Bijlage 4. Toelichting Apv 2025

Toelichting Algemene plaatselijke verordening Gouda 2025 Algemeen Bij de herziening van de Goudse Algemene plaatselijke verordening is de model-APV van de VNG als uitgangspunt genomen. De model-APV wordt breed geaccepteerd als basis voor gemeentelijke regelgeving. Autonomie en medebewind De APV is hét klassieke voorbeeld van een autonome gemeentelijke verordening. Toch staan er artikelen in die een medebewindbepaling bevatten, bijvoorbeeld: - Artikel 2:2 ‘Kennisgeving, over kennisgeving betogingen op openbare plaatsen’. Dit artikel is een uitwerking van de artikelen 3 en 4 Wom; - Hoofdstuk 2, afdeling 5.‘Paracommerciële rechtspersonen en overige aangelegenheden uit de Alcoholwet’. Op grond van artikel 4 Alcoholwet wordt een verordening verplicht gesteld voor de paracommerciële horecabedrijven. Andere medebewindsgrondslagen zijn in de aanhef opgenomen. Deze artikelen betreffen gedeeltelijk de openbare ruimte en hangen nauw samen met andere bepalingen in de APV. Het ligt daarom voor de hand deze medebewindsbepalingen onder te brengen in de APV. Op deze manier blijft er een samenhangend geheel bestaan van gemeentelijke regelingen die de openbare ruimte betreffen. Vergunning, ontheffing of melding; schaarste In de APV komen drie toestemmingsstelsels voor: - een ontheffingsstelsel; - een vergunningsstelsel; - een meldingsstelsel.

Bij een ontheffingsstelsel geldt een verbod om een bepaalde activiteit uit te voeren. In uitzonderlijke gevallen is daarop een ontheffing mogelijk. Er kan sprake zijn van schaarste (meer aanvragen dan het aantal ontheffingen dat wordt verleend). Bij een vergunningstelsel geldt in beginsel een verbod, maar bestaat er in het algemeen geen bezwaar tegen de activiteit. De gemeente wil de regie op de activiteiten houden. Zij kan ook het aantal beschikbare vergunningen beperken. In dat geval kan er sprake zijn van schaarste. Als sprake is van schaarse ontheffingen of vergunningen gelden bepaalde verdelings- en procedurevoorschriften. Zie hiervoor de VNG Handreiking voor gemeenten ‘Schaarse vergunningen’ (november 2018) en de toelichting hieronder. Bij een meldingsstelsel geldt een verbod, maar bestaat er geen bezwaar tegen de activiteit als zodanig. Om grip en regie te houden, stelt de gemeente een melding verplicht. Er kan sprake zijn van schaarste, als moet worden beoordeeld of de melding wordt geaccepteerd. Juridisch karakter van een melding In januari 2015 heeft de Afdeling haar rechtspraak rond meldingsstelsels aangepast. Beknopt samengevat komt de wijziging erop neer dat alleen een meldingsstelsel beheerst door algemene regels en waarbij niet is voorzien in enige reactie van het bestuursorgaan niet leidt tot een appellabel besluit.

In andere gevallen leidt de weigering of acceptatie, dan wel het uitblijven of niet-tijdig reageren door het bestuursorgaan tot een appellabel besluit. Zie ABRvS 14-01-2015, ECLI:NL:RVS:2015:14 (LeeuwardenLekkum) en ABRvS 14-01-2015, ECLI:NL:RVS:2015:36 (Stein-Elsloo). De Afdeling volgt hiermee de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven over meldingsstelsels (ABRvS 12-11-2014, ECLI:NL:RVS:2014:4116). Zie over meldingenstelsels verder ook (onder meer) ABRvS 17-06-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1884, ABRvS 24-06-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1965, ABRvS 18-05-2016, ECLI:NL:RVS:2016:1309 en ABRvS 25-01-2017, ECLI:NL:RVS:2017:164. Schaarse vergunningen In gevallen waarin een activiteit beperkt is tot een aantal vergunninghouders, kan sprake zijn van schaarste. Voor vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, geldt dat deze vergunningen niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend (Hof van Justitie EU 01-10-2015, ECLI:EU:C:2015:641 (Trijber en Harmsen). Er zal dan een redelijke looptijd voor de vergunning bepaald

moeten worden, waartoe kan worden aangesloten bij de jurisprudentie over concessieverleningen. De looptijd moet worden afgestemd op de tijd die het de vergunninghouder kost om investeringen terug te verdienen. Ook gelden er bijzondere verdeelregels: er moet een passende mate van openbaarheid betracht worden bij de verdeling door potentiële gegadigden tijdig te informeren over de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelregels en de toewijzingscriteria, die objectief, duidelijk en niet discriminatoir moeten zijn. Op grond van het gelijkheidsbeginsel, waaruit het beginsel van gelijke kansen voortvloeit, geldt dit ook voor andere schaarse vergunningen dan vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen (ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927 (De Vries/Vlaardingen). Voor de looptijd van de vergunning bij schaarste zij verder verwezen naar artikel 1:6, tweede lid, en de toelichting daarbij. Als een activiteit onder de werking van de Dienstenrichtlijn valt en het aantal vergunningen voor deze activiteit wordt beperkt, komt de vraag op of die beperking gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en daarnaast ook of die beperking evenredig is met die dwingende reden van algemeen belang. Zie hiervoor ABRvS 07-06-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520.

Meer informatie is te vinden in de VNG Handreiking voor gemeenten ‘Schaarse vergunningen’ (november 2018).

