Bijlage Raad aan de kant bij taak op afstand. Onderzoek gemeentelijke vennootschappen.pdf

Na het aanpakken van fors achterstallig onderhoud, is daarna gewerkt aan een meerjarenonderhoudsplan en aan het meer bij de tijd brengen van het pand (‘MartiniPlaza 2.0’). MartiniPlaza toekomstbestendig maken voor de lange termijn, vraagt echter keuzes van de aandeelhouder rond vastgoed en profiel. Daartoe is een gemeentelijke visie voor MartiniPlaza (Raadsvoorstel Visie MartiniPlaza, 2021) opgesteld. Deze benadrukt de economische, dynamische en publieke waarde van MartiniPlaza voor de stad en regio Groningen en ziet met name kansen voor de zakelijke markt en de topsport. Per 2023 is opnieuw de naam aangepast en terug gewijzigd naar Martiniplaza.

17

In een volgende fase zal de visie worden uitgewerkt in een concrete blauwdruk voor de toekomst, ‘Martiniplaza 3.0’. 7.2 Huidige praktijk 7.2.1 Organisatie Martiniplaza is in 2023 een organisatie met ongeveer 28 fte in dienst en daarnaast nog ongeveer 150 flexwerkers (om en nabij de 40 fte). Martiniplaza is in de eerste plaats een eventorganisatie gericht op programmering en ontwikkelen en organiseren van evenementen. Het vastgoed is een middel om die activiteiten uit te kunnen voeren. In de organisatie is er daardoor ook meer kennis aanwezig over het programmeren en de uitvoering daarvan dan van het onderhouden en ontwikkelen van het vastgoed. Er is voor alle vastgoed één technisch beheerder. Verder zijn er een aantal huismeesters en worden voor specifieke technische aspecten ingenieursbureaus ingehuurd. Tussen de beide BV’s (Vastgoed en Exploitatie) bestaat een personele unie. Hier is bewust voor gekozen om te voorkomen dat er suboptimaal gewerkt zou worden en beide BV’s naar maximalisatie van de eigen prestaties zouden gaan werken. De omvang van de ondersteunende diensten in Martiniplaza is beperkt. Dit kan een risico zijn in de bedrijfsvoering doordat functies kwetsbaar zijn en medewerkers dubbele petten hebben en noodzakelijke functiescheidingen niet aangebracht kunnen worden. Martiniplaza voert een eigen beleid ten aanzien van personeel, inkoop, duurzaamheid, e.d.

Met de gemeente zijn er geen afspraken gemaakt dat Martiniplaza de afspraken dient te volgen zoals die in de gemeentelijke organisatie daarover gemaakt worden. Door de wijze waarop Martiniplaza is georganiseerd, met een personele unie tussen de beide BV’s, kan voorrang worden gegeven aan de programmering en het onderhoud van het vastgoed op achterstand komt. Om Martiniplaza toekomstbestendig te maken zijn forse investeringen nodig. Momenteel wordt onderzocht op welke wijze in de toekomst het best kan worden omgegaan met het vastgoed. Een van de opties is om het vastgoed over te dragen aan de gemeente. Voor Martiniplaza is het dan van belang

Terug naar inhoudsopgave

om onder meer goede afspraken te maken over: • de demarcatie van waar zij verantwoordelijk voor blijft en wat bij de gemeente komt te liggen; • het (meerjaren)onderhoudsprogramma en de wijze waarop dit wordt geactualiseerd in de toekomst; • de ontwikkeling van het vastgoed en de investeringen die nodig/gewenst zijn; • de effecten met betrekking tot de bestuurlijke opdracht; • de huurprijs en de totstandkoming daarvan. Een voordeel hiervan is dat de specifieke gemeentelijke kennis op het gebied van vastgoed ingezet kan worden voor Martiniplaza en dat de vennootschap haar expertise gericht kan inzetten op haar kerntaken: het organiseren van events. 7.2.2 Doel gemeente De basis voor de huidige programmakoers ligt in het met de raad gedeelde rapport uit 2016. Martiniplaza is in het Noorden het enige theater van deze omvang, daarom komen unieke producties naar Groningen waar veel bezoekers vanuit de Noordelijke provincies op afkomen. Dat heeft een positieve invloed op het imago van de gemeente en het creëert werkgelegenheid in de stad. Martiniplaza is niet beleidsmatig binnen de gemeentelijke organisatie belegd. De eerste verantwoordelijkheid voor het onderhouden van de relatie met Martiniplaza is vanwege het budget voor het vastgoed bij de afdeling Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) ondergebracht.

De visie die de gemeente heeft opgesteld ten aanzien van Martiniplaza is niet vertaald naar een kaderstellende opdracht van de gemeente aan Martiniplaza. Ook is er is geen expliciet gemeentelijk beleid ontwikkeld op de verschillende terreinen (exposities, beurzen, topsport, grootschalige culturele voorstellingen en events) waarop Martiniplaza actief is. De gemeente kent geen subsidierelatie met de vennootschap en er zijn ook geen afspraken over de programmering en inhoud. De gemeente is daarom geen opdrachtgever aan Martiniplaza om specifiek gemeentelijk beleid uit te voeren; al stelt de gemeente wel instandhoudingsmiddelen ten

18

behoeve van het vastgoed beschikbaar. Martiniplaza zorgt dat via haar programmeringen gemiddeld 500.000 bezoekers jaarlijks de evenementen, congressen en voorstellingen bezoeken. In de loop van de tijd is de gemeente tot het besef gekomen dat Martiniplaza niet alleen maar een commerciële instelling is, maar ook grote maatschappelijke waarde heeft. Bijvoorbeeld door het toegankelijke cultuuraanbod, dat veel mensen de eerste stappen laat zetten op het gebied van cultuurdeelname of door het topsportaanbod dat inwoners aanzet en inspireert tot meer sporten en bewegen. Dat in combinatie met het grote financiële belang dat de gemeente als aandeelhouder heeft in Martiniplaza heeft ertoe geleid dat er voor het eerst ook een eigen visie door onze gemeente is opgesteld (bijlage). Deze is vastgesteld door de raad in 2021 en geldt als leidraad voor de programmering van Martiniplaza. De visie geeft richting aan de mogelijke kansen voor Martiniplaza en is ook gericht op de gewenste en noodzakelijke ontwikkeling van het vastgoed van Martiniplaza. De op korte termijn noodzakelijke investeringen worden uitgevoerd. Er is nog geen besluit of de ambitie die uit het visiedocument spreekt ook daadwerkelijk zal worden ingezet voor het doen van de noodzakelijke investeringen in het vastgoed.

Ondanks deze visie ervaart Martiniplaza dat vaak opnieuw het economische en maatschappelijke belang van Martiniplaza onder de aandacht van de gemeente moet worden gebracht. Deze belangen zijn door de gemeente niet expliciet gemaakt en vertaald naar de verschillende activiteiten die Martiniplaza uitvoert. Het wordt ervaren dat de gemeente Martiniplaza vooral ziet als een commercieel bedrijf, ondanks de in 2021 opgestelde visie. Het ontbreken aan duidelijke kaderstelling of beleid zou hier volgens Martiniplaza debet aan kunnen zijn. Omdat het ontbreekt aan duidelijke kaders voor Martiniplaza, kunnen er door de gemeente besluiten genomen worden die de bedrijfsvoering (financieel)

Terug naar inhoudsopgave

negatief beïnvloeden. Een voorbeeld daarvan is het terugbrengen van het aantal geluidsdagen waardoor Martiniplaza minder grootschalige (dance) events kan aanbieden en deze nu op de voormalige draafbaan kunnen worden geprogrammeerd. 7.2.3 Governance Er is bewust voor gekozen om geen Raad van Commissarissen (RvC) aan te stellen. De afstand tussen politieke besluitvorming en de uitvoering en exploitatie zou daardoor te groot worden. De gemeente is door de portefeuillehouder Ruimtelijke Ordening (Martiniplaza Vastgoed BV) en de wethouder Financiën (Martiniplaza BV (exploitatie)) vertegenwoordigd in de AVA. Daarnaast nemen de concerndirecteur Sociaal Domein (in relatie tot beleid), de directeur Vastgoed, de accountmanager en de gemeentelijk controller deel aan de AVAvergaderingen. De AVA is met het oog op continuïteit van bedrijfsvoering gericht op het behartigen van de belangen van de BV. In de verslagen van de AVA’s is het opgevallen dat er veel operationele aspecten (zoals personele aangelegenheden, gebouwaanpassingen) aan de orde komen en dat er weinig strategische thema’s (zoals visie op de toekomst of strategische keuzen voor doelgroepen) besproken worden. Strijdigheid politiek belang en belang van de vennootschap De bedrijfsvoering van Martiniplaza kan in strijd zijn met het politieke belang van het college. Hierdoor kan het college in een lastige situatie terecht komen.

