Samenwerken in een veranderend landschap - GR Regio AV
Tekst van het document
Samenwerken in een veranderend lanschap Een toekomstverkenning van de Gemeenschappelijke
Regeling regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
5 februari 2023
INLEIDING Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Aanleiding Alweer enkele jaren werken de gemeenten in de Alblasserwaard-
blijven samenwerken in de structuren van de regio Zuid-Holland Zuid. Het
Vijfheerenlanden (AV) samen met andere overheden en maatschappelijke
“uiteen getrokken worden” van de regio AV door de Utrechtse en Zuid-
partners aan de regionale maatschappelijke opgaven. Dat samenwerken
Hollandse planprocessen en sturingslijnen wordt in toenemende mate
gebeurt in netwerkverband en opgavegericht op 10 opgaven zoals genoemd in de Regionaal Maatschappelijke Agenda (RMA). De RMA is in
gevoeld nu veel landelijke opgaven via de provincies worden aangevlogen en opgepakt. Dit alles maakt dat nu verschillend wordt gedacht over de
december 2021 voor het laatste geactualiseerd. De schaal waarop wordt samengewerkt verschilt per opgave; relevante partijen worden uitgenodigd
vraag of en hoe samenwerken aan op AV-niveau nog van belang en van meerwaarde is.
om mee te doen met de samenwerking daar waar van belang. De RMAnetwerksamenwerking wordt gecoördineerd door het Regiobureau AV. Het regiobureau is ondergebracht in de Gemeenschappelijke Regeling Regio
Tegelijkertijd vormt het gebied Alblasserwaard-Vijfheerenlanden een herkenbare en onderscheidende regio in geografisch en maatschappelijk
AV (GR AV). De GR AV is destijds aangegaan door de gemeenten Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden. In de loop van de tijd is
opzicht, wat haar ook een bepaalde positionering geeft.
ervoor gekozen om de GR zo licht mogelijk te maken en de taken zoveel mogelijk te beleggen bij de RMA-partners zelf (gemeenten, provincies en waterschap). Daarmee is de formatie van het regiobureau geminimaliseerd tot 1,2 fte en is enkel nog belast met een coördinerende taak. De herindeling en wijziging van bestuurlijke grenzen, alsook de komende transitieopgaven, zijn de aanleiding om het gehele construct van de GR-AV en de RMA weer eens goed tegen het licht te houden. De provinciegrens doorsnijdt nu het gebied. Vijfheerenlanden is onderdeel geworden van provincie Utrecht en raakt georiënteerd op de Utrechtse structuren (zoals U10); terwijl Gorinchem en Molenlanden als onderdeel van Zuid-Holland
2
• © TwynstraGudde
INLEIDING Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Onderzoeksvragen De beschreven ontwikkelingen maken dat opnieuw bekeken moet worden
strategische partners van de Gemeenschappelijke Regeling. De gesprekken
op welke onderwerpen de gemeenten in het gebied Alblasserwaard-
met het Dagelijks Bestuur, het Strategisch Beraad en de radenbijeenkomst
Vijfheerenlanden met elkaar en partners willen samenwerken, wat de juiste
hebben de bevindingen en het uiteindelijke advies verder aangescherpt.
schaal is om welk onderwerp op te pakken en vervolgens te bepalen welke organisatievorm daarbij past.
Leeswijzer
Daarom heeft het Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling
Deze notitie is als volgt opgebouwd. We beginnen met een beknopte samenvatting van de hoofdlijnen van het rapport. Vervolgens
Regio AV aan TwynstraGudde opdracht gegeven om de onderstaande
beantwoorden we achtereenvolgens de onderzoeksvragen over het
vragen te onderzoeken en advies uit te brengen over de toekomst van de samenwerking tussen de deelnemers:
WAAROM, het WAT en het HOE van de samenwerking. Afsluitend geven we advies voor de verdere doorontwikkeling van de samenwerking en doen we suggesties we de vervolgstappen na besluitvorming.
1. Het WAAROM van de samenwerking: Wat bindt en scheidt ons als regio AV?
We hebben gemerkt dat er in verschillende bewoordingen geschreven en
2. Het WAT van de samenwerking: Wat zijn de bovenlokale opgaven in de
gesproken wordt over (samenwerking in) de regio.
regio AV van overheden en maatschappelijke partners? Op welk
Voor dit onderzoek gebruiken we de term ‘AV-regio’ voor de verschillende
schaalniveau / bestuurlijk regionaal ecosysteem kunnen de bovenlokale opgaven het beste worden opgepakt?
samenwerkingen die bestaan in het gebied Molenlanden, Gorinchem en Vijfheerenlanden. We spreken van de ‘Gemeenschappelijke Regeling Regio
3. Het HOE van de samenwerking: Wat is de beste organisatievorm van
AV’ (GR AV) als we doelen op de samenwerking binnen het juridisch
samenwerking op AV-niveau?
construct dat onderwerp is van dit onderzoek.
Het voorliggende rapport geeft antwoord op bovengenoemde onderzoeksvragen. Dit rapport is tot stand gekomen op basis van een uitgebreide documentstudie en diverse gesprekken met deelnemers en
3
• © TwynstraGudde
Samenvatting van het WAAROM, WAT en HOE
Inleiding
Samenvatting SAMENVATTING
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Het veranderende WAAROM van de samenwerking In de afgelopen jaren heeft de samenwerking binnen de AV-regio een
toenemende oriëntatie van gemeenten op samenwerkingsverbanden
significante transformatie ondergaan, voortgedreven door zowel
buiten de traditionele AV-structuur.
historische verbintenissen als recente ontwikkelingen. Ooit stevig verankerd in een gedeelde agrarische identiteit en een gezamenlijke strijd tegen het water, vormden deze elementen de basis voor een sterke samenwerking
Gezien deze verschuivingen adviseren wij een pragmatische benadering voor de toekomst van de AV-regio. Het is niet noodzakelijk om geforceerd
tussen Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden. Deze gedeelde uitdagingen en de economische en maatschappelijke verbondenheid
een overkoepelend 'WAAROM' te zoeken. In plaats daarvan moet de focus liggen op het benutten van bestaande samenwerkingsverbanden zoals de
boden een solide fundament voor de samenwerking.
SmartDelta, het Groene Hart en de U10. Deze bieden kansen om
Echter, de dynamiek van het 'WAAROM' van deze samenwerking is in de
gezamenlijk toegang te krijgen tot provinciale en landelijke fondsen en subsidies. De GR moet niet worden ingezet om kwetsbaarheden binnen
loop der jaren veranderd. De herindelingen van 2019 hebben niet alleen de bestuurlijke structuren aangepast, maar ook de schaal waarop de
individuele organisaties op te lossen, maar als een platform voor strategische samenwerking waar natuurlijke synergieën bestaan.
gemeenten samenwerken. De uitbreiding van Molenlanden en Vijfheerenlanden introduceerde nieuwe verhoudingen en dynamieken
Door deze benadering kan de regio flexibel inspelen op veranderende
binnen de regio. Daarnaast bracht de provinciegrens tussen Utrecht en
omstandigheden en behoeften, waarbij de samenwerking wordt
Zuid-Holland nieuwe uitdagingen met zich mee, waardoor de regio op sommige vlakken verdeeld raakte.
vormgegeven op basis van concrete, gedeelde opgaven. Dit zorgt voor een toekomstbestendige samenwerking die de unieke identiteit en gedeelde belangen van de AV-gemeenten blijft weerspiegelen.
Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een heroverweging van de noodzaak en de vorm van regionale samenwerking. De eens duidelijk gedefinieerde gezamenlijke agenda is nu minder zichtbaar, en de vraag rijst welke opgaven daadwerkelijk een gezamenlijke benadering op AV-schaal vereisen. De samenwerkingsdynamiek is complexer geworden, met een
5
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting SAMENVATTING
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Het WAT van de AV-regio wordt steeds magerder Het steeds magerder wordende 'WAT' van de AV-regiosamenwerking is
economische regio’s rondom de maritieme sector en de maakeconomie.
een direct gevolg van het verschuivende bestuurlijke landschap en de
Ook op het gebied van recreatie, toerisme, zorg en onderwijs wordt
ontwikkeling binnen de opgaven. Ons onderzoek heeft uitgewezen dat de
succesvolle samenwerking vaak gevonden buiten de traditionele AV-
eens zo passende en logische AV-schaal, met een fundament in de gemeenschappen van Molenlanden, Gorinchem en Vijfheerenlanden, niet
structuur, door flexibele, projectgebonden allianties.
langer een logische schaal is voor alle bovenlokale opgaven uit de Regionale Maatschappelijke Agenda (RMA).
De toenemende mismatch tussen de AV-schaal en de bovenlokale opgaven zoals benoemd in de RMA, leidt tot een verschraling van de inhoudelijke
basis (het WAT) van de GR. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in de agenda’s Met name in de ruimtelijke opgaven zoals waterveiligheid en klimaatadaptatie blijft de samenwerking tussen de drie gemeenten
en verslagen van het Dagelijks Bestuur en het Strategisch Beraad van de GR, waar blijkt dat de relevante discussies en besluitvorming rondom
relevant, maar is samenwerking op het niveau van Dijkring 16 belangrijk. Ook op andere onderwerpen in het ruimtelijk domein, zoals
opgaven zich verplaatst hebben naar andere platforms en samenwerkingsverbanden. De AV-samenwerking vindt vanuit de opgaven
landschapsontwikkeling en duurzame landbouw, is Dijkring 16 vaak een
bezien dus haar grenzen, in een landschap waarin andere schalen en
passende schaal, al zien we hier de afgelopen jaren een verschuiving naar
structuren beter aansluiten bij de huidige en toekomstige opgaven.
provinciale regie, wat een integrale en grensontkennende benadering op deze opgaven bemoeilijkt. De duurzaamheidsagenda, evenals de Regionale Energiestrategieën (RES), toont aan dat een gecoördineerde aanpak op AVniveau ingewikkeld is. Dit patroon herhaalt zich in domeinen als bereikbaarheid, infrastructuur en woningbouw, waar samenwerking vaker plaatsvindt binnen bredere regio's of in project-specifieke verbanden. De economische samenwerking laten eveneens de verder afnemende relevantie van de AV-schaal zien, waarbij de voorkeur uitgaat naar bredere
6
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting SAMENVATTING
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Het HOE, passend bij het WAAROM en WAT Het huidige model waarin wordt samengewerkt binnen een
vraagt om een actievere rol vanuit de individuele gemeenten om de
Gemeenschappelijke Regeling, hoewel historisch effectief, sluit niet meer
verbindingen levendig te houden, ondersteund door strategische inzet op
aan bij de veranderde opgaven en de dynamiek in de regio. Alternatieve
gebieden waar samenwerking duidelijke meerwaarde biedt.
samenwerkingsvormen, zoals een (lichte) bestuursovereenkomst of het volledig decentraliseren van samenwerking naar (opgave-specifieke)
In lijn met dit advies is het van belang dat de gemeenten individueel een
platforms bieden een flexibeler en meer toekomstbestendig kader.
heldere strategie (her)formuleren voor regionale samenwerking. Deze strategie dient te definiëren op welke thema's en op welk niveau
Ons advies is om te kiezen voor een model waarbij samenwerking
samenwerking wordt gezocht, rekening houdend met de krachten en
opgavegericht wordt georganiseerd, ondersteund door een informeel regionaal platform. Dit scenario biedt de beste match met de huidige
mogelijkheden van de AV-regio, maar ook de kansen die in de andere omliggende regio’s liggen.
behoeften en verwachtingen binnen de regio AV, gezien de afnemende relevantie van de AV-schaal voor veel opgaven en de toegenomen bestuurskracht van de individuele gemeenten. Daarbij komt dat deze samenwerkingsvorm de bestuurlijke complexiteit in het gebied vermindert en bijdraagt aan een duidelijkere focus op concrete, gedeelde opgaven. Een regionaal informeel platform voor onderlinge ontmoetingen faciliteert de door de colleges en raden gewenste interactie en uitwisseling tussen de gemeenten, zonder de overhead van een formele structuur. Het behoud van regelmatige ontmoetingen en het waarborgen van een sterke regionale identiteit, onder meer ondersteund door het gebruik van het gemeenschappelijk logo, zijn belangrijk om de samenhang en het gevoel van gemeenschappelijkheid binnen de regio te behouden. Dit
7
• © TwynstraGudde
Het WAAROM Hoofdstuk 1
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Wat maakt een regio? In de context van Nederlandse gemeenten is een regio niet alleen een
• Fysieke en geografische grenzen: Natuurlijke geografie zoals rivieren
territoriale ruimte, maar een dynamisch netwerk van sociale, economische
of door de mens gemaakte kenmerken zoals snelwegen kunnen regio's
en politieke interacties. De regionale identiteit wordt gevormd door een
zowel verbinden als verdelen. De regio AV, begrensd door de Rijn, heeft
gedeelde geschiedenis, culturele affiniteit, economische onderlinge afhankelijkheid en collaboratieve bestuursstructuren. Elke regio heeft
natuurlijke verbindingen die regionale eenheid bevorderen maar ook fysieke scheidingen die het kunnen scheiden van aangrenzende regio's.
onderscheidende kenmerken die haar bestaan en functionaliteit definiëren. • Bestuurlijke samenwerking: Regio's worden ook gedefinieerd door de
• Gedeelde geschiedenis en identiteit: Een regio heeft vaak een
manier waarop gemeenten samenwerken, vaak geformaliseerd door
collectief geheugen en erfgoed, zoals deze gevormd is door water en bodem in de regio AV. Vergelijkbaar hebben regio's zoals Twente een
intergemeentelijke overeenkomsten of raden. Ook initiatieven zoals de Regio Deals, waar lokale, provinciale en nationale overheden
sterk industrieel erfgoed, terwijl andere regio’s weer bekend staan om hun stedelijke ontwikkeling en economische kenmerken.
samenwerken aan regionale ontwikkelingsprojecten, kunnen (her)definiëren wat een regio maakt.
• Economische afhankelijkheid: Economische activiteiten die gemeentegrenzen overschrijden bevorderen regionale cohesie. De agrarische basis van de regio AV verbindt het bijvoorbeeld economisch met nabijgelegen regio's die vergelijkbare economische profielen delen. U10, met gemeenten rondom Utrecht, is economisch verbonden door gedeelde infrastructuur en arbeidsmarkten. Verschillende socioeconomische profielen binnen gemeenten kunnen een regio binden of scheiden. Terwijl de regio AV een overwegend agrarisch en landelijk profiel deelt, kunnen contrasten met meer verstedelijkte of geïndustrialiseerde nabijgelegen regio's grenzen definiëren.
9
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
Regio’s in beweging De meeste regio's zijn voortdurend in ontwikkeling. Soms zijn het nieuwe economieën die een regio een boost geven en haar identiteit vormen, zoals de technologische sector in Eindhoven heeft gedaan voor Brainport Regio Eindhoven. In andere gevallen kan het een groot infrastructuurproject zijn wat partijen aan elkaar verbind rondom een bovenregionaal vraagstuk, zoals de ontwikkeling van de Tweede Maasvlakte, die de dynamiek en samenstelling van de regio Rotterdam heeft veranderd.
