Bijlage II- Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd 14-08-2024

discussiedocument

Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd voorstellen voor aanpassing vergaderreglement en andere spelregels

v. 14-08-2024

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

Inhoud 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 3 2. Voorstellen voor aanpassing van de vergaderorde ............................................................................. 4 2.1 Wel of geen burgercommissieleden? ................................................................................................ 4 2.2 Wie bepaalt eigenlijk de raadsagenda? ............................................................................................. 5 2.3 De taak van de agendacommissie of de taak van voorzitter(s)? ....................................................... 8 2.4 Gewogen stemmen: mag dat en is het wenselijk? ............................................................................ 9 2.5 Inspreken: inbreng of debat? .......................................................................................................... 12 2.6 Vragen stellen: goed voorbereid of uit de losse pols? .................................................................... 14 2.7 Wat is de spreekvolgorde bij moties en amendementen? .............................................................. 15 2.8 Wat is de besluitvolgorde bij moties en amendementen?..............................................................

15 2.9 Willen we interrupties op interrupties toestaan? ........................................................................... 16 2.10 Overige maatregelen en voorstellen: nog niet uitgewerkt............................................................ 16

2

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

1. Inleiding In de afgelopen jaren heeft de gemeenteraad van Haaksbergen stappen gezet in de verdere professionalisering van de wijze waarop u raadsvergaderingen en andere aan het raadswerk gerelateerde overleggen vormgeeft. De interpersoonlijke verhoudingen zijn in die periode verbeterd, er wordt met respect gedebatteerd en de besluitvorming verloopt gemiddeld genomen effectiever en efficiënter dan jaren geleden het geval was. Een belangrijk onderdeel van die verbeterde vergadercultuur is het gezamenlijk hanteren van duidelijke, uniforme regels en gebruiken. Raadsleden weten zo wat ze van elkaar mogen verwachten en aan welke normen zij zelf dan ook horen te voldoen. Veel van deze afspraken zijn verankerd in formele regels, zoals bijvoorbeeld in het Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad, de Verordening op de raadscommissies Haaksbergen, of de Verordening auditcommissie Haaksbergen. Er zijn echter ook veel (ongeschreven) regels die door de gewoonte zijn ontstaan, of afspraken die gedurende de tijd wel met elkaar zijn besproken en als “normaal” worden ervaren, maar niet formeel zijn vastgelegd.

Denk daarbij bijvoorbeeld aan afspraken als het van tevoren delen van moties met andere partijen en het college, het voorafgaand aan de vergadering (schriftelijk) indienen van mondelinge vragen, voorzitters die zelf de spreekvolgorde van de partijen mogen bepalen en de (vermeende) vanzelfsprekendheid dat raadsvergaderingen uiterlijk tot 23:00 uur duren. Afspraken en vergaderregels zijn echter niet statisch. Verschillende raden kunnen met het verstrijken van de tijd behoefte krijgen aan verschillende regels, onderlinge afspraken en “speelruimte”. Uw raad heeft meermaals uitgesproken1 behoefte te hebben aan een herijking van de formele én informele spelregels. Wellicht niet om verstrekkende veranderingen als een geheel ander vergadermodel door te voeren, maar wel om te bespreken of de huidige afspraken nog passen bij deze raad en het huidige tijdsgewricht. Er is (door uw vorige griffier) in de lente van 2023 reeds een inventarisatie gehouden van de wensen en bedenkingen die de diverse fracties hebben bij de huidige vergaderorde en daaraan gerelateerde spelregels. In dit document wordt dat aangevuld met opmerkingen, vragen en verzuchtingen die uw huidige griffier de afgelopen periode heeft mogen optekenen. Daarbij worden indien mogelijk oplossingsrichtingen en daaruit voortvloeiende aanpassingen voorgesteld.

Nadrukkelijk moet opgemerkt worden dat al deze voorstellen niet dringend of dwingend ingevoerd hoeven te worden. Voor u ligt immers een discussiedocument; een eerste aanzet op basis waarvan u als raad(sfractievoorzitters) met elkaar in gesprek kunt gaan over de toekomst van de vergaderorde in Haaksbergen. Het is aan u om hierin de keuzes te maken die op dit moment passen bij de raad van Haaksbergen.

Met vriendelijke groet, Uw griffier. 1

O.a. in het kader van de actualisatie van raadsafspraken en het worden van een “krachtige raad”, maar ook in vergaderingen van de agendacommissie en het presidium. 3

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

2. Voorstellen voor aanpassing van de vergaderorde In dit document leggen wij u een aantal mogelijkheden voor om door te voeren in de vergaderorde van de raad van Haaksbergen. Verreweg de meeste spelregels aangaande het raadswerk zijn vervat twee formele regelingen:  

Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad, Verordening op de raadscommissies Haaksbergen2

In dit discussiedocument gaat het nog niet om de precieze concepttekst voor aanpassing van die regelingen, maar om een aantal fundamentele keuzes die u als raad kunt maken. Als duidelijk is welke keuzes de raad wenst, worden de eventueel noodzakelijke wijzigingen van de regelingen uitgewerkt en via een separaat voorstel aan u voorgelegd.

