A1-1.Evaluatie GGiD - GGD Twente eindrapport 13-10-23

Evaluatie proces GGiD Eindrapportage – versie GGD Twente 13-10-2023

Inhoudsopgave

2

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

Klik in deze rapportage op een icoontje om naar het betreffende hoofdstuk te navigeren.

Inhoudsopgave

3

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

1. Samenvatting

Samenvatting en leeswijzer Aanleiding en evaluatie De GGD’en regio Utrecht, Hollands Noorden en Twente hebben een gezamenlijk aanbestedings- en ontwikkeltraject doorlopen voor een Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg. Dit traject liep vanaf 2015. Eind 2022 hebben de algemeen besturen van deze GGD’en besloten de ontwikkeling van het Digitaal Dossier stop te zetten. De algemeen besturen van de GGD’en hebben dit aanbestedingstraject −van de start van het traject tot stopzetting van de ontwikkeling− laten evalueren door AEF. Deze rapportage bevat de uitkomsten van die evaluatie. De evaluatie is gericht op het begrijpen van de gang van zaken, en op het trekken van lessen voor de toekomst. Centraal staan de vragen wat er gebeurd is, waarom er gebeurd is wat er gebeurd is en welke lessen hieruit getrokken kunnen worden voor de toekomst. Meer lezen? In hoofdstuk 2 vindt u meer informatie over de opdracht en onze aanpak. Deze aanpak staat in Bijlage A nader uitgewerkt.

4

Wat is er gebeurd? Een tijdlijn In de periode van 2015 tot nu kenschetsen we vijf fases: 1. Voorbereiding op de aanbesteding. 2. Marktoriëntatie en aanbesteding voor een digitaal dossier. 3. Ontwikkeling van het product. Daarin maken we weer onderscheid naar a) een beginfase en b) een vervolgfase. 4. Stopzetting van het ontwikkeltraject. In elk van deze fase hebben er zogenoemde kantelmomenten plaatsgevonden: momenten waarop er een weg ingeslagen is die van invloed is geweest op het vervolg van het traject. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het besluit tot samenwerking tussen de GGD’en, het vaststellen van hun onderlinge ambities, het aanbesteden en de selectie van de uiteindelijke kandidaat. Meer lezen? Een uitgebreide tijdlijn met kantelmomenten en een nadere beschrijving van elk van die momenten is te vinden in hoofdstuk 3. In Verdieping A staat een deel van deze kantelmomenten nader uitgewerkt.

1. Samenvatting

Samenvatting en leeswijzer Verklarende factoren: waarom is er gebeurd wat er gebeurd is? Er is niet één of een klein aantal verklarende factoren. Er blijkt sprake te zijn van veel verschillende factoren, grote en kleine, interne en externe, die in een complex samenspel hebben geleid tot de uitkomst. In onze analyse maken we onderscheid tussen enerzijds bevorderende factoren −die een positieve invloed hadden op het verloop van het traject− zoals een gedeelde visie, gedreven mensen en een professionele programma-organisatie, en anderzijds belemmerende factoren die een negatieve invloed hadden op het traject. Zo was er een aantal belemmerende factoren dat ertoe geleid heeft dat er uiteindelijk naar mening van de GGD’en geen werkend product is, zoals de ambities, waaruit voortvloeide dat er een nieuw product gebouwen werd en de spanning tussen kaders en beoogde werkwijze. Daarnaast waren er factoren die ervoor zorgden dat het lang duurde voordat het traject werd stopgezet. Die hebben te maken met de lastige kenbaarheid van de status van een dergelijk complex project, met een hoge drempel om te stoppen en het feit dat, óm te kunnen stoppen, juridische stappen in volgorde doorlopen worden, elk met een eigen doorlooptijd.

5

Meer lezen? In hoofdstuk 4 vindt u een de verschillende factoren die hebben bijgedragen aan de uitkomst. In Verdieping B lichten we deze nader toe.

Welke lessen kunnen hieruit getrokken worden voor de toekomst? Over elk van deze bevorderende en belemmerende factoren vallen relevante lessen te trekken voor de toekomst. De bevorderende factoren moeten behouden worden of kunnen nog verder versterkt worden. Zo hebben een gedeelde visie en een professionele programmaorganisatie geholpen in het stroomlijnen van de samenwerking tussen GGD’en en de uitvoering van het programma. Daarnaast kunnen maatregelen getroffen worden om belemmerende factoren te voorkomen of tegen te gaan. Zo helpt het in de sturing om een dergelijk groot traject op te knippen in kleinere delen met go/no go-momenten en om duidelijke werkafspraken vast te leggen met de leverancier. Meer lezen? In hoofdstuk 5 vindt u een vertaling van de belemmerende en bevorderende factoren naar lessen voor de toekomst en hoe deze lessen geborgd kunnen worden in de organisaties. Niet al deze lessen zijn nog relevant voor de komende periode, bijvoorbeeld omdat GGD’en ze al hebben geïmplementeerd of omdat er andere keuzes worden gemaakt voor de aankomende aanbestedingstrajecten. De concrete aanbevelingen daarvoor vindt u aan het einde van hoofdstuk 5.

1. Samenvatting

Een paar woorden vooraf (1/2) Naar aanleiding van het uitvoeren van de evaluatie geven we graag het volgende mee. Het traject rondom het GGiD (toen nog: digitaal dossier JGZ) begon met veel positiviteit. De ambities waren groot, het enthousiasme onder betrokkenen navenant. Het werk van JGZ-professionals zou gemakkelijker worden, de dienstverlening voor ouders beter. Zo’n zes jaar later was van dat aanvankelijke enthousiasme niets meer over. De ambities zijn niet verwezenlijkt. In deze zes jaar hebben de GGD’en en hun gezamenlijke programmaorganisatie hard gewerkt om uitvoering te geven aan hun ambities. Bij het programma zijn en waren mensen van allerlei geledingen en achtergronden betrokken. Er was sprake van verschillende belangen: het belang van de professional, van diens cliënten, maar ook van financiële, juridische en politieke bestuurlijke belangen. Deze lagen soms in elkaars verlengde, maar waren soms ook tegenstrijdig met elkaar. De mate van complexiteit van het traject was daarom enorm. Het kreeg in toenemende mate een juridisch (en politiek) karakter. De dynamiek was dan ook complex, de werkelijkheid vaak weerbarstig. In deze context hebben de betrokkenen met elkaar geopereerd. De 6

hoeveelheid mensuren die hierin is gaan zitten, is enorm. Dat geldt evenzogoed voor de emotionele investering die betrokkenen in het GGiD gedaan hebben. Het eind van het traject zorgde bij betrokkenen doorgaans dan ook voor een mix van teleurstelling dat het niet gelukt is en opluchting dat het klaar is. Die mix van emoties was wat onze gesprekspartners meebrachten in de gesprekken tijdens deze evaluatie. Die zijn voor een aantal van hen niet makkelijk geweest. Des te meer dank vanuit ons dat zij ons te woord hebben gestaan om hun reflecties te delen, maar ook om ons inzicht te geven in wat er allemaal gespeeld heeft. Zonder hun inzichten was het ons nooit gelukt om over deze hele periode grip te krijgen op de vele gebeurtenissen en daarbij hoofd- van bijzaken te kunnen onderscheiden.