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen Hoofdstuk 1 bevat procedurevoorschriften en algemene bepalingen. Het aantal procedurevoorschriften is beperkt. De reden hiervoor is dat de Algemene wet bestuursrecht algemene regels over de aanvraag, de behandeling en de verlening van een vergunning of ontheffing geeft. De APV bevat slechts procedurevoorschriften als: - een afwijking van de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht noodzakelijk is; - de regel een aanvulling op de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht vormt; - deze regels facultatief zijn. In het kader van de toepassing en uitvoering van de APV worden verschillende soorten besluiten genomen: - algemeen verbindende voorschriften, namelijk daar waar het bestuursorgaan op grond van de verordening de bevoegdheid heeft om nadere regels te stellen; - besluiten van algemene strekking, bijvoorbeeld gebiedsaanwijzingen; - beleidsregels, ter invulling van op de verordening gebaseerde beleidsvrijheid; - beschikkingen, het verlenen of weigeren van vergunningen of ontheffingen die op basis van de APV verplicht zijn, voordat een bepaalde activiteit kan worden ondernomen. Deze besluiten zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 1:1 definities In dit artikel worden begrippen gedefinieerd, die in de verordening worden gehanteerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking heeft, zijn in de desbetreffende afdeling definities opgenomen. Over de in artikel 1:1 opgenomen definities wordt het volgende opgemerkt. Gebouw Deze omschrijving verwijst naar de bijlage, onder A, bij de Omgevingswet: “bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt”. Handelsreclame In artikel 7, vierde lid Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid van artikel 7, dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d. Onder het begrip “reclame” dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot “handelsreclame” heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin van het woord en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden.

Kampeermiddel In het algemeen betreft dit een tent, tentwagen, camper, kampeerauto of caravan. Openbaar water pagina 2

Een “openbaar water” in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat open staat voor het publiek. Openbare plaats De definitie van “openbare plaats” is ruimer dan die van de Wegenwet en die van de Wegenverkeerswet en omvat ook plaatsen die voor het publiek toegankelijk zijn maar niet tot de weg kunnen worden gerekend. Onder de definitie van “openbare plaats” valt: 1. de weg als bedoeld in artikel 1:1, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen; 2. al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen; 3. de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn; 4. andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten. ad 1 Om verwarring te voorkomen wordt door de verwijzing de letterlijke tekst van artikel 1 WVW 1994 overgenomen.

In artikel 1, eerste lid, onder b, zijn wegen gedefinieerd als: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Ook de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen worden daaronder begrepen geacht. Om iedere twijfel weg te nemen is een expliciete verwijzing naar parkeerterreinen gehandhaafd. Hiermee worden bedoeld: alle als zodanig herkenbare parkeerterreinen die – al dan niet tegen betaling – toegankelijk zijn voor het publiek. ad 2 Uit de woorden ‘al dan niet met enige beperking’ blijkt, dat bepaalde voorwaarden voor de toegankelijkheid, zoals de betaling van entreegeld, er niet aan af doen dat gesproken kan worden van ‘weg’, als de desbetreffende plaats in feite voor het publiek toegankelijk is. ad 3 en 4 In de onderdelen 3 en 4 wordt een onderscheid gemaakt tussen stoepen, trappen, portieken enzovoort, die ‘uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimten toegang geven’ (onder 3) en andere stoepen en trappen enzovoort (onder 4). De eerstbedoelde categorie valt alleen onder het begrip ‘weg’ als deze niet afsluitbaar zijn. Daarmee worden galerijen in portiekgebouwen enzovoort uitgezonderd gehouden van het begrip ‘weg’, óók als het hek of de deur niet is afgesloten (‘afsluitbaar’).

Bij de onder 4 bedoelde categorie speelt de mogelijkheid van afsluiting op zich geen rol; het feitelijk voor het publiek toegankelijk zijn, bepaalt of de APV van toepassing is. Bij deze categorie moet gedacht worden aan afsluitbare winkelpassages. In winkelcentra vindt men kleine, veelal overdekte straatjes die voor het doorgaande verkeer nauwelijks een functie hebben. Sommige van deze bewust smal gehouden doorgangen of ‘passages’ worden gedurende de avond- en nachtelijke uren afgesloten, omdat het uitoefenen van toezicht dan onmogelijk is. Ter verklaring van de zinsnede ‘die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is’ wordt het volgende vermeld. Op de wegen in de zin van de Wegenwet kan het publiek vrijelijk vertoeven omdat het rechtens daartoe bevoegd is. In het bijzonder heeft de zakelijk gerechtigde op de betrokken weg niet de mogelijkheid hierin verandering te brengen. Bij andere wegen heeft de term ‘openbaar’ slechts de betekenis van ‘feitelijk voor het publiek toegankelijk’. Het publiek heeft toegang tot deze wegen krachtens gedogen van de zakelijk gerechtigde. Mits hij zich niet bij overeenkomst ter zake heeft gebonden, is de zakelijk gerechtigde naar burgerlijk recht te allen tijde bevoegd in het gebruik van de weg door het publiek wijziging te brengen dan wel dit gebruik te beëindigen.

Het mag duidelijk zijn dat in het geval de zakelijk gerechtigde het publiek de toegang ontzegt, op de desbetreffende weg de APV niet (meer) van toepassing is. Voor het begrip openbare plaats in de zin van de Wet openbare manifestaties (WOM) zie de toelichting bij artikel 2:2 ten aanzien van betogingen. De voor het publiek toegankelijke open plaatsen: een begrip dat - onder uiteenlopende formuleringen - voorkomt in verschillende artikelen van het Wetboek van Strafrecht en in de algemene plaatselijke verordeningen. De volgorde is die van eng naar ruim: ‘openbare wegen’ zijn ook ‘wegen die voor het openbaar verkeer open staan’, maar niet alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen zijn openbaar. Tot de ‘voor het publiek toegankelijke plaatsen’ kunnen de ‘openbare wegen’ en de overige ‘voor het openbaar verkeer pagina 3

openstaande wegen’ gerekend worden, maar het begrip is daarmee niet uitgeput. De wegenverkeerswetgeving heeft slechts betrekking op de wegen. De bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever strekt zich echter óók uit tot andere voor het publiek toegankelijke plaatsen. Uit het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 1930, NJ 1931, p. 120, volgt dat niet het juridisch karakter van een plaats, maar het feitelijk karakter doorslaggevend is voor de vraag of de gemeenteraad nadere regels mag stellen in het belang van de openbare orde. Uit het arrest van de Hoge Raad van 28 april 1967, VR 1967, 110 (APV Eindhoven), wordt duidelijk dat onder ‘voor het publiek toegankelijke plaatsen‘ moet worden verstaan alle openbare én niet openbare plaatsen welke in feite voor het publiek toegankelijk zijn. Dat de toegang tot bedoelde plaatsen mogelijk aan beperkingen onderhevig is - bijvoorbeeld door de betaling van entreegeld - doet daaraan in beginsel niet af (HR 25-02-1958, NJ 1958, 298, No 15 oktober 1996, AB 1997, 20). De conclusie die kan worden getrokken is deze, dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is ten aanzien van alle feitelijk voor het publiek toegankelijke plaatsen regels vast te stellen - zulks ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze plaatsen - voorzover dat nodig is in het belang van de gemeentelijke huishouding.