Een voorbeeld hiervan is dat Martiniplaza in 2023 voorkeur had om rondom de Kerstdagen plaats te bieden aan een concours hippique (met paarden) in plaats van het traditionele Kerstplaza. De Kerstplaza bood ook de jongeren uit de stadswijken vertier in de Kerstvakantieperiode. Een activiteit met dieren (in Martiniplaza) past niet bij de politieke ambitie van het college. Het (commerciële) belang van de vennootschap prevaleert in dat geval en de landelijke positie die Martiniplaza inmiddels inneemt binnen het domein Topsport.

19

7.2.4 Informatie aan de raad Jaarlijks wordt bij de begroting de bijdrage van de gemeente aan het Vastgoed van Martiniplaza vastgesteld. In de jaarrekening wordt dit nader verantwoord en wordt aanvullende informatie gegeven via de bijsluiter. De raad wordt jaarlijks door Martiniplaza uitgenodigd waarbij gesproken wordt over de activiteiten die Martiniplaza uitvoert. Elke aanvullende financiële bijdrage aan Martiniplaza, die niet in de gemeentebegroting is opgenomen wordt door de gemeenteraad afzonderlijk besloten. Er ligt geen mandaat bij de directie of het college voor het beschikbaar stellen van middelen aan Martiniplaza buiten de begroting om. In 2021 is in een meningsvormende sessie met de raad de Visie Martiniplaza besproken. Deze visie is vervolgens volgens in de raad besloten. In control en toch niet-tijdige signalering Donar is een belangrijke huurder van MartiniPlaza. Op enig moment loopt de achterstand in huurbetalingen in seizoen 2022/2023 aan MartiniPlaza op. Het wordt gesignaleerd en onder de aandacht van de directeur gebracht die hierover intensief en langdurig communiceert met het bestuur van Donar. In een eerder stadium zijn de aandeelhouders op de hoogte gebracht van de financiële situatie omdat Donar verzocht om een lening gedurende de problematische Corona jaren.

Echter, na verloop van tijd bleek dat door wanbeleid bij Donar de situatie veel ernstiger was dan het bestuur communiceerde. Hierdoor ontstond de situatie dat de raad niet tijdig geïnformeerd is over het faillissement. Dit verraste uiteindelijk overigens iedereen.

functie heeft. Dit is echter niet expliciet vertaald naar beleid en doelstellingen. 3. Congressen en beurzen worden door de gemeente gezien als puur commerciële functies met een positieve impact voor Groningen. 4. Er is beleidsmatig geen verbinding tussen de topsport, grootschalige evenementen en cultuurvoorstellingen in Martiniplaza en het gemeentelijk beleid voor sport, cultuur en evenementen. De culturele functie van Martiniplaza maakt geen onderdeel uit van de cultuurnota van de gemeente. 5. De gemeente is in de AVA vertegenwoordigd door twee wethouders. 6. Het (politieke) belang van de gemeente kan in strijd zijn met het (commerciële) belang van de vennootschap. Hierdoor kan een portefeuillehouder in de AVA in een lastige situatie terecht komen. 7. Door wisselingen in het politiek bestuur is er minder continuïteit in AVA-vertegenwoordiging dan in geval die rol vanuit het ambtelijk apparaat wordt ingevuld. Ook kunnen de veelheid aan aandachtsgebieden van een portefeuillehouder ertoe leiden dat een portefeuillehouder minder aandacht kan besteden aan zijn rol in de AVA. 8. In de organisatie van Martiniplaza is weinig specifieke deskundigheid beschikbaar voor de instandhouding en ontwikkeling van het vastgoed. 9. Er is geen duidelijke opdracht en opdrachtgever vanuit de gemeente, noch bestuurlijk, noch ambtelijk.

10. Binnen een kleinere organisatie zijn functiescheidingen moeilijk te organiseren; hierdoor nemen risico’s in de bedrijfsvoering toe.

7.3 Bevindingen 1. Er is geen subsidierelatie of andere expliciete sturing (door bijvoorbeeld verbinding met bestaand beleid) vanuit de gemeente ten aanzien van Martiniplaza. 2. Er is geen gemeentelijk beleid voor Martiniplaza. Wel is er een visie ontwikkeld en er wordt onderkend dat MartiniPlaza een maatschappelijke

Terug naar inhoudsopgave

20

8. Meerstad BV 8.1 Geschiedenis In 2001 zijn de eerste plannen voor Meerstad gepresenteerd. De grond in het gebied was in handen van diverse partijen. Om gezamenlijk het gebied tot ontwikkeling te brengen is Meerstad BV opgericht. Grondexploitatiemaatschappij Meerstad Beheer (GEMM) B.V. (in het vervolg aangeduid als Meerstad BV) vormt tezamen met Grondexploitatiemaatschappij Meerstad C.V. een groep. De grondexploitatie Meerstad is ondergebracht in de CV. In december 2004 heeft de raad de hoofdlijnen van de samenwerkingsovereenkomst (SOK) met vier marktpartijen, het Rijk, de gemeente Slochteren en de provincie Groningen vastgesteld. Vervolgens zijn in 2005 Meerstad BV en de betreffende CV opgericht. Deze samenwerking was essentieel om de financiële, juridische en technische aspecten van het project te coördineren en te beheren. De eerste jaren van Meerstad BV waren gericht op het uitwerken van het masterplan, het verkrijgen van de nodige vergunningen, het uitvoeren van milieueffectrapportages en het aanleggen van de benodigde infrastructuur. Er werd veel aandacht besteed aan het ontwerpen van een aantrekkelijke woonomgeving met voldoende groene ruimtes, waterpartijen, voorzieningen en een goede bereikbaarheid. In latere jaren begon de daadwerkelijke bouw en ontwikkeling van de wijk Meerstad; de eerste wijk was Meeroevers.

Tegelijkertijd werden scholen, winkels, sportfaciliteiten en andere voorzieningen gerealiseerd om een complete gemeenschap te creëren. In 2008 kreeg Meerstad BV te maken met de kredietcrisis waardoor de vraag naar woningen sterk inzakte. De constructie met de samenwerkingspartijen kwam onder druk te staan en de uitvoering van de plannen in de tijd eveneens. De gemeente heeft in 2011 besloten om alle gronden in eigendom te verwerven. De belangrijkste reden daartoe was om niet afhankelijk te zijn van het beleid dat de grondeigenaren voerden met hun eigen gronden. Sinds de ombouw van de samenwerkingsvorm in januari 2012 is de gemeente Groningen enig aandeelhouder in de BV en ook enig commanditaire vennoot. Er

Terug naar inhoudsopgave

is voor het behoud van deze constructie gekozen opdat Bureau Meerstad zo slagvaardig en effectief mogelijk uitvoering kan geven aan de gebieds- en locatieontwikkeling. In 2013 is de raad geïnformeerd om volgens een extern advies de constructie van BV/CV te handhaven (raadsbrief 25 april 2013). Het risicoprofiel van Meerstad is hoog gebleven. De boekwaarde is hoog en gezien de lange looptijd is er blijvende onzekerheid over de ontwikkeling van de woningmarkt en de toekomstige prijzen. Een van de gevolgen van het bezit van alle gronden is dat de rentes op het bezit van de gronden oplopen, terwijl de uitgifte van gronden vertraagde. De totale kosten van het project liepen op en de opbrengsten bleven achter. Hiervoor is door de raad in 2016 besloten om af te schrijven op de grondposities en investeringen in grond voor bovenwijkse voorzieningen in Meerstad over te hevelen naar de gemeente. In 2016 zijn via een raadsbesluit 72 miljoen aan bovenwijkse voorzieningen overgeheveld naar de gemeente. Verder is besloten dat nog 60 miljoen nog te investeren bovenwijkse voorzieningen 30 miljoen overgeheveld/ten laste komt van de gemeente. Eind 2023 zijn de investeringen gerealiseerd, is er krediet aangevraagd en toegekend door de raad en in januari 2024 is de 30 miljoen overgeheveld/ten laste gebracht aan de gemeente.