Regio's kunnen eveneens veranderen door de verandering van deelnemende partijen; gemeenten kunnen toetreden of zich terugtrekken, wat de regionale samenstelling en onderliggende interacties verandert. Het veranderende speelveld door toetreding van nieuwe partners leidt soms tot een herstructurering van een regio, zoals de transitie die een aantal regio’s hebben gemaakt naar een Economic Board, waarbij onderwijsinstellingen en bedrijfsleven actief betrokken worden. Regio's kunnen ook ophouden te bestaan of opgaan in andere regio’s als gevolg van (bestuurlijke) veranderingen, bijvoorbeeld door gemeentelijke herindelingen. Bijvoorbeeld, wanneer gemeenten fuseren en nieuwe grotere eenheden vormen, zoals recent gebeurde in de regio's Noord-Brabant en Noord-Holland, waarbij nieuwe gemeenten zoals Maashorst en Dijk en Waard ontstonden. Dergelijke veranderingen kunnen de basis van een regio herdefiniëren en de noodzaak van samenwerking binnen de nieuwe context opnieuw vormgeven.
10
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Wat bindt de drie gemeenten? Voordat we vanuit de opgaven kijken naar de samenhang in het gebied, kijken we in dit hoofdstuk naar wat de drie gemeenten op een fundamenteler niveau met elkaar verbindt. We gaan voorbij de tastbare projecten en bestuurlijke afspraken en richten ons op de gedeelde identiteit en wederzijdse belangen. Hierbij verkennen we het karakter van de regio en de (soms onzichtbare) lijnen die de gemeenten bij elkaar houden. Dit helpt om te begrijpen waarom samenwerking tussen deze gemeenten al dan niet van nature logisch is.
Landelijke kenmerken Kenmerken zoals de ligging in het groene, waterrijke landschap van Molenlanden en Vijfheerenlanden, met de verschillende polders en rivieren, vormen een gedeelde fysieke en emotionele band. De landbouw, natuur en recreatie die deze omgeving biedt, zijn van invloed op de levenswijze en economische activiteiten in de regio. De gemeente Gorinchem kenmerkt zich door een meer stedelijk karakter. Daily urban system De dagelijkse stromen van mensen voor werk, onderwijs en zorg tussen Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden illustreren de onderlinge afhankelijkheid. Het onderzoek van Berenschot (2022) laat zien dat de infrastructuur en openbaar vervoersnetwerken deze dagelijkse stromen ondersteunen. Zo wordt er samengewerkt op het gebied van openbaar vervoer, met als doel een goede samenwerking van alle vormen van openbaar vervoer te realiseren en meer vervoerwaarde te creëren.
Gedeelde identiteit en historie De gemeenten in de regio-AV zijn diep verbonden door een gedeelde historie die teruggaat tot ver in de middeleeuwen. Deze historie is gekenmerkt door de strijd tegen water, met dijkbouw en waterbeheer als cruciale elementen. De historische waterlinies, zoals de Oude Hollandse Waterlinie, zijn tastbare herinneringen aan deze gedeelde strijd. Deze historische band, die zich uit in de unieke 'badkuip' vorm van de regio, draagt bij aan de cohesie tussen de drie gemeenten en vormt een fundament voor hun samenwerking. Volgens het BRE-onderzoek is dit ook terug te zien in de sterke identiteit van het gebied. Deze identiteit, geworteld in generaties van bewoners die in het gebied zijn blijven wonen, versterkt het maatschappelijk weefsel en heeft een positieve invloed op de mate van samenwerking in de regio, bijvoorbeeld langs de lijnen van verenigingen.
Maatschappelijk ecosysteem Op maatschappelijk vlak zijn er tal van verbindingen en samenwerkingen die langs de lijnen van de AV-regio zijn georganiseerd. Uit het BREonderzoek blijkt dat er een stevig maatschappelijk weefsel is in de regio. Maatschappelijke actoren zijn dan ook vaak subregionaal georganiseerd evenals een aantal sectorale netwerken op het niveau van de regio. Denk aan onderwijsinstellingen, woningcorporaties en verenigingen rondom sport en cultuur.
11
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Wat scheidt de drie gemeenten? Provinciegrens Utrecht / Zuid-Holland De provinciegrens is meer dan een fysieke lijn op de kaart; het vormt voor sommige opgaven een barrière in het realiseren van een gezamenlijke aanpak voor opgaven in de RMA. Hoewel de intentie en bereidheid is om deze grens te overschrijden voor het realiseren van gezamenlijke doelen, zoals vastgelegd in de Regionaal Maatschappelijke Agenda (RMA), blijken er in de praktijk toch hobbels op de weg te zijn. Dit komt bijvoorbeeld naar voren in ruimtelijke opgaven zoals de NOVEX of NPLG, die vasthouden aan specifieke gebiedsindelingen die niet aansluiten op de AV-schaal. Hierdoor botst de schaal van de opgave met de samenwerking tussen de gemeenten.
hebben aan slagkracht gewonnen en oriënteren zich mogelijk op nieuwe samenwerkingsverbanden. Deze verandering wordt gevoeld in de samenwerkingsdynamiek binnen de regio AV. Oriëntaties op andere samenwerkingsverbanden De drie gemeenten hebben elk hun eigen oriëntaties op andere samenwerkingsverbanden, wat hun onderlinge samenwerking beïnvloedt. Zo zoekt de gemeente Gorinchem voor een aantal opgaven aansluiting bij de Drechtsteden, terwijl Vijfheerenlanden aansluiting heeft gevonden bij de U10. Door deze verschillende oriëntaties wordt in de praktijk het sturen op één gemeenschappelijke agenda voor meerdere opgaven steeds ingewikkelder.
Stad-platteland Een ander onderscheidend aspect tussen de drie gemeenten is de tegenstelling tussen stad en platteland. Gorinchem, met zijn stedelijk karakter en historische rol als handelsstad, heeft een andere focus en ontwikkelingsvisie dan de meer landelijk georiënteerde gemeenten Molenlanden en Vijfheerenlanden. Deze tegenstelling leidt in de praktijk tot verschillende visies op beleidsfocus, wat de samenwerking soms bemoeilijkt. Zo kan bijvoorbeeld de focus op stedelijke ontwikkeling en verstedelijking in Gorinchem botsen met de nadruk op landschapsbehoud en landbouw in Molenlanden en Vijfheerenlanden.
Afnemend ambtelijk en bestuurlijk enthousiasme/energie De verschillen en uitdagingen zoals hierboven beschreven, leiden tot een afnemend enthousiasme en energie bij zowel ambtelijke als bestuurlijke deelnemers aan de GR AV. We zien dat dit van invloed is op de motivatie en het commitment voor gezamenlijke projecten en beleidsinitiatieven. Zonder een duidelijke meerwaarde van de GR AV leidt dit nu al tot verminderde bereidheid om tijd en middelen te investeren in gezamenlijke initiatieven, waardoor de samenwerking in de GR AV in een neerwaartse spiraal terecht kan komen.
Ontwikkelingen in het gebied De recente herindelingen hebben geleid tot veranderde bestuurlijke verhoudingen in het gebied. Met name Molenlanden en Vijfheerenlanden
12
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
De noodzaak tot samenwerking op AV-schaal is afgenomen De regio AV is oorspronkelijk ontstaan uit de noodzaak van de toenmalige
Echter, de vraag blijft in welke vorm deze zelfstandige positionering moet
kleinere gemeenten om samen te werken. Door herindelingen in het
plaatsvinden en of de huidige vorm nog logisch is. In verschillende
gebied is de bestuurskracht en strategische kracht van de individuele
documenten die we in het kader van dit onderzoek hebben bestudeert
gemeenten versterkt. Dit heeft de ambtelijke noodzaak voor samenwerking vanuit kwetsbaarheid verminderd. Tegelijkertijd zijn de regio's rondom AV,
suggereren dat er al langer een zoektocht is naar een gemeenschappelijk 'verhaal' of position paper dat de visie, doelstellingen en waarden van de
zoals U10 en SmartDelta, zowel in omvang als inhoudelijk sterk gegroeid.
AV-regio duidelijk articuleert, tot op heden zonder resultaat.