1. Samenvatting

Een paar woorden vooraf (2/2) Het was desondanks een aardige uitdaging voor ons om deze ‘puzzel’ in een vrij korte periode te leggen. We hebben daarbij een waarderende blik en aanpak gehanteerd. Dat betekent dat we met open blik de gesprekken in zijn gegaan, zonder oordeel vooraf, en dat we de voornoemde puzzel pas zijn gaan leggen toen we de puzzelstukjes verzameld hadden. We hebben hiermee ten doel gehad een feitelijk kloppend relaas op te stellen, voldoende afgewogen geformuleerd, dat recht doet aan de verschillende perspectieven, ervaringen en complexiteit. Een relaas waarin, als gevolg hiervan, alle betrokkenen zich voldoende herkennen. Een feitelijk kloppend relaas dat voldoende wordt herkend door betrokkenen is voorwaardelijk om deze evaluatie de beoogde functie te kunnen laten vervullen: terug kijken om vooruit te kunnen kijken. Onze intentie is dan ook dat de betrokken colleges en raden naar aanleiding hiervan de vraag ‘wat kunnen we hiervan leren‘ centraal stellen. Met het antwoord op die vraag zijn alle betrokken organisaties en het maatschappelijk belang volgens ons het meest geholpen. Deze evaluatie heeft voor ons als onderzoekers het inzicht onderstreept dat het verloop van grote en complexe projecten wordt bepaald door de

7

samenhang van verschillende keuzes en omstandigheden. De gevolgen en risico's van die samenhang zijn niet allemaal vooraf te voorzien en te sturen, en ogenschijnlijk kleine dingen hebben soms grote impact. In dit traject zijn keuzes door betrokkenen naar eer, geweten en kunde gemaakt en er is expertise ingehuurd waar kunde tekortschoot. We hebben in deze evaluatie geconstateerd dat er, naast de geïdentificeerde lessen, ook veel goed ging, maar dat het in weerwil daarvan verkeerd is afgelopen. Hoe het vervolg van dit traject er ook uit ziet, we hopen met deze rapportage een bijdrage te hebben geleverd in het kunnen afsluiten van dit hoofdstuk en door te kunnen naar de toekomst. Een toekomst waarin het werk van professionals alsnog makkelijker wordt en de dienstverlening naar ouders beter. Zij het niet op de manier zoals oorspronkelijk bedacht.

Inhoudsopgave

8

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

Aanleiding en opdracht Aanleiding De GGD’en regio Utrecht, Hollands Noorden en Twente hebben een gezamenlijk aanbestedings- en ontwikkeltraject doorlopen voor een Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg. Dit traject liep vanaf 2015. Eind 2022 hebben de algemeen besturen van deze GGD’en besloten de ontwikkeling van het Digitaal Dossier stop te zetten.

De insteek van deze evaluatie is dat vanuit de kennis van nu wordt teruggekeken op het aanbestedings- en ontwikkelproces en de rol die de GGD’en daarin hadden. De leverancier is dus nadrukkelijk geen onderwerp van de evaluatie geweest.

De algemeen besturen van de GGD’en hebben dit aanbestedingstraject −van de start van het traject tot stopzetting van de ontwikkeling− laten evalueren.

In Bijlage B is een verklarende woordenlijst voor meer technische termen en een lijst met gehanteerde afkortingen opgenomen.

Opdracht Centraal in deze opdracht staan twee onderzoeksvragen:

1.

Hoe is de huidige situatie ontstaan?

2.

Welke lessen kunnen we hiervan leren voor de toekomst?

Elk van deze vragen kent weer verschillende deelvragen. De volledige vragen, in de vorm van het evaluatiekader, zijn opgenomen in Bijlage A.

9

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

(Uitgangspunten voor) de aanpak Uitgangspunten voor de aanpak In de vormgeving van onze aanpak hebben we een aantal uitgangspunten centraal gesteld:

Aanpak We hebben verschillende methoden gehanteerd om tot de benodigde informatie te komen:

▹ We kijken terug om te begrijpen en stellen ons oordeel uit;

▹ Aan de hand van een analyse van documenten hebben we de tijdlijn opgesteld.

▹ We hanteren een lerende aanpak: we kijken terug óm vooruit te kunnen kijken; ▹ We hebben oog voor de verschillende perspectieven én de uitwisseling daartussen; ▹ We zorgen voor eigenaarschap bij de betrokken organisaties; ▹ We pretenderen niet dat allesomvattende oplossingen bestaan in complexe en weerbarstige projecten als deze;

10

▹ Via interviews met betrokkenen hebben we de tijdslijn getoetst. De interviews stonden echter voornamelijk in het teken van het begrijpen wat er gebeurd is. ▹ Met behulp van groepssessies met betrokkenen hebben we de bevindingen uit de interviews getoetst en zijn er lessen geïdentificeerd voor de toekomst.

In Bijlage A geven we meer achtergrond weer over deze methoden (geïnterviewden, gespreksleidraden, etc.).

Inhoudsopgave

11

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Inleiding op de reconstructie Een begrip van wat er gebeurd is, is voorwaardelijk om te kunnen begrijpen waarom het gebeurd is. We maken daarom een feitelijke reconstructie van het inkoop- en implementatietraject. Op basis van de beschikbare documentatie hebben we een tijdlijn opgesteld van de periode 2015 t/m nu. Er is in de betreffende periode veel gebeurd. Niet alle gebeurtenissen waren echter even wezenlijk in de totstandkoming van de huidige situatie. We spitsen ons daarom toe op de zogenoemde kantelmomenten: momenten waarop een bepaalde (onherroepelijke) weg ingeslagen is, ongeacht of dat expliciet gebeurd is of niet. Dit zijn immers de momenten waarop er het meest impactvol gestuurd is (of had kunnen worden). Daarnaast zijn voor de navolgbaarheid van het verloop van het traject ook enkele momenten in de tijdlijn weergegeven die niet direct als kantelmoment gezien kunnen worden. De kantelmomenten −en voorbereiding daarop− zijn de momenten waarop we de evaluatie toespitsen.

12

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie op hoofdlijnen We hebben de tijdlijn ingedeeld in vier afzonderlijke fasen. In de tabel hieronder is een globaal overzicht opgenomen van de fasen en hun doorlooptijd. Op de volgende bladzijden staat elke fase steeds nader 2015 Q 1 2

3

2016 4

1 2

3

2017 4

1

2

3

uitgelicht aan de hand van de voornoemde kantelpunten. Voor de onderstreepte kantelmomenten staat weer een nadere toelichting in Verdieping B. Je kunt deze bereiken door erop te klikken. 2018

4

1

2

3

2019 4

1

2

3

2020 4

1

2

3

2021 4

1

2

3

1. Voorbereiding

2. Marktoriëntatie & aanbesteding 3a. Ontwikkeling (beginfase)* 3b. Ontwikkeling (vervolgfase) 4. Stopzetten en afwikkeling 13

*Fases 3a en 3b zijn niet eenduidig van elkaar te onderscheiden. We hebben ervoor gekozen om fase 3b te laten beginnen bij de eerste formele escalatie over de voortgang van het traject; de voorlopige ingebrekestelling van de leverancier eind 2019.

2022 4

1

2

3 4

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 1. Kantelpunten voorbereiding op aanbesteding < 2015

2016 Q1

Q2

Q3

Q4

Kantelpunten

a. Aanleiding aanbesteding g. Intentieverklaring (sep) b. Eerdere aanbesteding - Er moet een nieuw digitaal De partijen tekenen een Een eerdere d. GGD regio Utrecht sluit aan jeugddossier worden gezamenlijke intentieverklaring aanbesteding van (jun/jul) aanbesteed (bij wet verplicht). GGD’en Hollands (sep.). Deze werd in feb. ‘17 Het AB van de GGDrU besluit in - De contracten met de huidige Noorden (Hollands opgevolgd door een 2016 deel te nemen aan de aanbieder liepen af. Er wordt Noorden) Hollands samenwerkingsovereenkomst. samenwerking. nagedacht over Midden (Hollands f. Funderend overleg DPG’en (sep) functionaliteiten voor een Midden) is niet gelukt. De samenwerking met vier partijen nieuw systeem. c. Taskforce GGD-dossier (jun) wordt opgestart. DPG’en van Hollands Midden en h. Hollands Midden stapt eruit e. Twente sluit aan Hollands Noorden stellen een (jan ‘17) De DPB van GGD Twente Taskforce samen voor een nieuwe Hollands Midden besluit te besluit dat zij zich ook bij de aanbesteding. Klik op een onderstreepte stoppen met deelname aan samenwerking aansluiten. titel voor aanvullende de samenwerking.

achtergrond

14

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 2. Marktoriëntatie & aanbesteding

2017

Kantelpunten

Q1

Q2

Q4

a. Start aanbesteding (feb) De aanbesteding wordt op d. Indienen definitieve Tenderned gezet. conceptoplossing (jun) b. Selectie (apr) 5 partijen dienen een concept f. Start offertefase (sep) Selectiebesluit: van de acht in. Besloten wordt welke Uiteindelijke start aanmeldingen worden er 7 partijen een offerte mogen offertefase. uitgenodigd voor de indienen. dialoogronde, de laatste partij voldoet niet aan de e. (Afgewezen) bezwaar (okt) selectiecriteria. Afgewezen kandidaat bij 2.d. c. Dialooggesprekken (mei - jun) tekent bezwaar aan bij de 6 van de 7 partijen nemen deel aan rechter. Dit wordt afgewezen. de dialooggesprekken. Vertraging voor offertefase.

