Rapport Subsidies 2018-2022

Onderzoek Subsidies gemeente Haaksbergen periode 2018 - 2022

November 2025

Inhoud Inleiding ............................................................................................................................................. 2 Hoofdstuk 1. Samenvatting................................................................................................................. 3 1.1 Samenvatting............................................................................................................................................ 3 Hoofdstuk 2. Onderzoeksvragen en onderzoeksopzet.......................................................................... 4 2.1 Probleemstelling....................................................................................................................................... 4 2.2 De centrale onderzoeksvraag en de deelvragen ...................................................................................... 4 2.3 Het toetsingskader ................................................................................................................................... 5 2.4 De onderzoeksopzet ................................................................................................................................. 6 Hoofdstuk 3. Theoretisch kader subsidies ...........................................................................................

7 3.1 Definitie en wettelijke grondslag van subsidiebeleid ............................................................................... 7 3.2 Kenmerken van subsidies: een verdere verdieping ................................................................................. 8 3.3 Subsidieproces.......................................................................................................................................... 8 3.4 Doelmatige inzet beleidsinstrument subsidie .......................................................................................... 9 Hoofdstuk 4. Bevindingen per deelvraag ...........................................................................................

11 4.1 Deelvraag 1: Over de maatschappelijke effecten, het doel en de doelstellingen..................................11 4.2 Deelvraag 2: Welke subsidies zijn er, welk budget is beschikbaar en hoe wordt dat besteed? ............12 4.3 Deelvraag 3: Hoe wordt aan het subsidiebeleid uitvoering gegeven?...................................................17 4.4 Deelvraag 4: Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats? ............................18 4.5 Deelvraag 5: Over de doeltreffendheid rechtmatigheid en de vaststelling ...........................................19 4.6 Deelvraag 6: Hoe geeft de gemeenteraad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol? ....20 Hoofdstuk 5. Beantwoording onderzoeksvragen ............................................................................... 21 Hoofdstuk 6. Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................

27 6.1 Conclusies ...............................................................................................................................................27 6.2 Aanbevelingen ........................................................................................................................................28 6.3 Slotopmerking ........................................................................................................................................29 Hoofdstuk 7. Bestuurlijk wederhoor ................................................................................................. 30 Hoofdstuk 8. Reactie Rekenkamer op het bestuurlijk wederhoor ....................................................... 33 Bijlagen ............................................................................................................................................ 35 Bijlage 1: Norm per deelvraag en centrale onderzoeksvraag .............................................................. 35 Bijlage 2: De verschillende soorten subsidies ..................................................................................... 39 Bijlage 3: Details van de diverse “Nadere regels”, hoofdstuk 4 .......................................................... 41

1

Inleiding "Niet alles wat telt kan worden geteld, en niet alles wat geteld wordt telt." – Albert Einstein[1]

De gemeente Haaksbergen staat, net als veel andere gemeenten, voor de uitdaging om met een beperkt budget zoveel mogelijk maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Subsidies zijn daarbij een belangrijk instrument. Te realiseren maatschappelijke doelstellingen kunnen zijn: het bevorderen van sociale cohesie, het stimuleren van lokale initiatieven of het verbeteren van de leefomgeving. In Haaksbergen wordt subsidie verstrekt aan een breed scala van initiatieven, van maatschappelijke organisaties tot lokale ondernemers en culturele projecten. Het doel daarvan lijkt te zijn om bepaalde maatschappelijke problemen aan te pakken en gewenste ontwikkelingen te stimuleren. Maar het is niet altijd duidelijk welke maatschappelijke doelstellingen de gemeenteraad van Haaksbergen hoopt te realiseren en of de daartoe verstrekte subsidies ook daadwerkelijk het gewenste effect hebben. Bovendien speelt de financiële situatie van de gemeente hierbij een rol. De gemeente Haaksbergen heeft de afgelopen jaren te maken gehad met een beperkte financiële ruimte, waardoor het budget voor subsidies mogelijk niet altijd in lijn is met de ambities die de raad heeft geformuleerd. Tegelijkertijd is die beperkte financiële ruimte een reden temeer ervoor te zorgen dat de beschikbare middelen ook aan de gewenste effecten bijdragen.

Een rekenkamer doet onderzoek naar de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de legitimiteit van gemeentelijk beleid. Met dit onderzoek probeert de rekenkamer Haaksbergen inzicht te krijgen in de effectiviteit en doelmatigheid van het subsidiebeleid van de gemeente Haaksbergen in de periode 2018 en 2022. Geprobeerd wordt de vraag te beantwoorden of de subsidie-uitgaven in Haaksbergen op een efficiënte manier zijn ingezet, gericht waren op het behalen van concrete resultaten en daadwerkelijk bijgedragen hebben aan de maatschappelijke doelen die de raad voor ogen heeft, gegeven de beperkte financiële middelen van de gemeente. Daarbij is niet alleen gekeken naar de cijfers en het budget. De uitkomst van dit onderzoek moet bijdragen aan (beter) inzicht in het huidige subsidiebeleid van de gemeente Haaksbergen en kan de basis vormen voor mogelijke aanpassingen of verbeteringen in de toekenning, het beheer en de evaluatie daarvan. De focus ligt daarbij niet alleen op het analyseren van het verleden, maar ook op het geven van handvatten voor een effectiever en doelmatiger gebruik van subsidies in de komende jaren.

[1]

Korte uitleg: dit wijst op het idee dat niet alle resultaten van subsidies in harde cijfers uit te drukken zijn, maar wel waardevolle maatschappelijke effecten kunnen hebben.

2

Hoofdstuk 1. Samenvatting 1.1 Samenvatting De rekenkamer constateert dat de gemeente Haaksbergen subsidies inzet om diverse maatschappelijke doelen te ondersteunen, maar dat niet kan worden vastgesteld in hoeverre deze subsidies daadwerkelijk bijdragen aan de door de raad beoogde maatschappelijke effecten. De belangrijkste oorzaak is dat maatschappelijke effecten en doelstellingen niet expliciet zijn vastgelegd in beleid. Hierdoor ontbreekt een beleidsmatig kompas voor subsidieverlening. De uitvoering van het subsidiebeleid is niet uniform, sterk afhankelijk van individuele medewerkers en slechts beperkt gedocumenteerd. Er zijn geen standaard formats die gehanteerd worden of checklists die beschikbaar zijn. Verder is gebleken dat eenduidige toetsingscriteria ontbreken. Dit brengt risico’s met zich mee met betrekking tot de rechtmatigheid van de toegekende subsidies en de gelijke behandeling van subsidieaanvragers. Ook maakt het de organisatie kwetsbaar bij personeelswisselingen. De monitoring en verantwoording van subsidies is onvoldoende systematisch. Grote subsidies worden wel inhoudelijk verantwoord, maar voor de meerderheid van de subsidies ontbreekt structurele verantwoording en nadere informatie over activiteiten of prestaties. Daardoor blijft onduidelijk welke activiteiten/prestaties worden geleverd en welke maatschappelijke effecten worden bereikt.

Ten aanzien van de rol van de gemeenteraad is geconstateerd dat de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol beperkt vervult. Zo worden bijvoorbeeld nauwelijks strategische keuzes gemaakt en wordt evaluatie-informatie weinig benut. Dat leidt ertoe dat sturing op maatschappelijke effecten niet of nauwelijks plaatsvindt. Verbetertrajecten zijn inmiddels in gang gezet, zoals een nieuwe subsidieverordening en initiatieven voor betere monitoring. Deze vormen een goede basis, maar het is noodzakelijk om scherp oog te houden voor het aantoonbaar doelmatig en doeltreffend in zetten van subsidies. De rekenkamer concludeert • Dat niet kan worden vastgesteld in welke mate subsidies bijdragen aan de door de raad beoogde maatschappelijke doelstellingen. Dit komt doordat doelstellingen onvoldoende zijn uitgewerkt en het subsidiebeleid geen actueel, samenhangend beleidskader heeft. • Daarnaast dat de uitvoering niet uniform is, sterk afhankelijk van individuele medewerkers en de verordening te weinig houvast biedt voor toetsing en rechtmatigheid. Monitoring en effectmeting zijn beperkt ontwikkeld. De rekenkamer beveelt aan • Een helder beleidskader te ontwikkelen, waarin maatschappelijke effecten en SMART-doelen expliciet zijn vastgelegd. • Uniforme werkprocessen in te voeren voor beoordeling, besluitvorming, archivering en verantwoording.