2.1 Wel of geen burgercommissieleden? Een vanuit de historie heikel punt is het werken met zogeheten burgercommissieleden. Deze burgercommissieleden zijn géén verkozen raadslid, maar kunnen raadsleden assisteren bij het raadswerk, door bijvoorbeeld deel te nemen aan commissievergaderingen of themabijeenkomsten. Burgercommissieleden worden soms ook wel fractievolgers, fractievertegenwoordigers of burgerleden genoemd. Commissieleden (niet-zijnde raadsleden) ontvangen een (vrijwilligers)vergoeding voor hun werkzaamheden, die gemiddeld ongeveer 10% bedraagt van de vergoeding van het raadswerk. Op dit moment biedt het reglement van orde de mogelijkheid voor eenmansfracties om één commissielid (niet-zijnde raadslid) af te vaardigen. Daar de Haaksbergse raad echter geen eensmansfracties kent, is dit op dit moment een dode letter. De enige burgercommissieleden die de gemeente Haaksbergen kent, hebben zitting in de auditcommissie. Van de 14 Twentse gemeenten kennen er 11 een vorm van commissieleden (niet-zijnde raadsleden). Hof van Twente, Twenterand en Haaksbergen hebben (feitelijk) geen commissieleden. Van de Twentse gemeenten die werken met commissieleden, varieert het aantal leden van 1 tot 4 personen. Hierin is dus eventueel nog een keuze te maken. In heel Nederland kent ongeveer 90% van de gemeenten enige vorm van burgercommissielidmaatschap3.

Voor- en nadelen Er zijn principiële bezwaren te maken tegen het werken met commissieleden. Er kan betoogd worden dat commissieleden niet-democratisch gelegitimeerd zijn, maar toch (in)directe invloed uitoefenen het besluitvormingsproces van de raad. Voorts kan er (al dan niet gerechtvaardigde) zorg bestaan over de mate waarin commissieleden zich bewust zijn van hun rol. De taak van een commissielid is wettelijk bepaald4: het helpen voorbereiden van besluitvorming door de raad. Dat kan bijvoorbeeld door (technische) vragen te stellen of proberen inzichtelijk te maken hoe andere partijen in een bepaald dossier staan. Besluitvorming hoort daar niet bij. 2 Om te voorkomen dat steeds de volledige titels van de regelingen moeten worden uitgeschreven, wordt hierna wanneer dat mogelijk is

naar beide regelingen gerefereerd met RvO. 3 Zie p.24, Burgerleden in raadscommissies: theorie, praktijk en juridisch kader 4 Art. 82 lid 1 Gemeentewet 4

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

Er zijn ook een aantal voordelen te benoemen aan het werken met burgercommissieleden. Het belangrijkste voordeel is het beter kunnen verdelen van het raadswerk. Raadsleden hebben er de afgelopen jaren omvangrijke en complexe dossiers bij gekregen; een raadslid moet daarom van steeds meer inhoudelijke materie, steeds meer weten om goede afwegingen te kunnen maken. Dat levert an sich al veel leeswerk op, maar uit zich ook in het steeds vaker aanwezig moeten zijn bij bijvoorbeeld informatiebijeenkomsten van het college of derde partijen. Commissieleden kunnen een deel van dat werk uit handen nemen, en daarmee zorgen voor een hanteerbare werklast voor raadsleden. Daarnaast kan het commissielidmaatschap gezien worden als een soortement “opleidingsmogelijkheid” voor (toekomstige) raadsleden. Advies griffie De afgelopen periode is er door een aantal (met name kleinere) fracties opgemerkt dat het raadswerk een (té) groot beslag op hen legt. Het beeld dat ontstaan is, is dat van een maatschappelijk geëngageerde raad, die bij veel dossiers graag vroegtijdig en intensief betrokken wil worden. Daarnaast is er een college dat (denkelijk vanuit een intrinsieke behoefte om invulling te geven aan de actieve informatieplicht) enige vorm van “zendingsdrang” niet ontzegd kan worden.

Bovendien leidt de politieke en bestuurlijke werkelijkheid er soms toe dat belangrijke en/of complexe dossiers nog ter elfder ure aan de raadsagenda worden toegevoegd. Deze drie verschijnselen gecombineerd met een behoorlijk aantal (tijdelijke) werkgroepen, comités en andere onregelmatige activiteiten waarbij raadsleden acte de présence kunnen geven, zorgen er begrijpelijkerwijs voor dat een behoorlijke werkdruk wordt ervaren bij sommige Haaksbergse raadsleden. Bij kleinere fracties is de spoeling dunner, waardoor dit daar mogelijk eerder of zwaarder gevoeld wordt. Vanuit de griffie kunnen en zullen wij geen advies geven of werken met commissieleden hiervoor dé oplossing is. Het gaat om het principieel vraagstuk wat de raad vindt wat een “normale” werkdruk is voor raadsleden. Het werken met commissieleden kan daar mogelijk een mitigerende factor in zijn.

2.2 Wie bepaalt eigenlijk de raadsagenda? Een markant verschijnsel in de afgelopen periode is terugkerende discussie over de agenda van de raadsvergadering. Met enige regelmaat worden voorstellen van de agenda afgevoerd of ten minste voorstellen van die strekking gedaan, zelfs nadat deze in de commissievergadering als “besluitrijp” zijn beoordeeld. Dat roept de vraag op wie er zeggenschap heeft over de agenda van de raad. Er is immers een gemeenteraad, een agendacommissie, een raadscommissie én een burgemeester. Allen spelen ze een rol bij het opstellen van de raadsagenda. Maar het is niet heel helder wie deze agenda uiteindelijk bepaalt, en dus ook niet, wie beslissingsbevoegd is. Complicerende factor is dat de machtsverhoudingen in deze vier gremia niet identiek zijn. Een voorbeeld dat zich tijdens een raadscommissievergadering kan voordoen:   

er zijn twee fracties die in bepaald voorstel een hamerstuk zien; er zijn twee fracties die er een bespreekstuk van wensen te maken; er zijn twee fracties die het voorstel helemaal nog niet rijp vinden voor besluitvorming.