Klik op een onderstreepte titel voor aanvullende achtergrond

15

Q3

g. Deadline offertes (nov) Uiterlijke datum voor indienen offertes. Er worden er 3 ingediend.

h. (Voorlopige) gunning (dec) Besluit door stuurgroep tot voorlopige gunning van de opdracht aan de betreffende leverancier.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 3a. Ontwikkeling (beginfase)

2018 Q1

Q2

Q3

Kantelpunten

b. Nieuwe planning Verwachte livedatum: januari 2019 a. Ontwikkelovereenkomst GGD’en en Leverancier sluiten ontwikkelovereenkomst voor het GGiD.

Klik op een onderstreepte titel voor aanvullende achtergrond

16

2019 Q4

Q1

d. Scenario’s vervolg (jan) De stuurgroep bespreekt enkele scenario’s voor het vervolg in het licht van de (feitelijke) non-acceptatie.

c. Eerste release niet door acceptatietest - Eerste release Hollands Noorden (gepland 1 okt.) komt niet door de acceptatietest. Nieuwe test wordt gepland op 10 december, maar ook deze release kan niet worden geïmplementeerd. - Nieuwe releasedatum verschuift naar 21/1/2019. - Later ‘enkele maanden’ uitstel.

Q2

e. Functionele acceptatie Versie van het GGiD die op 23/1 jl. in gebruik zou worden genomen bij Hollands Noorden is onder voorwaarden functioneel geaccepteerd.

f. (Verder) uitstel O.b.v. bevindingen koplopersgroep GGDrU (team IJsselstein): geplande ingebruikname per 23/9 niet verantwoord.

Q3

Q4

h. Doorgaan (sep-dec) N.a.v. veelvuldig overleg met leverancier, en o.a. op basis van auditrapporten (kwaliteit en management) wordt er voldoende vertrouwen geconstateerd om met de ontwikkeling door te gaan op de ingeslagen weg.

g. Concurrentie meldt zich Eén van de afgevallen partijen mengt zich in het proces via een brief waarin zorgen worden geuit over de rechtmatigheid van het traject.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 3b. Ontwikkeling (vervolgfase)

2019

Kantelpunten

Q4

Q1

Q2

a. Voorlopige ingebrekestelling Leverancier wordt voorlopig in gebreke gesteld en gevraagd onderbouwing aan te leveren voor meerwerk, vertraging en aanspraak op termijn-verlenging en plan van aanpak voor vervolg.

Klik op een onderstreepte titel voor aanvullende achtergrond

17

2020

2021 Q3

Q4

Q1

Q2

2022 Q3

c. Nieuwe versie DD (feb) Leverancier levert versie van product op die volgens hen de onderling overeengekomen functionaliteit bevat. Deze versie komt echter niet door de acceptatietest van de GGD’en.

Q4

Q1

Q2

Q3

h. Ingebrekestelling (feb) f. Aangepaste versie DD (dec) GGD’en stellen de leverancier in - Leverancier levert versie van gebreke, laatste product op die volgens hen herstelmogelijkheid. aan benodigde verbeteringen vanuit adviesprocedure d. Bindende adviesprocedure (feb) voldoet. Ook deze komt niet i. Verzoek voorlopig deskundigenbericht (mrt) Om een verschil van inzicht m.b.t. de door de acceptatietest van GGD’en hebben bij de rechtbank een verzoek scope van de functionaliteiten voor de de GGD’en. gedaan voor een voorlopig livegang te beslechten, wordt door - Sommatie van advocaat deskundigenbericht, dat uitspraak over de GGD’en en leverancier een bindende leverancier over strekking van de vraag moet doen. adviesprocedure aangevraagd. onmiddellijke livegang. - Onenigheid tussen partijen b. Addendum (jan) e. Uitkomst bindende adviesprocedure over of de nieuwe versie aan Partijen sluiten een addendum (nov) de uitkomst van de bindende met onderling Uitkomst procedure: identificatie van aantal j. Verzoek afgewezen (jul) adviesprocedure voldoet. overeengekomen specificaties benodigde verbeteringen voor werkend Dit verzoek wordt afgewezen door de voor eindproduct. Doel product. De leverancier wil niet in gesprek rechtbank. De GGD’en gaan in hoger beroep livegang: oktober 2020. met de GGD’en over de uitkomst. op deze uitspraak*.

*Ten tijde van afronding van deze rapportage (okt. 2023) worden de GGD’en in hoger beroep door de rechter in het gelijk gesteld.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 4. Stopzetten en afwikkeling

2022

Kantelmomenten

Q4

18

2023 Q1

a. Stoppen (nov) De algemeen besturen van de drie GGD’en besluiten woensdag 2 november 2022 te stoppen met het huidige traject van het GGiD.

Q2

Q3

Q4

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Besluitvorming | per kantelpunt – GGD Twente1 (1/2) Een deel van de kantelmomenten in de voorgaande tijdlijn betreft besluiten die zijn genomen. In de tabel hieronder en op de volgende pagina hebben we een overzicht van zulke ‘besluitvormingskantelmomenten’ opgenomen, momenten waaruit bepaalde juridische verantwoordelijkheden voortkwamen. Voor elk daarvan is aangegeven bij wie de wettelijke bevoegdheid lag (op grond van de Wet Kantelpunt

Bevoegd

Besloten

Opmerkingen (mandaat, betrokkenheid AB/DB)

1.g. Intentieverklaring

DB2

DPG (22/9/16)

Mandaat3: “Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten” (p.5)

1.g. Samenwerkingsovereenkomst

DB2

DPG (3/2/17)

Mandaat: zie hierboven.

2.a Aanbesteding (incl. PvE)

DB2

DPG4

Mandaat: “Aangaan van inkoopovereenkomsten voor diensten en leveringen waaronder eventueel voeren van aanbestedingsprocedures” (p.5) | BC schriftelijk geïnformeerd op 22/9/16 en 15/12/16, AB op 27/10/16 (schriftelijk). Daarna op diverse momenten.

Oprichting coöperatieve vereniging

AB5

AB (11/7/18)

Raden hebben wensen en bedenkingen aan kunnen geven.

1.

19

gemeenschappelijke regelingen (Wgr)) om het besluit te nemen (kolom 2) en wie het genomen heeft (kolom 3), al dan niet op basis van een door het algemeen of dagelijks bestuur (AB / DB) afgegeven mandaat (kolom 4). In deze kolom is ook aangegeven hoe de algemeen en dagelijks besturen betrokken zijn geweest , in het bijzonder wanneer een gemandateerde het besluit genomen heeft.

2. 3.