• Monitoring en effectmeting structureel te versterken, inclusief indicatoren en periodieke evaluaties. • De kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken door betere informatievoorziening. • De organisatorische weerbaarheid te vergroten door kennis te borgen en processen duurzaam in te richten.

3

Hoofdstuk 2. Onderzoeksvragen en onderzoeksopzet 2.1 Probleemstelling Gemeentes beschikken over een eigen financieel instrumentarium om specifieke doelstellingen te bereiken en bepaalde ongewenste gevolgen van economische omstandigheden te verzachten. Dat geldt ook voor gemeente Haaksbergen, hoewel haar financiële armslag door de eigen financiële positie in de afgelopen jaren minder groot is dan bij andere gemeentes. Subsidies vormen een onderdeel van het beschikbare instrumentarium. Wat is de status van het subsidiebeleid in Haaksbergen en kan er iets gezegd worden over de effectiviteit en de doelmatigheid daarvan?

2.2 De centrale onderzoeksvraag en de deelvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre draagt het subsidie-instrumentarium van Haaksbergen bij aan de door de raad beoogde maatschappelijke doelstellingen? Afgeleid van deze hoofdvraag heeft de rekenkamer de volgende deelvragen geformuleerd: Deelvragen: 1. a. Welke bijdrage aan maatschappelijke effecten is het doel van het subsidiebeleid in gemeente Haaksbergen? b. Welke doelstellingen werden daarvoor geformuleerd? 2. a. Welke subsidies zijn er? b. Welk budget is voor subsidies beschikbaar? c. Hoe wordt dat budget besteed? 3. Hoe wordt aan het subsidiebeleid in de gemeente Haaksbergen uitvoering gegeven? Vindt tijdens het gehele proces van subsidieverstrekking toetsing van de aanvraag aan de subsidieverordening plaats? Draagt de gevraagde subsidie bij aan de doelstellingen van het subsidiebeleid? 4. Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats (in overkoepelende zin)? 5. a. wordt er gehandeld conform beleid en regels (rechtmatigheid), b. is duidelijk welke bijdrage wordt geleverd aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid) en c. is de geleverde prestatie [hier wordt bedoeld de inspanning, activiteit dan wel het resultaat] door de gemeente vastgesteld? 6.

Hoe geeft de gemeenteraad ten aanzien van het subsidiebeleid invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol? De onderzoeksperiode betreft 2018 tot en met 2022.

4

2.3 Het toetsingskader Normering: Onvoldoende (rood): Voldoet niet of nauwelijks aan de gestelde normen Matig (oranje): Voldoet gedeeltelijk aan de gestelde normen, met aanzienlijke verbeterpunten Voldoende (geel): Voldoet grotendeels aan de gestelde normen, met kleine verbeterpunten Goed (groen): Voldoet volledig aan de gestelde normen

De norm per deelvraag en bij de centrale onderzoeksvraag is als volgt uitgewerkt. Deelvraag 1a: Maatschappelijke effecten subsidiebeleid Norm 1: De gemeente heeft concrete maatschappelijke effecten geformuleerd die het subsidiebeleid beoogt te bereiken. Deelvraag 1b: Geformuleerde doelstellingen Norm 2: De gemeente heeft heldere doelstellingen geformuleerd die voortvloeien uit de beoogde maatschappelijke effecten. Deelvraag 2a: Welke subsidies zijn er Norm 3: De gemeente heeft een volledig en helder overzicht van alle beschikbare subsidievormen. Deelvraag 2b & 2c: Budget en besteding Norm 4: De gemeente heeft transparant inzicht in de budgetverdeling en besteding van subsidiegelden. Deelvraag 3: Uitvoering subsidiebeleid Norm 5: De gemeente voert het subsidiebeleid uit conform uniforme, gedocumenteerde werkprocessen. Deelvraag 4: Monitoring, evaluatie en controle Norm 6: De gemeente monitort en evalueert subsidies systematisch en voert adequate controle uit. Deelvraag 5a: Rechtmatigheid Norm 7: De gemeente handelt bij subsidieverstrekking conform beleid en regelgeving. Deelvraag 5b: Doeltreffendheid Norm 8: Er is duidelijk welke bijdrage subsidies leveren aan de beleidsdoelen van de gemeente. Deelvraag 5c: Prestatiemeting Norm 9: De gemeente stelt vast welke prestaties (inspanning, activiteit, resultaat) door subsidieontvangers zijn geleverd.

Deelvraag 6: Rol gemeenteraad Norm 10: De gemeenteraad geeft invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het subsidiebeleid.

5

Norm voor de centrale onderzoeksvraag: "In hoeverre draagt het subsidie-instrumentarium van Haaksbergen bij aan de door de raad beoogde maatschappelijke doelstellingen?" Norm 11: Het subsidie-instrumentarium van Haaksbergen draagt aantoonbaar bij aan de door de raad beoogde maatschappelijke doelstellingen. De verdere uitwerking van de norm per deelvraag en de centrale onderzoeksvraag is opgenomen in bijlage 1.

2.4 De onderzoeksopzet Er is in dit onderzoek primair gebruik gemaakt van schriftelijke (gedigitaliseerde) bronnen. Waar nodig zijn de toenmalige (of opvolgende) contactpersonen/ adviseurs binnen de ambtelijke organisatie gevraagd om schriftelijk of in een interview vragen te beantwoorden. Disclaimer in verband met Corona/ COVID De onderzoeksperiode (2018–2022) omvat drie jaren waarin de coronapandemie en de bijbehorende maatregelen grote invloed hadden op het functioneren van maatschappelijke organisaties en de inzet van subsidies. Dit heeft directe gevolgen voor de interpretatie van de bevindingen en de vergelijkbaarheid van subsidiegegevens over de jaren heen. Ten eerste konden veel activiteiten in 2020, 2021 en 2022 geheel of gedeeltelijk niet doorgaan door corona. Hierdoor werden specifieke activiteiten waarvoor subsidies was aangevraagd soms uitgesteld, aangepast of in sterk afgeslankte vorm uitgevoerd. Dat betekent dat de relatie tussen toegekende subsidie en feitelijk geleverde prestaties in deze jaren minder eenduidig is vast te stellen. Ook kan de mate van doelbereik per subsidieregeling afwijken van reguliere jaren. Daarnaast ontving de gemeente Haaksbergen in deze periode extra middelen in het kader van landelijke COVID-maatregelen.

Deze middelen maakten het mogelijk om organisaties te compenseren voor omzetverlies of achterstanden te beperken, zoals bij het Nationaal Programma Onderwijs. Deze COVIDgerelateerde budgetten vielen deels buiten het reguliere subsidiebeleid. Daardoor is het belangrijk deze middelen niet te verwarren met structurele subsidiestromen; ze waren tijdelijk en gericht op herstel in plaats van op reguliere beleidsdoelen. De coronaperiode heeft ook invloed gehad op de uitvoeringspraktijk. Door bijvoorbeeld capaciteitsdruk en verschuivingen in prioriteiten werden sommige werkprocessen minder strikt gevolgd en vond monitoring en verantwoording minder systematisch plaats dan in normale jaren. De beperkte mogelijkheden voor fysieke contacten met organisaties hebben de informatiepositie van de gemeente verder bemoeilijkt. Tot slot beïnvloedt corona de interpretatie van maatschappelijke effecten. Omdat de pandemie, als externe factor, veel maatschappelijke domeinen ontwrichtte (sport, cultuur, jeugd, welzijn), is het moeilijk om veranderingen in effecten in deze jaren toe te schrijven aan de inzet van subsidies. Voorzichtige duiding is hier daarom noodzakelijk.

