2024-A7-2.Voorstel stuurgroep besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

Voorstel Aan CC Van Datum Onderwerp

: : : : :

Stuurgroep ‘Haaksbergen Ster(ker) in Ontwikkeling’ Rob Toet Laurens Legtenberg en Chiel Mensink 6 november 2023 Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

De gemeente Haaksbergen werkt aan de ambitie om een toekomstbestendige, zelfstandige gemeente te worden. In opdracht van de gemeenteraad en in medeopdracht van de provincie Overijssel is onderzocht welk organisatiemodel het beste past bij de gemeente Haaksbergen en haar ambitie. Daartoe is het rapport ‘Een toekomstbestendig en zelfstandig Haaksbergen’ van 28 maart 2019 opgesteld (rapport Rijnconsult). Rijnconsult beveelt daarin aan ‘de netwerkgemeente’ als organisatiemodel te kiezen om invulling te geven aan de ambitie van Haaksbergen. Daarnaast beveelt Rijnconsult aan om een besturingsfilosofie op te stellen die past bij de nieuwe setting, waarin helder wordt gemarkeerd wie welke rol heeft en welk gedrag daar bij hoort. Deze besturingsfilosofie ‘regelt’ de verhoudingen tussen raad, college, ambtelijke organisatie en omgeving. De aanbevelingen zijn in het besluit van 25 september 2019 door de gemeenteraad omarmd (link raadsbesluit). Daarmee is de keuze voor het organisatiemodel ‘netwerkgemeente’ vastgesteld en de opdracht om tot een besturingsfilosofie te komen gegeven. Met het programma ‘Haaksbergen Ster(ker) in Ontwikkeling’ hebben we een middel in handen om aan deze ambitie te bouwen met als doel het vertrouwen van de samenleving in de gemeente Haaksbergen te herstellen en de verbinding met de samenleving te versterken.

In de uitvoering van het programma zijn stappen gezet om invulling te geven aan het concept netwerkgemeente: uitplaatsing IT naar de gemeente Hengelo en het onderzoek naar het versterken van IM en de besluiten op basis van dit onderzoek. We zien echter voor de ontwikkeling van en naar een ‘netwerkgemeente’ ook een belangrijke relatie met spoor 2 (effectief samenspel). Hoe willen we ons verhouden tot de samenleving en wat betekent het concept netwerkgemeente voor deze ‘verhouding’. Hoe houden we grip op ‘het netwerk’ en hoe kunnen we hier in voldoende mate stuur op houden? Hoe geven we het samenspel vorm? De visie op de netwerkgemeente zal in betekende mate invloed uitoefenen op de rollen en het gedrag (verhouding) van het samenspel. Wij zien daarom in dat de besturingsfilosofie volgt op de visie/ambitie op het concept netwerkgemeente. Het begrip ‘netwerkgemeente’ Er is op hoofdlijnen een vijftal organisatiemodellen om invulling te geven aan het versterken van de toekomstbestendigheid: 1) Herindeling. 2) Ambtelijke fusie. 3) Netwerkgemeente. 4) Regiegemeente. 5) Uitvoeringsgemeente. Een herindeling als organisatiemodel past niet bij de ambitie om zelfstandig te blijven. Rijnconsult geeft daarover zelf aan dat het voor Haaksbergen een voorwaarde is om samen te werken met anderen vanuit de ambitie om zoveel mogelijk zelf koers te blijven bepalen.

Rijnconsult plaatst een ambtelijke fusie als een gelijkwaardig maar onderscheidend organisatiemodel naast die van netwerkgemeente, regiegemeente en uitvoeringsgemeente. Het valt op dat Rijnconsult in het onderzoek geen nader vervolg geeft aan de optie voor een ambtelijke fusie noch herindeling. Onze opvatting is dat een ambtelijke fusie onderdeel kan zijn van de (strategische) uitwerking van een netwerkgemeente daar waar wij zelfstandigheid beschouwen als bestuurlijke zelfstandigheid. De combinatievariant van een netwerkgemeente met een ambtelijke fusie zien wij terug in het voorbeeld van Noaberkracht. Naast een ambtelijke fusie kan immers nog steeds een netwerk ontstaan waarin (beleids)taken elders, in een vorm van samenwerken, belegd worden. In het vervolg van deze memo laten wij een herindeling als organisatiemodel buiten beschouwing en zien wij een ambtelijke fusie als een mogelijke (vergaande) keuzeoptie binnen

Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

het organisatiemodel netwerkgemeente. Daarbij benadrukken wij expliciet dat het gaat om een ‘theoretische optie’. Dat wil zeggen dat de keuze hiervoor tot op heden niet gemaakt is en de afweging om tot deze vergaande optie te komen afgewogen dient te worden tegen het reeds bestaande netwerk en de ontwikkelingen daarin. Rijnconsult legt in de afweging van het onderzoek de focus op drie type organisatiemodellen, te weten: netwerkgemeente, regiegemeente en uitvoeringsgemeente. In een eerder stadium is gekozen voor het model ‘regiegemeente’. Deze keuze is bijgesteld op basis van de resultaten van en de besluiten op het onderzoek door Rijnconsult. Op de volgende pagina zijn drie modellen in essentie uitgelicht. De keuze voor netwerkgemeente betekent in de basis dat de gemeente Haaksbergen taken (beleid, regie, beheer en uitvoering) door anderen laat doen, of samen met anderen, waarbij de belangrijkste afweging is dat de gemeente het zelf niet op voldoende niveau kan uitvoeren. Het gaat hier dus niet enkel over bedrijfsvoeringsonderdelen. In tegenstelling tot de eerdere gekozen ‘regiegemeente’ als organisatiemodel, houdt de ‘netwerkgemeente’ in dat je naast de uitvoering ook strategie door anderen kunt laten doen of samen met anderen.

We leggen hier de nadruk op kunt aangezien je met de ‘regiegemeente’ als organisatiemodel ervoor kiest om (op voorhand) alle uitvoering op afstand te zetten. Dit model gaat daarom verder dan het model van ‘netwerkgemeente’ waarbij je telkens de afweging maakt welke taken je wel/niet op afstand zet. Rijnconsult geeft zelf de volgende toelichting op het onderscheid tussen de netwerk- en regiegemeente: “Vooral de termen netwerk- en regiegemeente worden nogal eens door elkaar gebruikt. Het onderscheid dat we in dit rapport maken is dat een regiegemeente verder gaat dan een netwerkgemeente, in de zin dat alle uitvoering op afstand wordt gezet. Anderen verzorgen de uitvoering: andere gemeenten, organisaties/bedrijven of ook inwoners. Bij een netwerkgemeente hoeft dat niet, daar is de afweging meer: op welk niveau kan een taak het beste worden belegd. Bovendien kan een netwerkgemeente er ook voor kiezen beleidstaken op een ander schaalniveau te organiseren, een regiegemeente wil juist beleid en regie zo veel mogelijk in eigen hand houden. In de moderne samenleving vergt dat overigens vaak co-creatie: ook op beleid samenwerken met anderen. Dat geldt voor alle gemeenten, klein of heel groot.” Het schema op de volgende pagina biedt duiding voor het onderscheid tussen de netwerk-, regie- en uitvoerende gemeente.

Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

!! dit overzicht gaat uit van een volledig geïmplementeerd organisatiemodel !!

NETWERKGEMEENTE

REGIEGEMEENTE

De gemeentelijke taken (beleid, regie, beheer, uitvoering) worden aan anderen overgelaten, of samen met anderen, waarbij de belangrijkste afweging is dat de gemeente het niet op voldoende niveau kan uitvoeren.

Uitgangspunt is dat alle uitvoerende taken door anderen worden uitgevoerd, waarbij de gemeente regie houdt op de uitvoering en zich focust op beleid en regie.

Gemeente Haaksbergen

UITVOERINGSGEMEENTE De gemeente kiest ervoor te focussen op een zo excellent mogelijke uitvoering van uitvoerende taken, maar laat strategische dossiers of complexere taken in regionaal verband oppakken.

Volledig op afstand zetten

Strategie = richting!

STRATEGISCH

De focus ligt op de lange termijn. Het beantwoordt de vraag: ‘waarom?’ Het uit zich in het karakter van analyseren: beleid en leiderschap.

Tactisch = inrichting!

TACTISCH

De focus ligt op de middellange termijn. Het beantwoordt de vraag: ‘hoe?’ Het uit zich in het karakter van plannen: managen.

Operationeel = verrichting!

OPERATIONEEL

De focus ligt op de korte termijn. Het beantwoordt de vraag: ‘wat?’ Het uit zich in het karakter van doen: uitvoeren.

