Raadsvoorstel toestemming wijzigingen gemeenschappelijke regelingen

Raadsvoorstel Raadsvergadering

d.d. 27 maart 2024

nr.

Onderwerp: Toestemming tot wijziging gemeenschappelijke regelingen

Voorstel: 1. Toestemming te verlenen aan het college tot wijziging van de gemeenschappelijke regelingen van de openbare lichamen: - Openbaar Lichaam Crematoria Twente; - Gemeentelijk Belastingkantoor Twente; - SamenTwente; - Stadsbank Oost Nederland; - Veiligheidsregio Twente.

Inleiding / aanleiding Haaksbergen kent zeven gemeenschappelijke regelingen, waarbij een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie is ingericht. Per 1 juli 2022 is het wetsvoorstel “Versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen” in werking getreden. De wet versterkt de positie bij besluitvorming en de controlerende rol van raden door de raden meer inspraak te geven bij het treffen van gemeenschappelijke regelingen en bij het nemen van besluiten door de besturen daarvan. De wet betreft een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De wetwijziging is aanleiding tot wijziging van de gemeenschappelijke regelingen over te gaan. Een aantal gemeenschappelijke regelingen (ook wel gr-en) stellen ook ambtshalve wijzigingen voor. Voor de gr-en waaraan Haaksbergen deelneemt, heeft het college uw raad eerst in in de gelegenheid gesteld zienswijzen in te dienen op de ontwerpbesluiten tot wijziging van de regelingen. Het college heeft deze ontwerpregelingen zoveel mogelijk gebundeld aan u voorgelegd. Op 27 september 2023 en 29 november 2023 heeft u besloten een zienswijze in te dienen van gelijkluidende strekking op de ontwerpregelingen. Na behandeling van de ingediende zienswijzen in het bestuur van de gr-en, vraagt het college u thans voor vijf van deze regelingen toestemming te verlenen de regelingen daadwerkelijk te wijzigen.

De twee overige regelingen hebben nog niet om toestemming tot wijziging gevraagd. Bestuurlijk / wettelijk kader Gemeentewet Algemene wet bestuursrecht Wet gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen Motie ter versterking van de positie van de raden in gemeenschappelijke regelingen d.d. 29 juni 2022 Raadsbesluit van 27 september 2023 en 29 november 2023 tot het indienen van zienswijzen op de ontwerpregelingen Argumenten 1.1 Op grond van art. 1 lid 4 jo. art. 9 van de Wgr gaat het college niet over tot wijziging van een regeling dan na verkregen toestemming van de raad. Het wijzigen van een gemeenschappelijke regeling wordt voor de wet gelijkgesteld met het treffen van een gemeenschappelijke regeling. Daarom is toestemming nodig van de raad om over te gaan tot Pagina 1 van 6

wijziging en het aangaan van de gewijzigde regeling door het college. Weigering van toestemming kan alleen op de gronden “strijd met het recht” of “strijd met het algemeen belang”. Gelet op de duale verhoudingen in de Wgr, vergt dit een terughoudende toetsing. 1.2

De zienswijze van gelijkluidende strekking aan de besturen van alle gemeenschappelijke regelingen is door enkele, maar niet alle besturen overgenomen. De afwegingen zijn aanvaardbaar en geven geen aanleiding toestemming aan de regelingen te onthouden. Bij motie van 29 juni 2022 riep u het college op de mogelijkheid tot het instellen van adviescommissies bij de algemeen besturen aan de orde te stellen. Op 11 januari 2023 is er een kennissessie van de Twenteraad over de nieuwe wet geweest. Door raadsleden van de 14 Twentse gemeenten is daar gediscussieerd over de instrumenten in de nieuwe wet, waaronder de gemeenschappelijke adviescommissie. Er werd door de verschillende deelnemers verschillend gedacht over het nut en de noodzaak van een gemeenschappelijke adviescommissie. Het instellen van een adviescommissie betreft een wettelijke mogelijkheid, die ook bestaat indien het onderwerp (nog) geen regeling heeft gevonden in de gemeenschappelijke regeling. Nadien hebben de gr-en de te wijzigen regelingen in ontwerp aangeboden voor zienswijzen. In het voorstel omtrent het indienen van een zienswijze heeft het college u in kennis gesteld, dat de raden van Hof van Twente en Dinkelland met een motie hebben verzocht te onderzoeken of de Twenteraad als mogelijk platform voor een gemeenschappelijke adviescommissie voor een gemeenschappelijke regeling kan dienen.