Er zijn drie verschillende rapportages opgeleverd, één voor elke regio. Zij onderscheiden zich van elkaar op deze pagina’s. Wgr, art. 33b, lid 1, sub d Mandaat- en volmachtbesluit Regio Twente 2015, aanpassing 6

4. 5.

juni 2016. Per 1/1/2020 opgevolgd door Mandaat-, machtigingsen volmachtbesluit regio Twente 2020 Exacte datum is ons niet bekend Wgr, art. 31a.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Besluitvorming | per kantelpunt – GGD Twente (2/2)

20

Kantelpunt (vervolg)

Bevoegd

Besloten

Opmerkingen (mandaat, betrokkenheid AB/DB)

3b.a Voorlopige ingebrekestelling

DB1

DPG (2/10/19)

Mandaat: “Voeren van bestuursrechtelijke rechtsgedingen” (p.6) | DPG regio Utrecht heeft ondertekend, mede namens de anderen. | BC op 25/9/19 (schriftelijk), 30/10/192 en 11/12/19 (mondeling) geïnformeerd over ontwikkelingen.3

3b.b Addendum

DB4

DPG (6/2/20)

Mandaat: “Aangaan van inkoopovereenkomsten voor diensten en leveringen waaronder eventueel voeren van aanbestedingsprocedures” (p.5) | BC op 04/03/20 en 28/10/20 mondeling geïnformeerd.

3b.d Bindend advies

DB1

DPG5

Mandaat: “Voeren van bestuursrechtelijke rechtsgedingen” (p.6) | DB mondeling geïnformeerd op 06/10/21, 16/12/21, 30/3/22.

4.a Stoppen

AB6

AB (2/11/22)

In aanloop naar besluit DB en AB op verschillende momenten geïnformeerd.

1: Wgr, art. 33b, lid 1, sub e 2. Wijze van informeren (schriftelijk of mondeling) niet bekend

3. BC is ook gedurende de uitvoering en in aanloop naar het 4. Wgr, art. 33b, lid 1, sub d besluit van de voorlopige ingebrekestelling meermaals schriftelijk 5. Exacte datum is ons niet bekend geïnformeerd over de stand van zaken: 12/12/18, 30/1/19 en 6. Wgr, art. 33 6/3/19.

Inhoudsopgave

21

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen | deel a. Bevorderende en belemmerende factoren

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende en belemmerende factoren | introductie Waar het vorige hoofdstuk draaide om te begrijpen wat er gebeurd is, staat in dit hoofdstuk centraal dat we proberen te begrijpen waarom het gegaan is zoals het gegaan is. We hebben hiernaar op een waarderende manier onderzoek gedaan. Dat betekent dat we niet op zoek zijn gegaan naar de tegenstelling ‘goed’ en ‘slecht’, maar zonder oordeel hebben onderzocht welke verklaringen er zijn voor de gang van zaken. Daarvoor is niet één eenduidige reden aan te wijzen. Veeleer is er sprake van een complex samenspel van verklaringen, van bevorderende en belemmerende factoren voor de gang van zaken. We beschrijven deze factoren in dit hoofdstuk en Verdieping B. We starten met de bevorderende factoren: randvoorwaarden die aanwezig waren om het project te laten slagen. Het lijkt misschien vreemd om in een evaluatie naar een project dat niet succesvol is afgesloten, aandacht te besteden aan bevorderende factoren. Tegelijkertijd is dit de kern van de waarderende aanpak: verander wat niet goed ging, maar behoud of versterk zelfs wat juist wel goed ging.

22

We vervolgen met de belemmerende factoren: antwoorden op de vraag waarom het project niet geslaagd is (ondanks de bevorderende factoren). Dit laatste roept in de eerste plaats de vraag op: wat maakt dat het project niet geslaagd is? Het antwoord daarop is tweeledig (hoofdverklaringen): A.

Het proces heeft niet geleid tot het door de GGD’en benodigde product.

B.

De planning is in grote mate uitgelopen, waar extra kosten mee gepaard gingen.

De antwoorden op deze laatste vraag roepen op hun beurt ook weer vragen op naar de verklaring daarvoor, etc. In het beschrijven van de bevindingen hebben we daardoor een gelaagdheid aangebracht.

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende en belemmerende factoren | leeswijzer voor dit hoofdstuk We presenteren in de volgende pagina’s steeds een visueel overzicht van de bevorderende en belemmerende factoren, aan de hand van een schema met de opeenvolgende verklaringen. Ter illustratie hiervan hebben we een voorbeeld hieronder ingevoegd: Oorzaak 1 Gevolg Oorzaak 2

Aan de hand van de kleur van de verklaringen (blauw, dan wel rood) hebben we aangegeven op wie deze voornamelijk betrekking heeft: de GGD’en of de leverancier (een combinatie komt ook voor). Verklaringen die plausibel genoeg zijn om aan te voeren, maar minder hard gemaakt kunnen worden zijn aan de hand van een stippellijn ( ) weergegeven*.

23

*Verklaringen die aangedragen en door ons getoetst zijn, maar we uiteindelijk als onvoldoende plausibel bestempeld hebben, zijn in Verdieping C opgenomen.

In lopende tekst beschrijven we steeds ook beknopt de belangrijke bevindingen direct na het schema. Een nadere beschrijving van elk van de verklaringen is in Verdieping B opgenomen. De beschrijving hiervan kent een vaste structuur: ▹ Verklaring: hoe deze verklaring bijgedragen heeft aan de betreffende hoofdverklaring. ▹ Ondersteunende bevindingen: welke feiten en bevindingen deze verklaring plausibel maken. ▹ Deelverklaringen: welke verklaringen op hun beurt weer bijgedragen hebben aan het optreden van deze verklaring. N.B. In de onderzoeksvragen (Bijlage A) wordt onderscheid gemaakt naar regio-overstijgende en regio-specifieke thema’s. Zoals blijkt uit de bevindingen die in dit hoofdstuk gepresenteerd zijn, zijn de gevonden verklaringen allen eigen aan het programma, dat wil zeggen regio-overstijgend. Slechts hier en daar zijn er ondersteunende bevindingen die van regio op regio verschillen. Dit wordt bij de betreffende bevindingen aangegeven.

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende factoren | visueel overzicht We hebben vijf bevorderende factoren geïdentificeerd. Deze zijn in het schema hiernaast weergegeven, zie de leeswijzer voor toelichting op het schema. We beschrijven de bevorderende factoren op de volgende pagina’s beknopt en werken deze in Verdieping B verder uit. Klikken op een bevorderende factor leidt je meteen naar de betreffende uitwerking.

Bevorderende factoren

Klik op een verklaring voor nadere uitwerking daarvan 1. Gedeelde visie tussen GGD’en

2. Professionele programma-organisatie 3. Goede onderlinge samenwerking tussen de GGD’en 4. Gedreven bemensing, die er alles aan gedaan hebben 5. Verschillende vormen van risicomitigatie

24

Geloof in bijdrage product aan maatschappelijke taak GGD’en

B.2.d. Hoge drempel voor falen

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende factoren | samenvattende beschrijving Het GGiD is uiteindelijk niet tot stand gekomen op de manier zoals beoogd en benodigd. Toch zijn er meerdere factoren aan te wijzen die ondersteunend waren om het traject goed te laten verlopen. Het traject rondom het GGiD begon veelbelovend: er was een gedeelde visie tussen de GGD’en die gedurende de hele periode als gedeelde stip op de horizon gefungeerd heeft: een digitaal dossier dat het voor inwoners en medewerkers makkelijker moest maken. Gedurende het ontwikkeltraject waren er andere factoren aanwezig die de kans op succes vergrootten. Zo was er sprake van een professionele programma-organisatie en van een goede onderlinge samenwerking tussen de GGD’en. De programma-organisatie werd bemenst door gedreven mensen die er veel in geïnvesteerd hebben om het traject tot een succesvol einde te brengen. Daarbij heeft de programma-organisatie ook uitgebreid gebruik gemaakt van instrumenten voor risico-mitigatie (‘checks & balances’).