De opgaven die de Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden enkel
Hoewel de bestuurlijke noodzaak voor samenwerking binnen de AV-regio
met zijn drieën aanpakken, zijn de afgelopen jaren sterk teruggedrongen. Dit komt enerzijds doordat opgaven vaak op een grotere schaal worden
is afgenomen, blijft er wat ons betreft vanuit een maatschappelijk standpunt een logische verbondenheid bestaan tussen de drie gemeenten.
aangepakt, zoals op het niveau van Dijkring 16 voor vraagstukken rondom waterveiligheid, en anderzijds doordat de gemeenten buiten het AV-
Deze cohesie en historische banden tussen de gemeenten vormen een waardevolle basis die niet afhankelijk is van de GR-structuur. Erkenning van
verband soms logischere samenwerkingspartners vinden.
deze verbondenheid en het verkennen van alternatieve samenwerkingsvormen, zoals het blijven voeren van het gemeenschappelijk
Ondanks deze bestuurlijke realiteit, die diffuser en ingewikkelder is
logo bij gezamenlijke projecten of het creëren van ondersteunende
geworden, blijft er een logische verbondenheid bestaan als we kijken vanuit het perspectief van de samenleving. Het daily urban system, de
platforms, kan ook buiten de GR om deze verbondenheid versterken.
verenigingen, projecten en initiatieven rondom sociaal-economische opgaven tonen een onderlinge verbondenheid die ondersteuning en facilitering verdient. Dit zou een reden kunnen zijn om de regio AV zelfstandig te blijven positioneren.
13
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
In figuur 1 zijn de samenwerkingsverbanden die in dit rapport worden genoemd visueel weergegeven. Het is geen volledige weergave van alle samenwerkingen
in de AV-regio. De figuur maakt zichtbaar dat Vijfheerenlanden is aangesloten bij samenwerkingen zoals de RES-regio in de Provincie Utrecht en Molenlanden en Gorinchem hun oriëntatie meer hebben naar Zuid-Holland. Tegelijkertijd zijn er ook nog samenwerkingen waarin de drie gemeenten met elkaar samenwerken, bijvoorbeeld AVRES en afvalverwerking.
Figuur 1
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
De sturing vanuit de GR is beperkt, omdat het WAAROM ontbreekt In de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden is er een duidelijke
Rol van de Gemeenschappelijke Regeling
samenhang en overlap tussen de regionale opgaven binnen de sociale,
Hoewel de sturing op de samenhang in theorie door de GR wordt
economische en ruimtelijke domeinen. Deze verwevenheid van domeinen
uitgevoerd, zien we in de praktijk dat deze strategische functie van het
roept de vraag op of en hoe er sturing nodig is op de raakvlakken tussen deze domeinen en de bijbehorende opgaven.
regiobureau de afgelopen jaren steeds meer bij de individuele gemeenten zelf is komen te liggen. Dit is deels te wijten aan het feit dat de gemeenten nu de schaal hebben bereikt waarop strategische kracht beter verankerd is.
Samenhang tussen domeinen
Anderzijds is de AV-schaal slechts voor een beperkt aantal opgaven de
De sociale opgaven zoals ontgroening, vergrijzing en werkgelegenheid zijn
juiste. Hierdoor spelen de gemeenten zelf een grote rol in het smeden van
onlosmakelijk verbonden met de economische ontwikkeling van het gebied. Deze factoren beïnvloeden direct het leef- en werkklimaat van de
coalities, waarbij de samenwerking tussen precies de drie gemeenten binnen de GR steeds minder vaak voorkomt.
inwoners. Zo heeft de arbeidsmarkt zowel een economische als een sociale component, waarbij de beschikbaarheid van werk direct invloed heeft op
Terugkerende uitdaging in sturing
sociale aspecten zoals welzijn en maatschappelijke participatie.
Vanuit de beantwoording van de WAAROM-vraag blijkt dat er geen
Tegelijkertijd hebben sociale opgaven een ruimtelijke dimensie, vooral als
eenduidig verhaal, ambitie of set van doelstellingen is voor het gebied, om op te sturen. Dit maakt het lastig om concreet te maken welke raakvlakken
het gaat om wonen en de druk op cultuurhistorische waarden en het landschappelijke karakter van de regio. De ruimtelijke
van belang zijn en wat precies het belang van de regio is in die raakvlakken.
bereikbaarheidsopgave, die essentieel is voor de stromen van wonen, werken en voorzieningengebruik, heeft weer een sterke sociale en economische component.
15
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Het WAAROM is een gezamenlijke keuze Hoewel er een aantal aspecten zijn die Molenlanden, Gorinchem en
gezondheid, onderwijs, en een prettige leefomgeving. Voor de GR AV zou
Vijfheerenlanden aan elkaar verbinden, valt ons op dat het
dit kunnen betekenen dat het WAAROM van de samenwerking gaat over het
gemeenschappelijke verhaal van de regio nu ‘mager’ aanvoelt. Dat wordt
ondersteunen en faciliteren van bijvoorbeeld gezamenlijke welzijnsprojecten,
ook in de verschillende interviews bevestigd door respondenten. Dit is ook begrijpelijk vanuit schaalvergroting door de gemeentelijke herindelingen.
gericht op het verbeteren van de leefkwaliteit in de regio, zoals gezondheidsprogramma's of onderwijsinitiatieven.
Waar eerst zes gemeenten met elkaar samenwerkten, zijn het er nu drie. In dit traject verkennen we enkele mogelijke verhaallijnen om het
In het verleden zijn meerdere pogingen ondernomen om een gedeelde visie
gemeenschappelijke verhaal desgewenst te versterken, en daarmee de
voor de AV-regio te formuleren, zonder resultaat. Gezien de uitdagingen om
samenwerking in de regio nieuwe energie in te blazen.
een overkoepelend verhaal voor de GR AV te vinden, adviseren wij om het ontbreken ervan te accepteren. Het is productiever om de samenwerking te
Hierbij enkele overwegingen, en onze reflectie daarop:
richten op de opgaven waar gemeenschappelijke belangen duidelijk zijn en samenwerking nu ook al vruchten afwerpt.
Overweging 1: Sturen op een gedeelde visie op het gebied In andere regio's zien we vaak dat een gedeelde visie op de toekomst van
Overweging 2: Versterken van ambtelijke en bestuurlijke slagkracht
het gebied een krachtige drijfveer is voor samenwerking. Voor de AV-
Hoewel de drie gemeenten de afgelopen jaren hun bestuurskracht hebben
gemeenten kan dit betekenen dat er een gezamenlijke langetermijnvisie ontwikkeld wordt die verder gaat dan de huidige individuele doelstellingen.
versterkt, zien we ook bij andere regio’s dat samenwerken ook een manier is om hun ambtelijke kwetsbaarheden verminderen en bestuurlijke drukte te
Deze visie zou zich bijvoorbeeld kunnen richten op economische groei in het
verminderen. Voor de GR AV zou dat kunnen betekenen dat het WAAROM
gebied, in samenhang met de met ecologische, economische en sociale
van de samenwerking meer dan nu uitgaat van uitwisseling van ambtelijke
aspecten. Een andere visie zou rondom de (regionale) identiteit van het
expertise, bijvoorbeeld bij moeilijk in te vullen vacatures. Een ander
gebied kunnen ontstaan, waarmee de unieke kenmerken van de AV-regio benadrukt en promoot. Daarnaast zien we dat steeds meer regio’s hun visie
voorbeeld zou de bestuurlijke vertegenwoordiging van de gemeenten zijn namens één regio-bestuurder in bestuurlijke overleggen.