Uiteraard mogen deze regels de rechten van de eigenaars niet illusoir maken en moeten de grenzen gelegen in hogere wetgeving (onder andere wegenverkeerswetgeving en Wegenwet) in acht worden genomen. Parkeren Parkeren is gedefinieerd als parkeren als bedoeld in artikel 1 Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV 1990). Dit artikel verstaat onder parkeren: het laten stilstaan van een voertuig anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen. De gegeven definitie bewerkstelligt dat enkele vormen van doen of laten staan van voertuigen, die moeten worden ontzien, buiten de werking van de voorgestelde verbodsbepalingen blijven. Het onmiddellijk in- en uitstappen van personen en het onmiddellijk laden en lossen van goederen zijn dan immers activiteiten die door deze bepalingen niet worden bestreken. Evenmin zullen deze bepalingen van toepassing kunnen zijn ten aanzien van voertuigen die bij een garagebedrijf stilstaan om benzine te tanken; in dit geval is er geen sprake van parkeren.

Anders dan het RVV 1990 richten bepalingen van de APV zich ook tot niet-bestuurders die anderszins belanghebbend zijn bij een voertuig (de eigenaar, huurder, opdrachtgever e.a.) zodat de zinsnede “het laten stilstaan” een iets ruimere strekking heeft dan in de wegenverkeerswetgeving gebruikelijk is. Die ruimere strekking maakt het mogelijk dat ook de andere belanghebbenden bij het voertuig (dan de bestuurder) kunnen worden aangesproken op niet-naleving van de (parkeer)verboden. Rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. Voertuig Om te voorkomen dat over de inhoud van het begrip “voertuig” onzekerheid zal bestaan, is een definitie van dit begrip opgenomen. Tot uitgangspunt is genomen de definitie van “voertuigen” die in artikel 1, onder al, van het RVV 1990 wordt gegeven. Voertuigen in de zin van dit artikel zijn: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. Voor kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen en dergelijke is een uitzondering gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. Weg De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. In artikel 1:1 is de “weg” omschreven als weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994.

Bij die artikelen waarvan het duidelijk de bedoeling is dat er zaken worden geregeld die zich niet alleen op of aan de weg afspelen, is gekozen voor de toevoeging “of op een andere voor het publiek toegankelijke plaats”. In de wetgeving bestaan verschillende definities van het begrip “weg”: a. de “(openbare) weg” in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna); b. de “weg” in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen.

pagina 4

ad a Voor het vaststellen van de eventuele openbaarheid van een weg geeft artikel 4 Wegenwet een aantal criteria. Een weg is openbaar: a. wanneer hij, na het tijdstip van 30 jaar voor de inwerkingtreding van deze wet (1 oktober 1932), gedurende een termijn van 30 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest; b. wanneer hij, na het tijdstip van 10 jaren voor de inwerkingtreding van deze wet, gedurende 10 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd de weg in onderhoud is geweest bij rijk, provincie, gemeente of waterschap; c. wanneer de rechthebbende op een weg, met medewerking van de gemeenteraad, daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Als gedurende een termijn van een jaar duidelijk is aangegeven, dat de weg slechts op dringend verzoek voor eenieder toegankelijk is (bijvoorbeeld door het plaatsen van een bord ‘eigen weg’) en deze termijn in de onder a en b bedoelde termijnen van 30 respectievelijk 10 jaar valt, wordt de daar bedoelde ‘verjaring’, waardoor een weg het karakter van openbare weg verkrijgen kan, gestuit. Het hangt in hoofdzaak af van de feitelijke omstandigheden gedurende een reeks van jaren, of een bepaalde weg of een bepaald pad het karakter van openbare weg heeft gekregen.

Van geval tot geval zal dus door de gemeente dienen te worden nagegaan of zich ten aanzien van een weg een van de in het vorengenoemde artikel 4 Wegenwet vermelde gevallen voordoet. De wegenlegger zal hierover wat betreft de wegen buiten de bebouwde kom ook uitsluiting kunnen en moeten geven, doch ook zonder vermelding in de wegenlegger kan een weg openbaar zijn. Als bepaalde wegen of paden openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, dan heeft dat krachtens artikel 14 tot gevolg dat de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van de weg alle verkeer over die weg hebben te dulden, met dien verstande, dat er beperkingen in het gebruik kunnen zijn, hetzij krachtens wettelijk voorschrift (denk aan verkeersbeperkingen), hetzij omdat de aard van de betrokken weg dat met zich brengt (bijvoorbeeld een zandweg; deze zal soms slechts als voetpad of ruiterpad worden gebruikt. De rechthebbende behoeft alsdan slechts dit verkeer te dulden). ad b De wegenverkeerswetgeving is toepasselijk op alle feitelijk voor het openbaar verkeer openstaande wegen. Als een weg geen openbare weg in de zin van de Wegenwet is, is de eigenaar van de weg gerechtigd deze voor het verkeer te sluiten. Daarbij staat hem vrij deze weg niet voor alle verkeer te sluiten, doch slechts voor bepaalde categorieën van weggebruikers.