In november 2022 heeft de raad de Agenda voor de Toekomst Plangebied Meerstad vastgesteld. De raad heeft een jaar later, in november 2023, een besluit genomen voor een voorkeursvariant. Deze variant wordt momenteel verder uitgewerkt. In 2022 zijn de statuten van Meerstad BV aangepast. En meer in overeenstemming gebracht met de veranderde situatie ten opzichte van de beginperiode en werkwijzen die in de loop van de tijd zijn gekozen. In Meerstad zijn in 2011 alle gronden in bezit gekomen van de gemeente Groningen. Hiermee kwamen ook alle risico’s die daarmee samenhangen bij de gemeente terecht. Doordat de ontwikkeling en daarmee de woningbouw achter bleef ten opzichte van de planning, leidde dat tot aanzienlijke verliezen

21

op de grondposities van de gemeente. De lessen die met Meerstad BV geleerd zijn, zijn vervolgens toegepast bij recente ontwikkeltrajecten zoals Stadshavens. Hier zijn de gronden in bezit gebleven van de betrokken partijen, met alle lusten en lasten. 8.2 Huidige situatie 8.2.1 Organisatie Begin 2023 zijn bij Meerstad acht personen in dienst van Meerstad BV. Daarnaast zijn vanuit de gemeente Groningen drie medewerkers gedetacheerd en diverse medewerkers ingehuurd. Daarnaast worden nog waar nodig op tijdelijke basis medewerkers ingehuurd vanuit de markt. In de verhouding tussen aandeelhouder en directie, zoals vastgelegd in de statuten, worden via het werk/jaarplan de doelstellingen vanuit de vigerende grondexploitatie vertaald naar concrete acties en doelstellingen voor de werkorganisatie. Elke nieuwe fase of opgave vraagt om andere accenten in de uitvoering. De accenten voor 2023 en verder liggen op planologie en het uitwerken van deelgebieden. Dit betekent niet dat de structuur voor elke fase aangepast dient te worden. Wel dat telkens de dan gewenste deskundigheid in huis gehaald moet worden. De ICT en de financiële administratie worden door Meerstad in eigen beheer uitgevoerd door medewerkers die op contractbasis worden ingehuurd.

Een flexibele en wendbare organisatie wordt noodzakelijk geacht om te kunnen blijven acteren op de opdracht die voor ligt dan wel op veranderende (markt) omstandigheden. De organisatie beweegt organisch mee met de voorliggende opgaven. Op een aantal cruciale disciplines (projectleiding, planeconomie, vastgoedontwikkeling, ingenieurswerkzaamheden en ontwerp) is het voor Meerstad van meerwaarde dat een deel van de capaciteit door mensen met ervaring binnen de gemeentelijke organisatie wordt ingevuld. In de praktijk blijkt dat te helpen bij het snel en goed uitvoeren van de werkzaamheden binnen Meerstad. Daarnaast is het wenselijk dat opgebouwde kennis niet voor de gemeente verloren gaat. Om kennis en ervaring voor de gemeente te waarborgen worden medewerkers voor tijdelijke functies vanuit de gemeentelijke

Terug naar inhoudsopgave

organisatie tijdelijk gedetacheerd bij Meerstad. Op die manier wordt de kennis en ervaring die wordt opgedaan met de betreffende ontwikkeltrajecten behouden voor de gemeente. De inzet vanuit de gemeente gebeurt vanuit de inhoudelijke expertise van de betreffende medewerkers. Als die bij de gemeente in onvoldoende mate beschikbaar is zal de vennootschap over gaan tot inhuur vanuit de arbeidsmarkt. Bij de aanbesteding van werk en het aantrekken van nieuwe medewerkers wordt gewerkt met eigen inkoopvoorwaarden. Er wordt dus niet gewerkt volgens de afspraken die daarvoor gelden bij de gemeentelijke organisatie. Het wordt door medewerkers van de BV ervaren dat vanuit de vennootschap sneller besloten kan worden dan vanuit de gemeentelijke organisatie. Dit komt de slagkracht naar de markt ten goede. Dit voordeel wordt behaald doordat: • er kortere beslislijnen zijn dan in de gemeentelijke organisatie; • de medewerkers gericht zijn op één opgave en niet tegelijkertijd andere projecten uitvoeren; • de prioritering binnen de vennootschap plaatsvindt en daarbij geen overleg met andere diensten of afdelingen hoeft plaats te vinden. 8.2.2 Doel gemeente De opdracht aan Meerstad BV is om 8.000 (15% sociaal, 9% betaalbaar, 76% duur) woningen te realiseren alsmede een aantal hectare bedrijvenpark en een bergingsmeer dat ook geschikt is om te recreëren.

Er ligt nu een opdracht, die nog nader uitgewerkt dient te worden en nog niet definitief is vastgesteld, om 10.000 woningen te realiseren met een meer evenwichtig verdeeld programma. In tegenstelling tot de oorspronkelijke plannen uit 2005 wordt niet langer ingezet op alleen het hogere segment in de woningmarkt. Op die manier wil men ook voorkomen dat er een eenvormig stadsdeel ontstaat in plaats van een gewenste stad voor iedereen. Nu de gemeente volledig de publieke regie heeft over de ontwikkeling van Meerstad kan zij maximaal inzetten op gewenste kwaliteit, diversiteit woningbouw en het gebied verbinden met de stad.

22

Bij de ontwikkeling van het gebied wordt rekening gehouden met noodzakelijke voorzieningen zoals scholen, sportvoorzieningen en wijkaccommodaties. De kosten die daarmee samenhangen worden niet gedekt door de grondexploitatie van Meerstad. Zodra een dergelijke voorziening noodzakelijk wordt geacht, zullen daarvoor aanvullende middelen beschikbaar moeten worden gesteld door de raad. Deze procedure is volgens andere projecten van gebiedsontwikkeling die vanuit de gemeentelijke organisatie worden uitgevoerd. 8.2.3 Governance De CV, die haar werkzaamheden uitvoert onder de naam Bureau Meerstad, heeft Meerstad BV als enig beherend vennoot. De enige aandeelhouder van deze groep is de gemeente Groningen. De vennootschap legt verantwoording af aan zijn aandeelhouder. Verantwoording vindt plaats via de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA). De concerndirecteur Stadsontwikkeling, Vastgoedbedrijf en Economische Zaken is door het college gemachtigd om namens de gemeente Groningen als aandeelhouder in Meerstad BV op te treden. Daarnaast heeft het college concerndirecteur Sociaal Maatschappelijk Domein gemachtigd om namens de gemeente als commanditaire vennoot op te treden in de CV. Bestuurlijke aanhechting vindt plaats via het portefeuilleoverleg met de wethouder. Vanuit de BV zijn er geen rechtstreekse formele contacten met het gemeentebestuur.

De belangrijkste sturingsdocumenten zijn de grondexploitatie en het werk/jaarplan. De grondexploitatie wordt jaarlijks opgesteld door Bureau Meerstad. In een brief aan de raad van 25 april 2013 is vastgelegd dat college en raad de grondexploitatie voorafgaand aan de AVA vaststellen. Dit is in de loop der tijd veranderd. Tot en met de Grex 2016 is er sprake van vaststelling door de raad. Daarna is er sprake van instemming met de Grex. In 2023 besloot de raad kennis te nemen van de Grex. Door het vaststellen van de grondexploitatie kan de raad invloed uitoefenen op de ontwikkeling van Meerstad. Deze invloed is kleiner geworden doordat de raad nog slechts hoeft in te stemmen.