formuleren rondom het thema ‘brede welvaart’. Het concept van brede welvaart gaat verder dan economische groei en omvat aspecten zoals 16
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Het WAAROM is een gezamenlijke keuze Hoewel de recente herindelingen hebben de bestuurskracht binnen
Onvoldoende basis voor verdieping van het WAAROM
Molenlanden en Vijfheerenlanden versterkt, hebben we in de interviews
Wij zien op dit moment onvoldoende grond voor een verdieping van de
gemerkt dat er op onderdelen nog steeds kwetsbaarheden zijn, bijvoorbeeld bij
samenwerking langs de lijnen van bovengenoemde overwegingen: de
het invullen van vacatures. Ons advies is echter om deze kwetsbaarheden niet via de GR op te lossen, maar per casus een passende constructie te kiezen
ontwikkeling van een gedeelde visie, het versterken van ambtelijke en bestuurlijke slagkracht, en het gericht inzetten op fondsen en subsidies van
zoals gezamenlijke inkoop, een detacheringsconstructie of een DVO.
hogere overheden. Deze elementen lijken niet de noodzakelijke of logische volgende stappen voor de GR AV te vormen. Het ontbreekt aan voldoende
Overweging 3: Gebruik maken van fondsen en subsidies van hogere
aanknopingspunten om te stellen dat een intensievere samenwerking op
overheden De AV-gemeenten zouden het WAAROM van de samenwerking kunnen
deze gebieden tegemoet komen aan een probleem en bovendien haalbaar zijn en direct hun meerwaarde zullen bewijzen voor het gebied.
vormgeven rondom een sterkere positionering en lobby richting provinciale en nationale overheden. Een gezamenlijk verhaal, bijvoorbeeld rondom een belangrijk project voor de regio, legt voor hogere overheden vaak meer gewicht in de schaal dan een lokaal verhaal. De mogelijkheden voor het aantrekken van fondsen en subsidies zijn in de GR AV tot nu toe onderbenut. Zonder een sterk verhaal zal dit ook in de toekomst een uitdaging blijven. Wij adviseren de individuele gemeenten om op dit punt de samenwerking binnen bestaande verbanden zoals SmartDelta en U10 te intensiveren, om zo de belangen van de individuele gemeenten te behartigen via deze gremia.
17
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK HET WAAROM
Het ONSWAT TEAM
Kortom… De inhoudelijke analyse toont aan dat de noodzaak voor sterke bovenlokale sturing binnen de AV-regio beperkt is. Dit geldt vooral buiten het ruimtelijke domein, waar samenwerking nog steeds evident is. De strategische functies en gezamenlijke besluitvorming (voorheen belangrijke functies van de GR AV) zijn steeds meer een aangelegenheid van de afzonderlijke gemeenten in andere samenstellingen, wat de behoefte aan samenwerking binnen de GR AV doet afnemen. Bovendien is
er op dit moment weinig animo voor het versterken van een gedeeld verhaal of een gezamenlijke regionale identiteit. Deze conclusie vraagt wat ons betreft om het ontwikkelen van scenario’s (het HOE) die passen bij deze nieuwe realiteit. De toekomstige samenwerkingsvorm zal wat ons betreft een meer evenwichtige weerspiegeling moeten zijn van de beperkte raakvlakken en gedeelde belangen tussen de drie gemeenten.
18
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Het WAT Hoofdstuk 2
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Zo ziet de bovenlokale samenwerking in drie domeinen eruit In dit hoofdstuk verkennen we wat de samenwerking in de regio AV
De tien opgaven die zijn opgenomen in de Regionaal Maatschappelijke
inhoudt vanuit het perspectief van de (bovenlokale) opgaven. Deze
Agenda (RMA) zijn binnen deze domeinen te plotten. Deze indeling in drie
opgaven vormen de kern van de intergemeentelijke samenwerking en zijn
domeinen blijkt zinvol voor het beantwoorden van de WAT vraag, maar het
de pijlers waarop de regio bouwt en zich ontwikkelt. Er zijn verschillende manieren om naar (de clustering) van opgaven te kijken in een gebied. In
is ook duidelijk dat samenwerking in de regio AV een complexe puzzel is met veel bewegende delen. De opgaven die bovenlokaal worden
dit onderzoek richten we ons de drie domeinen die vaak aan de basis liggen van regionale samenwerking: het ruimtelijke, sociale en
aangepakt, laten zien dat samenwerking vaak meerdere overheden, gemeenten en andere samenwerkingsverbanden omvat. Deze partijen
economische domein.
werken samen op verschillende schaalniveaus en met diverse stakeholders om de gemeenschappelijke doelen te bereiken.
Het ruimtelijke domein beslaat de fysieke structuur van de regio, waaronder stads- en landschapsontwikkeling, infrastructuur en milieu. Deze aspecten zijn cruciaal voor de leefbaarheid en toegankelijkheid van de regio en vormen de fysieke basis voor ontmoeting en activiteit. In het sociale domein zijn de gezondheid, het welzijn en de maatschappelijke betrokkenheid van de inwoners van de regio verankerd. Dit domein omvat zorg, onderwijs en culturele activiteiten die bijdragen aan de sociale cohesie en de algemene levenskwaliteit. Het economische domein richt zich op het versterken van de regionale economie, het stimuleren van werkgelegenheid en het bevorderen van innovatie. In de regio AV worden economische kansen benut door de krachten te bundelen op gebieden als agro-business, duurzame energie en toerisme. 20
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
In figuur 2 zijn de bovenlokale opgaven die in dit rapport worden genoemd visueel weergegeven. Bovenlokale opgaven worden niet altijd in een
samenwerkingsverband opgepakt (zie ook figuur 1). Deze figuur laat de samenhang van bovenlokale opgaven richting de provincies Utrecht en Zuid-Holland én het niveau van Dijkring 16 zien.
Figuur 2
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Ruimtelijk domein De regio AV staat voor diverse ruimtelijke uitdagingen die een gecoördineerde aanpak vereisen. Deze uitdagingen omvatten waterveiligheid, landschapsontwikkeling, bereikbaarheid, en de balans tussen economische ontwikkeling en behoud van cultureel erfgoed. De provincies Zuid-Holland en Utrecht nemen vaak de regierol in deze ruimtelijke opgaven, waarbij het gebied van Dijkring 16 voor een deel van de ruimtelijke opgaven een logisch afstemmingsniveau lijkt. Echter wordt
nu binnen Dijkring 16 vooral gesproken over waterveiligheid. Bij de beantwoording van de HOE-vraag, in het volgende hoofdstuk, zullen we verder ingaan op het meest passende schaal per opgave. Hieronder worden de belangrijkste opgaven en projecten binnen het ruimtelijk domein de regio uiteengezet.
22
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Bovenlokale opgaven in het ruimtelijke domein Waterveiligheid en klimaatadaptatie
beheer van het landschap en cultuurhistorisch erfgoed van de regio, en de
Waterveiligheid en klimaatadaptatie zijn van groot belang voor deze regio,
versterking van een toekomstbestendige agrarische sector
vanwege de ligging nabij grote waterwegen en de gevolgen van klimaatverandering. Dit is een opgave die bij uitstek de gemeentegrenzen overstijgt, gezien het waterbeheer en de adaptatiemaatregelen. Het gaat
In het licht van de vele uitdagingen die de boeren in dit gebied raken – van klimaatverandering en energietransitie tot bodemdaling en
hierbij onder andere om het beschermen van bewoonde gebieden tegen overstromingen en het aanpassen aan extremere weersomstandigheden.
stikstofproblematiek – wordt ook in AV-verband de roep om innovatieve aanpakken luider.