De raad van Rijssen-Holten riep met een motie op een gemeenschappelijke adviescommissie als bedoeld in art. 24a van de Wgr in te stellen. Niet alle gr-en hadden de mogelijkheid een gemeenschappelijke (raden)adviescommissie in te stellen, in de ontwerpregeling opgenomen. Met het oog op eenduidigheid en kenbaarheid van deze wettelijke mogelijkheid stelde het college als zienswijze voor de mogelijkheid tot het instellen van een adviescommissie specifiek in de ontwerpregelingen op te nemen. Uw raad besloot op ons voorstel een zienswijze in te dienen, om in de regelingen een facultatieve bepaling op te nemen over het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie. De gemeenten Tubbergen en Dinkelland riepen in hun zienswijzen op via de Twenteraad een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen. De gemeente Borne heeft een zienswijze ingediend om juist geen adviescommissie in te stellen. De gemeente Hengelo geeft aan deze bij beleidsarme regelingen niet te willen opnemen. In de regeling van de Stadsbank Oost Nederland is reeds in de mogelijkheid van een adviescommissie voorzien. Het Gemeentelijk Belastingkantoor Twente en het Openbaar Lichaam Crematoria Twente hebben de zienswijze van Haaksbergen overgenomen en een facultatieve bepaling in de regeling opgenomen. SamenTwente en VRT hebben de zienswijze van Haaksbergen niet overgenomen.

Zij hanteren als algemeen uitgangspunt in hun regelingen niet datgene te regelen, waarin de wet al voorziet. In dit geval biedt de Wet gemeenschappelijke regelingen in artikel 24a de ruimte voor het algemeen bestuur om op voorstel van de gezamenlijke raden van de deelnemende gemeenten een adviescommissie in te stellen. Daarnaast merkt VRT op dat het een beleidsarme GR is. VRT voert met name wettelijk verplichte taken uit en stelt zelf weinig beleid vast. Belangrijke beleidsstukken worden reeds ter zienswijze voorgelegd aan de gemeenteraden. SamenTwente voert een aanvullend juridisch argument aan. Het spreekt de zorg uit dat de tekst van de gemeenschappelijke regeling op dit onderdeel ten onrechte zou kunnen worden geamendeerd. Een dergelijk amendement zou in strijd kunnen komen met de wet. De afweging dat gr-en willen vasthouden aan het uitgangspunt niet datgene te regelen wat bij wet geregeld is, is aanvaardbaar. Weliswaar leidt het niet tot uniformiteit tussen alle regelingen, maar dat is begrijpelijk als enkele regelingen vanuit bovenstaand uitgangspunt zijn opgebouwd. De afweging is niet in strijd met het algemeen belang of met de wet, nu de wet zelf nog immer de ruimte biedt om een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen.

Pagina 2 van 6

Met name lag aan het voorstel voor uw zienswijze de gedachte ten grondslag de kenbaarheid van de wettelijke mogelijkheid van een gemeenschappelijke adviescommissie te vergroten. Het is aan de deelnemende raden per gemeenschappelijke regeling te bepalen of het wenselijk is een adviescommissie in te stellen. Op het moment dat alle deelnemende raden deze wens uitspreken, wordt het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling gevraagd de adviescommissie in te stellen. Het initiatief om dit verzoek te doen ligt dus bij de raden en kan op elk gewenst moment gedaan worden. Wel is het van belang dat de deelnemende raden dit verzoek allemaal steunen, als één van de deelnemende raden van die gemeenschappelijke regeling niet instemt met een adviescommissie, komt die er niet. Uiteindelijk is daarvoor een unaniem besluit van alle raden nodig. In de Twenteraad is het onderwerp aan de hand van de moties enkele keren geadresseerd. 1.3