25

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor niet opleveren van beoogde product | visueel overzicht We hebben een aantal deelverklaringen geïdentificeerd voor hoofdverklaring A. We beschrijven deze op de volgende pagina beknopt en werken deze in Verdieping B verder uit. In Verdieping C staan nog enkele verklaringen kort beschreven die genoemd zijn door betrokkenen, maar waarvoor uiteindelijk te weinig ondersteunende bevindingen waren.

a. Hoge ambities 1. Nieuw bouwen

b. Onbehulpzame marktcondities c. GGD’en gingen uit van haalbaarheid

I. Onervarenheid van de GGD’en

2. Kaders met elkaar op gespannen voet a. Geraamde budget uitgeput zonder dat product klaar was 3. Voorstel niet in de praktijk kunnen brengen b. Geen ervaring op soortgelijk dossier

A. Niet geleid tot door GGD’en benodigde product 4. Afspraken niet nagekomen Niet geslaagd

b. Personele wisselingen 5. De PO-rol kon niet goed ingevuld worden

26

a. Ontwikkelbudget was op enig moment uitgeput

B. Grote mate van uitloop 6. Mogelijk te weinig financiële prikkel

Klik op een verklaring voor nadere uitwerking daarvan

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor niet opleveren van beoogde product | samenvattende beschrijving In weerwil van de bevorderende factoren was er bij stopzetting van het project geen sprake van een product dat voldeed aan de behoeften van de GGD’en. Een aantal factoren droeg hieraan bij. Eén daarvan is de keuze voor een nieuw te bouwen product, die voortvloeide uit het hoge ambitieniveau van het programma van eisen, in combinatie met het feit dat bestaande producten niet aan de eisen voldeden. Daarnaast maakte de relatieve onervarenheid van GGD’en met dergelijke grote ICT-projecten dat zij, ook op basis van de ingehuurde expertise en een marktconsultatie, ervanuit gingen dat het haalbaar was om binnen de gestelde kaders (inhoudelijke eisen, budget en planning) een product te laten ontwikkelen dat aan de behoeften voldeed. Ook stonden de geldende kaders op gespannen voet met elkaar. De complexiteit en onvoorspelbaarheid van grote ICT-projecten vragen om een agile werkwijze, waarbij een opener programma van eisen al werkende weg door opdrachtgever en opdrachtnemer tot een concreet product omgevormd worden.

27

Partijen werden in de aanbesteding gevraagd een inschatting te maken van de benodigde kosten voor ontwikkeling van een digitaal dossier op basis van een nog vrij open programma van eisen. Daarbij lag het beschikbare budget en tijd echter wel vast, die eerste ook wettelijk gezien. Dit leidde tot een te krap budget en te weinig tijd om de (aanvankelijk nog niet volledig uitgekristalliseerde) wensen in de praktijk te kunnen brengen. Mogelijk werd dit versterkt door de onervarenheid van de leverancier in het ontwikkelen van een vergelijkbaar product. Dergelijke ervaring werd door de GGD'en ook niet vereist. Ondanks dat de keuze voor de leverancier een logisch gevolg was van het aanbestedingsproces en de criteria, geven betrokkenen aan dat zij al snel constateerden dat deelproducten van de leverancier herhaaldelijk niet aan de gestelde eisen voldeden en door het ontbreken of niet werken van functionaliteiten niet geïmplementeerd konden worden. Sturing op het ontwikkelproces vanuit de GGD’en werd bemoeilijkt doordat de initiële Product Owner, de link of translator tussen (JGZ-)inhoud en ICT, beperkt regie kon voeren op de ontwikkeling aan leverancierszijde.

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor de grote mate van uitloop | samenvattende beschrijving We hebben een aantal deelverklaringen geïdentificeerd voor hoofdverklaring B. We beschrijven deze op de volgende pagina beknopt en werken deze in Verdieping B verder uit. In Verdieping C staan nog enkele verklaringen kort beschreven die genoemd zijn door betrokkenen, maar waarvoor uiteindelijk te weinig ondersteunende bevindingen waren.

Niet geslaagd

1. Uitloop in de aanbesteding

Onbepaalbaarheid van opdracht: hogere kosten a. Beperkte kenbaarheid van status en potentie b. te weinig sturing richting leverancier op contractuele afspraken

A. Niet gelukt om beoogde product op te leveren

B. Grote mate van uitloop

2. AB’en pa na lange tijd besloten te stoppen

c. Verschillende uitgangsposities drie GGD’en d. Hoge drempel voor falen

Klik op een verklaring voor nadere uitwerking daarvan

e. Juridische stappen moesten in volgorde gezet worden f. Coronapandemie

28

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor de grote mate van uitloop | samenvattende beschrijving Het heeft lang geduurd (in relatie tot de beoogde doorlooptijd) voordat het traject werd stopgezet door de Algemeen Besturen van de GGD’en. Daar lag een aantal factoren aan ten grondslag.

vergrootten de drempel om het traject stop te zetten. De wederzijdse afhankelijkheid van de drie GGD’en vertraagde een snelle besluitvorming verder.

Het was ten eerste gedurende het traject lastig kenbaar in hoeverre ‘de haven in zicht was’. Tijdens de ontwikkeling en het testen verschoof regelmatig wat werkte en wat niet. Ook gaven externe audits geen uitsluitsel. Dit zorgde voor een continu dilemma voor betrokkenen, dat samenhing met deze onkenbaarheid van de status van het product: sta je op het punt door te gaan met iets dat mogelijk niet haalbaar is, of sta je op het punt te stoppen met iets dat potentieel juist wel succesvol is?

Juridische risico’s, in combinatie met de lange termijn business case van het GGiD (exploitatie), zorgde ervoor dat veel focus is gelegd op het goed houden van de relatie met de leverancier. Ook bij aantoonbare problemen in de uitvoering, duurde het een tijd voordat de GGD’en strakker gingen sturen op het nakomen van de afspraken door de leverancier en voordat ze de confrontatie aangingen op de −in hun ogen− gebrekkige conceptversies van het product.

Er was al veel geïnvesteerd in het GGiD en de voordelen waren potentieel groot. Dit maakte de drempel om te stoppen hoog. Dit heeft deels te maken met politieke afwegingen. Hierbij gold binnen Hollands Noorden dat er al een eerder traject was mislukt en dat de politieke druk hoog was om het niet nogmaals te laten falen. Binnen GGD regio Utrecht waren operationele besparingen van het toekomstige GGiD al ingebed in de (krappe) begroting. Deze factoren

29

In een latere fase kreeg het traject steeds meer ook een juridisch karakter: er zijn verschillende juridische instrumenten ingezet, in toenemende zwaarte. Voor een zorgvuldige juridische procedure moesten deze stappen allemaal doorlopen worden, elk ervan kende ook weer een bepaalde doorlooptijd.

Inhoudsopgave

30

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen | deel b. Conclusies

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (1/4) In het voorgaande (en de daarbij behorende verdieping) hebben we ernaar gestreefd om alle bevorderende en belemmerende factoren in kaart te brengen die dienen als verklaringen voor het verloop van aanbesteding, ontwikkeling en stopzetten van het GGiD. In het verklaren van de uiteindelijke uitkomst van het traject hebben de verschillende factoren echter een verschillende betekenis. In deze paragraaf geven we daarom concluderend een meer gewogen verklaring voor het verloop en de beëindiging van het traject. Bij deze concluderende bevindingen is het belangrijk om aan te tekenen dat we de verklaringen terugkijkend hebben opgebouwd, vanuit het overzicht en de kennis van nu. Dat we in deze rapportage iets constateren, betekent daarom niet dat we concluderen dat betrokkenen dat destijds ook hadden kunnen of moeten weten*. Conclusie 1: binnen de geldende randvoorwaarden van planning en budget hadden de GGD-en met deze leverancier het door hen vereiste eindresultaat niet kunnen ontwikkelen.

31

*In het licht van het lerende karakter van deze evaluatie, is dat ook geen relevant aspect.