Terug naar inhoudsopgave

Risico’s worden geïnventariseerd om te beoordelen of er voldoende buffer is. Doordat er enige afstand is tussen de BV en de gemeente komt het gesprek hierover tot stand en zorgt ervoor dat partijen scherp blijven. De gemeentelijke parameters worden door college vastgesteld bij de begrotingsuitvraag; de raad neemt hier kennis van. De vennootschap bepaalt uiteindelijk de parameters voor de risicobepaling. Wanneer er verschil is tussen de gemeentelijke parameters en de parameters zoals de vennootschap deze hanteert, wordt dit teruggekoppeld naar de raad en wordt uitleg gegeven waarom er een verschil is tussen de parameters (bijvoorbeeld renteniveau, kostenstijgingen, e.d.) zoals de gemeente heeft aangegeven en de vennootschap uiteindelijk toepast. In 2023 is in aanloop naar de actualisaties en herzieningen dit proces aangescherpt. De gemeente en de vennootschappen hebben samen naar de parameters gekeken en op basis hiervan is een parameternotitie opgesteld. In deze parameternotitie worden per parameter bandbreedtes opgesteld waarbinnen zowel gemeente als de vennootschap zich kunnen bewegen. Als de raad tot voornemens besluit die consequenties hebben voor de ontwikkeling van Meerstad, zoals het plaatsen van windmolens, extra waterberging, meer sociale woningbouw dan inventariseert de vennootschap direct wat daar de consequenties van zijn voor haar exploitatie.

Wanneer dit negatieve effecten heeft zal zij dit melden bij de aandeelhouder en het gesprek aangaan op welke wijze die financiële consequenties gedekt gaan worden. Of zoals een van de gesprekspartners het verwoordde: door de rollen van opdrachtgever en eigenaar expliciet uit elkaar te trekken leidt werken met de vennootschap leidt tot meer hygiëne in de besluitvorming. De voorbereiding van de AVA gebeurt zoals al in paragraaf 5.1 is beschreven. Daarnaast overlegt de concerncontroller informeel met vertegenwoordigers (planeconoom, controller en soms directeur) van Meerstad. Hier vindt geen verslaglegging van plaats noch een rapportage aan de concerndirecteur. Om de aanhechting met de portefeuillehouder te

23

verzorgen, wordt elke AVA door de concerndirecteur met de portefeuillehouder vooraf besproken. Een vennootschap heeft niet te maken met de BBVregels. Dit vermindert de administratieve complexiteit in vergelijking met de administratie zoals deze bij de gemeente gevoerd zou moeten worden. Het creëert daarnaast meer ‘stabiliteit’ in de gemeentebegroting. Het werken vanuit de vennootschap maakt het mogelijk om met marktrisico’s om te gaan op een wijze waarop marktfluctuaties in de ontwikkeling op korte en middellange termijn zo weinig mogelijk effect resulteren in de totale gemeentelijke financiële huishouding en zo veel mogelijk opgevangen kunnen worden binnen de exploitatie van het project. In bijlage 6 is dit nader toegelicht. 8.2.4 Informatie raad Eenmaal per jaar wordt de raad uitgenodigd op locatie. De raad wordt dan door de directeur geïnformeerd over de stand van zaken en welke opgaven er liggen voor de komende tijd. Het is een informele bijeenkomst. Jaarlijks wordt de raad via de begroting en jaarrekening op de hoogte gesteld van de financiële ontwikkeling van de vennootschap. Alle belangrijke beslissingen (zoals bestemmingsplanwijzigingen, leningen, e.d.) over de ontwikkeling van Meerstad en de veranderingen daarin worden via een raadsvoorstel aan de raad voorgelegd.

De raad gaat over alle publiekrechtelijke zaken, dat verandert niet als de taken vanuit een BV worden uitgevoerd. De rol van de raad op het gebied van de grondexploitatie Meerstad is dat zij instemt. Bij andere grondexploitaties stelt de raad deze vast. De BBV-regels dwingen om bijvoorbeeld winsten op basis van een percentage realisatie van de winst en verliezen direct te nemen. Die systematiek hindert om langjarig integraal te sturen op risico’s. Deze risico’s worden niet verborgen in de BV. Ze worden via de verantwoording die de BV doet, de jaarrekening en de vaststelling van de grondexploitaties voor de raad inzichtelijk gemaakt.

Terug naar inhoudsopgave

In de laatste drie jaren heeft de raad onder meer besloten over: • De Agenda voor de Toekomst Plangebied Meerstad (2022); • Keuze voorkeursvariant, verdere uitwerking Agenda voor de Toekomst Meerstad (2023). • En hebben zij kennisgenomen van de Herziening grondexploitatie Meerstad 1-1-2023 (2023). De concerndirecteuren die de gemeente vertegenwoordigen in de AVA hebben een mandaat waarbinnen zij in de AVA-vergaderingen besluiten kunnen nemen. Echter indien zij zaken als politiek gevoelig ervaren, kiezen zij ervoor om toch een collegebesluit daarover te laten nemen. De AVA kan dan wel een besluit nemen maar onder de voorwaarde dat het college positief beslist. Hiervoor wordt gekozen omdat de politiek wel kan worden aangesproken op de keuzes die gemaakt worden. Met deze manier van werken worden college en raad, via meningvormende sessies en informatiesessies op locatie, meegenomen in het proces. 8.3 Bevindingen 1. Meerstad BV kent een enkelvoudige beslisstructuur: één directeur met een mandaat op basis van een vastgesteld jaarplan. 2. Door de eenvoudige beslisstructuur de vennootschap goed in staat om snel te handelen. 3. De vennootschap krijgt strakke kaders mee (vastgelegd in de structuurvisie en de bestemmingsplannen) van het college en de raad waarin is vastgelegd “wat er gedaan en opgeleverd moet worden”.

4. In de vennootschap wordt bepaald “hoe” het wordt uitgevoerd. 5. Ruimtelijk gemeentelijk beleid (bijvoorbeeld inrichtingseisen) geldt ook voor de vennootschap. Bedrijfsvoeringsbeleid wordt door de vennootschap zelf bepaald. 6. Er is een doelgerichte organisatie met een volledig op de taakgericht team. De organisatie hoeft zicht niet bezig te houden met andere projecten. 7. De doelgerichtheid en de beperkte omvang

24

van de organisatie maakt dat integraal werken aan de opgave eenvoudiger te organiseren is dan in de gemeentelijke organisatie. 8. Voor ontwikkelopgaven levert het werken vanuit een vennootschap voordelen op voor de stabiliteit van de gemeentebegroting en vermindert de administratieve complexiteit omdat niet volgens de BBV-regels de administratie gevoerd hoeft te worden. 9. Er is deels een tegenstrijdig belang tussen gemeente en de vennootschap: de politiek kan iets anders willen dan in het belang is van de resultaten die de vennootschap moet realiseren. Dit houdt de scherpte erin om wijzigingen in plannen tijdig inzichtelijk te maken en te bespreken met elkaar. 10. De vennootschap maakt direct inzichtelijk wat de (financiële) consequenties zijn van beleidsveranderingen van de gemeente die van invloed kunnen zijn op de opdracht aan de vennootschap. 11. De opdracht aan de vennootschap en de afstand tussen de gemeentelijke organisatie en de vennootschap zorgt er voor dat gesprek over veranderingen ten aanzien van de opdracht (snel) tot stand komt. 12. Besluitvorming vindt plaats door het college. In het traject voor de gebiedsontwikkeling besluit de raad wel al over bestemmingsplannen, kaders, kredieten, e.d. en kan op die manier in een vroegtijdig stadium invloed uitoefenen. Daarnaast kan de raad “wensen en bedenkingen” indienen via meningvormende sessies.

Terug naar inhoudsopgave

25

9. Stadshavens BV 9.1 Geschiedenis Stadshavens BV is gericht op het ontwikkelen van het gebied rond het Eemskanaal, tussen het Damsterdiep en de Sontweg. Het doel is een groene, stedelijke wijk voor wonen, werken en verblijven te realiseren. In 2018 heeft de raad de visie Stad aan het water vastgesteld en is aangekondigd dat gestart zou worden met deelgebied 1. Vervolgens is de raad in 2020 geïnformeerd via een raadsbrief (27-8-2020) over de ontwikkeling van deelgebied I van Stadshavens. Deze naam is in deze brief ook geïntroduceerd. Met deze brief is de raad geïnformeerd over een “Akkoord op Hoofdlijnen” (AoH) met de groot grondeigenaren in dat gebied: Van Wonen, Volker Wessels Vastgoed, BPD en de woningbouwcorporaties Nijestee en Lefier. Met het akkoord worden publieke en private investeringen gebundeld en zijn er afspraken gemaakt over de publieke doelstellingen. Van daaruit is er één gezamenlijk plan voor de ontwikkeling van het betreffende gebied ontstaan. Als vervolg op het AoH is een samenwerkingsovereenkomst (SOK) met betrokken partijen afgesproken. Uitvloeisel van de SOK is dat de gemeente Stadshavens opricht als uitvoeringsorganisatie. De ontwikkeling van Stadshavens kenmerkt zich qua schaal, looptijd, eigendomssituatie en risico’s als bijzonder ten opzichte van andere projecten in de stad.