5

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

Dat roept een aantal vragen op, waar het huidige RvO geen expliciet antwoord op geeft:     

Wordt het voorstel geagendeerd voor de raadsvergadering? Wie bepaalt dat? Als het voorstel op de agenda komt, is het dan een hamerstuk of een bespreekstuk? Wordt daarbij rekening gehouden met het aantal aanwezige commissieleden? Of telt het aantal raadsleden dat de fracties hebben?

Weten hoe de agenda van de raadsvergadering er uit ziet is niet alleen belangrijk voor de raad, maar ook voor inwoners die geïnteresseerd zijn in bepaalde onderwerpen. Zij willen immers van tevoren weten waar zij aan toe zijn en of ze over een bepaald onderwerp kunnen inspreken. Bovendien is het wettelijk verplicht om de agenda en bijbehorende stukken van vergaderingen openbaar te publiceren. In deze paragraaf wordt geen antwoord gegeven op een concrete vraag die vanuit de raad is opgeworpen. Weten wie de agenda van de raad bepaalt is echter voorwaardelijk voor twee concrete suggesties (zie paragraaf 2.3 en 2.4) die hierna volgen. De burgemeester De wet5 bepaalt: 1. De burgemeester roept de leden schriftelijk tot de vergadering op. 2. Tegelijkertijd met de oproeping brengt de burgemeester dag, tijdstip en plaats van de vergadering ter openbare kennis. De agenda en de daarbij behorende voorstellen met uitzondering van de informatie waarop een verplichting tot geheimhouding rust worden tegelijkertijd met de oproeping en op een bij de openbare kennisgeving aan te geven wijze ter inzage gelegd. De burgemeester doet dus de oproep tot vergadering uitgaan. Dat moet onderscheiden worden van het opstellen van de voorlopige agenda en de bijhorende voorstellen, die ook ter beschikking gesteld moeten worden.

De wetgever heeft niet gespecificeerd wie bevoegd is tot het opstellen en het ter inzage leggen van de voorlopige agenda, maar dat aan de raad zelf overgelaten. Daarover stelt het RvO: De voorzitter stelt ten minste zeven dagen voor een raadsvergadering de oproep en de voorlopige agenda met de daarbij behorende stukken digitaal beschikbaar. Het RvO bevat dus geen bepaling dat de voorzitter een taak heeft in het opstellen van de voorlopige agenda. Op grond van datzelfde RvO is de burgemeester echter wél zelfstandig bevoegd om tot uiterlijk 48 uur van tevoren een gewijzigde agenda op te stellen: In spoedeisende gevallen kan de voorzitter na het beschikbaar stellen van de oproep tot uiterlijk 48 uur voor aanvang van de raadsvergadering een aanvullende agenda opstellen.

5 art. 19 lid 2 Gemeentewet

6

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

De agendacommissie In Haaksbergen is een agendacommissie ingesteld. In andere gemeenten worden hiervoor ook termen als presidiumvergadering of fractievoorzittersvergadering gehanteerd. De agendacommissie is in wettelijke zin6 een zogeheten andere commissie. De belangrijkste taak van de agendacommissie is volgens het RvO: Het voorbereiden en vaststellen van voorlopige agenda’s voor raadsvergaderingen en raadscommissievergaderingen; Hieruit volgt dat de agendacommissie bevoegd is om de voorlopige agenda’s vast te stellen, en heeft de burgemeester vervolgens de taak deze beschikbaar te stellen. Verder stelt de agendacommissie de jaarcyclus van de raad vast, alsmede wordt er gedurende het jaar besloten over voorstellen om bijvoorbeeld themasessies of werkbezoeken te plannen die nog niet voorzien waren ten tijde van het vaststellen van de jaarcyclus. Ook ad hoc verzoeken van het college (denk aan: spoedverzoeken om een raadsvergadering in te plannen) en andere min of meer spontane agendagerelateerde vraagstukken worden door de agendacommissie bepaald. De gemeenteraad De hoofdregel is dat de raad zijn eigen (definitieve) vergaderagenda bepaalt. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de raad aan het begin van de vergadering de voorlopige agenda (al dan niet gewijzigd) definitief vaststelt, en ook tijdens de vergadering nog kan besluiten de agenda te wijzigen.

Dat is nader geregeld in het RvO: De agenda wordt bij aanvang van een raadsvergadering door de raad vastgesteld. Raadsleden kunnen tijdens een raadsvergadering mondeling een voorstel van orde betreffende de vergadering doen. De raad beslist hier terstond over. De raadscommissie Haaksbergen kent twee zogeheten raadscommissies7. De belangrijkste taak van de raadscommissies is het uitbrengen van een advies over raadsvoorstellen. Het RvO zegt hierover: Een raadscommissie: a. brengt advies uit aan de raad over die onderwerpen waarop haar werkzaamheden betrekking hebben; b. kan advies uitbrengen aan de raad over andere onderwerpen dan bedoeld onder a, en c. voert overleg met het college of de burgemeester over in ieder geval de door hen verstrekte inlichtingen en het gevoerde bestuur ten aanzien van de onderwerpen, bedoeld onder a.

