeace-uitspraak’ van de Rechtbank Den Haag van 22 januari 2025. Door de rechterlijke uitspraken dreigen verschillende projecten in Haarlem vertraging op te lopen.

In het vervolg van deze informatienota wordt u geïnformeerd over: - de betekenis van de rechterlijke uitspraken; - de (mogelijke) impact van de recente stikstofuitspraken op de ambities en projecten van en in de gemeente Haarlem; - wat er nodig is om het stikstofknelpunt te beheersen; - wat er gedaan wordt om het stikstofknelpunt te beheersen; - een inventarisatie van de Haarlemse projecten. 2. Toelichting Eerst wordt toegelicht hoe vóór de rechterlijke uitspraken in projecten met het aspect stikstof werd omgegaan. Vervolgens wordt aangegeven welke gevolgen de rechterlijke uitspraken hebben. Situatie vóór de recente rechterlijke uitspraken Op grond van de Wet natuurbescherming (inmiddels Omgevingswet) is een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit (‘natuurvergunning’) nodig als een activiteit een negatief effect op Natura 2000-gebied kan hebben. Hiervoor is de provincie bevoegd gezag. Voor de aanvraag wordt een uitgebreide analyse gedaan. Dit heet een ‘passende beoordeling’. Omdat veel Natura 2000-gebieden overbelast zijn, is de uitkomst vaak negatief en is vergunning niet mogelijk. In een voortoets kan aan de hand van een verplicht rekenmodel (Aerius) aangetoond worden dat een project niet leidt tot een toename van de stikstofbelasting op Natura 2000-gebied en dat dus geen natuurvergunning nodig is. In deze berekening mag ‘intern gesaldeerd’ worden.

Daarbij wordt de stikstofuitstoot in de oude situatie op de projectlocatie afgetrokken van de berekende stikstofuitstoot in de nieuwe situatie. Veel projecten konden tot nu toe doorgaan, omdat gebouwen in de bestaande situatie gasgestookt zijn en in de nieuwe situatie niet.

Kenmerk: 2025/355551

2/6

Als uit de voortoets blijkt dat negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten, kan er soms ‘extern gesaldeerd’ worden. Bij extern salderen wordt de stikstofuitstoot als gevolg van de activiteiten in de nieuwe situatie verrekend met die van beëindigde of verkleinde activiteiten op een andere locatie. Voor extern salderen is een natuurvergunning nodig. Ook gelden voor externe saldering strengere voorwaarden dan voor interne saldering. In Noord-Holland wordt bij externe saldering bijvoorbeeld minimaal 40% van de stikstofruimte afgeroomd ten gunste van het herstel van Natura 2000-gebieden. Veranderingen en gevolgen Rendac-uitspraak (18 december 2024) Deze uitspraak heeft betrekking op intern salderen en heeft in ieder geval de volgende gevolgen: 1. Voortaan is altijd een natuurvergunning nodig, als gebruik wordt gemaakt van intern salderen. Dit leidt minimaal tot vertraging en extra kosten voor de aanvrager. Op dit moment is er nog onduidelijkheid over het afgeven van natuurvergunningen. 2. De mogelijkheden om intern te salderen worden beperkt. Hierover zijn op dit moment nog wel veel onduidelijkheden. Een nieuwe toevoeging is de additionaliteitsvereiste.

Dit houdt in dat de vrijgekomen stikstofruimte uit een project niet direct gebruikt mag worden voor intern salderen, maar eerst moet worden getoetst of deze ruimte niet nodig is voor het instandhouden van de natuurwaarden in nabijgelegen Natura 2000-gebied(en). De provincie kan hiervoor een vast afromingspercentage gaan hanteren. 3. Ook met terugwerkende kracht is een natuurvergunning nodig voor projecten die vanaf 1 januari 2020 zijn gestart en waarbij in een voortoets intern gesaldeerd is. Initiatiefnemers krijgen tot 1 januari 2030 de tijd om alsnog een vergunning verleend te krijgen. Pas daarna is handhaving door de provincie mogelijk. 4. Er is duidelijkheid nodig rondom de regelgeving naar aanleiding van de Rendac-uitspraak. Vermoedelijk vraagt deze uitspraak meer capaciteit bij de bevoegde gezagen zoals gemeenten, omgevingsdiensten en provincies. Daarnaast wordt door punt 1 en 3 een forse stijging van het aantal aanvragen voor een natuurvergunning verwacht. Zie bijlage 1 en 2 voor het nieuwe beoordelingskader intern salderen en stappenplan vergunningsaanvraag. Gevolgen Greenpeace-uitspraak (22 januari 2025) Deze uitspraak verplicht het Rijk om te zorgen dat Nederland voldoet aan de wettelijke doelstelling voor natuurherstel en stikstofreductie.