Voor de andere categorieën is die weg dan een voor het openbare verkeer openstaande weg in de zin van de WVW 1994, waarop deze wet ten volle van toepassing is. Beslissend is of een weg inderdaad feitelijk voor het verkeer gesloten is. De duidelijk kenbaar gemaakte bedoeling van de eigenaar van de weg is niet voldoende voor de beantwoording van de vraag óf deze weg al dan niet voor het openbaar verkeer openstaat. En ook de plaatsing door de eigenaar van verbodsborden als bedoeld in artikel 461 Wetboek van Strafrecht (WvSr) vormt op zich nog geen beletsel om van een voor het openbaar verkeer openstaande weg te kunnen spreken, daarvoor moet de weg ook feitelijk zijn afgesloten. Zie de uitspraak van de ARRS 29-03-1982, NG 1982, p. S 135 inzake de Wassenaarse Kasteellaan. Anders wordt het, als er ook werkelijk controle op de naleving van een artikel 461-verbod plaatsvindt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 12 januari 1982, NJ 1983, 244 (Veenhuizen). Voor het verkeer openstaande wegen die tevens zijn aan te merken als openbare wegen in de zin van de Wegenwet, mogen noch door daadwerkelijke maatregelen noch door plaatsing van een artikel 461- bord, voor het openbaar verkeer worden afgesloten.

De Wegenwet legt immers een duldplicht op ten aanzien van het toelaten van verkeer over de weg overeenkomstig zijn bestemming, terwijl artikel 461 WvSr niet op openbare wegen van toepassing is. Aangezien het begrip ‘weg’ in de zin van de WVW 1994 ruim moet worden geïnterpreteerd, zullen wegen en paden in voor publiek toegankelijke natuurgebieden doorgaans als zodanig moeten worden aangemerkt. Dit brengt weer mee dat het overheidsorgaan bedoeld in artikel 18 WVW 1994 - ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze wegen - bevoegd is tot het plaatsen van gebods- of verbodsborden als bedoeld in artikel 15 en 16 WVW 1994. Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. De term “aan de weg” duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen buiten het bereik van de APV. Artikel 27 Spoorwegwet en de daarop gebaseerde regels regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations. Jurisprudentie pagina 5

ABRvS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3. Strandovergang is openbare weg in de zin van artikel 4, eerste lid, onder II, Wegenwet. ABRvS 29-08-2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD3795. Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van de APV was, staat evenmin vast dat het verbod van de APV-bepaling is overtreden. HR 11-05-1982, NJ 1983, 68 Onder een “commercieel belang te dienen” moet mede worden begrepen: dienstig te zijn tot koop en verkoop

Artikel 1:2 beslistermijn Eerste en tweede lid Het uitgangspunt van artikel 4:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dat in het wettelijke voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Zo kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. Er is gekozen voor een beslistermijn van acht weken (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximale redelijke termijn die bij gebreke van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn in artikel 4:13, tweede lid Awb, wordt gesteld. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn is op acht weken gesteld (tweede lid). Artikel 4:14 Awb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen ingevolge artikel 6:2, onder b Awb in bezwaar en beroep gaan. Artikel 4:14 Awb schort de termijn niet op, het is alleen een 'beleefdheidsvoorschrift' om te laten weten dat de termijn niet gehaald wordt. Het is dus geen besluit. Zie hierover ook bijvoorbeeld Kamerstukken IITK 2004/05-2005, 29 934, nr. 6, p.

10 (memorie van toelichting van de Wet dwangsom en beroep). Daar wordt zelfs gezegd dat een dergelijk briefje in feite juist 'een uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan (is) dat het in gebreke is'. Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 Dienstenrichtlijn van toepassing. De beslistermijn gaat, als de Dienstenrichtlijn van toepassing is, pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend. Artikel 13, zesde lid, bepaalt dat wanneer een aanvraag onvolledig is, de aanvrager zo snel mogelijk wordt meegedeeld dat hij aanvullende documenten moet verstrekken, en, in voorkomend geval, welke gevolgen dit heeft voor de in artikel 13, derde lid, bedoelde termijn. Hiermee wordt bedoeld dat moet worden meegedeeld dat de termijn pas aanvangt als de gevraagde documenten zijn ontvangen. Deze regeling wijkt af van die van artikel 4:15 Awb: de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 Awb de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Als de aanvraag is aangevuld, loopt de termijn verder door.

Artikel 1:3 voorschriften en beperkingen In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan. Toch verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen. Daarbij moet ook – ten overvloede – worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld. Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan leiden tot intrekking van de vergunning of ontheffing of tot toepassing van andere bestuurlijke sancties. In artikel 1:5 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. Tweede lid De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord.

pagina 6

Dienstenrichtlijn Artikel 10 Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen. Die criteria zijn: niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, dienen hieraan te voldoen. Zie voor wat onder dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid wordt verstaan: de algemene toelichting en het commentaar onder artikel 1:7. Op grond van artikel 10, vijfde lid Dienstenrichtlijnartikel 10 wordt de vergunning pas verleend nadat na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan. Strafbepaling In de algemene strafbepaling die in artikel 6:1 is opgenomen wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn.

Artikel 1:4 persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de aanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 de Alcoholwet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. Literatuur en jurisprudentie Voor de overdraagbaarheid van APV-vergunningen, zie: C.L. Knijff, “Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk”, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen. Volgens de APV is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.

Ingevolge de APV kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. ABRvS 23-11-1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA5058LJN AA5058. De Afdeling is van oordeel dat artikel 1:11, aanhef en onder e APV-bepaling niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de APV neergelegde vergunningstelsel. De burgemeester was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde.