Waar bijvoorbeeld in Meerstad momenteel alle gronden in eigendom zijn bij de gemeente, is in Stadshavens sprake van versnipperd eigendom. Stadshavens laat zich het beste vergelijken met Meerstad in de beginjaren. Op basis van de opgedane ervaringen in Meerstad (gemeenschappelijke grondexploitatie maatschappij) en het huidige Ebbingekwartier (waar alle ontwikkelingen door de markt zijn geïnitieerd en (uit)ontwikkeld) heeft de gemeente voorwaarden geformuleerd om tot een samenwerkingsvorm te komen die de risico’s voor alle partijen zoveel mogelijk beperkt en waarbij elke partij risicodragend is voor de eigen gronden. Stadshavens kent een andere financiële structuur dan andere gemeentelijke projecten omdat de gemeente een samenwerkingsverband aangaat met de overige partijen in het gebied en vanwege

Terug naar inhoudsopgave

de rollen die de gemeente daarin gaat spelen. Deze rollen worden financieel gescheiden, omdat ze hun eigen risicoprofiel kennen en op een andere wijze (financieel) verantwoord moeten worden. De volgende gemeentelijke rollen worden onderscheiden: 1. regievoerder over het planproces; 2. uitvoerder van de werkzaamheden in het openbaar gebied; 3. ontwikkelende partij (omdat de gemeente zelf ook grondposities heeft). In 2021 is de raad via een raadsbrief (d.d. 19-5-2021) geïnformeerd over het voornemen om de ontwikkeling van Stadshavens in de vorm van een besloten vennootschap te gaan uitvoeren. In deze brief worden de argumenten aangedragen voor het oprichten van een BV. De publieke regie, de lange ontwikkeltijd, de omvangrijke investeringen en de marktgerichtheid stellen extra eisen aan de aanpak en organisatie van de ontwikkel- en uitvoeringsopgave Stadshavens. De belangrijkste redenen voor het college om bij deze langjarige en complexe, integrale gebiedsontwikkeling te kiezen voor het oprichten van een BV, zijn een toegesneden organisatie, integrale risicobeheersing en financiële en administratieve voordelen. In de raadsbrief zijn deze vervolgens nader toegelicht. 1. De omvang en looptijd en de daaraan verbonden risico’s maken dat de ontwikkeling van Stadshavens niet als een regulier project gezien kan worden, passend binnen de staande organisatie.

2. Voor de ontwikkeling van Stadshavens is een integrale aanpak van fysieke, sociale én economische ontwikkeling noodzakelijk. Grote, complexe en langlopende projecten kennen veel onderlinge afhankelijkheden tussen deelplannen. Keuzes in het ene deelplan kunnen gevolgen hebben voor andere deelplannen, zowel inhoudelijk als financieel. 3. De looptijden en omvang zijn zodanig groot, dat een onevenredig beroep gedaan zou worden op de staande organisatie. Dat vraagt om integrale risicobeheersing. Een klein, integraal en toegewijd team met één focus

26

biedt daarvoor de beste voorwaarden. 4. Een BV heeft niet te maken met de BBV-regels en hierdoor vermindert de administratieve complexiteit en het creëert meer ‘stabiliteit’ in de gemeentebegroting. In bijlage 6 is dit nader toegelicht. Verder wordt in de brief nadrukkelijk aandacht besteed aan de governance en de wijze waarop een risicoanalyse zal worden gemaakt. Hierbij wordt verwezen naar de Kadernota Verbonden Partijen (2015) en de ervaringen die zijn opgedaan met Meerstad en het ontwikkelen van het CiBoGa-terrein. In maart 2022 is Stadshavens BV opgericht. 9.2 Huidige situatie 9.2.1 Organisatie Voor Stadshavens is een (privaatrechtelijke) Samenwerkingsovereenkomst (SOK) afgesloten met vijf externe partijen waarbij er financiële en inhoudelijke afspraken zijn gemaakt. Deze afspraken kunnen niet eenzijdig door de gemeente gewijzigd worden. Dat vraagt aanvullend overleg en kan mogelijk (financiële) consequenties hebben. Het wordt vanuit de gemeentelijke organisatie nodig geacht om met een toegewijd team te werken vanwege de omvang en doorlooptijd van het ontwikkeltraject. De focus van het team is volledig en enkel gericht op het realiseren van de doelstellingen voor Stadshavens. Doordat er met een klein team gewerkt wordt, is het ook eenvoudiger de integraliteit van de plannen te bewaken.

In de gemeentelijke organisatie wordt veelal sectoraal overleg gevoerd, ook met de portefeuillehouder. In de vennootschap wordt integraal gewerkt. Dit soort grootschalige projecten (zoals ook Suikerzijde en Meerstad) zouden de organisatie van de Directie Stadsontwikkeling onevenredig belasten. Afhankelijk van de benodigde expertise wordt een directeur van buiten de organisatie aangetrokken dan wel vanuit de gemeentelijke organisatie gedetacheerd. Om kennis en ervaring voor de gemeente te waarborgen worden medewerkers vanuit de gemeentelijke

Terug naar inhoudsopgave

organisatie tijdelijk gedetacheerd bij Stadshavens (conform Meerstad). Op die manier wordt de kennis en ervaring die wordt opgedaan met de betreffende ontwikkeltrajecten behouden voor de gemeente. Ongeveer 50% van de medewerkers is gedetacheerd vanuit de gemeente; de andere 50% betreft externe inhuur. Stadshavens heeft de keuze gemaakt om geen eigen personeel in dienst te nemen. Stadshavens voert haar eigen financiële administratie en organiseert zelf de benodigde ICT-faciliteiten. Bij de oprichting van Stadshavens is expliciet aandacht gegeven aan het inrichten van een adequate administratieve organisatie. Hierbij zijn ook de mandaten, organisatorische aspecten en governance beoordeeld. Omdat de maatschappelijke opgaven in Stadshavens beperkt zijn, is er geen structurele verbinding met de directie Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) zoals bij Meerstad. Wel is er met DMO via het planproces regulier contact met Stadshavens. 9.2.2 Doel gemeente De BV Stadshavens is in feite een “uitvoeringsorganisatie” ten aanzien van het uitvoeren van het vastgestelde investeringsprogramma voor de ruimtelijke inrichting van het gebied. De gemeente is hiervoor opdrachtgever en Stadshavens is opdrachtnemer. In feite wordt het “wat” bepaald door de gemeente en de vennootschap bepaalt op welke wijze dit gebeurt.

Openbaar gebied: publieke taak gemeente De gemeente kiest er heel duidelijk voor om een publieke taak uit te oefenen ten aanzien van de inrichting van de openbare ruimte. Doordat je als overheid die regie, ook al is het via een BV, pakt, voorkom je ook dat wanneer het moeilijker wordt, de openbare ruimte het sluitstuk wordt van een exploitatie van een gebied. Doordat je harde afspraken maakt over de openbare ruimte. Dat is inclusief alles, niet alleen hoe het eruitziet maar ook alle voorzieningen op het gebied van groen en leidingen. Doordat je je stevig aan die kwaliteit vasthoudt en marktpartijen daaraan bindt, zorg je ervoor dat de winst niet allemaal in de woningen

27

gaat zitten en de openbare ruimte een sluitpost wordt. Dat is juist iets waar je als overheid een taak voor hebt, ook omdat wij uiteindelijk de rekening betalen als dat niet goed gaat, simpelweg omdat de openbare ruimte van onvoldoende kwaliteit is of omdat de kosten veel hoger worden (uit verslag “Politieke Woensdag”, 16-6-2021). In de SOK zijn de afspraken over het realiseren van maximaal 2.400 woningen en 30.000 m2 commercieel en maatschappelijk vastgoed langs het Eemskanaal vastgelegd. In de Overeenkomst over Stadshavens is vastgelegd dat de corporaties 15% sociale huur- en 10% middelhuurwoningen in het gebied gaan realiseren. 9.2.3 Governance De governance voor Stadshavens sluit aan bij de vorm voor Meerstad. Dit is ook logisch omdat beide BV’s gericht zijn op gebiedsontwikkeling. In hoofdlijnen komt het erop neer dat de Stadshavens BV verantwoording aflegt via de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA). De concerndirecteur Stadsontwikkeling, Vastgoedbedrijf en Economische Zaken is gemachtigd om namens de gemeente Groningen als aandeelhouder in de BV op te treden. Deze consulteert de betrokken directies maar deze hebben geen formele positie. Bestuurlijke aanhechting vindt plaats via het afstemmingsoverleg met de wethouder. In de AVA wordt ook deelgenomen door de accountmanager.