6

Ex. art. 84 Gemeentewet

7 Ex. art. 82 Gemeentewet

7

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

In de praktijk is hieraan invulling gegeven door een advies te geven over of een voorstel rijp is voor besluitvorming door de raad, en zo ja, of dit dan als hamerstuk of een bespreekstuk geagendeerd moet worden. De huidige bepalingen daarover zijn op zich helder: 1. Als een raadscommissie een advies aan de raad uitbrengt, beslissen de leden op voorstel van de commissievoorzitter over de inhoud van het advies. 2. In het advies worden opgenomen de standpunten van alle fracties. Expliciet moet opgemerkt worden dat de raadscommissie dus geen besluit neemt over het wel of niet op de voorlopige agenda plaatsen van een bepaald voorstel. De raadscommissie geeft een advies aan de raad over de besluitgereedheid van een bepaald voorstel, en geeft daarbij aan of de commissie verwacht dat dat voorstel nog nadere beraadslaging door de gemeenteraad vereist. Blijkens bovenstaande regels behoeft het advies van de raadscommissie niet unaniem te zijn; er mogen uiteenlopende opvattingen zijn. De bevoegdheid voor het vaststellen van de voorlopige agenda ligt echter bij de agendacommissie, waarna de raad vervolgens de definitieve agenda vaststelt. Tegelijkertijd is de gewoonte ontstaan dat de agendacommissie bij het opstellen van de voorlopige agenda onverkort het advies van de raadscommissie volgt. Verplicht is dat echter niet.

2.3 De taak van de agendacommissie of de taak van voorzitter(s)? In de afgelopen periode is door meerdere fracties de suggestie gedaan om het vaststellen van (ten minste) de commissieagenda’s door de betreffende voorzitters te laten geschieden. Immers, in de agendacommissie wordt geen politiek oordeel gegeven over de voorliggende voorstellen, maar wordt louter gekeken naar de betekenis van een bepaald voorstel voor “haalbare” vergaderagenda. Die inschatting zou ook door een voorzitter gemaakt kunnen worden op basis van de door het college aangeleverde voorstellen en de eventuele andere onderwerpen, zoals bijvoorbeeld aangekondigde moties, amendementen, of het bespreken van ingekomen stukken. Het voordeel hiervan is het reduceren van de vergaderdruk bij de fractievoorzitters. Een nadeel is de kwetsbaarheid van de voorzitter hierbij als enige verantwoordelijke. Een aanvullend nadeel is dat voor een aantal beslissingen, die niet direct met een concrete vergaderagenda te maken hebben, het minder voor de hand ligt om dit alleen bij de voorzitter(s) neer te leggen. Denk dan aan:   

Het vaststellen van de jaarplanning; Het bepalen van de onderwerpen en invulling van themabijeenkomsten; Het plannen van bijeenkomsten die niet voorzien waren (trainingen, werkbezoeken etc.).

Advies griffie In veel gemeenten wordt gewerkt met een vorm van een agendacommissie. Dat vergroot de betrokkenheid én de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle fracties bij de vergaderorde. Een agendacommissie is niet wettelijk verplicht. Voor de raad van Haaksbergen geldt dat er in de afgelopen periode soms uiteenlopende meningen bestonden over het (op verzoek van het college) wel of niet toevoegen van bepaalde voorstellen aan een vergaderorde. Dan ging het met name over verzoeken waarbij afgeweken zou moeten worden 8

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

van bestaande afspraken en processen, te meer waar het voorstellen betrof die (ruim) na de geldende deadline aan de raad werden toegezonden én van politiek zwaarwegend gewicht waren. Dat zorgt voor ruis, onzekerheid en “gedoe”8. De agendacommissie in zijn huidige vorm functioneert over het algemeen goed. Over de meeste conceptagenda’s ontstaat natuurlijke consensus onder de fracties en wordt er constructief meegedacht over het samen realiseren van een realistische vergaderorde. Wanneer er geen of weinig uitzonderingen zouden zijn, zou deze taak ook goed bij de desbetreffende voorzitter belegd kunnen worden. Gelet op de recente ervaringen adviseren wij echter om de werkzaamheden van de bestaande agendacommissie voorlopig te continueren, en eerst een helder handelingskader af te spreken. Daarin zouden richtlijnen kunnen staan over hoe omgegaan wordt met ad hoc verzoeken vanuit het college, wat de spelregels zijn in het wel of niet agenderen van voorstellen, het handelingskader bij het overschrijden van deadlines etc. Wanneer dat helder is, kan er op termijn eventueel voor gekozen worden de agendavormende taak bij een voorzitter te beleggen.

De belangrijkste reden voor dit advies is gelegen in het feit dat wanneer een voorzitter nu al (in plaats van de agendacommissie) met enige regelmaat en zonder heldere richtlijnen in zijn eentje over dit soort verzoeken zou moeten beslissen, mogelijk een schijn van partijdigheid zou kunnen ontstaan. In het geval van de commissievoorzitters langs partijpolitieke scheidslijnen, in het geval van de raadsvoorzitter een duaal spanningsveld. Het is niet wenselijk om voorzitters in een positie te brengen waarin zij zonder voldoende handvatten of ruggespraak keuzes moeten maken die hen later aangewreven kunnen worden. Wanneer de raad enerzijds kiest om de voorzitter het vertrouwen en de taak te geven om -naast het handhaven daarvan- de vergaderorde voor te bereiden, moet er anderzijds niet aan diens stoelpoten gezaagd (kunnen) worden wanneer hij daarin daadwerkelijk keuzes maakt.

