Raadsvoorstel standpunten gemeente Haaksbergen ten aanzien van de kadernotitie deelname gemeenschappelijke regeling OLCT

Raadsvoorstel Raadsvergadering

d.d. 29 oktober 2021

nr.

Onderwerp: Standpunten gemeente Haaksbergen ten aanzien van de kadernotitie deelname gemeenschappelijke regeling OLCT

Voorstel: 1. De gemeenteraad vragen om zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken ten aanzien van het ingenomen collegestandpunt om, als deelnemende gemeente in de gemeenteschappelijke regeling OLCT, bestuurlijk betrokken te blijven en de huidige organisatievorm in stand te houden.

Inleiding / aanleiding Het algemeen bestuur van het OLCT heeft in zijn vergadering van 2 juli 2020 aan het dagelijks bestuur de opdracht gegeven een Kadernotitie Deelname Gemeenschappelijke Regeling OLCT op te laten stellen. Achtergrond voor deze opdracht was de regelmatig opkomende vraag vanuit de deelnemers van de gemeenschappelijke regeling of het exploiteren van crematoria kan worden aangemerkt als een gemeentelijke taak. Het algemeen bestuur heeft besloten dit vraagstuk voor een standpunt aan de deelnemers voor te leggen. De opgestelde Kadernotitie moet de deelnemers ondersteunen bij dit proces. De basis voor de Kadernotitie is de startnotitie die op 2 juli 2020 door algemeen en dagelijks bestuur is vastgesteld. In de startnotitie is vastgelegd dat de Kadernotitie een ongekleurd beeld moet geven van de argumenten die spelen rondom het thema publiek-privaat. De deelnemende gemeenten worden daardoor in de gelegenheid gesteld om in eerste instantie de discussie te voeren over een strategische heroriëntatie op het eigenaarschap en het huidige governance construct van het OLCT, waarbij ook eventuele alternatieve organisatievormen worden meegenomen. De kadernotitie biedt de bouwstenen en de afwegingsinstrumenten voor een eigen gemeentelijke beoordeling over deelname aan het OLCT en Crematoria Twente b.v. als aandeelhouder.

Om de waarde-vrijheid van de Kadernotitie te benadrukken is er aan geen van de beschreven aspecten een waardering opgehangen. Zowel het benoemen van de aspecten als het benoemen van de voor- en nadelen daarvan hebben al een waardering in zich. De werkgroep heeft gepoogd om feitelijk antwoord te geven op de vragen die in de startnotitie zijn geformuleerd. Daarbij is het uitgangspunt aangehouden dat het aan de deelnemende gemeenten zelf is om die waardering aan te brengen, in een totaalbeeld te plaatsen en om uiteindelijk te komen tot de beantwoording van de vraagstelling. Om de vraagstelling te kunnen beantwoorden geeft de Kadernotitie antwoord op de volgende vragen: Inhoudelijke toelichting kadernotitie: • Hoe is Crematoria Twente ontstaan? Wat zijn de argumenten geweest om destijds voor deze bestuurlijke constructie te kiezen. Is er sprake van een wettelijke taak of niet? Voor de volledige inhoud wordt verwezen naar de kadernotitie. Hieronder per vraag een verkort antwoord. Crematoria Twente bestaat in 2021 vijftig jaar. De eerste dertig jaar als publieke organisatie en sinds 2000 als een private onderneming, Crematoria Twente b.v., met een gemeenschappelijke regeling als enige aandeelhouder, bevindt zich in de driehoek bedrijfsleven, overheid en de samenleving. In 2000 is de huidige organisatiestructuur van de Crematoria van start gegaan.