De bepalingen omtrent uittreding van de regelingen zijn uitgewerkt en bieden thans een helder kader. De Wet gemeenschappelijke regelingen heeft altijd bepaald dat in de gemeenschappelijke regeling bepalingen moeten worden opgenomen omtrent wijziging, toetreding, uittreding en opheffing. Hoewel de Wgr derhalve voorschreef dat in de gemeenschappelijke regeling ook afspraken moesten worden gemaakt omtrent uittreding, heeft de Wgr nimmer voorgeschreven hoe de gevolgen van uittreding bepaald moesten worden. In veel gemeenschappelijke regelingen werden echter geen afspraken gemaakt, of slechts enkele procesafspraken. In de jurisprudentie is daarom een berekeningswijze ontwikkeld voor de kosten van uittreding, wanneer de gemeenschappelijke regeling zelf niets daaromtrent bepaalt. Met de wetswijziging van 2022 is aangescherpt dat in de gemeenschappelijk regeling de gevolgen van uittreding moeten worden geregeld. In elk geval moeten in de gemeenschappelijke regeling worden geregeld (dit kan dus niet doorgeschoven worden naar een overeenkomst of uittreedregeling): de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden; de gevolgen voor het vermogen van het samenwerkingsverband; de gevolgen voor het vermogen van de deelnemende gemeenten (zowel de uittreder als de overblijvende gemeenten).

Bij voorwaarden kan onder andere gedacht worden aan een opzegtermijn of een verbod de eerste jaren na toetreding/treffen van de gemeenschappelijke regeling uit te treden. Ook het besluitvormingsproces is een onderdeel van de voorwaarden voor uittreding, net als andere procedurele afspraken. Dat zijn bepalingen die al regelmatig in gemeenschappelijke regelingen voorkomen. Bij vermogensrechtelijke gevolgen gaat het om de financiële kant van de uittreding, maar ook om de overname van contracten (huurovereenkomsten, arbeidsovereenkomsten, inkoopcontracten e.d.). In de gemeenschappelijke regeling zal bepaald moeten worden hoe hiermee omgegaan wordt én hoe de uittreedkosten berekend moeten worden. Daarbij zal vooral van belang zijn welke kosten toerekenbaar zijn aan de uittredende partij. Vaak wordt gekozen voor het principe dat de uittreder de kosten van de uittreding betaalt. Bij dat principe past het niet dat de uittreder meer kosten betaalt dan strikt noodzakelijk is. De uittredingssom is geen boete om uittreding praktisch onmogelijk te maken. Verder is van belang ook reëel te kijken hoe lang een samenwerkingsverband nodig heeft om zich aan te passen. Kosten kunnen niet tot in eeuwigheid der dagen aan de uittreder worden toegerekend.

In de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat men daarbij uit van een termijn van maximaal vijf jaar.1 Het is niet aangewezen in de gemeenschappelijke regeling expliciete bedragen te noemen. Die bedragen kunnen immers per deelnemer verschillen, maar ook per periode. Een vaste uittreedsom zou ertoe leiden dat eventuele meerkosten boven dat bedrag niet door de uittreder, maar door het samenwerkingsverband en daarmee door de overblijvende deelnemers moeten worden gedragen. In de gr-en is voorzien in een uittredingsregeling die voldoet aan de aanscherping uit de wet en de jurisprudentie van de Afdeling. Uittreding vindt plaats per 1 januari, met inachtneming van een 1 ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1198