Voorbeelden van actuele projecten en initiatieven binnen deze opgave zijn o.a. het MIRT-onderzoek en HWBP. Deze initiatieven richten zich op het
We merken op dat de samenwerkingsinitiatieven zoals de Gebiedsdeal 4 en Groen Verbindt, hoewel ze de groene en cultuurhistorische waarden van de
verbinden van waterveiligheidsopgaven met ruimtelijke en economische ontwikkelingen. Dit omvat dijkversterkingen en maatregelen tegen
regio belichten, weinig aandacht besteden aan een visie op landschapsontwikkeling in combinatie met woningbouw binnen het gebied
overstromingen. De focus ligt op samenwerking tussen gemeenten,
van Dijkring 16. Desalniettemin zien we een groeiende samenwerking
waterschappen, provincies en Rijk. Een ander belangrijk initiatief binnen
tussen Utrecht en Zuid-Holland, voornamelijk in landelijk gebied, wat
deze opgave is binnen de Regionale Adaptatie Strategie (RAS)
kansen biedt voor een geïntegreerde landschaps- en landbouwvisie.
georganiseerd. Dit project richt zich op het ontwikkelen van een strategie om de regio aan te passen aan klimaatverandering. De belangrijkste
Andere projecten zoals de Pilot drukdrainage en Impulsgelden
samenwerkingspartners hierin zijn het Waterschap Rivierenland,
klimaatakkoord onderstrepen de sleutelrol van de agrariërs in deze opgave.
Rijkswaterstaat, provincies en de gemeenten binnen Dijkkring 16
De uitwisseling van kennis, zowel binnen de regio als via het Nationaal
(waaronder Molenlanden, Gorinchem, en Vijfheerenlanden).
Kennisprogramma Bodemdaling, zal ook komende jaren van belang zijn voor de aanpak in de AV-regio.
Landschapsontwikkeling en toekomstbestendige landbouw Deze opgave concentreert zich op de bevordering van een duurzaam
23
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Bovenlokale opgaven in het ruimtelijke domein Bereikbaarheid en infrastructuur De bereikbaarheid en infrastructuur in de regio zijn van groot belang vanwege de strategische ligging en de belangrijke (infrastructurele) verbindingen die het gebied kruisen. De aanpak van verkeersknelpunten en de verbetering van openbaar vervoer en fietsinfrastructuur zijn belangrijk voor zowel economische ontwikkeling als leefbaarheid in de kernen. Echter, de Regionale Gebiedsagenda Mobiliteit 2030 en projecten rond de A15 en
A27 tonen aan dat de regio AV niet altijd de meest passende schaal is voor dergelijke (bovenlokale) vraagstukken. In plaats daarvan zien we dat Molenlanden meer synergie zoekt met de Drechtsteden, terwijl Vijfheerenlanden zich meer op Utrecht oriënteert. Wonen en stedelijke ontwikkeling Ook de woningbouwopgave is een grote opgave voor het gebied, met de Regionale Realisatieagenda als een leidend document dat de richting van de ontwikkelingen in deze opgave dicteert. Hier speelt de provinciegrens een significante rol, waardoor de regio AV zich moet afvragen of haar huidige schaal wel de meest effectieve is voor het realiseren van deze opgaven. In de praktijk lijkt de woningbouwopgave momenteel vooral door de afzonderlijke gemeenten te worden aangepakt. Projecten zoals de flexibele huisvesting alliantie kernen Zuid-Holland illustreren het potentieel van intergemeentelijke samenwerking, maar bevestigen ook dat een gezamenlijke aanpak binnen de regio AV niet vanzelfsprekend is.
24
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Economisch domein De samenwerking in het economisch domein van regio AV staat de laatste jaren in het teken van het ontwikkelen van nieuwe economie en innovatie. Dit wordt gedreven door de energie en het initiatief vanuit onderwijsinstellingen en bedrijfsleven, die samenwerken met gemeenten om de economische groei en ontwikkeling in de regio te stimuleren. De drie gemeenten zoeken ook veelvuldig de samenwerking met
aangrenzende gebieden, wat de potentie heeft om de economische kracht van de regio te vergroten, vooral met de Noordelijke Drechtsteden en U10.
25
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Bovenlokale opgaven in het economische domein Economie
Arbeidsmarkt
Deze opgave gaat over het versterken van de regionale economie, met een
De opgave 'Arbeidsmarkt' in de regio richt zich op het creëren van een
focus op de (maak)industrie en de maritieme sector. Op dit moment is de
veerkrachtige arbeidsmarkt die zowel in tijden van economische groei als
samenwerking vooral gericht op het delen van kennis, afstemmen van regionale en gemeentelijke economische strategieën, en het identificeren
recessie ondersteuning biedt. Dit omvat het bieden van opleidings- en omscholingsmogelijkheden, het ondersteunen van werkzoekenden en het
van economische kansen. Ook is de ontwikkeling van bedrijventerreinen en het verbeteren van het vestigingsklimaat onderdeel van deze opgave,
bevorderen van een leven lang ontwikkelen. De arbeidsmarktregio Gorinchem is de landelijk aangewezen regio-indeling waar de drie
waardoor er weer een link is met bereikbaarheid en woningaanbod. Een
gemeenten in samenwerken. AVRES speelt hierin een sleutelrol door
voorbeeld van de wijze waarop invulling wordt gegeven is het i_lab, een coöperatief platvorm waarin gemeenten, onderwijsinstellingen en bedrijven
inwoners van de drie gemeenten te ondersteunen bij werk- en geldzaken.
werken aan de economie van de toekomst. Een ander voorbeeld is de afvalverwerking Waardlanden, een belangrijk initiatief op het gebied van afvalbeheer en recycling in de regio. Het richt zich op duurzame afvalverwerking en het bevorderen van circulaire economie. Recreatie en toerisme De regio AV, met zijn unieke landschap en cultureel erfgoed, heeft toeristisch potentieel. Er liggen kansen in het ontwikkelen van toeristische attracties, het verbeteren van de toegankelijkheid en het verbinden van toeristische voorzieningen. Hoewel er momenteel geen gezamenlijke initiatieven op AV-niveau zijn, blijft het potentieel voor toekomstige samenwerking en ontwikkeling binnen deze sector aanzienlijk, vooral in het licht van de groeiende vraag naar unieke, lokale ervaringen.
26
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Sociaal domein Het sociale domein in deze regio omvat een breed scala aan maatschappelijke uitdagingen en kansen. Een grote uitdaging is de afname van het aantal, vooral hoogopgeleide, jongeren, wat druk legt op het in stand houden van voorzieningen zoals onderwijs, sport en jeugdaccommodaties. Deze demografische verschuiving bedreigt de leefbaarheid van de kernen en kan leiden tot een dalende en uithollende beroepsbevolking, wat weer invloed heeft op de regionale arbeidsmarkt.
Tegelijkertijd biedt dit kansen voor het aanpassen van (vervolg)opleidingen aan de behoeften van de regionale arbeidsmarkt, zoals in het maritieme cluster en de maakeconomie.
27
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Bovenlokale opgaven in het sociale domein Zorg
van de spoedeisende hulp in het Beatrixziekenhuis en het voorkomen van
De uitdaging in de zorg is het organiseren van ondersteuning die dichter
onnodige vraag op de spoedeisende hulp door preventie en verbeterde
bij de burger staat en maatwerk levert, terwijl het zorgsysteem duurzaam
samenwerking. Dit project omvat samenwerking met gemeenten in het
houdbaar blijft. De ambitie is om zorg en ondersteuning volledig af te stemmen op de individuele behoeften van inwoners. Dit vereist een
verzorgingsgebied van het Beatrixziekenhuis en andere relevante partijen.
integrale en “ontschotte” aanpak van zorgprojecten, met efficiënte administratieve processen.