Omdat in Stadshavens in tegenstelling tot Meerstad weinig sociale voorzieningen gerealiseerd hoeven te worden, is er in de AVA geen vertegenwoordiger vanuit het Sociaal Domein. Op projectniveau is DMO-onderdeel van het planproces. Stadshavens stelt elk jaar een jaarplan op. Dit plan is gebaseerd op de voorliggende investeringsplannen. Het jaarplan wordt goedgekeurd door de AVA. De gemeente is opdrachtgever voor het bouwen in Stadshavens. De accountmanager is het eerste aanspreekpunt voor de vennootschap in de organisatie. Binnen de vennootschap is de controlfunctie belegd. Daarnaast is bij de eenheid Vastgoed van de gemeente de controlfunctie van de gemeente ingevuld. Tussen beide vindt regulier overleg plaats.

Terug naar inhoudsopgave

Ten behoeve van de besluitvorming is het voor de gemeente gewenst dat op elk moment volledig inzicht is in de risico’s en financiële gevolgen op het niveau van het project als geheel (inhoud, administratie, financiën en project control in één hand). Dit komt voort uit de conclusie die in 2013 is getrokken rond Meerstad (uit Raadsbrief Stadshavens, 2022). Daarom is er een structurele samenwerking (gemeentelijk kernteam vennootschap) tussen accountmanager, manager grondbedrijf, projectleider, concerncontroller en financieel manager SO georganiseerd (analoog aan Meerstad), zodat alle wenselijke informatie bij elkaar komt. Omdat in Stadshavens samengewerkt wordt met een aantal marktpartijen is er een SOK. Wanneer de gemeente besluiten neemt die niet passen in het kader zoals afgesproken in het SOK, dient binnen het SOK daarover overlegd worden en nieuwe afspraken gemaakt te worden. Pas dan kan de opdracht aan de vennootschap aangepast worden. Via de SOK zijn alle partijen (ook de gemeente) die grondposities hebben in het gebied betrokken. Hier vindt met name de besluitvorming over de uitgifte van de gronden plaats en het bouwen van woningen, binnen de hiervoor vermelde vastgestelde kaders. De gemeente heeft hier dus een andere rol dan hiervoor is aangegeven. De directeur van Stadshavens neemt wel deel aan het SOK-overleg, maar heeft daar geen stem in.

De partijen hebben zoals eerder aangegeven hun eigen grondpositie met de lusten (verkoopopbrengst woningen, e.d.) en lasten (boekwaarde, sanering, slopen bestaande bebouwing en bouwrijp maken) aangehouden. Indien de gemeente de kaders waarbinnen gewerkt moet worden wil veranderen, doordat bijvoorbeeld er meer sociale woningbouw gewenst is of als er aanvullende klimaat adaptieve maatregelen genomen moeten worden, dan zullen de effecten daarvan bepaald moeten worden. 1. Binnen de BV Stadshavens zal dan bekeken worden wat de effecten van die aanpassingen zijn. Immers veranderingen in de kaders zijn van invloed op de eerdere opdracht die aan

28

Stadshavens is meegegeven. Omdat de BV toegewijd en integraal werkt voor de uitvoering kan deze snel inzichtelijk maken wat de te verwachten effecten (inhoudelijk en financieel) zullen zijn van de gewenste veranderingen van de kaders. 2. Indien het niet alleen een verandering in de openbare ruimte betreft zal het consequenties hebben voor alle betrokken partijen en moet feitelijk de SOK opengebroken worden. Partijen zullen met elkaar opnieuw afspraken moeten maken over de samenwerking. Hier zit altijd een risico in dat op dat moment ook andere partijen nieuwe wensen gaan inbrengen. Het openbreken van de SOK kan (grote) consequenties hebben voor de voortgang en financieel resultaat van de gebiedsontwikkeling. 9.2.4 Informatie raad Het projectbureau Stadshavens nodigt elk jaar de raadsleden uit voor een nadere toelichting op de plannen door het projectbureau Stadshavens. In de periode 2020-2022 zijn er door het college en na afstemming met de raad afspraken gemaakt over de inrichting en wijze van samenwerking met de externe partijen. De partijen waarmee in Stadshavens wordt samengewerkt, zijn akkoord met de ruimtelijke inrichting van het gebied, zoals deze door de raad is vastgesteld. De raad heeft de structuurvisie voor het gebied vastgesteld. Hierin is onder meer bepaald in welke verhouding verschillende woonsoorten gerealiseerd zullen worden.

Als onderdeel van de omgevingsvisie heeft de raad ook het omgevingsplan en het milieu-effectplan vastgesteld. Op basis hiervan is een meerjarig investeringsplan opgesteld. De raad kan voor de inrichting van de openbare ruimte wel nieuwe wensen inbrengen zonder dat het SOK daarmee hoeft in te stemmen. De overkoepelende gebiedsbegroting en grondexploitaties worden jaarlijks voorgelegd aan en vastgesteld door het college van B&W en de gemeenteraad. Dit zijn de financiële kaders waarbinnen Stadshavens moet werken. Algemeen vastgesteld beleid (bijvoorbeeld over duurzaamheid, klimaatadaptatie, e.d.) en

Terug naar inhoudsopgave

veranderingen daarin gelden in beginsel ook voor Stadshavens. Alhoewel in 2023 een uitzondering is gemaakt met betrekking tot de waterberging. Eventuele (financiële) consequenties daarvan worden inzichtelijk gemaakt voor de raad. De materie van projectontwikkeling en de beslisdocumenten die hierbij horen, zijn vaak erg technisch, ingewikkeld en vraagt specifieke vakkennis. Deze vakkennis is in de gemeentelijke organisatie belegd bij Stadsontwikkeling (waaronder Vastgoed). Het raadsvoorstel over het opzetten van de BV Stadshavens bevatte een dictum van twee A4 en was zeer complex. De toelichting die op het besluit wordt gegeven, gaf de raad voldoende informatie en argumenten om positief te beslissen. Een aanbod vanuit het Grondbedrijf om de raad in een specifieke inhoudelijke sessie voor de begrotingsbespreking over 2024 nader te informeren over de werking van het Grondbedrijf en de drie vennootschappen voor gebiedsontwikkeltrajecten heeft de raad niet opgepakt. Groot en complex besluit In de sessie op de Politieke Woensdag van 9 februari 2022 zegt de wethouder onder meer het volgende. “Het klopt dat iedereen zegt dat het een groot besluit is, een belangrijk besluit. Het is een verstrekkend besluit. Zowel over de vorm, want daar hebben we het vooral over: hoe gaan we het organiseren, maar ook over de inhoud. Waarbij voor een groot deel ….

een aantal belangrijke besluiten nog in de toekomst liggen. ...Ik geef toe dat de stukken ingewikkeld waren. Ik heb ze zelf ook meerdere keren moeten lezen. We hebben echt ons best gedaan om dat zo begrijpelijk mogelijk op te schrijven. We hebben natuurlijk ook diverse keren technische sessies aangeboden. Ik hoor ook van deze en gene ook, dat men het uiteindelijk wel heeft begrepen wat hier wordt voorgesteld. Maar we zullen er zeker in de toekomst ook bij toekomstige rapportagemomenten al aandacht voor hebben, dat in ieder geval de stukken begrijpelijk zijn. Maar dat we ook door middel van sessies, zowel een bezoek aan de locatie, bezoek aan de mensen van