6

Hoofdstuk 3. Theoretisch kader subsidies 3.1 Definitie en wettelijke grondslag van subsidiebeleid De definitie van ‘subsidie’ staat in artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een financiële bijdrage wordt gezien als ‘subsidie’ als aan de volgende vier kenmerken van die definitie is voldaan. 1. Er is een aanspraak op financiële middelen. 2. Deze financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb. 3. De financiële middelen worden verstrekt voor bepaalde activiteiten van de aanvrager. Dat wil zeggen dat de bestedingsrichting van tevoren duidelijk omschreven moet zijn. 4. Het mag niet gaan om betaling voor goederen of diensten die aan het bestuursorgaan geleverd worden. Op basis van landelijke wet- en regelgeving zijn diverse onderdelen van de Awb relevant. Het betreft de volgende titels en afdelingen van de Awb: • •

•

Titel 4.2 van de Awb, onderdeel van de derde tranche van de Awb, regelt het algemene subsidierecht: de artikelen 4:21 tot en met 4:80 (subsidietitel). Titel 4.1, en vooral afdeling 4.1.1 van de Awb over de aanvraag van beschikkingen. Voorbeelden van artikelen: o artikel 4:5 (onvolledige aanvraag); o artikel 4:7 (hoorplicht bij voorgenomen afwijzende aanvraag); o artikel 4:12, eerste lid (geen hoorplicht) en tweede lid (wel hoorplicht bij weigering subsidie). Titel 4.4, en meer specifiek afdeling 4.4.1 van de Awb over bestuurlijke geldschulden. Voorbeelden van artikelen: o artikel 4:86 (beschikking tot vaststellen of voorschotverlening); o artikel 4:95 (verstrekken van voorschotten)

Een belangrijk uitgangspunt is dat een subsidie in principe altijd gebaseerd moet zijn op een wettelijk voorschrift, voor een gemeente dus een verordening. Daarin moet zijn omschreven voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt, zie artikel 4:23 van de Awb1. De gemeente kan subsidie als beleidsinstrument inzetten. Het is daarbij belangrijk dat in ogenschouw wordt genomen dat subsidie geen doel op zich is, maar bedoeld is om een beleidsdoel te verwezenlijken. Dit blijkt met name uit de eerder beschreven definitie van subsidie, waarin staat dat subsidie voor ‘bepaalde’ activiteiten wordt verstrekt. Daarmee wordt gedoeld op concreet aangeduide activiteiten. Kortom, niet de subsidieontvanger of het bedrag staan centraal, maar de te subsidiëren activiteiten. Als basis voor de subsidieverlening door de gemeente geldt de Algemene Subsidieverordening Haaksbergen (9.16b), geldend vanaf 23 december 2015. Daarnaast zijn er nadere regels gesteld op inhoud.

1

Handreiking basisbeginselen subsidierecht, augustus 2019, VNG Team Recht, Eveline van Lottum

7

3.2 Kenmerken van subsidies: een verdere verdieping Zoals in paragraaf 3.1 staat beschreven, kent een subsidie vier kenmerken. Hieronder volgt een korte toelichting op deze vier kenmerken2. Ad 1) Aanspraak op financiële middelen Een beslissing om subsidie te verstrekken is niet vrijblijvend; de geadresseerde van het besluit heeft hiermee een rechtens afdwingbare aanspraak. Het is die aanspraak waardoor een garantstelling voor een lening ook als subsidie moet worden gezien. Als de gemeente garant staat voor een hypothecaire lening van het theater, dan is dat feitelijk een subsidie. De bank kan de aanspraak effectueren zodra het theater niet aan de betalingsverplichtingen kan voldoen. De eis van financiële middelen hoort ook bij de definitie: als de gemeente datzelfde theater gratis een pand ter beschikking stelt, is het feitelijk geen subsidie. Als het een subsidie verstrekt voor de huur (van de gemeente) dan is het dat wel. Ad 2) Door een bestuursorgaan verstrekt De wettelijke subsidieregeling geldt alleen voor publiekrechtelijke verstrekkingen. Dat klinkt logisch, maar in de praktijk ontstaan er situaties waarbij dat lang niet altijd evident is. Een voorbeeld: Een buurtcoöperatie wordt gesubsidieerd door de gemeente met het doel om zelfstandig kleinschalige initiatieven te financieren. De bijdragen van die buurcoöperatie aan die kleinschalige initiatieven zijn geen subsidies.

De buurtcoöperatie is namelijk geen bestuursorgaan, al verstrekt zij indirect geld van de gemeente. Ad 3) Bepaalde activiteiten Een subsidie is een gebonden overdracht. Dat wil zeggen: de aanvrager krijgt geld voor een bepaalde activiteit of bepaalde activiteiten en mag dat geld ook alleen daaraan besteden. Coronasteun als compensatie voor organisaties die last hebben gehad van de coronamaatregelen, is feitelijk geen subsidie. Die nadruk op activiteiten verklaart ook waarom het zo belangrijk is om dat in een subsidieregeling en/of beschikking duidelijk vast te leggen. Anders is er veel ruimte voor interpretatie. Als de gemeente bijvoorbeeld een subsidie verstrekt van € 50.000,-- voor de renovatie van een buurthuis, dan kan de aanvrager ervan uitgaan dat hij dat bedrag krijgt als de renovatie is uitgevoerd. Of daar vrijwilligers bij worden ingezet, welke kosten daarbij horen, wat het uiteindelijke resultaat is, het is allemaal van ondergeschikt belang zodra de renovatie is uitgevoerd en de kosten zijn gemaakt. Ad 4) Geen opdracht Uit de formulering ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’ vloeit voort dat commerciële transacties met de overheid buiten het subsidiebegrip vallen. Het is dus óf een opdracht óf een subsidie. In de praktijk is dat onderscheid tussen opdracht en subsidie niet altijd helder.

Het is echter wel van belang te bepalen of sprake is van een subsidie of opdracht, bijvoorbeeld in verband met regels over btw en staatssteun en aanbesteding. Juridisch gezien is het belangrijkste verschil dat subsidies onder het publiekrecht vallen (Awb) en dat opdrachten privaatrechtelijk zijn.

3.3 Subsidieproces Het subsidieproces van gemeenten bestaat uit diverse stappen. Op basis van de geldende regelgeving wordt op hoofdlijnen in het proces onderscheid gemaakt in de subsidieaanvraag, de subsidieverlening en de subsidievaststelling.

2

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking, juni 2022, BMC i.o.v. rekenkamer Hilversum

8

Subsidieaanvraag De aanvraag wordt gedaan door een organisatie die subsidie wenst te ontvangen. In de aanvraag maakt de organisatie kenbaar voor welke activiteit(en) een subsidie wordt aangevraagd en welke kosten daarmee gemoeid zijn. Het college van B&W toetst de aanvraag vervolgens aan de inhoudelijke en financiële kaders die daarvoor al eerder zijn opgesteld, meestal in de eigen subsidieverordening. Subsidieverlening Wanneer de subsidie wordt toegekend wordt dat aan de organisatie die subsidie heeft aangevraagd medegedeeld in de vorm van een beschikking. Deze beschikking gaat vooraf aan de te subsidiëren activiteit en geeft de ontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen. Op basis hiervan kan een betaling of voorschot worden uitgekeerd. Subsidievaststelling In deze beschikking wordt vastgesteld of de gesubsidieerde activiteit is verricht en of de opgelegde verplichtingen zijn nageleefd. Ook wordt het exacte subsidiebedrag bepaald. Vervolgens vindt de betaling plaats.3

3.4 Doelmatige inzet beleidsinstrument subsidie Het verstrekken van een subsidie is één van de instrumenten waarmee de gemeente maatschappelijke doelstellingen kan (helpen) realiseren. In de voorgaande paragrafen is meer ingezoomd op de rechtmatigheid van subsidies. Maar de doelmatigheid en doeltreffendheid zijn minstens zo belangrijk. Immers, een rechtmatig verstrekte subsidie die geen of een verkeerd effect sorteert, is niet effectief. De eerste stap in het gehele proces, vanuit gemeentelijk perspectief bezien, ligt dan ook vóór een subsidieaanvraag. Het gaat dan om het bepalen van doelen, wanneer het instrument subsidie voor specifieke doelen zou kunnen worden ingezet. De gemeente beschrijft dan nader voor welke activiteiten subsidie kan worden verleend en aan welke voorwaarden moet worden voldaan. De Algemene Rekenkamer heeft al in 2011 geadviseerd4 om bij de start van een subsidie(regeling) de mogelijkheden van een goede effectevaluatie in te bouwen. Een goede effectevaluatie kan bijdragen aan de effectiviteit van subsidies, de beheersing van de overheidsuitgaven en een goede verantwoording van het subsidiebeleid. Veel subsidie-evaluaties bieden echter niet genoeg informatie over de bereikte resultaten om een goed onderbouwde uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de subsidie.