Crematoria Twente bv is voortgekomen uit het Openbaar Lichaam Crematoria Twente-Oost Nederland. Pagina 1 van 7

Deze gemeenschappelijke regeling is tot stand gekomen op initiatief van de gemeente Enschede in samenwerking met een aantal Twentse gemeenten. In 2000 is dit samenwerkingsverband verzelfstandigd en als zelfstandige rechtspersoon voortgezet in de vorm van een Besloten vennootschap. In de huidige organisatie is de gemeenschappelijke regeling Openbaar Lichaam Crematoria Twente enig aandeelhouder van de Crematoria Twente bv. Aan de gemeenschappelijke regeling nemen de volgende gemeenten deel: Almelo, Berkelland (Achterhoek), Borne, Dinkelland, Enschede, Haaksbergen, Hengelo (O), Hof van Twente, Losser, Oldenzaal, Tubbergen en Wierden. Crematoria Twente is de private uitvoering van de publieke samenwerking; de besloten vennootschap is de uitvoeringsorganisatie met een publieke eigenaar/aandeelhouder bestaande uit een gemeenschappelijke regeling van 12 gemeenten. Crematoria Twente kan dus worden gedefinieerd als een private organisatie met een publieke eigenaar. Er zijn inmiddels 4 crematoria die in beheer zijn te weten in Enschede, Almelo die onlangs zijn gerenoveerd en de nieuwbouw in Oldenzaal en Borne. Wettelijke taak of niet? Crematoria Twente heeft bij de oprichting een opdracht gekregen vanuit het publieke domein. De Wet op de Lijkbezorging geeft een legitieme basis voor gemeentelijke activiteiten op dit gebied.

Vrijwel alle aspecten van het uitvaartwezen zijn geregeld in de Wet op de Lijkbezorging, zo ook het begraven en cremeren als vormen, naast wetenschap en zeemansgraf. Alle toegestane vormen van lijkbezorging worden in de wet behandeld. Alle mogelijke keuzen voor de toegestane vormen van lijkbezorging zijn gelijkgesteld. Gemeenten hebben de plicht te voorzien in faciliteiten voor begraven. Voor cremeren bestaat die verplichting niet, maar biedt de wet wel de mogelijkheid. • Is er bij Crematoria Twente sprake van een publiek belang en wat moet er worden verstaan onder publiek belang? Omdat de wens van de inwoners van Twente voor cremeren groter werd en het niet duidelijk was of de markt dit zou gaan invullen, hebben de toenmalige gemeenten het opgevat als een publieke taak om een crematievoorziening te bouwen. Een publieke taak ontstaat als de markt het niet oppikt maar wat voor inwoners wel belangrijk is of als de markt onvoldoende functioneert. Een tweede kenmerk van een publieke dienst is dat de opbrengsten breder gedeeld worden dan alleen met de direct betrokkenen of dat private personen de neiging hebben om onvoldoende te investeren (omdat zij niet exclusief de opbrengsten krijgen). Kijkend naar het dividendbeleid van Crematoria Twente gaat de meeropbrengst terug naar twaalf gemeenten. Ten derde gaat het niet alleen over output, maar ook over de outcome.

De outcome gaat over de maatschappelijke prestaties die een positief maatschappelijk effect hebben voor de samenleving. De dienstverlening van Crematoria Twente wordt met een 8,9 gemiddeld gewaardeerd. De output (de winst uit de private sector) komt na uitkering van dividend terecht in het publieke domein. Ten vierde moet het ook over het proces gaan; de wijze waarop de prestatie van het bedrijf wordt uitgevoerd kan op zichzelf publieke waarde hebben. Crematoria Twente werkt met lokale partners samen en streeft naar het afnemen van lokale producten. • Wat zijn de ontwikkelingen in de uitvaartbranche. Hoe werkt de uitvaartbranche; wie bepaalt wat en hoe verhoudt Crematoria Twente zich tot de regionale uitvaartondernemers? In Nederland zijn op dit moment 105 crematoria in bedrijf waarvan de meerderheid in handen is van een drietal grote particuliere bedrijven: DELA, Yarden en Monuta. Van de 3558 gemeenten in Nederland hebben - naast de 12 aangesloten gemeenten van CT- nog zes gemeenten een crematorium in beheer. Als de markt faalt is dit een reden voor de overheid om een taak zelf te gaan uitoefenen, dit wordt dan gezien als een publieke taak. In Nederland is het zo dat er drie grote partijen de uitvaartbranche grotendeels bepalen, te weten DELA, Yarden en Monuta. Deze drie grote partijen zijn tevens uitvaartverzekeraars.