Artikel 1:5 intrekking of weigering van vergunning of ontheffing De in het eerste lid genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter. Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere nietnakoming van vergunningsvoorschriften hoeven te leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel kunnen de bevoegdheid tot wijziging en intrekking beperken. Voorafgaand aan het intrekken of wijzigen van de vergunning of ontheffing worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen (artikel 4:8 Awb). Jurisprudentie ABRvS 11-06-2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9809200205273/1, JG 03.0125. Gelet op artikel 1:6 APV in samenhang gelezen met artikel 2.1.4.1, tweede lid (oud) APV was de burgemeester was in het onderhavige geval bevoegd de vergunning in te trekken. Intrekking van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding. Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. ABRvS 13-03-2019, ECLI:NL:RVS:2019:774. Aan de orde was een wijziging van de tenaamstelling van een vergunning op grond van de Wet op de kansspelen. De reden voor de wijziging van de pagina 7

tenaamstelling was een rechtsvormwijziging van de vergunninghouder(s). De rechtsvormwijziging brengt volgens de Afdeling niet mee dat er sprake is van overdracht van de vergunning. Wel oordeelt de Afdeling dat de wijziging van de tenaamstelling een ‘aanzienlijke wijziging’ van de vergunning is, die tevens heeft geleid tot een aanpassing van de vergunningvoorschriften. Aangezien het gaat om een éénvergunningsstelsel en daarmee om een schaarse vergunning, komt de Afdeling tot het oordeel dat de wijziging niet is toegelaten. Bij een wezenlijke wijziging van een schaarse vergunning kan geen aanspraak worden gemaakt op continuering van de schaarse vergunning. Zie ook ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2611. Als het gaat om een schaarse vergunning waarbij een wijziging van de tenaamstelling wordt beschouwd als een wezenlijke (of aanzienlijke) wijziging, moet dus opnieuw gelegenheid tot indiening van aanvragen worden geboden.

Artikel 1:6 geldigheidsduur Artikel 1:6 bepaalt dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Dit vloeit mede voort uit artikel 11 Dienstenrichtlijn, dat stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Over punt b. Uit de Europese Dienstenrichtlijn volgt dat een vergunning in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Maar wanneer het aantal vergunningen logischerwijs beperkt is, bijvoorbeeld omdat de gemeente geen onbeperkt grondgebied heeft, mag de markt niet gesloten blijven voor nieuwe aanbieders omdat de bestaande aanbieders voor onbepaalde tijd over alle beschikbare vergunningen beschikken. In dat geval moet geregeld een transparante en onpartijdige “herverdeling” van de schaarse vergunningen worden georganiseerd. Over punt c. Als gemeenten een vergunning voor bepaalde tijd verlenen, moeten zij beargumenteren waarom deze beperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich uit de aard slechts voor verlening voor bepaalde tijd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning.

Zie voor de betekenis van “een dwingende reden van algemeen belang” de toelichting van artikel 1:8. Artikel 1:5 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Het ligt ook daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden als de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden dient de vergunning opnieuw te worden bezien. Ook daarbij wordt rekening gehouden met de noodzaak- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt. Tweede lid Uit ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927 blijkt, dat schaarse vergunningen zich naar hun aard niet lenen voor verlening voor onbepaalde tijd omdat dat zich niet met altijd verdragen met het formele gelijkheidsbeginsel, waarin tevens een beginsel van gelijke kansen besloten ligt. Het voor onbepaalde tijd verlenen van schaarse vergunningen (meer aanvragers dan beschikbare vergunningen) kan immers tot gevolg hebben dat de markt voor nieuwe aanbieders feitelijk ontoegankelijk wordt. Met het tweede lid wordt duidelijk gemaakt dat schaarse vergunningen in ieder geval moeten worden aangemerkt als vergunningen die zich naar hun aard niet lenen voor verlening voor onbepaalde tijd.

Zie ook de VNG Handreiking voor gemeenten ‘Schaarse vergunningen’ uit 2018.

Artikel 1:7 weigeringsgronden Eerste lid Een vergunningstelsel houdt een verbodsbepaling in om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning. In dit artikellid staan de algemene weigeringsgronden vermeld. Als er voor een specifieke vergunning andere weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:7 genoemde, worden deze in het betreffende artikel genoemd. Dienstenrichtlijn

pagina 8

Onder het begrip vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn vallen ook meldingsplichten. Onder vergunning verstaat de Dienstenrichtlijn immers: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit (artikel 4, zesde lid). Hieruit volgt dat een melding wordt aangemerkt als een vergunning. Andere voorbeelden van een ‘vergunning’ zijn: verklaringen van geen bezwaar; verplichting zich in te schrijven in een register e.d. Weigeringsgronden De weigeringsgronden zijn algemeen geformuleerd zodat ze gelden voor interne én internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de richtlijn (artikel 16): - de openbare orde; - de openbare veiligheid; - de volksgezondheid; en - het milieu. Het begrip openbare orde, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, omvat de bescherming tegen een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, en kan met name onderwerpen in verband met de menselijke waardigheid, de bescherming van de minderjarigen en kwetsbare volwassenen, alsook dierenwelzijn, omvatten. Evenzo omvat het begrip openbare veiligheid vraagstukken in verband met de staatsveiligheid.

Overlast Vanouds is de APV een openbare orde- en overlastverordening. Het begrip ‘overlast’ komt in het recht van de Europese Gemeenschappen bij de toetsing van uitzonderingen op het vrij verkeer niet voor. Ook de Dienstenrichtlijn spreekt niet over overlast. Het milieubegrip omvat echter alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving/het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast veroorzaakt door stof, afval en dergelijke. Overlast, veroorzaakt door vuurwerk, valt eveneens onder bescherming van het milieu of zelfs gezondheid. Verkeersveiligheid De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 (rule of reason). Maar ook is er sprake van een belang dat te scharen valt onder de volksgezondheid, als het voorkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft. Veiligheid van personen en gezondheid De veiligheid van personen en gezondheid kunnen als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt. Zedelijkheid Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip openbare orde. Te denken valt aan de bescherming van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling (bijvoorbeeld gansslaan, palingtrekken of zwijntje tik) betreft onder het belang van dierenwelzijn. Ook andere dwingende redenen dan de openbare orde kunnen een ‘zedelijkheidsaspect’ hebben.