Na uitvoering en verantwoording volgt de definitieve vaststelling van de hoogte van de subsidie. Een evaluatie van de mate waarin de beoogde doelstellingen door de subsidie zijn gerealiseerd, maakt het mogelijk om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid te bewaken en zo mogelijk te versterken. In het rapport ‘Eerlijk delen’5 worden de stappen in het proces van subsidieverstrekking overzichtelijk schematisch weergegeven.

3

Rekenkameronderzoek naar subsidieverstrekking, juni 2022, BMC i.o.v. rekenkamer Hilversum Handreiking effectevaluaties van subsidies, randvoorwaarden, uitvoering en benutting, oktober 2011, Algemene Rekenkamer 5 Eerlijk delen bestuurlijk rapport en feitenrapport, augustus 2017, Rekenkamer Den Haag 4

9

Figuur 1 Schematische weergave proces van subsidieverstrekking

10

Hoofdstuk 4. Bevindingen per deelvraag 4.1 Deelvraag 1: Over de maatschappelijke effecten, het doel en de doelstellingen Deelvraag 1 a. Welke bijdrage aan maatschappelijke effecten is het doel van het subsidiebeleid van gemeente Haaksbergen? Gemeentes proberen met hun subsidiebeleid een positieve bijdrage te leveren aan het bereiken van door de raad geformuleerde doelstellingen. Maar in Haaksbergen lijken de actuele doelstellingen van het subsidiebeleid nergens expliciet te zijn vastgelegd. Er zijn geen maatschappelijke effecten geformuleerd waaraan subsidies zouden moeten bijdragen. Dit werd ook vanuit de ambtelijke organisatie bevestigd. De werkingstermijn van de vigerende subsidieverordening in de onderzoeksperiode (9.16 b) eindigde op 3012-2022. Ook de nieuwe subsidieverordening die uiteindelijk op 5 juni 2025 door de raad goedgekeurd werd, laat zich er niet over uit. Wel is er recentelijk een overkoepelend plan Sociaal Domein ontwikkeld, dat momenteel voor besluitvorming klaarligt. Dat zou als "kapstok” voor de verschillende subsidiestromen in de verschillende beleidsterreinen moeten dienen. Sommige subsidieregelingen vermelden zijdelings wat beoogd wordt. In paragraaf 4.3. worden deze regelingen verder toegelicht.

Deelvraag 1.b. Welke doelstellingen werden daarvoor geformuleerd? Het Coalitieprogramma “Haaksbergen: Krachtig energiek & verbindend” 2014 – 2018 benoemt het kunnen (blijven) ‘meedoen’ voor alle inwoners van Haaksbergen als het overkoepelend thema voor toekomstig beleid: “Voor veel inwoners van Haaksbergen is meedoen vanzelfsprekend en zij vullen dat op eigen kracht in. Voor inwoners die dat niet kunnen, organiseren wij ondersteuning op verschillende levensgebieden om hun mogelijkheid tot meedoen te vergroten. Wij stellen aan inwoners de vragen: “Wat kun je zelf?” en “Wat heb je nodig?” “(Coalitieprogramma 2014- 2018, p.6). Met “meedoen” wordt dan bedoeld het kunnen deelnemen aan de verschillende levensgebieden die met elkaar de Haaksbergse samenleving vormen. Daarbij wordt wel expliciet aangegeven dat de gemeente, mede door landelijk opgelegde bezuinigingen, “op sommige terreinen bewust zal moeten terugtreden en loslaten ten gunste van eigen kracht” en een beroep zal (moeten) doen “op inwoners, bedrijven en instellingen hun krachten in te zetten, initiatief te tonen en verantwoordelijkheid te nemen”. Tegelijkertijd wil men oog houden voor “mensen die hulp en ondersteuning nodig hebben, steeds zo veel mogelijk gericht op mogelijkheden om mee te blijven doen aan de samenleving”.

De levensgebieden waarop men verwacht met gemeentelijk beleid positieve invloed te kunnen uitoefenen worden vervolgens in het betreffende coalitieprogramma benoemd en nader toegelicht. Dat zijn onder andere: • • • • •

Zorg en Welzijn (p.8): Wijkontwikkeling, jongeren, vrijwilligerswerk en maatschappelijke participatie; Werk, Inkomen en Economie (p.10): Werk, ondernemers, detailhandel en horeca, recreatie en toerisme; Groen en Duurzaam (p.12): Duurzaam en bedrijvigheid, groen en recreatie; Centrum-ontwikkeling (p.16) en Zwembad De Wilder (p.18) in het kader van het beter in stand houden van voorzieningen.

Er zijn verschillende beleidsinstrumenten om de in het Coalitieakkoord genoemde overkoepelende doelstelling van het kunnen (blijven) “meedoen” te bevorderen. Een daarvan is het inzetten van subsidies. Ook gemeente Haaksbergen maakt van dit instrument gebruik.

11

In de Nota Subsidiebeleid uit 2015 wordt in hoofdstuk 2 wel expliciet aandacht besteed aan de beleidsdoelstellingen. Daarin worden als beleidsuitgangspunten leefbaarheid, gezondheid, sport, recreatie en toerisme, kunst en cultuur en monumenten genoemd. De in de “Nadere Regels ”verder uitgewerkte subsidieregels houden inderdaad deze opsomming aan. Maar in Hoofdstuk 2 wordt ook vermeld dat het niet wenselijk is deze vigerende beleidsdoelstellingen te betrekken in de beoordeling van subsidieaanvragen, omdat de beleidsdoelstellingen gedurende de werkingstermijn van de Nota Subsidiebeleid 2015 kunnen veranderen. Toch worden de beleidsdoelstellingen daarna vertaalt naar beleidsuitgangspunten die zouden kunnen dienen als toetsingsinstrument bij subsidieaanvragen. Er is geen einddatum gekoppeld aan de werkingstermijn van de Nota Subsidiebeleid 2015. In de ‘visie Haaksbergen 2030’ (d.d. 14 december 2016) heeft de rekenkamer drie kwaliteitspijlers gevonden die input zouden kunnen geven voor tenminste het in standhouden van subsidies (en daarmee voorzieningen en verenigingen). Het betreft kwaliteitspijler 1: hechte gemeenschappen, kwaliteitspijler 2: Het fraaie buitengebied en kwaliteitspijler 3: een hoog voorzieningsniveau. Concrete doelstellingen staan echter niet geformuleerd. Ook staan ambities geformuleerd waarop wordt ingezet in de toekomstvisie.

Hierin had een link naar het subsidiebeleid gemaakt kunnen worden. Uit de bijbehorende tekst kunnen doelstellingen worden ontwaard, die echter niet als zodanig worden benoemd.

4.2 Deelvraag 2: Welke subsidies zijn er, welk budget is beschikbaar en hoe wordt dat besteed? Deelvraag 2a: Welke subsidies zijn er? 4.2.1

Inleiding.

In de onderzoeksperiode vigerende Algemene Subsidieverordening (asv 9.16b) is vastgelegd op welke beleidsterreinen subsidies in Haaksbergen worden ingezet, namelijk: • Leefbaarheid, gezondheid en maatschappelijke ondersteuning • Sport • Recreatie • Kinderen, jeugd en jongeren • (Amateur)kunst en cultuur • Monumenten Ook kan er aan specifieke projecten subsidie worden toegekend. Er wordt in de subsidieverordening niet aangegeven wat Haaksbergen met het geven van de specifieke subsidies beoogt. 4.2.2

De verschillende soorten subsidies.