Vertrekpunt voor deze hoofdbevinding zijn de bevorderende factoren 2 en 4. Er was een professionele programmaorganisatie en de betrokkenen hebben veel geïnvesteerd om succesvol tot ontwikkeling van een werkend GGiD te komen. We hebben in deze evaluatie geen grote kansen gesignaleerd die de programma-organisatie in de ontwikkelperiode heeft laten liggen om alsnog tot het benodigde eindproduct te komen. De uiteindelijke uitkomst is te verklaren vanuit de combinatie van drie factoren: randvoorwaarden, leverancier en eisen. Deze drie factoren lagen bij de start van de ontwikkeling van het GGiD echter vast: ▹ De randvoorwaarden lagen vast op basis van het aanbestedingsproces. In het bijzonder het budget is aanbestedingstechnisch niet (of althans heel beperkt) op te hogen binnen een contract; Tekst vervolgt op volgende pagina

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (2/4) Vervolg van vorige pagina ▹ De leverancier was geselecteerd op basis van een (bewust doordacht) aanbestedingsproces en was daarom na selectie een gegeven; ▹ de eisen voor een functioneel GGiD lagen bij aanvang vast. Gesprekspartners geven aan dat afzwakking daarvan tot een product geleid had dat niet de benodigde functionaliteit zou hebben gehad. Het is nadrukkelijk het samenspel tussen deze factoren dat de uitkomst verklaart. Het is niet te zeggen of de uitkomst anders was geweest, als één van deze factoren, in enige mate, anders was geweest.

32

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (3/4) Conclusie 2: het zijn primair keuzes geweest bij het begin van het traject, tot en met de aanbestedingsprocedure, die ertoe hebben geleid dat er binnen de gestelde randvoorwaarden geen bruikbaar eindresultaat is opgeleverd. Anderzijds vloeien sommige randvoorwaarden voort uit factoren waarop de GGD’en geen invloed hadden (maar wel van op de hoogte waren), zoals de aanbestedingswet en geldende marktcondities. De volgende onderliggende verklaringen voor het niet hebben kunnen realiseren van het gewenste product hebben elkaar versterkt, en hebben de meeste invloed gehad op de uiteindelijke uitkomst: ▹ De hoge ambities (Verklaring A.1a) Daarmee bedoelen we niet de ambities op zichzelf −die zijn legitiem en begrijpelijk− maar de wens om daar via deze opdracht invulling aan te geven. In het licht van de niet-behulpzame marktcondities (Verklaring A.1.b) vloeide uit deze ambities voort dat er een nieuw product ontwikkeld moest worden, waarvan het de vraag is hoe groot de potentiële markt ervoor was geweest (maximaal 37 GGD’en). Daarbij was er bovendien sprake was van een onduidelijke financiële prikkel voor de leverancier. 33

▹ De GGD’en gingen ervan uit ging dat (maar wisten niet zeker of) een dergelijk product ontwikkeld kon worden binnen de betreffende randvoorwaarden. Tegelijkertijd konden betrokkenen dit gezien de onervarenheid van de GGD’en (Verklaring A.1.c.I) op het ontwikkelen van een dergelijk pakket ook niet weten. ▹ De kaders die met elkaar op gespannen voet stonden (Verklaring A.2). Dat geldt in het bijzonder voor het spanningsveld tussen een aanbesteding met een maximumbudget enerzijds en de wens om agile te werken anderzijds. Bij een maximumbudget is een volledig uitgewerkt programma van eisen wenselijk. Bij een agile werkwijze passen meer open geformuleerde eisen en een meer flexibel budget.

Elk van bovengenoemde keuzes is op zichzelf goed doordacht geweest en er waren de nodige checks and balances ingebouwd. Maar in combinatie hebben de keuzes tot deze context geleid waarin deze leverancier met dit bod als beste uit de bus kwam. Daarbij moeten we achteraf constateren dat het deze leverancier niet is gelukt om de eisen binnen de gestelde randvoorwaarden van planning en budget tot uitvoering te brengen.

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (4/4) Conclusie 3: het heeft vooral lang geduurd voordat werd besloten om te stoppen, omdat de haalbaarheid van een werkend product onduidelijk was en omdat de drempel om te stoppen hoog was. Vervolgens hebben we geconstateerd dat het lang heeft geduurd voor het traject werd gestopt. Ook de verklaring hiervoor bestaat uit een samenspel van factoren. De belangrijkste verklaringen waarom het lang heeft geduurd voordat besloten werd te stoppen, zijn naar onze indruk: ▹ De onkenbaarheid van de status van het product en als gevolg daarvan het dilemma tussen stoppen met een traject dat mogelijk nog tot succes zal leiden en doorgaan met iets dat mogelijk niet de benodigde potentie heeft (Verklaring B.2.a).

▹ De hoge drempel om te stoppen met iets dat al zo lang loopt en zoveel gekost heeft, in combinatie met de politiek-bestuurlijke dynamiek (Verklaring B.2.d).

34

▹ De noodzaak om alle juridische stappen doorlopen te hebben om het ontwikkelproces uiteindelijk onderbouwd stop te kunnen zetten (Verklaring B.2.e).

Inhoudsopgave

35

1.

Samenvatting

2.

Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3.

Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4.

Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5.

Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6.

Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7.

Bijlagen

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

5. Leren van bevorderende en belemmerende factoren Inleiding Tot dit punt in de rapportage hebben we teruggekeken: wat is er gebeurd en waarom is er gebeurd wat er gebeurd is? Vanaf hier kijken we vooruit, om te leren van de terugblik. Met andere woorden: als er lessen uit getrokken worden: wat moet anders en wat wil je juist behouden? En: wat is daarvoor nodig? Zowel de bevorderende factoren als de belemmerende factoren (de verklaringen) die uiteen zijn gezet in hoofdstuk 4, vertalen we waar mogelijk naar lessen voor de toekomst voor GGD’en (en in mindere mate gemeenten). Niet uit iedere verklaring die we hebben geïdentificeerd, is echter een les te destilleren. Sommige verklaringen liggen buiten de invloedssfeer van de GGD’en en de gemeenten. Ook zijn er verklaringen die voortkomen uit de context (situationele factoren), bijvoorbeeld marktcondities ten tijde van het aanbestedingsproces. Deze factoren zijn soms in de huidige context niet meer van toepassing. We nemen alleen lessen op als ze voor het hier en nu nog relevant zijn.

36

Op de volgende pagina’s koppelen we relevante lessen aan de verklaringen. Een deel van de lessen vertalen we later naar concrete aanbevelingen. Onderdeel daarvan is hoe de betreffende lessen geborgd kunnen worden, op korte termijn in het vervolg van de nieuwe aanbestedingstrajecten, én breder in de organisaties. Leeswijzer

Verklaring (zie de bevindingen van H4)

Les Verklaring die aanleiding geeft tot les

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit de bevorderende factoren | 1 t/m 3 Ondanks het uitblijven van resultaat, zijn er meerdere factoren te identificeren die op een positieve manier hebben bijgedragen aan het verloop van de ontwikkeling en die elementen bevatten die de moeite waard zijn om te behouden of te versterken in een vervolg.

Verklaringen 1. Gedeelde visie tussen GGD’en

2. Professionele programma-organisatie

3. Goede onderlinge samenwerking tussen de GGD’en

37

Klik op een verklaring om naar de uitwerking ervan te gaan.