Bij seksbedrijven is zedelijkheid als een zelfstandige weigeringsgrond opgenomen. Over het belang van dierenwelzijn als aparte weigeringsgrond heeft de Afdeling beslist dat deze in strijd is met hogere regelgeving. Met de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in samenhang met de daarop gebaseerde uitvoeringsvoorschriften is beoogd het dierenwelzijn uitputtend te regelen (ABRvS 26-08-2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075). Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vw 2000 dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening kan worden overgegaan. Artikel 9, tweede lid Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Artikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 Vw 2000 geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van onder meer gemeenten, voor zover die betrekking hebben op onder meer venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige of bedrijfsmatige activiteiten.

pagina 9

Tweede lid In de Algemene wet bestuursrecht is een sluitend systeem neergelegd voor de behandeling van aanvragen; deze worden ingewilligd of afgewezen. In artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht is daarop één uitzondering gemaakt: een aanvraag die zo gebrekkig is dat die moet worden aangevuld voor deze kan worden behandeld kan buiten behandeling worden gelaten. Wel moet de aanvrager de kans krijgen om de aanvraag aan te vullen. Gemeenten kunnen bij verordening geen aanvullende gronden stellen waarmee een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten, zoals voorheen was gedaan in artikel 1:3 ten aanzien van aanvragen die werden ingediend minder dan drie weken vóór het tijdstip waarop de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig had. Het is echter weinig zinvol-voor zowel de gemeente als de aanvrager- om te beginnen met een volledige en –goede beoordeling hiervan niet redelijkerwijs mogelijk is vóór de beoogde datum van de activiteit waarvoor de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig heeft. Een vergunning of ontheffing zal in dergelijke gevallen niet (tijdig) verleend kunnen worden. Zie in dit verband ook artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht. Een (snelle) weigering schept (snel) duidelijkheid voor de aanvrager en voorkomt een onnodige inspanning aan de kant van de gemeente.

Het tweede lid biedt nu een weigeringsgrondslag voor dergelijke gevallen, voor zover de betreffende aanvraag is ingediend minder dan drie weken voor de beoogde datum van de beoogde activiteit en daardoor een behoorlijke behandeling van de aanvraag niet mogelijk is. Derde lid Voor enkele typen vergunningaanvragen, onder meer voor aanvragen om evenementenvergunningen, geldt een afwijkende indieningstermijn. Het derde lid maakt, dat de weigeringsgrond in het tweede lid ook op deze aanvragen van toepassing is.

Artikel 1:8 Lex silencio positivo In artikel 4:20a, eerste lid Awb is bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 Awb (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) bij wettelijk voorschrift van toepassing verklaard kan worden. In dat geval geldt dat als het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven. Het doel hiervan is vermindering van regeldruk en verbetering van de dienstverlening aan bedrijven en burgers. Ingevolge artikel 28, eerste lid Dienstenwet geldt als uitgangspunt dat een vergunning van rechtswege wordt verleend wanneer de termijn, waarbinnen het antwoord op de aanvraag moet volgen, verstreken is. Dit is bedoeld als prikkel voor de overheid om tijdig te beslissen, en zorgt ervoor dat burgers en bedrijven geen nadeel ondervinden van een mogelijk te trage besluitvorming. De verwachting bestaat dat de wettelijke termijnen in dit artikel ruim genoeg zijn om tijdig op een aanvraag om een vergunning te besluiten. Zou dat evenwel niet lukken, dan wordt het belang van een daadwerkelijke afweging bij vergunningen als hier aan de orde geacht zwaarder te wegen dan voornoemd uitgangspunt. Dit is in overeenstemming met de uitzonderingsgrond van artikel 13, vierde lid Dienstenrichtlijn: dwingende redenen van algemeen belang, te weten de bescherming van de openbare orde.

Wanneer een vergunning van rechtswege ten onrechte is verleend, kan dit namelijk ernstige, onomkeerbare schade voor derden, zoals bijvoorbeeld voor de veiligheid en gezondheid van personen, tot gevolg hebben. Daarom wordt de lex silencio positivo in artikel 1:8 voor een aantal beschikkingen uitgezonderd van de toepassing. Daarnaast zijn er bepalingen voor zover het gaat om activiteiten die onder de Dienstenrichtlijn vallen en waarin de toepasselijkheid van de lex silencio positivo uitdrukkelijk wordt uitgezonderd. Dit geldt voor gevallen waarin de lex silencio positivo op grond van artikel 28, eerste lid Dienstenwet van toepassing zou zijn, maar er dwingende redenen van algemeen belang zijn om daar een uitzondering op te maken. Daarom is in artikel 1:8 opgenomen, dat paragraaf 4.1.3.3 Awb niet van toepassing is op vergunningen en ontheffingen als bedoeld in de artikelen 2:5, 2:9, 2:10, 2:49, 3:3 en 5:8a. In de artikelsgewijze toelichting wordt opgemerkt dat de lex silencio positivo niet van toepassing is. Voor wat betreft evenementen is paragraaf 4.1.3.3 Awb niet van toepassing op de vergunningen van alle typen evenementen, zowel de kleine, middelgrote als de grote evenementen (artikel 2:5). Daar waar toepasselijkheid van de lex silencio positivo reeds uit de wet voortvloeit, wordt dit in deze verordening niet herhaald.

In de artikelsgewijze toelichting wordt opgemerkt dat de lex silencio positivo van toepassing is.

Hoofdstuk 2 Openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en milieu pagina 10

Afdeling 1 Voorkomen of bestrijden van ongeregeldheden Algemeen In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere openbare plaatsen te waarborgen. De diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vragen om een regulering van het gebruik.