29

de BV en ook onze gemeentelijke mensen die erbij betrokken zijn, om u alle mogelijke informatie te geven, zodat u uw controlerende en kaderstellende taak hier net zo goed kan vervullen als ook bij andere projecten. Want dat is bij zo’n omvangrijk project inderdaad buitengewoon belangrijk.” 9.3 Bevindingen De bevindingen die in het hoofdstuk over Meerstad zijn aangegeven gelden ook voor Stadshavens. Het betreffen de bevindingen die te maken hebben met het onderbrengen van een omvangrijke opdracht voor het ontwikkelen van een gebied. Hierna zijn daarom alleen nog de specifieke bevindingen voor Stadshavens opgenomen. 1. De raad is bij het aangaan van de nieuwe BV Stadshavens geïnformeerd in overeenstemming met de afspraken zoals deze zijn vastgelegd in de “Kadernota verbonden partijen 2015”. 2. De ervaringen rond Meerstad en CiBoGa en de lessen die daaruit getrokken zijn, zijn vertaald naar de wijze waarop de vennootschap Stadshavens en de besluitvorming is opgezet. 3. In de SOK zijn de samenwerkingsafspraken met de samenwerkingspartijen vastgelegd. 4. Wanneer de gemeente kaders wijzigt, zal de vennootschap eerst en zo spoedig mogelijk de consequenties in beeld brengen en deze vervolgens terugkoppelen naar de gemeente. Afhankelijk van deze resultaten zal de vennootschap vervolgens het overleg starten met de samenwerkingspartners.

5. Alle besluiten ten aanzien van investeringen in de openbare ruimte lopen via de raad.

Terug naar inhoudsopgave

30

10. WarmteStad BV 10.1 Geschiedenis Op 10 januari 2014 is WarmteStad Holding BV (handelsnaam WarmteStad BV) opgericht door het Waterbedrijf Groningen Duurzaam BV. Tegelijkertijd is ook de op dat moment enige werkmaatschappij WKO Europapark B.V. opgericht, waarvan WarmteStad B.V. de enige (100%) aandeelhouder is. De aandelen uit de holding zijn, na besluitvorming via college en raad door de gemeente Groningen, in september 2014 voor 50% van het Waterbedrijf Groningen1 en voor 50% in handen van de gemeente Groningen gekomen. Besluitvorming in de gemeente heeft plaatsgevonden volgens de regelingen in de Gemeentewet en de afspraken die daarover gelden met betrekking tot verbonden partijen. De raad heeft de mogelijkheid gehad om “wensen en bedenkingen” aan te geven. Met de oprichting van WarmteStad is een publiek bedrijf ontstaan dat een duurzame warmtevoorziening kan realiseren voor de gemeente Groningen en daarnaast de regie op verdere ontwikkeling kan houden. Met andere woorden: WarmteStad heeft een maatschappelijke opgave die een taak is van de gemeente. Daarom wordt ook gekozen om de taak dicht bij de gemeente uit te voeren. Met de deelname in WarmteStad beoogt de gemeente de doelstellingen met betrekking tot “warmte” zoals vastgelegd in het Masterplan Groningen Energieneutraal 2035 (2011) te realiseren. De gemeente neemt een aanjagende en vooroplopende rol in.

Er wordt door de gemeente ervaren dat andere (markt)partijen (op dit moment) dit op het gebied van warmte niet zondermeer doen en wanneer dit wel het geval is, alleen kiezen voor de meest rendabele projecten (zogenaamde ‘krenten uit de pap halen’). De aanpak voor “warmte” is uitgewerkt in de ‘Visie en Strategie voor ontwikkeling en gebruik van duurzame warmte en koude in de stad Groningen’. Met de inzet van water als warmtedrager, biedt WarmteStad aan inwoners en bedrijven in de stad Groningen voor de lange termijn betrouwbare, betaalbare en bovendien duurzame warmte (en/of koude) oplossingen. Hiervoor maakt zij gebruik van warmtenetten op verschillende temperatuurniveaus en duurzame bronnen als ondiepe bodemenergie (warmte en koudeopslag (WKO)), restwarmte uit datacenters en zonthermie.

Per 1 juli 2017 heeft WarmteStad de NoordNederlandse Duurzame Energie Alliantie (NDEA B.V.) overgenomen. Hiermee is WarmteStad, behalve van het zelf ontwikkelde WKO Europapark, ook eigenaar en exploitant geworden van onder andere twee duurzame energiesystemen voor warmte en koude in de stad Groningen geworden. De belangrijkste activiteiten van WarmteStad binnen WKO Europapark B.V. en NDEA B.V. zijn het oprichten, ontwikkelen, verwerven en exploiteren van WKO-systemen, bestaande uit onder meer bronnen, pompen, distributienetten, warmtepompen, warmtewisselaars en alles wat daar mee samenhangt, ten behoeve van de levering van warmte en koude aan afnemers gevestigd in de gemeente Groningen. WarmteStad verwarmt op dit moment met een collectief systeem voor WKO diverse gebouwen in de gemeente. Na de oprichting heeft WarmteStad BV naast de collectieve WKO’s ook een warmtenetwerk (warmtenet Noordwest) voor de bestaande bouw in Groningen ontwikkeld. Dit warmtenet maakt gebruik van restwarmte uit datacenters (datathermie) als duurzame bron voor het leveren van warmte aan huishoudens, bedrijven en instellingen in het noordwesten van de stad. Na het operationeel worden van het zonthermiepark Dorkwerd in de loop van 2024 wordt zonthermie als duurzame bron aan dit systeem toegevoegd.

In de eerste jaren lag de focus voornamelijk op het ontwerpen en aanleggen van de benodigde infrastructuur en bronnen. Gaandeweg zijn ook steeds meer gebouwen aangesloten op het warmtenetwerk. Dit zorgde ervoor dat steeds meer huishoudens en bedrijven konden profiteren van duurzame warmte. Naarmate het warmtenetwerk groeide, is WarmteStad BV ook begonnen te investeren in nieuwe duurzame warmtebronnen, zoals zonthermie. De activiteiten in Noordwest zijn ondergebracht in twee werkmaatschappijen: Warmtenet Noordwest B.V. voor de productie en levering van warmte en Warmtetransport Noordwest B.V. voor het transport. WarmteStad (Holding) kent hierdoor momenteel vier werkmaatschappijen. Op die manier worden risico’s gespreid en wordt levering en transport gescheiden van de productie van warmte.

Het Waterbedrijf Groningen is een naamloze vennootschap (N.V.) waarvan de provincie Groningen en de Groningse gemeenten aandeelhouders zijn.

1

Terug naar inhoudsopgave

31

Ten aanzien van de activiteiten van WarmteStad geldt specifieke wet- en regelgeving die vastgelegd is in de Warmtewet. De Warmtewet is per 1 januari 2014 in werking getreden. Consumenten met een aansluiting op een warmtenet krijgen door de wet extra bescherming. De Warmtewet beschrijft hoe een klant met een warmtenetaansluiting extra beschermd wordt en zekerheid krijgt. Zo kunnen klanten rekenen op een betrouwbare levering, een redelijke prijs en goede service. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) ziet namens de overheid op toe dat de wet wordt nageleefd. Om warmte aan particulieren te kunnen leveren is een vergunning nodig. Er is sprake van een langjarig tarievenbeleid welke jaarlijks wordt bijgesteld aan de hand van de gastarieven. De ACM stelt aan de hand van de Warmtewet eenmaal per jaar de bijstelling vast en daarmee de maximale tarieven die gehanteerd mogen worden. Verbruikers van een warmtenet kunnen niet overstappen naar een andere leverancier. Om te voorkomen dat warmteleveranciers misbruik maken van hun positie gelden maximale tarieven. Het warmtetarief is gekoppeld aan de gasprijzen. In de nieuwe Warmtewet zal dit mogelijk gaan veranderen.