De volgende subsidies worden onderscheiden (bron: website gemeente Haaksbergen). • Activiteitensubsidie • Budgetsubsidie • Projectsubsidie • Waarderingssubsidie • Subsidie overige activiteiten Deze vijf subsidiesoorten staan in bijlage 2 nader uitgewerkt. 4.2.3. Wettelijk kader subsidies in Haaksbergen:

12

Voor het bestuurlijk/ wettelijk kader voor het verstrekken van subsidies wordt verwezen naar: • • •

•

De Algemene wet bestuursrecht, titel 4.2 over subsidies De Algemene subsidieverordening Haaksbergen (versie 9.16 b) Verschillende “Nadere regels”: o Nadere regels subsidie leefbaarheid, gezondheid en maatschappelijke ondersteuning o Nadere regels subsidie sport o Nadere regels subsidie jeugd o Nadere regels subsidie amateurkunst o Nadere regels subsidie gemeentelijke monumenten Haaksbergen (6.1.a) o Nadere regels subsidie reclamebelasting Haaksbergen o Nadere regels Haaksbergse Activiteitenfonds o Nadere regels budgetsubsidies o Nadere regels Projectsubsidie en subsidie overige activiteiten o Nadere regels subsidie Nationaal Programma Onderwijs Haaksbergen (9.61) Tenslotte wordt verwezen naar de begroting van het betreffende subsidiejaar.

Deelvragen 2b en 2c. Welk budget is voor subsidies beschikbaar en hoe wordt dat budget besteed? In verschillende “Nadere regels” (www.overheid.nl) wordt niet alleen aangegeven welk type subsidie aan welk type organisatie kan worden toegekend, maar ook welk bedrag precies voor welke organisatie of instelling beschikbaar is. Zodoende kunnen de deelvragen 2b en 2c gezamenlijk beantwoord worden. In de “Nadere regels” wordt soms wel en soms niet aangegeven met welk doel de subsidie verstrekt wordt (bv. “jongeren laten kennismaken met sport”). Maar wat met dat doel uiteindelijk beoogd wordt en waarom het bereiken van dat doel (mede) een verantwoordelijkheid voor Haaksbergen is, wordt (vrijwel) niet beschreven. Nadere regels subsidie leefbaarheid, gezondheid en maatschappelijke ondersteuning •

Leefbaarheid

Subsidie: Er wordt waarderingssubsidie van maximaal € 1.154,-- per jaar verstrekt aan maximaal 8 wijkraden en aan de “belangengemeenschappen” van de kerkdorpen Buurse en Sint Isidorushoeve. Beoogd doel: Indirect wordt aangegeven dat de “belangengemeenschappen” en wijkraden bijdragen aan het verbeteren van de lokale welzijns-en leefsituatie in een kerkdorp of wijk. Daarnaast vermeldt de Nota subsidiebeleid 9.42w (01-08-2015 tot heden) dat met de subsidies de inzet van vrijwilligers en mantelzorgers door de gemeente wordt gewaardeerd. Het Coalitieprogramma 2014 -2018 (p.8. Naar nieuwe zorg en nieuw welzijn) verwijst wel expliciet naar het belang dat gehecht wordt aan wijkontwikkeling: “De wijk is de meest nabije leefomgeving van mensen en daarin zijn onze wijkraden en belangenverenigingen, zoals die in Buurse en Sint Isidorushoeve, steeds belangrijker geworden. Wijkraden en belangenverenigingen kunnen een rol kunnen vervullen bij de nieuwe verantwoordelijkheden rond jeugd en zorg. Wijkorganisaties kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan tijdige herkenning van problemen, zoals vereenzaming, beperkingen, armoede en overlast. Vroegtijdige signalering voorkomt latere problemen en zwaardere ondersteuning en/of zorg. Het zelf-organiserend vermogen van wijkorganisaties willen wij verder stimuleren en ondersteunen”. •

Gezondheid en maatschappelijke ondersteuning:

13

Subsidie: Er worden bedragen verstrekt aan instellingen voor gezondheid en maatschappelijke ondersteuning, waarvan in ieder geval 1 uit elk kerkdorp. Totaal is daarvoor een bedrag van circa € 41.500,- per jaar beschikbaar. Beoogd doel: van deze subsidies wordt in de Nota subsidiebeleid 9.42w aangegeven: “De gemeente wil meer zelfredzaamheid, meer vertrouwen op eigen kracht en meer participatie in de samenleving. Een vitale gemeente is een gezonde gemeente”. Ook het Coalitieprogramma 2014 -2018 (p.8. Naar nieuwe zorg en nieuw welzijn) verwijst behalve naar het belang van wijkontwikkeling ook expliciet naar het belang dat gehecht wordt aan vrijwilligerswerk en maatschappelijke participatie: “Noaberschap komt tot uitdrukking in de vorm van de vele verenigingen en vrijwilligers die in Haaksbergen en onze kerkdorpen aanwezig zijn. Wij willen het vrijwilligerswerk en de informele (mantel)zorg ondersteunen. Wij organiseren vormen van respijtzorg door actief te zoeken naar combinaties van samenwerking tussen formele en informele zorg, dagbesteding en inzet van vrijwilligers. Ons doel is (mantel)zorgers te ontlasten en hun ruimte te geven om te ontspannen. De verenigingen en hun vrijwilligers hebben een grote toegevoegde waarde voor de samenhang in onze gemeenschap”. Nadere regels subsidie sport • •

Er zijn activiteitensubsidies beschikbaar voor “jongeren en ouderen”, “kadervormingskosten” en een “buurtcoach”; Er zijn waarderingssubsidies beschikbaar voor “aangepast sporten” en voor drie specifiek omschreven “sportevenementen”.

Subsidie: Totaal is daarvoor een bedrag van maximaal € 94.519,-- per jaar beschikbaar. Beoogd doel: Het Sportakkoord 2023-2026 vormt het huidige beleidskader voor de sportsector. Hierin staan ook de beoogde maatschappelijke effecten beschreven met nadruk op: sportparticipatie, inclusief sporten, jeugd en versterking van het verenigingskader dat daaraan bij moet dragen. De Nota Subsidiebeleid 9.42w vermeldt het volgende: “Sport dient meerdere doelen. Het kan een bijdrage leveren aan een gezondere samenleving en aan meer participatie. Activiteiten die beweging en sportbeoefening stimuleren, komen voor subsidie in aanmerking. Dit geldt met name voor activiteiten die bestemd zijn voor de doelgroep van 55+ers”. In het Coalitieprogramma 2014 – 2018 wordt verder geen aandacht aan het onderwerp sport besteed. Alleen het Zwembad De Wilder wordt in het coalitieprogramma expliciet benoemd (Zwembad De Wilder p. 18): “Wij zien zwembad De Wilder als waardevolle voorziening met een maatschappelijke betekenis. De Wilder vervult verschillende functies op het gebied van recreatie en gezondheid. Ons doel is De Wilder, haar lokale en regionale functie en haar maatschappelijke betekenis op een financieel verantwoorde manier te behouden”. De relatie tussen sport in het algemeen en een zwembad in het bijzonder wordt niet benoemd.

En de voor het behoud van het zwembad noodzakelijke financiële ondersteuning wordt op een andere manier gerealiseerd. De “Visie Haaksbergen 2030, Samen koersen op de toekomst” noemt als Kwaliteitspijler 3 wel “Een hoog voorzieningenniveau”, opdat Haaksbergen niet afhankelijk van de regio wordt. In de toelichting daarop (Visie Haaksbergen 2030 p.8) worden de vele sportverenigingen als kenmerkend voor Haaksbergen genoemd. Ook is er aandacht voor het park Groot Scholtenhagen als het belangrijkste concentratiegebied voor sport.