Voorzieningen Hoewel de bovengenoemde projecten belangrijke opgaven in het sociale
domein in de regio AV aanpakken, valt op dat initiatieven gericht op het Een belangrijk project binnen deze opgave is de 'Transformatie van de Zorg'. Dit project richt zich op het beter laten aansluiten van de zorg op de
algemene voorzieningenniveau in het gebied op dit moment ontbreken. Gezien de demografische uitdagingen en de druk op voorzieningen, is het
behoeften van specifieke doelgroepen. Via de 'Transformatietafel' werken belangrijke zorgpartners zoals cliëntenraden, zorgpartijen, DG&J, AVRES,
van belang dat er ook aandacht wordt besteed aan het behoud en de ontwikkeling van voorzieningen die belangrijk zijn voor de leefbaarheid en
huisartsen, onderwijsinstellingen, corporaties en gemeenten samen. Deze
aantrekkelijkheid van de regio.
samenwerking is gericht op het ontwikkelen van een sluitend zorgaanbod, het verbeteren van de samenwerking en het verhogen van de efficiëntie aan de achterkant. Een ander initiatief is de verbetering van de samenwerking tussen zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten. Dit project, in samenwerking met o.a. de Noordelijke Drechtsteden, is gericht op het ontwikkelen van een samenwerkingsagenda die de levering van zorg verbetert en beter afstemt op de behoeften van de gemeenschap. Dit initiatief is een reactie op de oproep van het ministerie van VWS aan zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten om de samenwerking te intensiveren. Het project 'Acute Zorg' heeft als doelstellingen het behoud
28
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
AV-regio zelden meest passende schaal In dit hoofdstuk hebben we voor de belangrijkste bovenlokale opgave geanalyseerd welke samenwerkingsschaal het meest geschikt is. Gebaseerd op documentatie, interviews en gesprekken met het programmateam is het samenwerkingslandschap in kaart gebracht. Daarnaast is de rol en toegevoegde waarde van de Gemeenschappelijke Regeling per opgave beoordeeld. De bevindingen duiden erop dat de regio AV niet meer de voor de hand liggende schaal is voor de meeste opgaven. Deze inzichten verklaren de recente verschuivingen in het opzetten en uitvoeren van de Regionale Maatschappelijke Agenda (RMA) en wijzen op de noodzaak voor een herijking van meest passende schaal waarop de bovenlokale opgaven worden opgepakt.
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Meest passende schaal per opgave Waterveiligheid en klimaatadaptatie
Dijkring 16
Dijkring 16 is nu al het belangrijkste gremium voor samenwerking in waterveiligheid, waar partners zoals Waterschap Rivierenland, provincies en gemeenten zich verenigd hebben. Momenteel ligt de nadruk voornamelijk op waterveiligheid, maar de schaal en samenstelling maken Dijkring 16 ook een geschikte schaal voor de opgave klimaatadaptatie. Dit komt door de overeenkomstige thematiek en de gedeelde belanghebbenden. De regionale adaptatiestrategie (RAS), waarin de waterveiligheid wordt verbonden met de gevolgen van klimaatverandering, getuigt van de potentie om beide opgaven integraal te benaderen in Dijkring 16 verband.
Landschapsontwikkeling en toekomstbestendige landbouw
Provincies
Gezien de regierol van de provincies op deze opgaven en de diversiteit van de landbouwuitdagingen, is samenwerking tussen partners op provincieniveau essentieel. Dit zorgt voor coördinatie en integratie van beleid over een breed scala aan onderwerpen, van stikstofbeheer tot waterbeheer. Binnen deze opgave blijven er raakvlakken die voor de AV-regio van belang zijn en die kunnen convergeren op het niveau van Dijkring 16 wanneer dit relevant is. De aanpak 'water en bodem sturend' is hier een voorbeeld van, waarbij het waterbeheer en de bodemkwaliteit richtinggevend zijn voor zowel landbouw als landschapsbeheer, evenals voor de groenblauwe dooradering, die de integratie van waterbeheer met groene ruimten omvat. Voor deze deelonderwerpen is periodieke bestuurlijke afstemming op de schaal van Dijkring 16 passend.
Duurzaamheid
RES-regio’s
Deze opgave wordt grotendeels geleid door de Regionale Energiestrategie (RES). De gemeenten Molenlanden en Gorinchem maken deel uit van de RES-regio Alblasserwaard, terwijl Vijfheerenlanden onderdeel is van de RES-regio U16. Er wordt op AV-verband afgestemd tussen deze twee trajecten om keuzes voor duurzaamheid op elkaar af te stemmen. Daarnaast hebben gemeenten zelf ook uitdagingen op duurzaamheid.
Bereikbaarheid en infrastructuur
Wisselend
De schaal van de samenwerking binnen deze opgave is afhankelijk is van het specifieke project. Afstemming enkel tussen de AV-gemeenten komt in deze opgave in de praktijk dan ook zelden voor. Dit wordt versterkt doordat de gemeenten Gorinchem en Molenlanden zich oriënteren op samenwerking met Drechtsteden/Smart Delta op dit onderwerp voor reguliere afstemming met provincie/RWS, terwijl Vijfheerenlanden zich oriënteert op Utrecht en de U10. De provincies voeren vaak de regie bij het bepalen van prioriteiten en het toewijzen van middelen voor bereikbaarheids- en infrastructuurprojecten. Voor infrastructurele projecten, zoals de A27 en de Merwedelingelijn, zullen de AV-gemeenten elkaar ook in de toekomst blijven tegenkomen.
30
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM HET WAT
ONZE Het HOE INZET
BIJLAGEN Advies
Meest passende schaal per opgave Wonen en stedelijke ontwikkelingen
Woonregio’s
Deze opgaven wordt georganiseerd langs de lijnen van de woonregio's, waarbij de provincies de Woondeals en de Regionale Realisatieagenda aansturen. Deze structuur faciliteert de complexe afstemming van huisvestingsbehoeften over diverse lagen heen, zoals binnen de Zuid-Holland Zuid-regio en specifiek de subregio Molenlanden-Gorinchem voor sociale woningbouw. Hoewel de provinciale regie de samenwerking op AV-niveau minder relevant maakt, blijft ad hoc afstemming tussen de AV-gemeenten rondom specifieke projecten van belang. Dit kan buiten de bestaande AV-structuur plaatsvinden.
Economie
Wisselend
De samenwerking op AV-niveau heeft in deze opgave in het verleden niet altijd tot de gewenste resultaten geleid. Gorinchem en Molenlanden oriënteren zich op mogelijke samenwerking bij de Zuid-Holland Zuidregio voor economische ontwikkeling, terwijl Vijfheerenlanden zich meer oriënteert op de U10-regio.
Arbeidsmarkt
Arbeidsmarktregio
De wettelijke arbeidsmarktregio, bestaande uit Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden, is de geëigende schaal voor afstemming en beleid rondom werkgelegenheid in het gebied. Dit maakt aanvullende afstemming binnen een ander samenwerkingsverband, zoals nu in de Gemeenschappelijke Regeling, op dit thema overbodig. Flexibele allianties rondom innovatie en projecten, zoals i_lab, tonen aan dat de partijen in de regio ook ad hoc samenwerking kunnen vinden om in te spelen op de behoeften van de arbeidsmarkt.
Recreatie en toerisme
Gemeenten
De praktijk leert dat de gemeenten deze opgave individueel aanpakken en enkel op projectbasis de samenwerking zoeken. Hoewel een gezamenlijke benadering op AV-niveau in het verleden nooit echt van de grond is gekomen, blijft de ‘merkidentiteit’ van het gebied waardevol. Het onderzoeken van manieren om het gebied gezamenlijk te markeren, bijvoorbeeld door een logo of merk, zou de regionale cohesie versterken zonder de noodzaak van een formeel samenwerkingsverband.
Zorg
Wisselend
De schaal voor deze opgave is wisselend en wordt bepaald door de behoefte van het moment. Hoewel de gedeelde vraagstukken in AV-verband eerder zijn erkend binnen de RMA, toont de praktijk aan dat samenwerking vaak tot stand komt met uiteenlopende partners. Voor het Integraal Zorgakkoord (IZA) vindt bijvoorbeeld samenwerking plaats via de regio Waardenland, bestaande uit Drechtsteden en Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Ondersteuning van inwoners met geldzaken gebeurt langs de lijnen van AVRES. Afstemming binnen deze opgave is niet afhankelijk van de huidige GR.