Pagina 3 van 6

opzegtermijn van twee jaar. De deelnemers geven vervolgens, in overleg met de uittredende deelnemer, opdracht aan onafhankelijke externe deskundigen, waarvan minimaal één financieel deskundige en één juridisch deskundige, een plan op te stellen dat ten minste inzicht geeft in alle kosten, die direct of indirect gedurende een periode van maximaal vijf jaar samenhangen met de uittreding. Het (uittredings)plan wordt door het AB vastgesteld en bevat de uittreedsom die betaald moet worden door de uittredende deelnemer. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de uittredende deelnemer op basis van redelijkheid en billijkheid: a. de (frictie)kosten draagt die het rechtstreekse gevolg zijn van de uittreding inclusief overheadkosten die daarvan het gevolg zijn; b. aansprakelijk blijft voor alle schulden en de overige verplichtingen van het openbaar lichaam op het tijdstip van uittreden, zulks in verhouding van de verdeling van de gemeentelijke bijdragen in het laatste jaar van deelname, mits dit niet is verdisconteerd in het plan. De periode van vijf jaar die in het uittredingsplan bij het in beeld brengen van de kosten moet worden gehanteerd, is opgenomen naar aanleiding van een zienswijze van de gemeente Almelo. In jurisprudentie wordt eveneens een overbruggingsperiode van vijf jaar gehanteerd, gerekend vanaf de datum van uittreding.

Deze periode is gekoppeld aan de gangbare beleidscyclus en wordt gezien als een redelijke periode, waarbinnen het samenwerkingsverband en de achterblijvende deelnemers voldoende gelegenheid hebben de (financiële) gevolgen van het uittreden op te vangen en de bedrijfsvoering aan te passen. Het college merkt op dat het Openbaar Lichaam Crematoria Twente reeds een opzegtermijn van vier jaar kende, die bij gekwalificeerd besluit van het AB kan worden verkort. Bij de recente uittreding van de gemeente Berkelland is daar opvolging aan gegeven. Het bestaande beleidskader van het AB omtrent uittreding is in de gemeenschappelijke regeling opgenomen. Deze kent een vergelijkbare inhoud als die van de overige regelingen. Het college is van oordeel dat de bepalingen omtrent uittreding een reëel en helder kader bieden. In ieder geval is er ons inziens geen sprake van strijd met de wet of het algemeen belang. 1.4

In een aantal gemeenschappelijke regelingen zijn ambtshalve wijzigingen aangebracht. Deze brengen geen beleidsinhoudelijke wijzigingen met zich. Een aantal gr-en hebben tezamen met de verplichte wijzigingen krachtens de wet, ambtshalve wijzigingen opgenomen. Deze zijn volgens de toelichting en onze beoordeling, niet van beleidsinhoudelijke aard. Zij leiden niet tot een uitzetting van taken die de regelingen uitvoeren, of tot een uitzetting van lasten. Zij zijn in de aanbiedingsbrieven (met bijlagen) toegelicht. Deze zijn ook bij het raadsvoorstel opgenomen. Gelet op de aard en omvang van de samenwerking en de wijzigingen, gaat het college hier in op de belangrijkste wijzigingen bij SamenTwente. Deze zijn als volgt in het AB toegelicht: -

Diverse technische wijzigingen zijn doorgevoerd die de leesbaarheid, de transparantie, de eenduidigheid en de methodische opbouw van de regeling verbeteren of is in tekst aangesloten bij de bestuurspraktijk. De beschrijving en de ordening van de taken van de diverse onderdelen van SamenTwente is hiervan het meest sprekende voorbeeld. Zo zijn de taken van SamenTwente gecategoriseerd naar basistaken, plustaken, maatwerktaken en aanvullende dienstverlening. Met de bijhorende omschrijving en toelichting. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om de al bestaande taken van SamenTwente.

-

In de opiniërende bespreking in het Algemene Bestuur op 19 april 2023 is de wens naar voren gekomen om de mogelijkheid te bieden het DB te vergroten van 3 naar 5 leden. Dit is om de werkdruk van het huidige DB van 3 personen beter op te kunnen vangen. Met deze verruiming van het DB is ook het risico op een bestuursvacuüm in de periode tussen gemeenteraadsverkiezingen en installaties van nieuwe colleges van B&W verkleind.