Gemeente Mogelijk op Haaksbergen afstand Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

Volledig op afstand zetten

Gemeente Haaksbergen

Beheersing van het netwerk In zekere zin is de gemeente Haaksbergen al een netwerkgemeente. Er ontstaan telkens nieuwe samenwerkingsverbanden of bestaande samenwerkingsverbanden worden gewijzigd. Het principe van een netwerkgemeente is daarom continu in beweging en ontwikkeling. Daarmee loopt de ontwikkeling naar een netwerkgemeente fragmentarisch en diffuus. Het risico dat zich daarin schuilhoudt is dat elke uitbreiding van het netwerk individueel en sectoraal wordt bezien en uitgevoerd. Op zichzelf doet dat geen afbreuk aan de afweging om de samenwerking vorm te geven, maar roept dat wel de vraag op hoe het totaalplaatje – het volledige netwerk – beheerd wordt. Een visie op de beheersing van het netwerk en de ambities daarin kunnen helpen om meer grip te krijgen op de beheersing en ontwikkeling van het netwerk. Onderstaand figuur geeft het principe weer.

Gemeentelijke organisatie Haaksbergen intern

Beheersing van het netwerk Prestatieafspraken, accountmanagement, monitorings- en verantwoordingsrapportages, SLA’s/DVO’s, etc. standaardisering en uniformisering in samenwerkingsverbanden.

extern (netwerk)

Feitelijk kennen we een huidige (IST) situatie ten aanzien van een netwerkgemeente en zijn we bezig ons verder door te ontwikkelen naar een netwerkgemeente (SOLL). Deze beide situaties vragen in de beheersing van het netwerk een eenduidige visie en koers op samenwerken. Het is daarmee niet enkel vooruitkijken, maar ook achteromkijken naar wat we al hebben. Dat betekent dat we als gemeente ook na moeten denken over hoe wij sturing wensen te geven op samenwerkingspartners (doel- en/of inputsturing), of daarin per (type) samenwerkingspartner onderscheid is te maken én hoe afspraken tot stand komen en hoe wij toetsen of voldaan wordt aan afspraken/doelen. Onder samenwerkingspartners verstaan wij ook subsidierelaties van bijvoorbeeld instellingen en voorzieningen. Rijnconsult adviseert om meer te sturen op resultaten/output in plaats van input en proces. Dat vraagt iets van je eigen rol en gedrag, rollen en gedragingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie, maar ook je rol in verhouding tot de samenleving. Kortom: de besturingsfilosofie. Afwegingskader 2016 (actueel of achterhaald?) In juli 2016 is het afwegingskader ‘zelf doen, samen doen of uitbesteden’ (link document) door de gemeenteraad vastgesteld (link raadsbesluit). Dit afwegingskader is gebaseerd op de toenmalige gedachte om uitvoering niet als expliciete taak van Haaksbergen te zien.

“Uitvoerende taken bouwen we af, zetten we meer op afstand en/of voeren we samen met anderen uit”, is een citaat uit dit document. Het afwegingskader lijkt daarmee, gelet op het overzicht op de vorige pagina, een instrument te zijn voor de invoering van het organisatiemodel ‘regiegemeente’. Echter wordt in het document

Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

geen van de organisatiemodellen aangehaald. Het afwegingskader bevat een schematische weergave van een beslisboom om keuzes te maken over taken die je zelf blijft doen, samen gaat doen of uit gaat besteden. Deze beslisboom lijkt in karakter meer op het organisatiemodel ‘netwerkgemeente’. Onze eerdere opvatting over bestuurlijke zelfstandigheid in relatie ambtelijke fusie dat onderdeel kan zijn van de uitwerking van het organisatiemodel netwerkgemeente sluit aan bij de volgende passage in het afwegingskader: “Samenwerken is geen doel op zich, maar nodig om zelfstandig en autonoom te blijven en onze eigenheid en lokale bestuurskracht te behouden en versterken”. Rijnconsult zegt over het afwegingskader: “Naar ons oordeel biedt dit afwegingskader een overzichtelijk stappenplan hoe gemeente Haaksbergen afweegt om een taak zelf, samen, of door een ander te laten doen. Hier wordt eerst getoetst of er wettelijke vrijheid is; het binnen het bestaande beleid past; het niet organisatie specifiek is; het af te bakenen of los te koppelen is en of een eerste risico- en kosten-baten analyse voordeel oplevert. Dat zijn relevante vragen. Deze toetsingspunten zijn vooral technisch, randvoorwaardelijk van aard. Ze laten open waarom, wat en hoe moet worden uitbesteed.