Lessen 1. ‘if you want to go fast, go slow’; het loont om veel tijd te investeren in het formuleren en doordenken van wat de wensen zijn vanuit de GGD’en en deze uit te werken en vast te leggen. Het creëren van een platform waar de GGD’en doorlopend met elkaar in gesprek kunnen blijven over deze visie is van grote meerwaarde voor een samenwerkingsrelatie. 2. Een programma-organisatie die is ingericht op de complexiteit van de opgave, zorgt voor een gestroomlijnd intern proces en aansturing van de leverancier. Waar nodig moet voor (de inrichting van) zo’n programmaorganisatie externe expertise ingehuurd worden. Audits op de kwaliteit van de organisatie helpen om de programma-organisatie waar nodig te verbeteren. 3. Betrokkenheid in de programma-organisatie van alle geledingen (operationeel, tactisch, strategisch) vanuit de GGD’en, en het faciliteren van de onderlinge uitwisseling, draagt eraan bij dat men zich goed in elkaars situatie kan inleven. Tegelijkertijd kost goede samenwerking in de praktijk veel energie en brengt samenwerking ook een extra complexiteit met zich mee.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit de bevorderende factoren | 4 & 5

Verklaringen 4. Gedreven bemensing, die er veel in geïnvesteerd heeft om tot succesvol einde te komen

5. Verschillende vormen van risicomitigatie

Klik op een verklaring om naar de uitwerking ervan te gaan. 38

Lessen 4. Gedreven en gekwalificeerde mensen in de programma-organisatie die ook een ‘ambassadeursrol’ richting hun eigen achterban kunnen vertolken, zijn van belang. Om hun rol te kunnen waar maken, vraagt wel dat ze voldoende tijd vrijgespeeld krijgen, maar ook dat het mogelijk is om het gesprek te kunnen voeren over persoonlijke betrokkenheid en werkdruk.

5. In een complex ontwikkeltraject is het essentieel om risico's en beheersmaatregelen tijdig (vooraf) te inventariseren. Om impact van risico's te beperken, kan onderscheid gemaakt worden in verschillende (opeenvolgende) instrumenten. ▹ In het inventariseren van risico’s is het van belang ook scenario’s met een kleine kans maar grote impact te betrekken. Voldoende ‘tegendenkkracht’ is helpend om deze scherp te hebben. ▹ Goede risico-mitigatie is geen garantie voor succes; risico’s kunnen zich altijd op onvoorziene wijzen manifesteren in een project.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit hoofdverklaring A | verklaringen A.1 & A.2 Verklaringen A.1. De uitkomst van de aanbesteding was dat er een nieuw product ontworpen ging worden. Hierbij is de kans op succes kleiner dan bij aankoop van een bestaand product.

A.1.a. Hoge ambities A.1.b. Onbehulpzame marktcondities A.1.c. GGD’en gingen uit van haalbaarheid A.1.c.I. Onervarenheid van de GGD’en

39

A.2. De gehanteerde kaders voor de ontwikkeling – een relatief open PvE en tegelijkertijd een strakke planning en fixed budet – stonden met elkaar op gespannen voet.

Lessen Gedeelde ambities helpen om de krachten te verenigen en gestaag naar resultaat te werken. Balanceer dit wel: 6. Kies voor een iteratieve aanpak met expliciete ‘go/no go’-momenten aan de hand van vooraf vastgestelde voorwaarden, waardoor in kleine stapjes naar een stip op de horizon wordt gewerkt. Houd hier gedurende het gehele traject aan vast (zie ook les 18). 7. Als in praktijk blijkt dat er meer tijd en geld nodig is dan beschikbaar om ambities te realiseren in het product, moet de focus verlegd worden naar wat wél kan. Parkeer in zo’n geval ambities, bijvoorbeeld tot op de langere termijn landelijk stappen kunnen worden genomen. 8. Terugkerende uitgebreide en onafhankelijke toetsing van de haalbaarheid van een project en aandachtspunten daarin, inclusief de governance brengt mogelijk nieuwe perspectieven ten opzichte van een marktconsultatie, omdat het zowel aanvullend als breder in opzet is. Een specifieke vorm om zo ‘tegendenkkracht’ te organiseren is via een ‘gateway review’. 9. Modulair aanbesteden van een groot product, waarbij het product wordt opgeknipt in deelproducten, sluit beter aan bij een agile werkwijze en draagt bij aan de beheersbaarheid van het project.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit hoofdverklaring A | verklaringen A.3 & A.4 Lessen

Verklaringen 3. Deelproducten van de leverancier gedurende de ontwikkeling kwamen herhaaldelijk niet door de acceptatietesten en konden door het ontbreken of niet werken van vitale functionaliteiten niet geïmplementeerd worden.

3.a. Geraamde budget uitgeput

3.b. Geen ervaring op soortgelijk dossier

4. Gedurende de ontwikkeling van het digitale dossier is de leverancier afspraken over oplevertermijnen en technische specificaties herhaaldelijk niet nagekomen. 4.a. Ontwikkelbudget voor de opdracht was uitgeput 4.b. Personele wisselingen 40

Klik op een verklaring om naar de uitwerking ervan te gaan.

N.B. We trekken geen lessen t.b.v. de leverancier, omdat deze niet het onderwerp van de evaluatie is. Wél zijn er binnen de invloedssfeer van de GGD'en lessen te trekken omdat zij immers invloed hebben gehad op de keuze voor een leverancier via de gunningscriteria (verklaring 3.b.). 10. Er is sprake van een spanningsveld als het gaat om de eisen mbt. de ervaring van de leverancier. Wanneer meer specifieke ervaring wordt vereist, is het aantal leveranciers dat in aanmerking komt waarschijnlijk kleiner en ook bestaat de reële kans dat het vernieuwend vermogen bij ervaren leveranciers kleiner is. Een goede balans hierin is context-afhankelijk en kan grotendeels pas achteraf opgemaakt worden. Het maken van een bewuste afweging op dit vlak, rekening houdend met de risico’s wanneer de balans teveel één kant uitwijst, is helpend in het opstellen van gunningscriteria en de selectie van een leverancier. 11. Beoordeel aanbieders in de aanbesteding op hun expertise en ervaring met vergelijkbare opdrachten: primair op complexiteit en secundair op het GGD-/zorg-domein, zowel inhoudelijk als de (besluitvormings)processen. De context van de specifieke organisatie kan immers beter eigen worden gemaakt in korte tijd dan complexe ICT-expertise. Los van zorgexpertise, is het essentieel dat er afspraken worden gemaakt over hoe de context van ‘de werkvloer’ mee te nemen in de ontwikkeling.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit hoofdverklaring A | verklaringen A.5 & A.6 Verklaringen A.5. In het bouwproces bleek dat de rol van product owner niet goed kon worden ingevuld. De invulling van deze rol werd bemoeilijkt doordat de PO niet in positie werd gesteld om het proces te sturen.

A.6. Een mogelijke verklaring voor het feit dat het uiteindelijke product niet (naar behoren) werd geleverd, ligt in (het ontbreken van) de financiële prikkel voor de leverancier. Deze was tweeledig: enerzijds het bouwen van het product zelf, in opdracht van de GGD’en en anderzijds het mogelijk verdienen aan het product als dit verkocht zou worden aan andere GGD’en 41

Lessen 12. Nadruk op de rol van de product owner (PO) in ontwikkeltrajecten is essentieel om de brug te slaan tussen inhoudelijke eisen en techniek om prioriteiten te stellen: ▹ Geef de PO een centrale plek in de programma-organisatie. ▹ Zorg ervoor dat het programmateam voldoende translator capaciteiten heeft om informatie over het programma en vorderingen daarin goed te kunnen vertalen richting management en bestuur. 13. Het helpt je om vooraf voor sleutelfuncties in het bouwproces (PO, architect/ontwerper, juridische capaciteit, etc.) te identificeren aan welke randvoorwaarden voldaan moet zijn om hun rol goed in kunnen vullen en dit contractueel te borgen. Leg met de leverancier vast hoe er gewerkt gaat worden, in het bijzonder over samenwerking met en aansturing van het ontwikkelteam van de leverancier.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen van hoofdverklaring B | verklaring B.1 Verklaringen B.1. Een deel van de lange duur komt door uitloop van de aanbestedingsperiode, als gevolg van het bezwaar van een afgewezen kandidaat. Onbepaalbaarheid van opdracht: hogere kosten

42

Lessen 14. De kans op een succesvolle aanbesteding –waarbij er voldoende passende voorstellen gedaan worden− wordt groter wanneer de opdrachtdefinitie (gewenste eindresultaat én hoe daar te komen) vooraf en tijdens de aanbestedingsprocedure voldoende scherp bepaald worden. Wanneer er sprake is van een dialooggerichte aanbesteding, dan kan op basis van signalen van een gegadigde (bijvoorbeeld over de mate van ‘bepaalbaarheid’ van de opdracht’) een toets daarvan bij andere gegadigden waardevolle inzichten opleveren: worden de gesignaleerde risico’s door andere gegadigden herkend en zo nee, waarom (niet)? Het nader definiëren van de kaders van de opdracht, draagt bij aan de uiteindelijke uitvoerbaarheid.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen van hoofdverklaring B | verklaringen B.2 Verklaringen

Lessen

B.2. De gemeenten (AB’en van de GGD’en) hebben pas na lange tijd besloten om het traject stop te zetten.