Deze koppeling zorgt voor grote afhankelijkheid van verzekerden tot de drie grote aanbieders. De drijfveer van marktpartijen is wezenlijk anders dan die van publiek georiënteerde. Bij de eerste staat uiteindelijk altijd het winstoogmerk voorop, bij de laatste gaat het altijd om een neutrale en onafhankelijke dienstverlening aan de nabestaanden, met het accent op de vrije keuze. Een publiek Pagina 2 van 7

georiënteerd crematorium zoals Crematoria Twente begeeft zich niet in concurrerende activiteiten, maar beperkt zich tot cremeren/bestemmen van de as, als wettelijke taak op het gebied van de lijkbezorging, geldend voor iedereen. Samenwerking met uitvaartondernemers -buiten het operationele samenwerken fysiek in een crematorium- maar met een gezamenlijk winstoogmerk brengt een publiek georiënteerd crematorium binnen het krachtenveld van de onderlinge verhoudingen in de concurrerende branche. • Wat zijn de financiële effecten geweest van de verzelfstandiging van Crematoria Twente. Wat zijn de verwachte resultaats- en dividendontwikkeling voor de komende jaren. Is het huidige dividendbeleid nog steeds adequaat. Wat zijn de risicofactoren die van toepassing zijn bij het al dan niet voortzetten van de deelname. Sinds de verzelfstandiging in 2000 worden positieve exploitatieresultaten bijna volledig uitgekeerd als dividend aan GR OLCT (aandeelhouder) en vervolgens naar rato van het aantal crematies afkomstig uit de betreffende gemeenten uitgekeerd. Sinds de verzelfstandiging in 2000 tot en met 2017 heeft de onderneming alle boekjaren positief afgesloten. Gedurende deze periode is de winst jaarlijks -met uitzondering van 2013, 2014 en 2015- meestal volledig als dividend uitgekeerd. Dit beliep over al die jaren naar schatting een bedrag van ruim 15 miljoen euro.

In de jaren 2013, 2014 en 2015 is besloten in overleg met de aandeelhouder- om de winst deels toe te voegen aan de reserves i.v.m. de nieuwbouw- en verbouwingsplannen en daarmee samenhangende financieringsbehoefte. Concreet is toen afgesproken over het jaar 2013 maximaal het begrote dividend uit te keren (€ 925.000). Het meerdere resultaat (€497.000) is ingehouden ten behoeve van de investeringen. Daarnaast werd afgesproken dat over 2014 en 2015 geen dividend zou worden uitgekeerd. De resultaten uit die jaren zijn toegevoegd aan het investeringsbudget. Dit was in het boekjaar 2014 €1.202.000,- en over het boekjaar 2015 €1.419.000,-. Het boekjaar 2018 werd met een fors negatief resultaat van € 1,6 miljoen afgesloten. Een negatief resultaat van € 250.000 was voorzien. Dit tekort kon worden verklaard door een paar bijzondere oorzaken: extra dotatie aan de onderhoudsvoorziening (i.vm. de verbouwing van de locatie Enschede), correctie van de latente belastingvordering (i.v.m. de aanpassing van de meerjarenprognose) en een lagere dan verwachte omzet. Uitkering van het basisdividend zou hebben geleid tot een te zware belasting van de reservepositie van de onderneming. Dit heeft geleid tot het besluit om over 2018 geen dividend uit te keren. Ook over 2019 geldt dat de (financierings) ratio’s onder druk staan en is er geen dividend uitgekeerd.