14

Nadere regels subsidie jeugd Hoofdstuk 2 en 3 van deze regels benoemen limitatief welk type organisatie ten gunste van welke activiteiten voor welk type subsidie in aanmerking komt en wat het maximaal beschikbare bedrag in dat geval is. De regels in Hoofdstuk 4 zijn algemeen van aard en beschrijven de voorwaarden waaronder projectsubsidie verstrekt kan worden. Subsidie: Totaal is een bedrag van maximaal € 24.198,-- per jaar beschikbaar. •

Er worden waarderingssubsidies toegekend aan: scouting, vakantiespelen, jongereneducatie, twee jongerenorganisaties. De maximale bedragen zijn gedetailleerd aangegeven.

Beoogd doel: het bieden van een plezierige beleving van de vrije tijd aan de jeugd, waardoor een bijdrage geleverd wordt aan de vorming van hun persoonlijkheid. • •

Er wordt een gecombineerde “waarderings- en activiteitensubsidie” verstrekt aan de Stichting Leergeld Haaksbergen. Ook is er projectsubsidie beschikbaar.

Beoogd doel: het voorkomen van sociale uitsluiting door armoede van kinderen in de leeftijd van 4 tot 18 jaar, door het verstrekken van vergoedingen voor binnen- en buitenschoolse activiteiten. Ook het Coalitieprogramma 2014 – 2018 (Nieuwe zorg en nieuw welzijn p. 8) besteedt aandacht aan jeugd en jongeren: “Om Haaksbergen ook voor jeugd en jongeren aantrekkelijk te maken, zetten wij in op meer activiteiten in de wijken en de kerkdorpen. Het jongerenplatform is voor ons hiervoor een belangrijke inspiratiebron”. Nadere regels subsidie amateurkunst De meest recente Nota Cultuurbeleid liep tot 2021. Sindsdien werd gewerkt aan een nieuw cultuurakkoord, dat medio 2025 gereed zou moeten zijn. Zonder actueel beleidskader heeft de subsidieversterking sinds 2021 toch gewoon doorgang gevonden. Voordat het nieuwe cultuurakkoord vastgesteld wordt vinden er nog themabijeenkomsten met de verschillende doelgroepen plaats. De oude “Nadere regels” vermelden het volgende: • • •

Er is activiteitensubsidie beschikbaar voor “Harmonie” “Muziekonderwijs” en de “Week van de Amateurkunst”; Er is waarderingssubsidie beschikbaar voor “Koor, toneel, revue en dans”; En hoewel de subsidieregeling voor amateurkunst bedoeld is, is er toch ook nog een waarderingssubsidie voor “Professionele kunst” beschikbaar.

Subsidie: Totaal is er minimaal een bedrag van € 79.721,-- per jaar beschikbaar. Beoogd doel: Anders dan “waardering”, wordt niet expliciet benoemd. De Nota Subsidiebeleid 9.42w vermeldt dat de gemeente met name voor de jeugd graag cultuureducatie en -participatie wil ondersteunen, maar de reden daarvoor wordt niet toegelicht. Het Coalitieprogramma 2014- 2018 besteedt geen aandacht aan het belang van kunst en/of cultuur voor Haaksbergen. De “Visie Haaksbergen 2030, Samen koersen op de toekomst” noemt als Kwaliteitspijler 3 wel “Een hoog voorzieningenniveau” opdat Haaksbergen niet afhankelijk van de regio wordt. In de toelichting daarop (Visie Haaksbergen 2030 p.8) worden de culturele voorzieningen kort benoemd.

15

Nadere regels subsidie gemeentelijke monumenten Haaksbergen (6.1.a) • •

Er is subsidie beschikbaar voor de renovatie, het onderhoud en/of de instandhouding van een gemeentelijk monument. Er is subsidie voor een abonnement van de Monumentenwacht Overijssel – Flevoland

Subsidie: Totaal is een bedrag van maximaal € 20.000,-- per jaar beschikbaar. Beoogd doel: anders dan “het instandhouden van”, wordt niet expliciet benoemd, ook niet in de Nota Subsidiebeleid 9.42w. Het Coalitieprogramma 2014- 2018 geeft ook niet aan in hoeverre het behoud van gemeentelijke monumenten als cultureel erfgoed voor Haaksbergen van belang is. Het woord “historie” wordt alleen in een bijzin genoemd (Groen en Duurzaam (p. 12)): “Wij willen dat Haaksbergen zich ontwikkelt tot een groene kwaliteitsgemeente, waarin alle inzet voor ons dorp, de kerkdorpen, natuur, cultuur, historie, wijken en landschapsbeheer samenkomt”. Nadere regels subsidie reclamebelasting Haaksbergen (9.56a) Subsidie: Deze subsidie wordt uitsluitend verstrekt aan Stichting Evenementen Haaksbergen. De hoogte van de jaarlijkse subsidie is gelijk aan de gerealiseerde opbrengsten van de reclamebelasting in het belastingjaar onder aftrek van de in het belastingjaar in rekening gebrachte “perceptiekosten”. Beoogd doel: Promotie en verbetering van het centrum van Haaksbergen, met als doel de leefbaarheid en de economie van het centrum van Haaksbergen positief te beïnvloeden. Nadere regels Haaksbergse Activiteitenfonds •

Er is subsidie beschikbaar voor “kleine” initiatieven en voor “grote” initiatieven.

Subsidie: Het type subsidie wordt niet nader benoemd. Totaal is een bedrag van maximaal € 21.000,-- per jaar beschikbaar. Beoogd doel: indirect wordt aangegeven dat de subsidie bedoeld is ter ondersteuning van het verbeteren van de (leefbaarheid) van de Haaksbergse samenleving in de eigen omgeving en/of het versterken van de sociale binding. Deze doelstelling wordt ook in het Coalitieprogramma 2014- 2018 regelmatig genoemd (o.a. Nieuwe zorg en nieuw welzijn p. 8). Nadere regels budgetsubsidies Bij de toelichting op de budgetsubsidies wordt een heel breed scala van activiteiten benoemd die in theorie voor subsidie in aanmerking zouden kunnen komen, zoals mantelzorgondersteuning, Natuurbeheer, specifiek voor het exploiteren van een schaapskudde en een schaapskooi. Subsidie: Het type subsidie wordt niet nader benoemd. Het bedraagt een bedrag van meer circa € 713.000,- Voor een heel breed scala niet nader uitgesplitste activiteiten is daarnaast een totaalbedrag van € 1.725.000,-- beschikbaar. Beoogd doel: Bij het onderdeel “promotie” wordt het versterken van de positionering van Haaksbergen als vitale, actieve en gezonde gemeente als beoogd doel benoemd. De Visie Haaksbergen 2030: De “Visie Haaksbergen 2030, Samen koersen op de toekomst” noemt als Kwaliteitspijler 3 “Een hoog voorzieningenniveau” opdat Haaksbergen niet afhankelijk van de regio wordt.

16

In de toelichting daarop (Visie Haaksbergen 2030 p.8) worden de culturele voorzieningen kort benoemd. Subsidie voor het exploiteren van een theater en een bibliotheek met als doelstelling het behoud daarvan, zou tot het belang van het behoud van een hoog voorzieningenniveau teruggevoerd kunnen worden. Alhoewel in het Coalitieprogramma 2014 – 2018 (Groen en Duurzaam (p. 12) de ambitie uitgesproken wordt dat Haaksbergen zich ontwikkelt tot een groene kwaliteitsgemeente, lijkt dit met name vanuit een economische perspectief gezien te worden. Ook in de Structuurvisie 2030 van Haaksbergen spreekt Haaksbergen de ambitie uit om in 2030 de groenste gemeente van Twente te zijn, onder de noemer van het project Groene Kwaliteitsgemeente, maar ook daar lijkt natuurbeheer in bredere zin, anders dan door het exploiteren van een schaapskudde en een schaapskooi, geen doelstelling te zijn. Wat met subsidie voor de overige activiteiten beoogd wordt, wordt niet expliciet benoemd. Nadere regels Projectsubsidie en overige activiteiten • •