De rechter heeft het Rijk daarom de verplichting (onder dwangsom) opgelegd om in 2030 te voldoen aan het wettelijke doel dat niet meer dan 50% van het oppervlak aan Natura 2000-gebied overbelast is met stikstof. Op dit moment is slechtst 28% niet overbelast. Daarbij moet het Rijk prioriteit geven aan de meest urgente gebieden. KennemerlandZuid is één van deze gebieden. Na de uitspraak is een ministeriële commissie onder leiding van premier Schoof benoemd om een plan van aanpak voor te stellen voor het stikstofbeleid. Nu het kabinet is gevallen, is onduidelijk hoe hiermee verder wordt gegaan. Er had bijvoorbeeld een maatregelenpakket voor borging van

Kenmerk: 2025/355551

3/6

natuurherstel en vermindering van de stikstofbelasting onderdeel van uit kunnen maken. Ook aanpassing van de beoordelingssystematiek werd overwogen. In afwachting van duidelijkheid over het Rijksbeleid en van nadere jurisprudentie kunnen de provincies op hun beurt geen definitieve beoordelingskaders en beleidsregels opstellen en dus ook geen duidelijkheid bieden aan vergunning aanvragers. 3. Resultaten en/of consequenties Haarlem werkt aan een aantal ambities die een plek moeten krijgen in de fysieke leefomgeving. Onder andere de ambitie om voor 2030 10.000 woningen te realiseren, de energietransitie en de mobiliteitstransitie. Haarlem heeft verschillende ontwikkelzones die ingevuld worden met losstaande projecten. Door maatwerkkunnen projecten, inclusief eventueel intern salderen, toch vaak doorgang vinden. Door de recente rechterlijke uitspraken is de verwachting dat verschillende projecten, een extra stap nodig hebben in het ruimtelijke planproces met (hoogstwaarschijnlijk) vertraging van het project als vervolg. 4. Uitvoering en vervolg De uiteindelijke oplossing van het stikstofknelpunt is het verdunnen van de stikstofdeken die over Nederland ligt. Het Rijk heeft de mogelijkheid om maatregelen te treffen om de stikstofdeken voldoende te verdunnen. Maatregelen die lokale overheden nemen hebben daarop maar een beperkte effect.

Het Rijk is aan zet In de Greenpeace uitspraak heeft de rechter het Rijk verplicht om meer te doen. Ondanks dat het kabinet gevallen is, is het Rijk daarom nog steeds aan zet om met een stevig maatregelenpakket te komen. Hier ligt een opgave voor een volgend kabinet. Dit pakket kan onder andere bestaan uit het aanvullen van het budget voor het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN). Dit is een programma dat door het laatste kabinet Rutte is opgesteld om het stikstofprobleem aan te pakken, maar waarvan het kabinet Schoof het grootste deel van het budget heeft ingetrokken. De omvang van het maatregelenpakket waar een volgend kabinet mee moet komen, bepaalt voor een belangrijk deel de ernst van het stikstofknelpunt. Op basis van het pakket gaat de provincie regels stellen. De vrees is onder andere dat voor intern salderen, net als voor extern salderen, een afromingspercentage ingevoerd gaat worden. Optrekken met provincie en inzetten op regionale samenwerking Haarlem kan samen met de Provincie Noord-Holland en regio Zuid-Kennemerland onderzoeken in hoeverre het voldoende is als op het niveau van Kennemerland-Zuid geborgd wordt dat wordt voldaan aan de 50% overbelasting in 2030. De provincie heeft al aangegeven te willen doorgaan met het Provinciale Programma Landelijk Gebied (PPLG), ondanks dat dit landelijk gestopt is door het vorige kabinet.