Voor de komende jaren wordt in de begroting van de gemeenschappelijke regeling uitgegaan van de basisdividenduitkering. Afhankelijk van de resultaten van de onderneming wordt jaarlijks besloten of het dividend al dan niet kan worden uitgekeerd, aansluitend bij de financiële- en vermogenspositie positie van de onderneming. Het beleid van Crematoria Twente is erop gericht om dividend uit te keren (tenminste €375.000,-) Gezien de bevolkingsopbouw in Twente en de toenemende voorkeur voor cremeren wordt de komende jaren een stijging van de omzet verwacht. Risicofactoren bij voortzetten van de gemeenschappelijke regeling: Crematoria Twente heeft tijd nodig om financieel te herstellen na alle investeringen van de afgelopen jaren. Dit herstel wordt mogelijk beïnvloed door de effecten van de coronacrisis. De gemeenten lopen geen financieel risico, het enige risico is eventuele imagoschade mocht Crematoria Twente negatief in het nieuws komen. Voor de volledigheid is het goed om op te merken dat er geen inwonerbijdrage betaald wordt aan deze gemeenschappelijke regeling. Zelfs een eventueel faillissement heeft geen financiële consequenties voor de deelnemende gemeenten; het kapitaal van de aandelen komt dan wel te vervallen. Dit heeft geen gevolgen voor de gemeenten ervanuit gaande dat de waarde van de aandelen niet zijn opgenomen in de gemeentelijke balans.

• Wat zijn de mogelijk andere vormen van eigenaarschap. Wat is de meerwaarde van de huidige constructie. Wat zijn de gevolgen van uittreding. En wat zijn de verwachte effecten van de verkoop van de onderneming op de nabestaanden, op de continuïteit van het bedrijf, de infrastructuur (keuzevrijheid uitvaartondernemers), voor de tarieven en de werkgelegenheid binnen het bedrijf? In Nederland is er een aantal vormen om crematoria te beheren. Er zijn gemeentelijke crematoria, crematoria die in particulier bezit zijn eventueel met particuliere investeerders, stichtingen en

Pagina 3 van 7

coöperaties (o.a. DELA). De huidige constructie van Crematoria Twente is uniek in zijn vorm in Nederland. Gemeenten worden direct aandeelhouder Deze optie is bij de keuze voor de huidige organisatievorm aan de orde geweest. Direct aandeelhouderschap levert een directere relatie op met het bedrijf, maar ook meer risico’s voor de gemeenten, omdat de tussenstap van de gemeenschappelijke regeling wegvalt. Hiermee komt de relatie tussen gemeente en bedrijf geheel in het privaatrecht. De wetgever geeft aan deze oplossing niet de voorkeur. Stichting Bij deze optie komt Crematoria Twente bv onder een stichtingsbestuur. De stichting wordt dan alleen aandeelhouder zonder winstoogmerk. De gemeenten hebben 1 (of meerdere) zetels in een te formeren stichtingsbestuur en kan aan de voorkant voorwaarden meegeven. Vanuit het Stichtingsbestuur wordt een aantal leden afgevaardigd dat zitting heeft in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Vanuit het stichtingsbestuur wordt een commissie ideële doelstelling opgericht die met voorstellen komt voor het bestemmen van de winst. De individuele keuzevrijheid voor het bestemmen van de eventuele winst per gemeenten wordt hiermee verminderd. Het bedrijf wordt ondergebracht binnen het Openbaar Lichaam Hiermee wordt de verzelfstandiging van het begin van deze eeuw teruggedraaid.

Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling wordt verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de Crematoria Twente. De organisatie wordt rechtstreeks vanuit het bestuur van de gemeenschappelijke regeling aangestuurd. Het openbaar lichaam wordt werkgever van de medewerkers. Hiermee worden de deelnemende gemeenten ook rechtstreeks verantwoordelijk voor de financiële aspecten van de organisatie. Bij negatieve resultaten zijn de deelnemers gehouden het nadelige resultaat bij te passen. Bedrijfsvoeringsorganisatie De huidige samenwerkingsvorm is de gemeenschappelijke regeling met de meest zware bestuursstructuur. Nu de gemeenschappelijke regeling het doel heeft het aandeelhouderschap van de Crematoria Twente bv te “beheren”, zou het wellicht een optie zijn om de gemeenschappelijke regeling om te vormen tot een bedrijfsvoeringsorganisatie/-regeling. Een bedrijfsvoeringsorganisatie is een lichtere vorm van samenwerking en kent bijvoorbeeld slechts één bestuur. Het aantal vergaderingen van het bestuur is op dit moment relatief gering, maar kan door een eventueel gewijzigde structuur nog verder worden teruggebracht. Overige vormen van publiekrechtelijke samenwerking, zoals bijvoorbeeld een centrumregeling, lijken op voorhand niet geschikt. De regeling moet in ieder geval rechtspersoonlijkheid bezitten.