In de AVA worden de warmtetarieven volgens het door de AVA vastgestelde tarievenbeleid van WarmteStad jaarlijks goedgekeurd, nadat daar overleg met de gemeente en de in de gemeente actieve woningcorporaties over heeft plaatsgevonden. Op dit moment is een wetsvoorstel ter invoering van de Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw) in procedure. De Wcw voorziet onder meer in een nieuwe wijze van marktregulering en tariefstelling. Als onderdeel van dit laatste wordt de gasreferentie vervangen door een meer op de kostprijs gebaseerde wijze van tariefbepaling. Volgens de laatst afgegeven planning van het rijk treedt de Wcw op 1 januari 2025 in werking. WarmteStad is landelijk gezien één van de voorlopers in het verduurzamen van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving. Bovendien is WarmteStad als integraal publiek warmtebedrijf een voorbeeld voor de

Terug naar inhoudsopgave

wijze waarop het rijk collectieve warmtevoorziening onder de nieuwe Wcw geregeld wil hebben. Dat betekent ook dat het land mee kijkt hoe Groningen het aanpakt en welke resultaten op die manier van werken kunnen worden gerealiseerd. WarmteStad heeft een samenwerkingsrelatie met alle vier de woningbouwcorporaties in de gemeente om haar activiteiten succesvol te kunnen uitvoeren. Deze leveren via de aansluiting van hun huurwoningen klanten aan WarmteStad. Het aansluiten van woningen van woningbouwcorporaties heeft de laatste tijd vertraging opgelopen doordat de afgifte van een voor versnelling bedoelde subsidie, waarmee WarmteStad de corporaties in de kosten voor aansluiting op het warmtenet tegemoet kan komen, bij het rijk aanmerkelijk meer tijd in beslag heeft genomen dan voorzien. Uitgangspunt bij het deelnemen door de gemeente in WarmteStad is om op termijn te bezien of het mogelijk en wenselijk is het gemeentelijk aandeel over te dragen aan de markt als er geen publiek belang meer is vanuit de gemeente Groningen (uit: Deelneming WarmteStad Holding BV, 2014). De Wcw lijkt het vooralsnog echter onmogelijk te gaan maken om een meerderheidsbelang aan private partijen over te dragen. Mede daarom is hier nog niet expliciet aandacht aan gegeven.

10.2 Huidige situatie 10.2.1 Organisatie De organisatie bestaat momenteel uit ongeveer 60 fte en groeit mee met de uitbreiding van de activiteiten van WarmteStad. De meeste medewerkers (ruim 50) zijn in dienst van de vennootschap. Er zijn (nog) enkele medewerkers vanuit het Waterbedrijf Groningen gedetacheerd en voor enkele functies is ook sprake van externe inhuur. De financiële administratie van WarmteStad is nog deels uitbesteed aan het Waterbedrijf via een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Deze regelt ook de huisvesting die WarmteStad van het waterbedrijf afneemt. WarmteStad heeft de ruimte om eigen beleid te voeren voor het aantrekken of inhuur van medewerkers.

32

WarmteStad heeft voor haar medewerkers eigen arbeidsvoorwaarden en deze zijn niet gekoppeld aan die van de gemeente. WarmteStad is aangesloten bij de CAO voor productie- en leveringsbedrijven waar de energie- en warmtesector onder valt. De gemeente Groningen en het Waterbedrijf Groningen (beide aandeelhouder van WarmteStad) zijn prefered supplier met betrekking tot de inhuur van medewerkers door WarmteStad. 10.2.2 Doel gemeente De raad bepaalt als 50% aandeelhouder mede het tempo waarin de groei van WarmteStad zal plaatsvinden. Sommige wijken in de stad zijn niet of minder geschikt om individueel te verduurzamen met bijvoorbeeld zonnepanelen en warmtepompen. Hier kan een collectieve voorziening als het warmtenet ingezet worden om dat deel van de duurzaamheidsagenda van de gemeente te realiseren. Er ligt momenteel al een transitievisie met de ambitie om uiteindelijk 5080.000 woningen te verduurzamen door deze aan te sluiten op het warmtenet (onder meer in de wijken Paddepoel, Selwerd en Vinkhuizen). De gemeente treedt voor WarmteStad op als beleidsbepaler. WarmteStad fungeert als uitvoerder van dat beleid. In de markt wordt WarmteStad, volgens WarmteStad, echter gezien als regievoerder voor de aanleg van het warmtenet. De gemeente heeft evenwel de rol van aanjager om inwoners in het algemeen tot energiebesparing aan te zetten en daarmee ook het warmtegebruik te verlagen.

Dit is geen taak van de vennootschap. In de nieuw te ontwikkelen gebieden zoals Suikerzijde en Stadshavens wordt ook gewerkt aan verwarming/ koeling door WKO. Hier is WarmteStad dus ook bij betrokken. Het is inmiddels duidelijk dat het Waterbedrijf Groningen de benodigde financiële middelen voor het doen van deze investeringen niet beschikbaar stelt. De gemeente zorgt daarom voor de benodigde financiering door een lening aan WarmteStad beschikbaar stellen. WarmteStad moet hierover rente betalen. In het geval dat de gemeente ook meer kapitaal in de vorm van agio ter beschikking stelt aan WarmteStad

Terug naar inhoudsopgave

dan het Waterbedrijf dan kan dit impliceren dat het eigendomsbelang in Waterbedrijf kleiner wordt ten gunste van dat van de gemeente. Hiermee nemen voor de gemeente ook de risico’s die samenhangen met het ingebrachte risicodragende kapitaal toe, maar - afhankelijk van de met het waterbedrijf gemaakte afspraken - ook het eigendomsaandeel in de vennootschap, de mate van zeggenschap en het eventuele aandeel in het dividend bij uitkering na het bereiken van voldoende financieel bedrijfsresultaat. Met haar (meerderheids)belang in de vennootschap kan de gemeente uiteraard ook haar doelstellingen op het gebied van verduurzaming en energielastenbeheersing verwezenlijken. De activiteiten van WarmteStad zijn redelijk nieuw binnen de gemeentelijke organisatie en landelijk. Kennis wordt sinds 2015 opgebouwd binnen de gemeentelijke organisatie. Hiertoe wordt zoals bij Meerstad en Stadshavens een kernteam opgebouwd. 10.2.3 Governance De control van WarmteStad in relatie tot de gemeente is gelaagd opgezet, zoals vastgelegd in de kadernota verbonden partijen. In de eerste plaats is er de concerndirecteur Stadsontwikkeling die optreedt als gedelegeerd aandeelhouder namens het college van B&W. Hij vertegenwoordigt de gemeente in de AVA en wordt ondersteund door een accountmanager.

De vakdirecteur heeft eerstelijns control en fungeert als “opdrachtgever” bij gemeentelijke projecten, die gezamenlijk met WarmteStad worden uitgevoerd. Hij wordt ondersteund door een accountmanager vanuit programma Energie. Deze rollen wordt aangevuld door de financiële advies- en control rol die is weggelegd bij de directie Financiën en Concerncontrol. Daarnaast is de controller van Stadsontwikkeling direct betrokken en heeft Concerncontrol een control rol in relatie tot de afspraken die gemaakt zijn ten aanzien van de verbonden partijen. En er is sinds kort een intern directieoverleg voor de volgende fase van het Warmtenet Noordwest met de vakdirecteur, concerndirecteur en vertegenwoordiger aandeelhouder, accountmanagers en controller. De vennootschap

33

heeft zelf ook een controller in dienst en een externe accountant die de boeken jaarlijks controleert. De financiële controlling vanuit de deelneming zelf is via een DVO ondergebracht bij het waterbedrijf. De directeur WarmteStad is hiervoor statutair verantwoordelijk. De meerjarenramingen en investeringen zijn gebaseerd op haalbaarheidsstudies. Eventuele bijstellingen worden door gemeentelijke financiële specialisten beoordeeld en door control beoordeeld. De initiële haalbaarheidsstudie is eerder door de gemeente beoordeeld en er is een second opinion door een aantal externe adviespartijen (waaronder Berenschot, Rebelgroup en EY) uitgevoerd. In het directiestatuut en het aandeelhoudersreglement is vastgelegd tot welk bedrag (<100.000 euro) de directeur uitgaven kan doen. De gedelegeerd aandeelhouder kan uitgaven fiatteren tot een bedrag van € 2,5 miljoen. Alle uitgaven daarboven dienen eerst door de raad dan wel college besloten te worden volgens het mandaat van college en raad. Minimaal zesmaal per jaar vindt er een AVA plaats. De accountmanagers, ondersteund door experts vanuit de organisatie bereiden de AVA voor en de gedelegeerd aandeelhouder neemt deel aan de AVA. De accountmanager heeft een coördinerende rol ten aanzien van het reilen en zeilen van WarmteStad en informeert de wethouder zowel inhoudelijk als op de terreinen van control.