Haarlem kan gaan lobbyen voor de aanpak van Kennemerland-Zuid. Wat doen wij zelf als gemeente Haarlem? Ondertussen blijft Haarlem inzetten op zowel een individuele maatwerkaanpak bij afzonderlijke projecten, als op de uitwerking van maatregelen die gemeentebreed kunnen worden toegepast. Via de maatwerkaanpak wordt doorgegaan met projecten die mogelijk zijn zonder salderen en

Kenmerk: 2025/355551

4/6

vooruitlopend op de nieuwe beleidsregels worden natuurvergunningen voor de overige projecten, in zoverre mogelijk, voorbereid. De gemeentelijke maatregelen betreffen: 1. stikstofberekeningen worden in een vroeg stadium uitgevoerd om zo snel mogelijk te weten of dit leidt tot eventuele beperkingen. Als dit het geval is kunnen door initiatiefnemer of de gemeente parallel aan andere onderzoeken en de nadere invulling van een project, aanvullende stikstofmaatregelen worden uitgewerkt. Bijvoorbeeld een mobiliteitsplan of aanpassing van het programma; 2. inzetten op een lage automobiliteit bij projecten (lage parkeernorm); 3. waar nodig laten inzetten van emissieloos bouwmaterieel door initiatiefnemers, om de stikstof belasting (van de aanlegfase) door het project te reduceren. De gemeente Haarlem heeft het convenant Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB) ondertekend. Hierdoor kan gebruik gemaakt worden van de Regeling stimulering Schoon en Emissieloos Bouwen voor medeoverheden (SPUK SEB), waarmee we het gebruik van emissieloos bouwmaterieel kunnen stimuleren; 4. gebruik van een stikstoftool om alle beschikbare stikstofberekeningen (gebruiksfase) snel beschikbaar te maken op een kaart van Haarlem en snel te kunnen reageren op verandering van beleid en regelgeving.

Analyse Haarlemse ontwikkelprojecten In navolging op de rechterlijke uitspraken heeft een analyse plaatsgevonden van de Haarlemse ontwikkelprojecten. In de analyse is gekeken naar projecten waarvoor minimaal een Aeriusberekening is uitgevoerd. Dit is de eerste stap in het stikstofonderzoek. Voor circa 47 ontwikkelprojecten is een Aerius-berekening uitgevoerd. Dit laat het volgende zien: • • •

•

Bij 29 van de 47 projecten is er geen sprake van overschrijding. Dat betekent: deze projecten kunnen doorgaan. Bij 18 van de 47 projecten is er wel sprake van een overschrijding. Dat betekent: er moet gekeken worden hoe dit op te lossen. Bij 11 van deze 18 projecten is gebruik gemaakt van intern salderen. Sinds de Rendacuitspraak van 18 december 2024 is bij deze projecten een natuurvergunning verplicht. Dat betekent dat er een extra stap nodig is in het ruimtelijke planproces met (hoogstwaarschijnlijk) vertraging van het project als gevolg. o Voor 2 van de 11 projecten is er reeds een vergunning voor de bouw afgegeven. Deze projecten dienen met terugwerkende kracht het papierwerk nog in orde te krijgen. o 9 van de 11 projecten hebben nog geen vergunning(en). Voor 6 van de 18 projecten is er naar aanleiding van de overschrijding reeds een ecologische voortoets gemaakt. Deze 6 ecologische voortoetsen laten zien dat significant negatieve gevolgen door de geringe toename aan stikstofdepositie ten gevolge van het voorgenomen project zijn uitgesloten. Dat betekent: project kan doorgaan.

Kenmerk: 2025/355551

5/6

•

Voor 1 project is een Passende Beoordeling gemaakt. Op basis van deze passende beoordeling is gebleken dat voor het plan, significant negatieve effecten kunnen worden uitgesloten. Dat betekent: project kan doorgaan.

Samenvattend Op basis van recente rechterlijke uitspraken en de inventarisatie van Haarlemse projecten, kunnen op dit moment nog geen harde conclusies worden getrokken. Voor zoals het er nu uitziet kan de meerderheid van de projecten doorgang ondervinden. Bij het overige deel kan geconcludeerd worden dat er naar alle waarschijnlijkheid vertraging wordt opgelopen, omdat er een natuurvergunning aangevraagd dient te worden. Wanneer er bij zowel een ecologische voortoets als een passende beoordeling een negatief advies naar voren komt, kan gesteld worden dat een project in de huidige omvang en onder de huidige regels niet haalbaar is. Haarlem heeft hier nog niet mee te maken gehad. Het stikstofdossier is in zijn totaliteit complex, met op dit moment nog onduidelijkheden. Verschillende overheidsinstanties zijn aan zet bij het oplossen van het stikstofknelpunt. Het Rijk en de provincie zijn daarvoor als eerst aan zet. Haarlem houdt daarbij de vinger aan de pols en zet in op voorbereidingen of processtappen die al in gang gezet kunnen worden zonder relevant risico. De raad wordt geïnformeerd als er belangrijke updates over het stikstofknelpunt zijn. 5. Bijlagen - Bijlage 1: Beoordelingskader intern salderen - Bijlage 2: Stappenplan vergunning stikstof

Kenmerk: 2025/355551

6/6