Gevraagd is om de kadernotitie in onze gemeente aan de orde te stellen en een antwoord te formuleren op de hieronder uitgewerkte 2 vragen: 1. Wil de gemeente Haaksbergen bestuurlijk betrokken blijven bij de crematoria in Twente? 2. Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, is de huidige organisatievorm nog geschikt of heeft een andere vorm uw voorkeur? De besluitvorming hierover ligt in eerste instantie bij het college echter het college geeft er de voorkeur aan ook de gemeenteraad in dit proces te betrekken. Volgens planning zal in het najaar een extra vergadering van het algemeen bestuur worden gehouden om te komen tot een gedeeld beeld aan de hand van de standpunten die de leden van het algemeen bestuur hebben opgehaald uit hun eigen gemeente. Op basis daarvan zal een vervolg worden vastgesteld. Het standpunt van de gemeenten kan tot uiterlijk 8 november 2021 kenbaar worden gemaakt aan het secretariaat van de OLCT. Vraagstelling aan de gemeenten: De Kadernotitie bevat de informatie voor de standpuntbepaling in de gemeenten. In hoofdlijnen moet dit proces leiden tot de beantwoording van de twee volgende vragen: - Wil uw gemeente bestuurlijk betrokken blijven bij de crematoria in Twente? Pagina 4 van 7

Bij deze vraag spelen de volgende aspecten een rol. Vinden wij crematoria een publieke taak. In essentie zouden wij dit over kunnen laten aan de marktpartijen. Zoals geschetst is de OLCT in de huidige vorm uniek in Nederland. Er wordt nadrukkelijk samenwerking gezocht met lokale partijen waaronder uitvaartondernemers en toeleveranciers voor catering e.d. Vanuit lokaal economisch oogpunt is dat voor Haaksbergen en Twente van groot belang. De keuzevrijheid en lokale samenwerking zal in het geval van verkoop aan derden zeer zeker worden beperkt of verdwijnen aangezien de markt voornamelijk in handen is van een klein aantal grote uitvaartorganisaties. In financieel opzicht is verkoop op dit moment niet gunstig. OLCT heeft naast twee renovaties ook twee nieuwe crematoria gerealiseerd. Hierbij zijn forse investeringen gedaan. - Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, is de huidige organisatievorm nog geschikt of heeft een andere vorm uw voorkeur? De huidige samenwerkingsvorm is goed werkbaar en organisatorisch goed ingericht. Hoewel de bestuurlijke drukte in een bedrijfsvoeringsorganisatie nog verder teruggebracht kan worden is dat argument in het geheel gezien ondergeschikt om een hele organisatie vanwege dit punt anders in te richten.

Andere vormen die in de kadernotitie staan beschreven en verkort in dit advies zijn opgenomen zijn leveren geen voordelen op ten opzichte van de huidige organisatiestructuur. Q&A In de bijlage is ook een Q&A schema met vragen opgenomen. Met deze vragenlijst is het mogelijk om een waardering te geven aan een aantal onderdelen die in de Kadernotitie worden besproken. Deze vragenlijst is bedoeld als een hulpmiddel om de vraagstelling die voor ligt te beantwoorden Bestuurlijk / wettelijk kader Gemeentewet Wet gemeenschappelijke regelingenUitgangspunten coalitieprogramma 2018 - 2022 ten aanzien van samenwerking Gemeenschappelijke regeling Openbaar Lichaam Crematoria Twente Provincie Besluit Gedeputeerde Staten van Overijssel d.d. 15 december 2020, het verlengen van preventief toezicht met 1 jaar. Argumenten Preventief toezicht 1.1 Het besluit past binnen de voorwaarden van preventief toezicht Dit besluit heeft geen directe financiële gevolgen. Overige argumenten De huidige “unieke” organisatiestructuur waarbij door middel van een gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten betrokken zijn werkt naar tevredenheid en levert voordelen op voor onze lokale economie en samenwerkingspartners. Zoals in de inleiding genoemd hebben gemeenten de plicht te voorzien in faciliteiten voor begraven.