Artikel 2:1 samenscholing en ongeregeldheden Artikel 2:1 strekt tot bescherming van de openbare orde en verbiedt ordeverstoringen, zowel individueel als in groepsverband, op openbare plaatsen. De aanpak openbare ordeverstoringen in groepsverband is nader uitgewerkt in het vijfde, zesde en zevende lid. Eerste lid Het eerste lid verbiedt het onnodig opdringen. Hoewel de intentie onschuldig van aard kan zijn, bijvoorbeeld bij optochten en andere evenementen, kan hierdoor de openbare orde en veiligheid in gevaar komen. Onder samenscholing wordt verstaan: het groepsgewijs bij elkaar komen van mensen die een dreigende houding aannemen, kwade bedoelingen hebben of bedreigend overkomen. Tweede lid In het tweede lid wordt het begrip “zaak” gebruikt. Met deze aan het privaatrecht ontleende term wordt elk stoffelijk voorwerp bedoeld, ongeacht de vorm, dat naar rellen en dergelijke wordt meegebracht om de orde te verstoren, zoals stenen, kettingen, stokken en vloeistoffen. Het verbod richt zich niet alleen op meegenomen voorwerpen maar ook op bijvoorbeeld stenen die ter plaatse zijn opgeraapt om mee te gooien. Derde lid In het derde lid wordt aan de burger de verplichting opgelegd om zich op bevel van een politieambtenaar te verwijderen van een openbare plaats bij (dreigende) ongeregeldheden. Het geen gehoor geven aan het bevel is strafbaar ingevolge artikel 6:1.

De gemeenteraad is bevoegd tot het stellen van straf op overtreding van zijn verordeningen. Op basis van artikel 154 Gemeentewet is dit beperkt tot overtredingen. Strafbaarheid ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht, een misdrijf, zou in feite leiden tot een niet toegestane uitbreiding van de bevoegdheid van de raad tot het sanctioneren van misdrijven en is daardoor niet mogelijk. Jurisprudentie HR 16 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3639 Vierde lid Het vierde lid verbiedt het betreden van (tijdelijke) afzettingen die in het belang van de openbare veiligheid of het voorkomen van wanordelijkheden zijn geplaatst. Vijfde lid Bijvoorbeeld bij de jaarlijkse 4 mei-herdenking moeten op bepaalde plaatsen fietsen en andere voorwerpen kunnen worden verwijderd om de samenkomst goed te laten verlopen. Het vijfde lid geeft hiervoor de juridische grondslag. Op grond van artikel 174, derde lid Gemeentewet is de burgemeester belast met de uitvoering van (bepalingen van) verordeningen die betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, en op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. De aanwijzingsbevoegdheid komt hem daarom toe.

Zesde lid Een groep personen die zich zonder redelijk doel op eenzelfde plek in een leefomgeving ophoudt kan, zowel tijdens de dag- als nachtelijke uren het ordelijk verloop van de openbare orde langdurig verstoren door herhaald of chronisch overlastgevend gedrag. Dit geldt met name als dit gedrag in de nachtelijke uren plaatsvinden, lawaai veroorzaakt immers ’s-nachts bij een (veel) lager geluidsniveau hinder voor de nabije omgeving dan overdag. Chronische verstoring van de openbare orde in de Goudse gemeenschap door overlastgevende groepen is ontoelaatbaar. De aanpak van deze vorm van overlast is echter, met name door het groepskarakter, lastig.

pagina 11

Handhaving bij overlast door en vanuit groepen Groepen kunnen door overlastgevend gedrag de openbare orde ter plaatse ernstig verstoren. Ten aanzien van de bestrijding hiervan zou in principe het Wetboek van Strafrecht (WvSr) mogelijkheden kunnen bieden. Bijvoorbeeld artikel 431 WvSr is op lawaaihinder van toepassing: “Met geldboete van de eerste categorie wordt gestraft hij die rumoer of burengerucht verwekt waardoor de nachtrust kan worden verstoord”. Groot probleem met de handhaving van artikel 431 WvSr is echter de geschiktheid ervan ten aanzien van de handhaving bij rumoer of burengerucht door groepen en de problematische bewijsvoering. In de praktijk blijkt dat zodra de politie ter plaatse arriveert de groep geen rumoer veroorzaakt of de groep direct uiteenvalt. Het is voor de politie daardoor niet goed mogelijk om adequaat bewijs te verzamelen ten aanzien van het veroorzaken van rumoer door individuele personen. Het aanwezig zijn als groep ter plaatse kan als zodanig niet worden aangepakt waardoor deze bron in stand blijft of zich snel weer op een andere plaats opnieuw vormt. De openbare ordeverstoringen keren vervolgens direct terug op het moment dat de politie vertrokken is. Groepsgewijze overlast kan op grond hiervan erg lastig door de politie worden bestreden. Daarmee blijven de verstoringen van de openbare orde in stand en worden chronisch.

Het is dan ook noodzakelijk de bron van de openbare ordeverstoring aan te pakken, met andere woorden de aanwezigheid van de groep ter plaatse. Zonder redelijk doel ophouden Het verbod beoogt groepen of verzamelingen van personen strafrechtelijk aan te pakken die op en rond dezelfde plaats herhaaldelijk en/of langdurig de openbare orde verstoren. Hiertoe is het onderdeel ‘zonder redelijk doel’ in het verbod opgenomen. Het zonder redelijk doel ophouden dient gedurende enige tijd plaats te vinden op en rond dezelfde plaats. Een groep “op doortocht” door het aangewezen gebied valt er dus niet onder. Een groep “op doortocht” die de openbare orde verstoort valt wel onder het bepaalde in het zesde lid, namelijk doordat deze ‘op andere wijze’ de openbare orde verstoort. Aanwijzing gebied in het belang van bescherming van de openbare orde Aanwijzing van een gebied door de burgemeester vindt plaats als er sprake is van een plaats waarop of rond door een of meer groepen herhalend en/of langdurig openbare ordeverstoringen hebben plaatsgevonden en waar verstoring van de openbare orde chronisch is geworden of dreigt te worden. Deze openbare ordeverstoringen kunnen onder andere zijn lawaaihinder (bijvoorbeeld geluidhinder door hard praten of schreeuwen tijdens de nachtelijke uren, brommergeluiden, muziek), overlast, vandalisme en intimidatie vanuit en door groepen.