Onderwijs
Wisselend
Bovenlokale samenwerking is vooral relevant waar het gaat om de samenwerking tussen (beroeps)onderwijs en de regionale bedrijfsleven. Initiatieven zoals i_lab vormen hiervoor een platform, maar vragen geen aanvullende bovenlokale governance. 31
• © TwynstraGudde
Het HOE Hoofdstuk 3
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Selectie van scenario’s In deze paragraaf lichten we de scenario’s voor de toekomst van de samenwerking in de regio AV toe. We vergelijken het huidige samenwerkingsmodel met twee lichtere alternatieven: een bestuursovereenkomst (conform de WGR een Regeling Zonder Meer) en het verder doorzetten van de ontwikkeling om de samenwerking langs de individuele opgaven te organiseren en een informeel regionaal platform voor ontmoeting in de regio AV in te richten. Deze scenario's zijn gekozen omdat ze het meeste aansluiten bij het 'WAAROM' en 'WAT' van de samenwerking. Zwaardere constructies, zoals bijvoorbeeld een grotere en stevigere Gemeenschappelijke Regeling, een Economic Board of een gezamenlijke lobbyorganisatie voor het gebied, zijn buiten beschouwing gelaten omdat deze niet aansluiten bij de huidige
richting. We presenteren eerst de belangrijkste kenmerken van elk scenario en evalueren deze vervolgens met het afwegingskader.
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET HET HOE
BIJLAGEN Advies
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET HET HOE
BIJLAGEN Advies
Scenario’s voor de toekomst van samenwerking in de AV-regio 1. Huidige GR doorzetten
2. Bestuursovereenkomst
3. Doorontwikkelen organiseren langs individuele opgaven
Juridisch construct
Handhaving van de huidige Gemeenschappelijke Regeling Regio AV (GR AV). Deze structuur biedt een voortzetting van de huidige manier van samenwerken tussen de gemeenten, met duidelijk vastgestelde juridische kaders in de GR AV.
Een bestuursovereenkomst is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten, gebaseerd op publiekrechtelijke afspraken, zonder de structuren van bijvoorbeeld een Openbaar Lichaam of Centrumgemeente. Samenwerking wordt gestoeld op intenties, vastgelegd in convenanten of bestuursafspraken.
Opheffing van de huidige Gemeenschappelijke Regeling zonder vervangende formele structuur. Ontmoeting in de regio wordt in een informeel regionaal platform georganiseerd door de drie gemeenten van de regio AV samen.
Kerntaken
Voortzetten van huidige taken en verantwoordelijkheden. Dit omvat onder meer het beheer en aanjagen van de RMA-agenda gezamenlijke projecten en initiatieven, evenals het borgen van raakvlakken tussen opgaven.
Deze samenwerkingsvorm is voornamelijk gericht op flexibele samenwerking in projecten of initiatieven op ad-hoc basis, zonder een gezamenlijke en vast omlijnde organisatie of structuur. Het doel is de samenwerking te faciliteren waar nodig, zonder de verplichtingen van een formele organisatie.
Taken van de GR AV worden overgedragen aan de gemeenten. Dit vergroot de rol van beleidsadviseurs, bestuursadviseurs en strategisch adviseurs in het leggen van verbindingen tussen bovenlokale opgaven en het organiseren van de het informele regionaal platform.
Deelnemers
De huidige deelnemende gemeenten blijven actief binnen de regeling.
De basisdeelnemers kunnen de huidige partners van de GR AV zijn, aangevuld met andere partijen (bijvoorbeeld andere gemeenten, de provincies of het waterschap) via convenanten of intentieovereenkomsten voor specifieke onderwerpen of projecten.
Met het wegvallen van de overlegstructuren van de GR AV, zullen de voormalige deelnemers elkaar in de andere samenwerkingsverbanden blijven tegenkomen. Het organiseren van reguliere ontmoetingen is van belang om de samenwerking en het bevoel van verbondenheid in het gebied levend te houden.
Sturing
Onveranderd ten opzichte van de huidige situatie. Dit betekent een formele bestuursstructuur met een Dagelijks Bestuur en diverse overleglagen. Raden houden controlerende en kaderstellende rol.
Kenmerkt zich door een informele aanpak, met minimale bestuurlijke drukte. De raden hebben gelegenheid tot het inbreng van een zienswijze wanneer de colleges een ontwerp van deze overeenkomst inbrengen in de raden, ook worden ze proactief geïnformeerd over relevante ontwikkelingen.
Individuele sturing vanuit de gemeenten op opgaven en via de andere bovenlokale gremia. Ontmoeting via het informele regionale platform.
Kosten en baten
Continuïteit van bestaande administratieve, bestuurlijke en operationele kosten. Dit scenario mist echter de kansen voor kostenbesparingen of efficiëntieverbeteringen die andere scenario's kunnen bieden.
De initieel vereiste kosten zijn voor het ontbinden van de GR AV. De baten liggen in de besparingen van de middelen die voorheen naar de GR AV gingen. Een bestuursovereenkomst kent doorgaans lage structurele kosten, deze zijn vooral gerelateerd aan coördinatie en het beheer van afspraken.
De initieel vereiste kosten zijn voor het ontbinden van de GR AV. De baten liggen in de besparingen van de middelen die voorheen naar de GR AV gingen.
Dit scenario biedt grote flexibiliteit, maar vereist een sterke coördinatie en duidelijke afspraken om effectief te zijn. Goede voorbeelden zijn Jeugdzorg in de Gelderse regio en de Achterhoekagenda, waar vergelijkbare aanpakken succesvol zijn toegepast.
Samenwerking blijft belangrijk. Focus op het versterken van regionaal denken binnen ambtelijke organisaties en colleges. Initiatief voor samenwerking en regelmatige ontmoetingen moet vanuit deze groepen komen.
Aandachtspunten
34
• © TwynstraGudde
Inleiding
Samenvatting
Het ONZE WAAROM AANPAK
Het ONSWAT TEAM
ONZE Het HOE INZET HET HOE
BIJLAGEN Advies
Afwegingskader Het afwegingskader dat we hanteren voor de beoordeling van de toekomstige samenwerkingsvormen binnen de AV-regio is direct geïnformeerd door de gesprekken met stakeholders en de analyse van onze bevindingen. Dit kader helpt ons om de scenario’s te evalueren op vijf aspecten: de relevantie voor regionale opgaven, bestuurlijke efficiëntie, het stimuleren van interactie, ondersteuning van gemeenschapsinitiatieven en de kracht van regionale profilering. Elk criterium wordt beoordeeld met een
Passend bij opgaven waarop AV-regio samenwerking passend niveau is
Beoordeelt in hoeverre de samenwerkingsvorm focust op opgavegerichte samenwerking in plaats van een overkoepelend verhaal.
Bestuurlijke eenvoud
Beoordeelt de complexiteit van de bestuursstructuur en de mate van 'bestuurlijke drukte', streeft naar eenvoud en duidelijkheid in besluitvorming.
Bevordering van ontmoeting
Beoordeelt hoe goed het scenario faciliteert in het organiseren van bestuurlijke en ambtelijke ontmoetingen tussen gemeenten, bevordert kennisdeling en gezamenlijke aanpak van projecten.
Ondersteuning van maatschappelijke initiatieven
Beoordeelt de mogelijkheden voor het scenario om lokale maatschappelijke initiatieven te ondersteunen, bijvoorbeeld via subsidies of andere vormen van ondersteuning.
Regionale profilering
Beoordeelt de mogelijkheid om de AV-regio als een afgebakend gebied te profileren en te promoten, zowel intern als naar hogere overheden.
stoplichtmodel: groen wijst op een sterke overeenstemming met het beoogde doel, oranje duidt op enige aandachtspunten, terwijl rood aangeeft dat het scenario niet voldoet aan de gestelde criteria.