Totaal is een bedrag van maximaal € 10.000,-- per jaar voor projectsubsidies voor een breed scala aan doelgroepen op uiteenlopende beleidsterreinen beschikbaar. Daarnaast worden waarderingssubsidies verstrekt voor o Natuureducatie o Een klussendienst voor mensen met een inkomen op minimumniveau o De Voedselbank, o Het in stand houden van molens in Haaksbergen o Het in stand houden van Buurtbus Haaksbergen o Het aanleggen en onderhouden van fietspaden in de gemeente Haaksbergen

Subsidie: Totaal is een bedrag van € 32.252,-- voor projectsubsidies en overige activiteiten beschikbaar. Beoogd doel: wordt, anders dan “het instandhouden van”, niet expliciet benoemd. Nadere regels subsidie Nationaal Programma Onderwijs Haaksbergen (9.61) Als onderdeel van het Herstelplan Nationaal Programma Onderwijs Gemeente Haaksbergen is voor een breed scala aan maatregelen en activiteiten gericht op Haaksbergse kinderen subsidie beschikbaar. Subsidie: Totaal is tot 31 juli 2025 een bedrag van maximaal € 371.507,-- beschikbaar. Beoogd doel: Het doel van deze subsidieregeling is om scholen en lokale partijen te stimuleren om ten behoeve van Haaksbergse kinderen in de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 juli 2025 in samenwerking met scholen en lokale partijen maatregelen te treffen om (onderwijs)vertragingen bij kinderen als gevolg van COVID-19 in te lopen op cognitief, executief, sociaal en emotioneel vlak in aanvulling op de interventies die scholen nemen.

4.3 Deelvraag 3: Hoe wordt aan het subsidiebeleid uitvoering gegeven? Het proces van subsidieverlening in Haaksbergen ziet als volgt uit: •

•

De uitvoering van het subsidiebeleid in Haaksbergen kent een proces dat start met de aanvraag, gevolgd door verlening en vaststelling. Aanvragen worden digitaal of per post ontvangen en opgeslagen in het archiefsysteem, maar een digitaal tijdpad ontbreekt. Er is geen uniforme werkwijze voor het beoordelen van subsidieaanvragen. o Er zijn geen checklists of daartoe ontworpen vaste formats.

17

o

o

o o o

De betreffende beleidsmedewerker toetst de aanvraag met behulp van het bijgevoegde formulier structureel aan de voorwaarden, aanvraagcriteria en weigeringsgronden. Ook wordt de aanvraag door de beleidsmedewerker getoetst op de vigerende wet- en regelgeving. Toetsing aan de subsidieverordening gebeurt hooguit zijdelings, doordat deze niet of nauwelijks aangrijpingspunten biedt ten aanzien van de met subsidie beoogde doelstellingen. Elke beleidsmedewerker hanteert daarbij een eigen aanpak, vaak gebaseerd op de aanpak van voorgangers. Er zijn geen kosten(soorten) die door de gemeente nadrukkelijk wel of juist niet worden gesubsidieerd. Er is een hardheidsclausule en die wordt regelmatig toegepast. Op te veelvuldig gebruik ervan wordt door de interne controle attent gemaakt. Wanneer aan de aanvraagcriteria voldaan wordt, worden activiteiten- en waarderingssubsidies meteen vastgesteld/toegekend. Project- en budgetsubsidies worden eerst verleend en na de vereiste verantwoording vastgesteld. Daarbij worden de budgetsubsidies in één B&W-advies in december van het lopende jaar verleend voor het daaropvolgende jaar.

4.4 Deelvraag 4: Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats? Monitoring, evaluatie, controle en verantwoording van subsidies vindt plaats, maar de intensiteit en focus variëren afhankelijk van het type en de omvang van de subsidie. Er worden verschillende eisen aan het verantwoorden van ontvangen subsidies gesteld en de beoordelingscriteria zijn ook niet altijd even duidelijk. In beschikkingen staat wel dat verantwoording vereist is, maar vaak niet op welke manier dat dan moet gebeuren. Afhankelijk van het type en de omvang van de betreffende subsidie wordt een andere manier van controle op de besteding van de toegekende subsidie gehanteerd: Bij zogenaamde “grote” subsidies, zoals die aan de GGD, zijn de procedures en verantwoordingseisen goed geregeld. Er wordt om uitgebreide verantwoordingdocumenten en een inhoudelijke verantwoording van activiteiten gevraagd. Ook vinden er tussentijdse gesprekken en formele jaargesprekken plaats. Verantwoording omvat rapportages over het afgelopen jaar en een doorkijk naar het volgende jaar. Bij "kleinere" subsidies is de monitoring beperkter en ligt de nadruk op rechtmatigheid. Zoals voor het trainen van kader bij verenigingen, waaraan veel belang gehecht wordt omdat het aan de basis ligt van bijvoorbeeld effectieve sportbeoefening en het in stand houden van sportverenigingen.

Veel van deze subsidies worden direct vastgesteld zonder uitgebreide verantwoordingsprocedure. Projectsubsidies kennen vaak een voorschot (bijvoorbeeld 80%) en een restbetaling na verantwoording (20%), maar de precieze inhoud van de verantwoording is niet altijd duidelijk voor de ontvangers. Een openbaar subsidieregister is beschikbaar. Terugvordering van subsidies komt weinig voor. Bij het beoordelen van de kwaliteit van de uitvoering van het subsidiebeleid is het belangrijk het volgende daarin mee te nemen: Haaksbergen is een kwetsbare gemeente waar veel beleidsterreinen vaak door maar een medewerker worden beheerd. Dit maakt de organisatie gevoelig voor personeelswisselingen. Bij vertrek van ervaren medewerkers blijkt de overdracht van bijvoorbeeld het beoordelen en toekennen van subsidies problematisch, mede door het ontbreken van goede documentatie en vaste formats. Nieuwe medewerkers leren de betreffende werkzaamheden “al doende”.

18

Administratieve taken rondom subsidieverlening leggen beslag op een groot deel van de tijd van de medewerkers. Het betreft dan het opstellen van documentatie. Met name terugkerende subsidies en de bijbehorende jaarlijkse beschikkingen kosten veel tijd. Dit gaat ten koste van de beschikbare tijd voor beleidsontwikkeling en – monitoring. Lopende verbeteringen omvatten het uniformeren van werkprocessen, het ontwikkelen van formats en de implementatie van zaakgericht werken om documentatie en kennisoverdracht te verbeteren. Een cultuurverandering richting kritischer kijken naar subsidieverstrekking is gaande.

4.5 Deelvraag 5: Over de doeltreffendheid rechtmatigheid en de vaststelling Deelvraag 5a: Wordt er gehandeld conform beleid en regels (rechtmatigheid)? De gemeente streeft ernaar te handelen conform beleid en regels. Subsidies moeten gebaseerd zijn op een wettelijk voorschrift, zoals een verordening, die de activiteiten omschrijft. Aanvragen worden getoetst aan vigerende wet- en regelgeving en aanvraagcriteria. De wethouder stelt gebonden te zijn aan de regels, bijvoorbeeld bij subsidieplafonds ("vol is vol"). Echter, de afwezigheid van uniforme werkprocessen en documentatie, en de notie dat toetsing aan de subsidieverordening "hooguit zijdelings" gebeurt, suggereren dat de borging van rechtmatigheid niet overal even robuust is. Zorgen over het gelijkheidsbeginsel bij maatwerkconstructies worden genoemd, hoewel de wethouder aangeeft zelden werkelijk gelijke situaties tegen te komen.

Deelvraag 5b: Is duidelijk welke bijdrage wordt geleverd aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid)? De doeltreffendheid, oftewel de duidelijkheid over welke bijdrage aan de beleidsdoelen wordt geleverd, is een aanzienlijke uitdaging. Zoals ook beschreven bij vraag 1, zijn er wel beleidsdoelen geformuleerd, maar de koppeling met de specifieke subsidies en het meten van de effecten op die doelen is complex. De doeltreffendheid is voor grotere subsidies doorgaans beter in beeld door formele verantwoording en gesprekken, maar voor kleinere subsidies is dit moeilijker vast te stellen. De verschuiving naar een op maatschappelijk effectgerichte begroting en de ontwikkeling van effectmeting en een sociaal domeinplan laten zien dat gewerkt wordt aan het verbeteren van de doeltreffendheid van het beleid.