Voor cremeren bestaat die verplichting niet, maar biedt de Wet op de Lijkbezorging wel de mogelijkheid. Zo is de huidige structuur ook ontstaan en ingericht. In essentie kan de exploitatie overgelaten worden aan marktpartijen. Zoals geschetst is de OLCT in de huidige vorm uniek in Nederland. Er wordt nadrukkelijk samenwerking gezocht met lokale partijen waaronder uitvaartondernemers en toeleveranciers voor catering e.d. Vanuit lokaal economisch oogpunt is dat voor Haaksbergen en Twente van groot belang. Ook de waardering door nabestaanden is op een hoog niveau. De keuzevrijheid en lokale samenwerking zal in het geval van verkoop aan derden zeer zeker worden beperkt of verdwijnen aangezien de markt voornamelijk in handen is van een klein aantal grote uitvaartorganisaties. Nu nog 3 en vermoedelijk in de nabije toekomst 2. 1.2.

Pagina 5 van 7

1.3

Deelname van de gemeente Haaksbergen aan de gemeenschappelijke regeling levert geen financieel risico op. Deelname van de gemeente Haaksbergen levert naast de genoemde lokale economische voordelen voor het bedrijfsleven ook dividend op naar rato van het aantal crematies. Er wordt geen inwonerbijdrage betaald aan deze gemeenschappelijke regeling. Zelfs een eventueel faillissement heeft geen financiële consequenties voor de deelnemende gemeenten; het kapitaal van de aandelen komt dan wel te vervallen. Dit heeft geen gevolgen voor de gemeenten ervanuit gaande dat de waarde van de aandelen niet zijn opgenomen in de gemeentelijke balans. In Haaksbergen is dat laatste niet het geval: de waarde van de aandelen zijn niet opgenomen op de gemeentelijke balans. 1.4 Vanuit financieel oogpunt is verkoop aan derden op dit moment niet gunstig. De OLCT heeft naast twee renovaties in Enschede en Almelo ook twee nieuwe crematoria gebouwd in Borne en Oldenzaal. Hierbij zijn forse investeringen gedaan en Crematoria Twente heeft de tijd nodig om financieel te herstellen. 1.5 De huidige organisatiestructuur voldoet en de bestuurlijke drukte is relatief gering. Naast verkoop of uittreding als deelnemende gemeente zijn er een aantal mogelijkheden nader bekeken over alternatieve organisatievormen.

Genoemde alternatieven leveren ten opzichte van de bestaande organisatiestructuur geen directe voordelen op. Andere vormen zoals in de inleiding toegelicht leveren voor de gemeente meer financieel risico op. De bestuurlijke drukte kan met een bedrijfsvoering organisatie nog verder teruggebracht worden. Aanpassing van de organisatiestructuur alleen vanwege dit argument ligt niet voor de hand. 1.6

Het college wil de gemeenteraad betrekken bij haar besluitvorming door de kadernotitie ter informatie aan te bieden en het besluit van het college voor te leggen voor wensen en bedenkingen. Hoewel de besluitvorming onze bevoegdheid is, willen wij de raad graag bij deze besluitvorming betrekken. Wanneer de gemeenteraad (aanvullende) wensen of bedenkingen heeft, waaronder mogelijk de gevolgen van uittreding van deelnemende gemeenten, dan kunnen wij deze overnemen bij het in te nemen standpunt voor de komende bestuursvergadering van het OLCT dit najaar. Risico’s N.V.T. Vervolgproces/communicatie/planning Het ingenomen collegestandpunt en mogelijke wensen en bedenkingen vanuit de gemeenteraad zal in het komende bestuurlijk overleg van het OLCT ingebracht worden.

Bijlagen: Fysiek, ter inzage in raadsbibliotheek: Digitaal: Kadernotitie deelname gemeenschappelijke regeling OLCT. Q&A stroomschema

Pagina 6 van 7

Burgemeester en wethouders

dr. R. Toet secretaris

mr. drs. R.G. Welten burgemeester

Aldus vastgesteld tijdens de openbare raadsvergadering d.d. datum.

mr. G. Raaben griffier

mr. drs. R.G. Welten voorzitter

Pagina 7 van 7