2.4 Gewogen stemmen: mag dat en is het wenselijk? De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente. De raad wordt elke vier jaar gekozen door de bevolking van Haaksbergen. De wet9 maakt expliciet duidelijk hoe de verhoudingen in de raad liggen. Elk raadslid heeft één stem, en een voorstel is aangenomen bij “volstrekte meerderheid”. Dat is de helft van het aantal stemmen, afgerond naar boven. Voor Haaksbergen komt dat bij volledigheid van de raad dus neer op minimaal 10 stemmen. Verder stemt elk raadslid “zonder last”. Dat betekent dat elk raadslid volledig zelfstandig een afweging mag maken over wat hij/zij vindt van een voorstel. Het raadslid hoeft zich daarbij niets gelegen te laten aan wat zijn of haar partij van een bepaald voorstel vindt. Tegelijkertijd is er ook een politieke realiteit waarin partijen en fracties actief zijn en er (meestal) fractiediscipline geldt. Lang niet bij alle vergaderingen en bijeenkomsten gerelateerd aan het raadswerk is de raad voltallig. Denk bijvoorbeeld aan vergaderingen van de raadscommissies, de agendacommissie of het presidium. Dat zorgt soms voor onduidelijkheid; moet er dan geteld worden op basis van de dan aanwezige leden of op basis van de verhoudingen in de raad?

8

De raad had hier op sommige (maar zeker niet alle) momenten mede een rol in, vanwege het terugzenden van bepaalde voorstellen voor advies of aanvullende informatie. 9 art. 30 lid 1 Gemeentewet 9

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

Hiervoor is uiteengezet dat de raadscommissie een advies geeft over een voorstel, de agendacommissie een voorstel doet voor de conceptagenda van de raadsvergadering en de raad uiteindelijk zélf over zijn eigen vergaderorde gaat. Een voorbeeld over een voorstel dat zich dan theoretisch voor kan doen, is als volgt: 

In de raadscommissie adviseren 4 fracties (met in totaal 4 aanwezige commissieleden) dat een bepaald voorstel niet rijp is voor behandeling. Twee fracties (met in totaal ook 4 aanwezige commissieleden) adviseren dat het voorstel wél behandelrijp is en zelfs als hamerstuk geagendeerd mag worden;



In de daarop volgende agendacommissievergadering vinden 4 fractievoorzitters dat het voorstel voor advies teruggezonden moet worden aan het college en niet op de voorlopige agenda van de raad moet komen te staan. Twee fractievoorzitters vinden dat het voorstel als hamerstuk op de voorlopige agenda mag komen.



Als het voorstel in de raad behandeld zou worden, zouden 9 raadsleden voorstellen om het voorstel van de agenda te halen, en 10 raadsleden vinden dat het voorstel vastgesteld kan worden.

Komt het voorstel dan wel of niet op de voorlopige agenda van de raad te staan? Wat geeft dan de doorslag? In de commissievergadering was het immers “gelijkspel”, in de agendacommissie waren de tegenstanders in de meerderheid, maar in de raad zouden de voorstanders een meerderheid hebben. Geconstateerd kan worden dat er wisselende krachtsverhoudingen bestaan in de verschillende gremia. In tabelvorm zien de verschillende verhoudingen er als volgt uit:

Duidelijk is dat alle fracties soms in het nadeel en soms in het voordeel zijn. In de agendacommissie zijn alle fracties gelijk. In de afgelopen periode is door sommige fracties geopperd dat er in de raadscommissie sprake zou moeten zijn van gewogen stemming. Bijvoorbeeld wanneer een voorstel van orde wordt gedaan, of wat het uiteindelijke advies aan de raad moet worden. De hoofdregel is hierbij echter dat bij besluitvorming gewogen stemming niet is toegestaan. De staatssecretaris van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties heeft reeds in 2008 alle gemeenten bij brief laten weten dat gewogen stemmen niet is toegestaan. Met betrekking tot het advies van de raadscommissie over een bepaald voorstel is dat niet problematisch. Formeel wordt in Haaksbergen namelijk niet gestemd over de inhoud van het advies, maar worden de meningen van alle fracties opgenomen (zie paragraaf 2.3).

10

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

Het RvO stelt daarover: 3. In een vergadering van de raadscommissie vinden geen stemmingen plaats, met uitzondering van stemmingen over geheimhouding en met betrekking tot de orde. Een uitzondering hierop is dus wanneer tijdens een commissievergadering een voorstel van orde wordt gedaan, bijvoorbeeld het voorstel om een bepaald onderwerp niet te behandelen tijdens die commissievergadering. Op dat moment zal er gestemd moeten worden door de aanwezige commissieleden. Er wordt dat geteld op basis van de aanwezige commissieleden; volgens het ministerie is gewogen stemming immers niet toegestaan. In het hierboven omschreven voorbeeld moet de agendacommissie nog wel een beslissing nemen over het vaststellen van de voorlopige agenda. Ook in een andere commissie is gewogen stemming niet toegestaan omdat de wet hiervoor geen expliciete grond biedt. Advies griffie Bovenstaande is een uitgebreide verhandeling over hoe beslissingen in de agendacommissie en raadscommissie tot stand komen, en of er sprake kan zijn van gewogen besluitvorming. De eindconclusie is dat gewogen besluitvorming in de diverse commissies niet mogelijk is. Alles overwegende zouden wij u er op attent willen maken dat de daadwerkelijke democratische verhoudingen uiteindelijk altijd de doorslag geven.