In zichzelf zit in het afwegingskader geen koers.” In het raadsbesluit van 25 september 2019 (link raadsbesluit) heeft de raad naast het besluit om de aanbevelingen van Rijnconsult op te volgen, het college de opdracht gegeven om nog in 2019 een nieuw afwegingskader aan de raad ter vaststelling voor te leggen. In het argument voor het geven van deze opdracht is het volgende opgemerkt: “Om verder vorm te geven aan de netwerkgemeente is het nodig op korte termijn het huidige afwegingskader te herzien en aan te vullen met meer inhoudelijke keuzes/kaders. De wetenschappelijke reflectie geeft ook aanleiding om ons afwegingskader aan te vullen. Het betreft dan inhoudelijke keuzes/kaders over welke soort taken we zelf in eigen huis willen houden, bij welke taken we gaan samenwerken en welke taken we willen uitbesteden.” De herziening van het afwegingskader heeft tot op heden niet plaatsgevonden. Dat betekent dat feitelijk het aanvankelijke afwegingskader op dit moment nog vigerend is. Dit aanvankelijke afwegingskader is expliciet gebruikt in de businesscase bedrijfsvoering. Nota verbonden partijen De financiële verordening (2017: link document) van de gemeente Haaksbergen bepaalt (artikel 19) dat de raad eens in de acht jaar een nota verbonden partijen vaststelt. De meest actuele nota verbonden partijen dateert van 2016 (link document).

Dat betekent dat in uiterlijk 2024 de raad een nieuwe nota verbonden partijen dient vast te stellen. Deze nota (in huidige opzet) richt zich enkel tot de verbonden partijen, zijnde: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente en bestuurlijk én een financieel belang heeft (lid 1b, Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, link document). Daarmee is de nota niet van kracht op ‘alle’ samenwerkingsverbanden die in het netwerk van de gemeente Haaksbergen actief zijn. Voorstel inclusief aanbevelingen Wij stellen voor om het organisatiemodel netwerkgemeente uit te werken en als strategisch sturingsprincipe te hanteren in de beheersing van het bestaande netwerk van samenwerkingen en in het aangaan van toekomstige samenwerkingen. We raden aan om de uitwerking van het organisatiemodel netwerkgemeente projectmatig op te pakken. Belangrijk is dat het projectresultaat goed in de lijn wordt weggezet, zodat het model van netwerkgemeente onderdeel uitmaakt van het going concern. Na afronding van het project kan vanuit het sturingsprincipe nagedacht worden over de ‘besturingsfilosofie’ van de gemeente Haaksbergen. De volgende concrete aanbevelingen geven wij om tot nadere uitwerking te komen (als eerste opzet van de projectopdracht): 1.

Actualiseer de nota verbonden partijen en verbreed de scope van deze nota tot alle samenwerkingsverbanden binnen het netwerk. Positioneer deze nota als kaderdocument met daarin de visie op het organisatiemodel ‘netwerkgemeente’, uitgangspunten en de governance (samenhang tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht). Denk

Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen

daarbij als gemeente na over principes als doelsturing/inputsturing/outputfinanciëring enzovoort. 2. Maak inzichtelijk hoe het netwerk van samenwerkingen er nu uitziet door alle samenwerkingsverbanden in overzicht te brengen en te inventariseren welke hiaten en tegenstrijdigheden waar te nemen zijn door de samenwerkingen te spiegelen aan de actuele nota verbonden partijen (zie aanbeveling 1). 3. Geef het netwerk van samenwerkingen (niet enkel zijnde verbonden partijen) een permanente positie in de P&C-documenten (bijvoorbeeld in de verplichte paragraaf verbonden partijen) waarin verantwoording, (beleids)doelen, financieel benodigde middelen en sturing expliciet aandacht krijgen. 4. Richt accounthouderschap voor de samenwerkingen in en beleg dit nadrukkelijk als rol in de ambtelijke organisatie waarin de nota verbonden partijen als (beleid)kader dient. 5. Voer – in lijn met raadsbesluit van 25 september 2019 – een herziening uit van het afwegingskader 2016 door deze daar waar nodig te actualiseren en het kader aan te vullen met een inhoudelijk koers (waarom, wat en hoe moet worden uitbesteed). Aanbevelingen 1 t/m 4 richten zich op de beheersing van het huidige netwerk. Aanbevelingen 5 richt zich op het vormen van een richtinggevend afwegingskader voor toekomstige samenwerkingen.

Besturingsfilosofie netwerkgemeente Haaksbergen