Artikel 1:1 geeft aan wat wordt verstaan onder het begrip openbare plaats. Van belang hierbij is dat dit begrip (veel) ruimer is dan het begrip weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet. Als de burgemeester ter bescherming van de openbare orde een gebied aangewezen heeft, is het verboden dat: 1. daarin één of meer groepen van drie of meer personen zich zonder redelijk doel op en rond dezelfde plaats ophouden; 2. daarin een verzameling van drie of meer personen zich op en rond dezelfde plaats zonder redelijk doel ophoudt. Groepsverband of verzameling van drie of meer personen Onder groepsverband verstaat de Van Dale een “verband dat een aantal tot een groep verenigde personen of zaken vormen”. Als alleen een verbod wordt vastgesteld voor groepen van drie of meer personen dan is gebleken dat een groep zich opsplitst en personen met zijn tweeën of afzonderlijk op en rond dezelfde plaats/hangplek gaan staan. Hierdoor ontstaat feitelijk op en rond dezelfde plaats een verzameling van personen en groepjes. Deze verzameling personen en groepjes op en rond een bepaalde plek verstoort net zo goed de openbare de orde als één grotere groep van drie of meer personen op een dergelijke plek. Als gevolg hiervan is een verbod voor verzamelingen van personen noodzakelijk.

Onder verzameling van personen wordt verstaan “een geheel van drie of meer personen waarvan het kenmerk is dat deze personen zich allen op en rond dezelfde plaats ophouden”. Deze personen kunnen met zijn tweeën bij elkaar staan. Het is echter ook mogelijk dat afzonderlijke personen en grotere groepen, van drie personen of meer, onderdeel uitmaken van een verzameling personen. Grotere groepen (drie personen of meer) Het is mogelijk dat op en rond dezelfde plek zich een behoorlijk aantal personen zonder redelijk doel ophouden waarbij binnen het grote geheel diverse kleine en grote groepsverbanden (en afzonderlijke personen) tijdelijk zichtbaar worden en vervolgens daarin weer oplossen. In dat geval is er sprake van een “verzameling van drie of meer personen”. Het is voor de handhaver niet noodzakelijk, of wenselijk, om te proberen om binnen het geheel groepsverbanden van drie of meer personen te fixeren. pagina 12

Nachtelijk lawaaihinder door groepen De nachtperiode is de periode, waarin de gemeenschap rust en slaapt, strekt van 22.00 uur tot 07.00 uur. Lawaai gedurende deze periode is een belangrijke oorzaak van hinder waardoor in de nabije omgeving van het lawaai de gemeenschapsrust wordt verstoord, het inslapen verhindert of de slaap onderbroken. Van eenieder die ’s-avonds en ’s-nachts in het openbaar gebied actief is mag verwacht worden dat hij hiervan op de hoogte is en daarmee voldoende rekening houdt. Lawaaihinder tijdens de nachtelijke uren kan worden veroorzaakt door individuele personen of groepen personen. Als deze hinder zich beperkt tot enkele individuele personen of tijdelijk (van snel voorbijgaande aard) is, blijft de verstoring van de openbare orde voor de directe omgeving beperkt. De ervaring leert echter dat een groep personen die zich zonder redelijk doel tijdens de nachtelijke uren op of aan de weg ophoudt of beweegt veelal grote en langdurige lawaaihinder voor de nabije omgeving veroorzaakt en daarmee een onaanvaardbare verstoring vormt van de openbare orde. Het produceren van gewone stem- en spreekgeluiden gedurende de nachtelijke uren door een dergelijke groep is reeds hinderlijk voor de omgeving en verstoort daardoor al de openbare orde.

In de praktijk produceert een dergelijke groep veel meer lawaaihinder doordat de leden ervan gedrag (gaan) vertonen in de vorm van hard praten, geroep, gelach, geschreeuw. Dergelijke groepen hebben vaak een verkeersaantrekkende werking hebben en vormen daarmee de basis voor (nog) meer lawaaihinder door arriverende, rondrijdende en vertrekkende brommers, scooters en motorvoertuigen. Naast de lawaaihinder vormen dergelijke groepen vaak de ontstaansgrond voor andere vormen van hinder en overlast voor de omgeving onder andere in de vorm van urineren in portieken, vandalisme (ingooien ramen) en bedreiging van omwonenden. Achtste lid Samenscholingen of samenkomsten kunnen (mede) het karakter hebben van een betoging. Regeling daarvan behoort niet tot de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever. In het negende lid zijn daarom uitgezonderd de samenkomsten waarop de Wet openbare manifestaties van toepassing is. De burgemeester moet eventuele maatregelen op die wet baseren. De wet kent aan de burgemeester onder andere bevoegdheden toe om bij ongeregeldheden maatregelen te treffen en bevat dienaangaande strafbepalingen. Jurisprudentie HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 Relatie tussen APVbepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. (samenscholingsarrest). HR 12-02-1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p.

125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 0206-1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20-01-1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem). Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380 Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. ABRvS 19-06-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1940. Op grond van artikel 2:1, eerste lid APV heeft de burgemeester bij besluit gelast om niet meer op een openbare plaats in de gemeente door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot ongeregeldheden in de nabijheid van een kerk. Aan de last heeft de burgemeester een dwangsom verbonden. De Afdeling oordeelt dat het gedrag van appellant, zeker gelet op de beledigende teksten, uitdagend was. Uit het rapport kan echter niet worden afgeleid dat als gevolg van dit uitdagend gedrag ongeregeldheden zijn ontstaan of dreigden te ontstaan. De omstandigheid dat de door appellant aangesproken personen zijn uitlatingen hoog hebben opgenomen, is hiervoor onvoldoende. De burgemeester was niet bevoegd om appellant de last op te leggen.

Artikel 2:2 kennisgeving betoging op openbare plaats Dit artikel is gebaseerd op enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM). In artikel 1, eerste lid WOM wordt “openbare plaats” gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid Grondwet (een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat met name wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen). Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een pagina 13

kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen. Uitgangspunten Wet openbare manifestaties De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden. De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8). Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht dat niet nodig.

Overigens vallen individuele uitingen wel onder de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 verbiedt expliciet een voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen, ook als die uitingen godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan. De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6): - de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen.

De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden; - de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen; - de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen. Een aantal onderwerpen is geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. De reden is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en dat anderzijds de rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p.