Feitelijk en formeel juridisch is dat nu ook al zo, alleen is dit pas expliciet merkbaar tijdens de laatste stap in het proces, de raadsvergadering. Vóór dat moment kunnen de verhoudingen echter anders liggen, zoals de tabel aantoont. In een onwenselijk geval zou dat kunnen betekenen dat in de agendacommissie besloten wordt een bepaald voorstel niet voor bespreking te agenderen, maar dat tijdens de raadsvergadering dit voorstel tóch op de agenda gezet wordt. De raad gaat immers over zijn eigen agenda. Besluit een raadsmeerderheid (al dan niet te elfder ure) om af te wijken van hetgeen op de voorlopige agenda is opgenomen, dan bepaalt dat de vergaderorde. In die zin heeft het weinig zin om “procedurepolitiek” te bedrijven; uiteindelijk bepaalt altijd de raadsmeerderheid. Een (vermeende) competentiestrijd en onhelderheid over de van toepassing zijnde krachtsverhoudingen kunnen soms voor onnodige (proces)discussie en onrust zorgen. Dat doet de Haaksbergse politiek als geheel geen goed en is voor inwoners ook niet duidelijk. Als griffie adviseren wij daarom de volgende aanpassingen: 1. Bepaal en leg vast dat de agendacommissie de voorlopige raadsagenda baseert op het advies van de raadscommissie, waarbij uitgegaan wordt van de daadwerkelijke krachtsverhoudingen in de raad; 2.

Geef de commissievoorzitter voldoende handvatten en keuzemogelijkheden, door helder te zijn over welke (limitatieve) elementen het advies van de raadscommissie dient te bevatten: 

Is het voorstel rijp voor beraadslaging en besluitvorming door de raad?

11

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

o o

Zo ja, als hamerstuk of als bespreekstuk10? Zo nee, terugzenden voor college voor advies, aanvulling of aanpassing.

3. Bepaal en leg vast dat bij het staken der stemmen over ordevoorstellen, het ordevoorstel geacht wordt te zijn verworpen. Deze expliciete regel ontbreekt nu in het RvO;

2.5 Inspreken: inbreng of debat? In Haaksbergen kan eenieder gebruik maken van het inspreekrecht. Een groot democratisch goed, omdat burgers zo hun mening rechtstreeks in de openbaarheid aan raadsleden kenbaar kunnen maken. Er worden op dit moment verschillende spelregels voor het inspreekrecht gehanteerd: Inspreken tijdens: commissievergadering

over: een onderwerp dat geagendeerd is

raadsvergadering

een onderwerp dat niet geagendeerd is het toelichten van een reeds ingediende zienswijze op een bestemmingsplan een onderwerp dat niet geagendeerd is

maximale spreektijd 2 x 5 minuten, in twee termijnen 5 minuten, in één termijn 10 minuten, in één termijn 5 minuten, in één termijn

Zoals te zien is heeft een inspreker in de commissievergadering bij geagendeerde onderwerpen twee termijnen, net als de commissieleden en het college. De gedachtegang daarbij is dat de inspreker kan reageren op hetgeen door het college en de raadscommissie ingebracht. Verder is het inspreken vormvrij en zijn er geen andere spelregels van toepassing. Dat zorgde in de afgelopen periode voor een aantal bijzonderheden en opmerkingen vanuit de raad: 1. Insprekers hebben over hetzelfde (niet-geagendeerde) onderwerp meermaals ingesproken, zelfs in een tijdspanne van twee weken door in een commissievergadering en in de daarop volgende raadsvergadering in te spreken; 2. Er worden verschillende tijdsduren gehanteerd, afhankelijk van over welk onderwerp men wanneer op de agenda inspreekt. Inwoners wordt daarbij soms ook de keuze geboden op welk moment zij willen inspreken. Inwoners die niet de hele vergadering willen wachten totdat hun agendapunt aan de beurt is, wordt de gelegenheid geboden in te spreken als ware hun inspraak vreemd aan de agenda. Het kan dan voorkomen dat de ene inwoner over een onderwerp één termijn van 5 minuten inspreektijd krijgt, terwijl de andere inwoner over precies hetzelfde onderwerp twee termijnen van in totaal 10 minuten krijgt. Dat kan zorgen voor scheve gezichten; 3. Het RvO legt op dit moment geen beperkingen op aan groepen van insprekers.

Een groep met een gezamenlijk belang kan afspreken om allen individueel in te spreken over hetzelfde onderwerp. De inhoudelijke bijdrage wordt daar niet per sé vollediger van, maar het inspreken legt wel een groter tijdsbeslag op de vergadering. Dit speelt met name wanneer er diverse vertegenwoordigers van één maatschappelijke instelling willen inspreken over een ontwikkeling die die instelling raakt (denk aan: lokale omroep, museum, sportvereniging);

10

In de praktijk is ontstaan dat wanneer één commissielid een stuk als bespreekstuk wil agenderen, de agendacommissie dit verzoek overneemt. Dat is echter géén verplichting. 12