Pagina 4 van 6

-

Tot slot wordt een mogelijke juridische omissie hersteld die in de laatste versie van de regeling (7 juli 2021) omtrent de bevoegdheden van OZJT is ontstaan. Deze omissie was voordien niet aanwezig en wordt hersteld. Toelichting: OZJT is in 2014 opgericht op basis van gemeentelijke besluitvorming over regionale samenwerking in het kader van de Jeugdwet. Met deze besluiten werd onder andere een overdracht van bevoegdheden beoogd. De besluiten uit 2014 zijn niet goed verankerd in de huidige gemeenschappelijke regeling SamenTwente. Uit de formulering in de huidige regeling volgt niet dat er bevoegdheden zijn overgedragen. Dit probleem is door een aantal gemeenten aangedragen. Daarnaast geven ook de gehanteerde (container)begrippen geen richting om welke concrete (college)bevoegdheden het zou kunnen gaan. Dit alles maakt dit artikellid juridisch gezien zinledig is. Voor de tijdelijkheid wordt aan het algemeen bestuur voorgesteld (vergadering 7 juni 2023) om het huidige artikel te interpreteren op de manier waarop het in 2014 is bedoeld. De juridisch sluitende en structurele oplossing is in dit ontwerp meegenomen. Hierbij zijn de taken van OZJT in de rol van aankoopcentrale beter geduid, met daaraan gekoppeld de wettelijke bevoegdheid tot het sluiten van raamcontracten op grond van de aanbestedingswet.

In het ontwerp is opgenomen dat de daarop betrekking hebbende bepaling inwerking treden met terugwerkende kracht tot 7 juli 2021. Daarmee wordt de tekortkoming in de huidige tekst van de regeling met terugwerkende kracht hersteld.

Risico’s Vervolgproces/communicatie/planning Alle gemeenschappelijke regelingen moeten uiterlijk 1 juli 2024 zijn aangepast aan de nieuwe wet. Het college maakt ons besluit om de regelingen te wijzigen en uw verleende toestemming kenbaar aan het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regelingen.

Bijlagen: Samen Twente: - Aanbiedingsbrief - Toelichting gemeenschappelijke regeling - Gemeenschappelijke regeling - Transponeringstabel - Zienswijzen en reactie AB - Overzicht ambtshalve wijzigingen Openbaar Lichaam Crematoria Twente: - Aanbiedingsbrief - Gemeenschappelijke regeling - Voorstel DB aan AB tot wijziging regeling (incl. reactie zienswijzen) Gemeentelijk Belastingkantoor Twente - Aanbiedingsbrief - Gemeenschappelijke regeling - Voorstel en besluit algemeen bestuur inzake wijziging GR (incl. reactie zienswijzen) - Brief aan raden inzake reactie DB op zienswijzen Veiligheidsregio Twente - Aanbiedingsbrief - Gemeenschappelijke regeling - Overzicht zienswijzen en reactie DB - Overzicht wijzigingen gemeenschappelijke regeling - Besluit AB tot wijziging gemeenschappelijke regeling Stadsbank Oost Nederland Pagina 5 van 6

-

Aanbiedingsbrief Gemeenschappelijke regeling Voorstel DB aan AB tot wijziging gemeenschappelijke regeling (incl. reactie zienswijzen)

Motie gemeenschappelijke regelingen Haaksbergen 29 juni 2022 Fysiek, ter inzage in raadsbibliotheek: Digitaal: -

Burgemeester en wethouders

dr. R. Toet secretaris

mr. drs. R.G. Welten burgemeester

Aldus vastgesteld tijdens de openbare raadsvergadering d.d. datum.

R. Meinen griffier

mr. drs. R.G. Welten voorzitter

Pagina 6 van 6