15. Het is in complexe projecten een enorme uitdaging om een eenduidige graadmeter te formuleren voor de status van het project (zeker één die voor alle geledingen inzichtelijk is): hoe ver zijn we van het uiteindelijke doel? Een instrument als dit kan echter wél helpen bij gedragen besluitvorming over al dan niet doorgaan (zie ook les 6). 16. Voor alle betrokkenen in het project moet navolgbaar zijn welke keuzes zijn gemaakt en waarom. Een sluitende feedbackloop, waarin signalen vanuit de werkvloer in besluitvoering worden betrokken en overwegingen m.b.t. de besluiten weer landen op de werkvloer, is hierin van groot belang.

B.2.a. Beperkte kenbaarheid van status en potentie B.2.b. Te weinig sturing richting leverancier op contractuele afspraken B.2.c. Verschillende uitgangsposities drie GGD’en B.2.d. Hoge drempel voor falen B.2.e. Juridische stappen moesten in volgorde genomen worden B.2.f. Coronapandemie 43

17. Een goede relatie met de leverancier en sturing op regels en afspraken zijn beide van belang, maar moeten in balans zijn. Het behoud van een goede relatie waarin voldoende ruimte is voor een open gesprek, mag niet ten koste gaan van (stevige) sturing op regels en afspraken. 18. Het inbouwen van expliciete go / no go-momenten, met duidelijke eisen aan wanneer wel of niet doorgaan, kan voorkomen dat de drempel om te stoppen steeds hoger wordt. Wanneer vooraf wordt nagedacht over condities waarbij wordt geëscaleerd, en in een uiterst geval wordt overgegaan tot het stopzetten van het traject, verlaagt dit de drempel – zie ook lessen 6 en 15.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Aanbevelingen | borgen van de relevante lessen voor de toekomstige aanbesteding van het digitaal dossier (1/3) In het vorige onderdeel hebben we in algemene zin lessen voor de toekomst getrokken op basis van de ervaringen in het verleden. Deze zijn breed toepasbaar. In dit onderdeel maken we de vertaling naar het digitaal dossier jeugdgezondheidszorg. De drie GGD’en moeten alsnog tot een nieuw dossier komen. Zij hebben op basis van de ervaringen al zelf de keus gemaakt om elk afzonderlijk een bestaand product aan te kopen, in plaats van te laten ontwikkelen. Een deel van de geïdentificeerde lessen is daarmee al in praktijk gebracht of anderszins niet meer relevant. In dit deel spitsen we ons toe op de lessen die ook toepasbaar zijn op de drie toekomstige inkooptrajecten. Daarbij maken we ook de vertaalslag naar wat er concreet nodig is om deze lessen te borgen. Dit zijn onze aanbevelingen. De volgorde waarin ze opgenomen zijn, hangt samen met het moment waarop ze het meest relevant zijn. Voor de herleidbaarheid refereren we steeds aan de lessen waar een aanbeveling op gebaseerd is.

44

Daarbij merken we op dat een deel van déze lessen ook alweer (deels) door de GGD’en in de praktijk gebracht worden*. Ook bij een aanbesteding door één GGD voor de aankoop van een bestaand product zijn er verschillende organisatieonderdelen betrokken om dit proces in goede banen te leiden (DPG / managers voor besluitvorming, inkopers, juristen, professionals voor implementatie, etc.). In de kern is er ook weer sprake van een projectorganisatie − hoe lichtgewicht ook: Aanbeveling 1 (op basis van lessen 2 en 3): investeer in je projectorganisatie. Betrek alle relevante geledingen in je projectorganisatie: zowel managers als uitvoerders en de verschillende disciplines (ICT, maar ook zorginhoud, juridisch en financieel). Faciliteer onderlinge uitwisseling tussen deze geledingen. Dit kan een tijdsinvestering aan het begin vragen, maar betaalt zich later vaak terug doordat mensen met verschillende achtergronden (en daarmee perspectieven) elkaar aanvullen en aanscherpen.

*De toekomstige inkooptrajecten vallen niet binnen de reikwijdte van deze evaluatie, we kunnen dus niet scherp reflecteren op de mate waarin en manier waarop die lessen in de praktijk gebracht zijn.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Aanbevelingen | borgen van de relevante lessen voor de toekomstige aanbesteding van het digitaal dossier (2/3) Het is echter niet gezegd dat je er met alleen mensen uit je eigen organisatie bent: Aanbeveling 2 (o.b.v. les 8): voer een expertisescan uit bij grotere projecten. Stel jezelf bij aanvang van elk groot project de expliciete vraag: welke kennis en expertise is benodigd om dit project (zij het een inkoopproces of iets anders) goed te doorlopen, wat daarvan hebben wij zelf al in huis en wat betekent dit voor wat we nodig hebben aan aanvullende expertise? Die kan bestaan uit mensen met aanvullende kennis (meedenkers), of juist meer uit mensen met een focus op risico’s en die met een sceptische blik kijken (‘tegendenkers’). Heb hierbij in het bijzonder aandacht voor of er voldoende translatorcapaciteit aanwezig is; mensen die de brug kunnen vormen tussen techniek enerzijds en uitvoering, beleid en bestuur anderzijds. Afhankelijk van de omvang en complexiteit van het project kun je die expertisescan zelf uitvoeren, of dat laten doen. Ook een eigenstandig inkoopproces van een bestaand product kan een aanzienlijke belasting voor betrokkenen betekenen: : 45

Aanbeveling 3 (o.b.v. les 4): zorg voor een goed bemenste projectorganisatie. Zorg er als projectorganisatie voor dat de leden ervan voldoende tijd beschikbaar hebben (gekregen) en faciliteer hen om een ambassadeursrol te spelen. Daarmee bedoelen we input op te halen vanuit collega’s met een vergelijkbare functie en hen mee te nemen in de keuzes en afwegingen die gemaakt zijn. Dit vergroot het draagvlak voor het uiteindelijk aangeschafte product. Bij aanbestedingen geldt vervolgens altijd: je krijgt wat je vraagt. Dat wil zeggen, de eisen en criteria die je aan de gegadigden stelt, bepalen wie er uiteindelijk als leverancier uit de bus komt en welk product je precies krijgt: Aanbeveling 4 (op basis van lessen 1 en 14): doordenk je eisen en criteria goed. Neem de tijd in het formuleren en doordenken van wat je wilt (en van wie je het wilt). Kwaliteit gaat hier boven snelheid. Blijf ook gedurende de aanbesteding als projectorganisatie met elkaar in gesprek over wat je wilt, om dit zo nodig nog te kunnen bijschaven. Wees en blijf daarbij kritisch op prioriteiten in de gestelde eisen. Zo kun je keuzes maken, als de praktijk weerbarstiger blijkt. Zet hier indien nodig ‘tegendenkkracht’ (aanbeveling 2) voor in.