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

4. Het RvO legt geen beperkingen op aan wie er inspreekt; er hoeft geen relatie met een onderwerp of zelfs ook maar met de gemeente Haaksbergen te worden aangetoond. Dat betekent dat iedereen (elke inwoner van Nederland), met eender welk onderwerp spreektijd kan krijgen bij de gemeenteraad van Haaksbergen. Dat kan ook gaan over onderwerpen waar de gemeenteraad van Haaksbergen helemaal niet over gaat of geen invloed op kan uitoefenen; 5. Er kan discussie met een inspreker ontstaan over de vraag of diens inspreken tijdens een raadsvergadering daadwerkelijk gaat over een niet-geagendeerd onderwerp of heimelijk bedoeld is om in te spreken over een geagendeerd onderwerp. Een voorbeeld hiervan is een inspraakverzoek van een inwoner over “de stilte en rust in de natuur in het buitengebied” wanneer tijdens die vergadering aan de orde komt of er windmolens in dat buitengebied geplaatst mogen worden. Advies griffie Het is belangrijk om inwoners de gelegenheid te geven in de openbaarheid in gesprek te zijn met de volksvertegenwoordiging. Inspraak moet bovenal zinvol zijn. De wijze waarop dit nu wordt vormgegeven is echter diffuus; er worden verschillende inspraakmomenten en -duren gehanteerd. Verder lijkt inspraak in een aantal gevallen te verworden tot een soort debat, waarbij de inspreker deelnemer in het gesprek tussen raad en college lijkt te zijn.

In de praktijk richten insprekers zich daarbij met enige regelmaat rechtstreeks tot het college en de ambtelijke organisatie met hun vragen en opmerkingen. Inspraak is ten principale echter niet bedoeld voor het faciliteren van een debat tussen een inspreker en het college; het gaat over de mogelijkheid voor insprekers om raadsleden te overtuigen van hun standpunt, of voor de raad om insprekers te bevragen op hun inbreng. Inspraak is ook geen vervanging voor bezwaar- of beroepsprocedures. Daarnaast is het regelmatig zo dat in de planvormingsfase het college al mogelijkheden voor participatie, inspraak en inbreng heeft geboden. Ook daar is het inspreken bij de raad geen vervanging voor.. Vanuit meer praktisch perspectief bekeken is het inspreken nu zodanig ingeregeld dat een inspreker soms lang moet wachten voordat zijn agendapunt überhaupt aan de beurt komt. Na diens eerste inspraaktermijn moet de inspreker daarna nog wachten totdat de eerste termijn van raad en college is afgelopen, voordat hij/zij voor een tweede termijn kan inspreken. Dat is niet servicegericht en bevordert de deelname van inwoners aan de lokale politiek niet. Daarenboven rijst de vraag of deze tweede termijn nog nieuwe inzichten en opvattingen aan het licht brengt. Om deze redenen verdient het aanbeveling om de volgende spelregels vast te leggen: 1.

Bepaal en leg vast dat louter tijdens commissievergaderingen ingesproken kan worden (over geagendeerde en niet-geagendeerde onderwerpen) en dat slechts éénmaal per maand kan worden ingesproken. Hiermee wordt een dubbeling van inspreken voorkomen; 2. Bepaal en leg vast dat alle insprekers maximaal één termijn van vijf minuten krijgen. Hiermee wordt voorkomen dat het inspreken veel tijd in beslag neemt en dat een (lastig uit te leggen) onderscheid gemaakt wordt in de hoeveelheid tijd die insprekers krijgen;

13

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

3. Bepaal en leg vast dat het onderwerp van inspraak een directe relatie moet hebben tot een te vormen of bestaand Haaksbergs gemeentelijk beleidsonderwerp en dat de inspreker een belang moet hebben bij dit lokale beleidsonderwerp; 4a. Bepaal dat alle inspraak plaatsvindt als eerste, separaat agendapunt van de agenda óf: 4b. Bepaal dat onderwerpen waarover ingesproken wordt, ter vergadering als eerste aan bod komen. Dat geldt ook voor startnotities. Hiermee wordt voorkomen dat inwoners lang moeten wachten totdat zij aan de beurt zijn; 5. Bepaal en leg vast dat instellingen/verenigingen/stichtingen/projectontwikkelaars/ initiatiefnemers altijd als één partij worden gezien, en dus tezamen maximaal 5 minuten inspreektijd krijgen; 6. Bepaal en leg vast de voorzitter bij twijfel (over het onderwerp, de samenstelling van een groep insprekers, en de overige spelregels) beslist over het toelaten van de inspreker tot de vergadering. Deze bepaling mist thans in het RvO.

2.6 Vragen stellen: goed voorbereid of uit de losse pols? In de raadsvergadering is er sprake van een mondelinge vragenronde en een rondvraag. Tijdens de commissievergadering is er alleen sprake van een rondvraag. Het RvO kent formeel alleen een “vragenronde”. Wie daar gebruik van wil maken kan dit tot uiterlijk een dag van tevoren aangeven en schriftelijk kenbaar maken wat zijn precieze vraag is. Dit zodat het college en andere fracties zich kunnen voorbereiden op de vraagstelling. De rondvraag lijkt daarentegen uit gewoonte te zijn ontstaan en kent geen vormvereisten. Vragen mogen nog ter vergadering spontaan worden bedacht en gesteld. De rondvraag van de commissie- en raadsvergadering wordt daarmee met enige regelmaat gebruikt voor het stellen van vragen die mogelijk passender zouden zijn in de vragenronde of schriftelijk gesteld zouden kunnen worden. Niet alle vragen van de rondvraag lijken even urgent of van politieke importantie te zijn. Een greep uit vragen gesteld tijdens de rondvraag in de afgelopen maanden:    

Moet beleidsplan W nog worden vastgesteld? Hoe staat het met de beantwoording van vragen over onderwerp X? Wil het college de mogelijkheden voor woningbouw op terrein Y onderzoeken? Kan er vanwege parkeeroverlast gehandhaafd worden op locatie Z?