Deelvraag 5c: Is de geleverde prestatie [hier wordt bedoeld de inspanning, activiteit dan wel het resultaat] door de gemeente vastgesteld? De mate waarin de geleverde prestatie (inspanning, activiteit, of resultaat) door de gemeente wordt vastgesteld, hangt sterk af van het type en de omvang van de subsidie. Bij grote subsidies wordt om gedetailleerde verantwoording gevraagd en vinden gesprekken plaats. De subsidievaststelling is de beschikking waarin wordt vastgesteld of de gesubsidieerde activiteit is verricht en verplichtingen zijn nagekomen. Echter, bij kleinere subsidies vindt deze vaststelling vaak direct plaats zonder uitgebreide controle. Bij projectsubsidies is er wel verantwoording, maar de eisen zijn niet altijd duidelijk voor de ontvangers. De moeilijkheid in het aantonen van maatschappelijke resultaten (een vorm van prestatie) is een kernprobleem. De lopende inspanningen om monitoring te verbeteren, controleprotocollen op te zetten en kritischer te kijken naar subsidieverstrekking suggereren een versterkte focus op het vaststellen en aantonen van prestaties en effecten. Het meten van maatschappelijke effecten, essentieel voor effectiviteitsevaluatie, wordt erkend als een "mega ingewikkelde" uitdaging. Het is moeilijk om directe causale verbanden aan te tonen, en externe factoren (zoals Corona) kunnen metingen verstoren.

Sommige effecten worden pas na jaren zichtbaar,

19

terwijl de capaciteit voor systematische monitoring beperkt is. Dus het is moeilijk vast te stellen of een bepaalde subsidie ook inderdaad het beoogde effect heeft. De gemeente werkt echter aan de ontwikkeling van maatschappelijke impactanalyses en streeft naar betere effectmeting, bijvoorbeeld door het aanstellen van een data-analist. Een voorbeeld van geslaagde effectmeting wordt genoemd bij het project 'Welzijn op Recept', waar een meetbaar effect is op de doorstroom naar (kostbaarder) Wmo-maatwerkvoorzieningen. Er is ook ambitie om in het voorliggend veld investeringen te doen (via subsidies) en te monitoren of dit leidt tot besparingen, wat wel een financieel spanningsveld oplevert. Regelmatige terugkoppeling aan de raad over de effecten van beleid is een toekomstig ontwikkelpunt. Er zijn inmiddels lopende verbeterinitiatieven gericht op het versterken van de organisatie, het uniformeren van processen, het verbeteren van effectmeting en het ontwikkelen van overkoepelende beleidsplannen, wat de bijdrage in de toekomst beter meetbaar en gerichter moet maken. Draagt de gevraagde subsidie bij aan de doelstellingen van het subsidiebeleid? Wat betreft de bijdrage aan doelstellingen: de toetsing aan de doelstellingen van het subsidiebeleid is niet altijd expliciet of systematisch.

Hoewel er criteria zijn, is de koppeling met de overkoepelende maatschappelijke effecten en beleidsdoelen in de dagelijkse praktijk lastig te maken met de huidige werkwijze en documentatie. De administratieve last van terugkerende subsidies en bijbehorende beschikkingen neemt veel tijd in beslag, wat ten koste gaat van tijd voor beleidsontwikkeling en monitoring van doelrealisatie. Grotere subsidies doorlopen wel een uitgebreider traject met ambtelijke voorbereiding en toetsing door een toets-groep voordat ze bij het college komen.

4.6 Deelvraag 6: Hoe geeft de gemeenteraad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol? De gemeenteraad heeft formeel een belangrijke kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot het subsidiebeleid. Echter, de invulling van deze rol lijkt in de praktijk beperkt, met name op strategisch niveau. De raad lijkt moeite te hebben met het invullen van de kaderstellende rol. Een nota over strategisch subsidiebeleid of een rapport over maatschappelijke effecten (zoals mentale gezondheid van jongeren) trekt minder aandacht van de raad dan concrete, kleinere onderwerpen, zoals een nota over speelvoorzieningen. De raad wordt vooral bij het subsidiebeleid betrokken bij de vaststelling van de programmabegroting, bij het goedkeuren van een nieuwe subsidieverordening en via raadsinformatiebrieven over specifieke ontwikkelingen. Maar verder lijkt de betrokkenheid van de raad bij het subsidiebeleid beperkt: er worden vanuit de raad weinig vragen over het subsidiebeleid of de verantwoording van toegekende subsidies gesteld. Op de raadsinformatiebrieven volgt maar weinig respons. Ook presentaties over specifieke onderwerpen, zoals de resultaten van het hierboven genoemde onderzoek naar de mentale gezondheid van jongeren, worden slecht door raadsleden bezocht. Dit patroon roept vragen op over hoe de raad zijn kaderstellende rol daadwerkelijk invult.

Wat betreft de controlerende rol, worden door de ambtelijke organisatie weinig vragen vanuit de raad ontvangen over het subsidiebeleid en de verantwoording daarvan. Hoewel de raad periodiek wordt geïnformeerd via nieuwsbrieven of raadsinformatiebrieven over de voortgang lijkt (diepgaande) controle en bevraging beperkt. De raad keurt wel plannen goed, zoals het participatieplan voor de 'ombuigingen'. Ook kunnen raadsleden observanten zijn bij bijeenkomsten. De beperkte strategische betrokkenheid van de raad wordt gezien als een factor die de effectiviteit van het subsidiebeleid kan beïnvloeden.

20

Hoofdstuk 5. Beantwoording onderzoeksvragen In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van de bevindingen uit hoofdstuk 4. De beantwoording volgt per deelvraag het normenkader uit paragraaf 2.3 en beschrijft achtereenvolgens: de kernbevinding, de toetsing aan de norm, het oordeel en een beknopte duiding van de implicaties. De bijbehorende observaties uit interviews en documentanalyse zijn verwerkt in de toelichtingen.

Deelvraag 1a – Welke bijdrage aan maatschappelijke effecten is het doel van het subsidiebeleid van gemeente Haaksbergen? Bevinding Uit de documentanalyse blijkt dat in de onderzoeksperiode geen enkel beleidsdocument (noch de Algemene subsidieverordening, noch de Nadere regels, noch strategische beleidskaders) expliciet vastlegt welke maatschappelijke effecten de gemeente met subsidie wil bereiken. De ambtelijke organisatie bevestigt dat dergelijke formuleringen ontbreken. Soms worden in documenten zijdelings effecten genoemd, maar nergens is sprake van een bestuurlijk vastgesteld, actueel en integraal kader. Toetsing aan norm

Norm De gemeente heeft concrete maatschappelijke effecten geformuleerd die het subsidiebeleid beoogt te bereiken.

Oordeel

Duiding Het ontbreken van expliciet geformuleerde maatschappelijke effecten betekent dat het subsidiebeleid feitelijk zonder kompas functioneert. Subsidieverstrekking kan daardoor niet systematisch worden getoetst aan het beoogde maatschappelijk resultaat. Dit beperkt zowel de sturing door het college als de controle door de gemeenteraad en belemmert een transparante verantwoording.

Deelvraag 1b – Welke doelstellingen werden daarvoor geformuleerd? Bevinding In oudere beleidsdocumenten, zoals het Coalitieprogramma 2014–2018 en de Nota Subsidiebeleid 2015, worden algemene ambities genoemd (“meedoen”, vitale gemeente, zelfredzaamheid, leefbaarheid, cultuurdeelname). Ook in Visie 2030 zijn richtinggevende uitspraken opgenomen. Deze ambities: • zijn niet vertaald naar concrete doelstellingen, • zijn niet gekoppeld aan het instrument subsidie, • zijn niet SMART geformuleerd, • en zijn niet opgenomen in recente beleidsdocumenten. De Nadere regels bevatten vrijwel uitsluitend procedurele bepalingen; de beleidsdoelen erachter blijven onbenoemd.