De rondvraag lijkt daarmee soms te verworden tot een mengelmoes van vragen en wensen die op een ander moment of langs een andere weg geëigender gesteld zouden kunnen worden. Regelmatig moeten deze vragen schriftelijk door het college beantwoord worden, waardoor ook een eventueel politiek beoogd effect nagenoeg nihil is. Advies griffie 1. Bepaal dat er geen rondvraag meer gehouden wordt óf; 2. Bepaal en leg vast dat slechts vragen met een urgent, politiek karakter mondeling (zonder schriftelijke aankondiging) gesteld kunnen worden, zulks ter beoordeling door de voorzitter. 14

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

2.7 Wat is de spreekvolgorde bij moties en amendementen? In Haaksbergen is het gebruikelijk dat moties en amendementen voorafgaand aan de raadsvergadering worden aangekondigd. Hoewel dit van tevoren aankondigen niet verplicht is, zorgt het er voor dat het college en andere fracties zich gedegen kunnen voorbereiden op de inhoud daarvan. Deze gewoonte komt een gestructureerd en overzichtelijk debat ten goede. Het van tevoren aankondigen zorgt er ook voor dat andere fracties vaak in hun eerste termijn al willen reageren op moties en amendementen van andere partijen. Zelfs wanneer zo’n motie of amendement ter vergadering nog niet formeel is ingediend. De spreekvolgorde van de fracties wordt immers door loting bepaald. Voor niet-ingewijde toehoorders kan dat een wat bevreemdende ervaring zijn, wanneer in een inbreng gerefereerd wordt aan een motie die nog niet is ingediend. Advies griffie 1. Bepaal en leg vast dat wanneer de indiener van een motie of amendement dat wenst, hij tijdens de beraadslagingen als eerste in de gelegenheid gesteld wordt om zijn motie of amendement in te dienen. Een aanvullende toelichting (aanvullend op de tekst van de motie of amendement) kan in de termijn van de indiener gegeven worden. Een indiener kan er uiteraard ook voor kiezen zijn/haar motie of amendement integraal in de reguliere eerste termijn in te dienen en toe te lichten.

2.8 Wat is de besluitvolgorde bij moties en amendementen? Het RvO bepaalt op dit moment geen volgordelijkheid wanneer er bij een voorstel moties én amendementen worden ingediend. Er wordt daarnaast niet bepaald in welke volgorde er over moties wordt besloten wanneer er meerdere moties van gelijke strekking zijn ingediend. Advies griffie 1. Bepaal en leg vast dat bij besluitvorming er in de volgende volgorde gestemd wordt:   

Er wordt gestemd over ingediende amendementen. Indien van toepassing wordt bij meerdere soortgelijke amendementen eerst het meest verstrekkende amendement in stemming gebracht; Vervolgens wordt er gestemd over ingediende moties. Indien van toepassing wordt bij meerdere soortgelijke moties eerst de meest verstrekkende motie in stemming gebracht; Daarna wordt het (al dan niet geamendeerde) voorstel in stemming gebracht.

15

Discussiedocument Raadswerk Haaksbergen verder geoptimaliseerd

2.9 Willen we interrupties op interrupties toestaan? In de commissie- en raadsvergaderingen worden “interrupties-op-interrupties” toegestaan tijdens de beraadslaging over een voorstel. Dat betekent dat de persoon (2) die de initiële spreker (1) in diens termijn interrumpeert, zélf geïnterrumpeerd wordt door een derde persoon (3). Vaak gebeurt dit omdat de derde persoon het niet eens is met de interruptie van de tweede persoon of het standpunt van de tweede persoon (nogmaals) wil bestrijden. Daarmee wordt de termijn van de eerste spreker als het ware gekaapt ten faveure van het debat tussen de tweede en derde persoon. Het reglement van orde is op dit moment niet expliciet duidelijk over deze debatfiguur, maar helder is dat dit kan zorgen voor rommelige vergaderorde en onvoldoende recht doet aan de inbreng van de eerste spreker. Dit geldt te meer wanneer er aanvullende interrupties-op-interrupties-op-interrupties volgen. Advies griffie 1. Bepaal en leg vast dat het alleen mogelijk is te interrumperen op een spreker die in zijn tweede termijn het woord voert.

2.10 Overige maatregelen en voorstellen: nog niet uitgewerkt Als laatste zijn er door enkele partijen ook nog andere zaken benoemd die onderdeel zouden kunnen uitmaken van een gewijzigde vergaderorde. De hieronder opgesomde onderwerpen zijn echter steeds maar door één fractie aangedragen als een onderwerp dat voor bespreking in aanmerking zou komen. Om die reden zijn ze nog niet uitgewerkt of van meer context voorzien. Mocht er brede consensus bestaan over het onderzoeken van deze maatregelen, dan kunnen ook deze nader uitgewerkt worden.       

 

Werken met maximale spreektijden per fractie en het college; Werken met een maximaal aantal interrupties per fractie; De wijze van interrumperen specificeren; Per onderwerp maximaal één woordvoerder per fractie toestaan; Terugbrengen van het aantal raadscommissies naar één algemene raadscommissie; Insprekers dienen af te sluiten met een concrete vraag of concreet verzoek; Langere tijd hanteren tussen aanmelden voor het inspreken en het daadwerkelijke inspreken (dat is nu uiterlijk 12:00 uur bij het inspreken bij de raadsvergadering, 19:15 uur bij het inspreken bij de commissievergadering); Themabijeenkomsten actief openbaar maken zodat alle geïnteresseerden daarbij aanwezig kunnen zijn (schaduwfractieleden, inwoners, belanghebbenden); Stemmen met stemkastjes.

16