Rekenkameronderzoek Positie en rol van de raad in het lokale veiligheidsbeleid - deel 1 Handreiking 20220426

Invloed op de veiligheidsregio Nederland is verdeeld in 25 veiligheidsregio’s (Wet Veiligheidsregio’s, artikel8). In de veiligheidsregio werken gemeenten, politie, brandweer, OM en de GHOR (Geneeskundige Hulporganisatie in de Regio) samen. De crisisbeheersing en rampenbestrijding maken deel uit van het lokale integrale veiligheidsbeleid. Daarover voert de gemeente de regie. De colleges van B&W die tot de veiligheidsregio’s behoren, moeten een “veiligheidsregio” instellen (art. 9). Zij dragen een aantal taken en bevoegdheden over aan het bestuur van de veiligheidsregio’s (Zie hiervoor art.10). De gemeente Gorinchem is een van de 10 gemeenten die behoren tot de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid (VRZHZ). De burgemeesters van de 10 gemeenten vormen samen het Algemeen Bestuur van de veiligheidsregio. Het bestuur stelt de hoofdlijnen van het te voeren beleid en de financiële kaders vast. De raad heeft geen gezag over de Veiligheidsregio, maar de raad kan wel invloed uitoefenen:

< OVERZICHT

31

• Controleren: elk lid van het Algemeen Bestuur legt binnen zijn gemeenteraad verantwoording af over het gevoerde beleid van de VRZHZ. • Vertegenwoordigen en kaders stellen: raadsleden kunnen bespreekpunten op de agenda van de Veiligheidsregio laten zetten. Die invloed is wel beperkt, want de lokale burgemeester is 1 van de 10 deelnemende burgemeesters. De gemeente Gorinchem kent veiligheidsrisico’s die de gemeentegrenzen overstijgen. Denk aan de invloed van water, wegen en spoor. Daarom moet de raad zich ervan bewust zijn hoe hij zijn invloed op het beleid van de veiligheidsregio zo effectief mogelijk kan inzetten. Wat daarbij kan helpen, is om contacten te leggen met de raden van de andere deelnemende gemeenten in de regio.

Invloed op toezicht en handhaving met betrekking tot openbare orde De raad heeft hierbij een kaderstellende en controlerende rol. Toezichthouders en handhavers (BOA’s) zijn in dienst van de gemeente. De raad heeft budgetrecht en kan daarmee bepalen hoeveel toezichthouders en handhavers de gemeente aanneemt en op welke aandachtsgebieden zij worden ingezet. De raad bepaalt - eventueel samen met de politie - de prioriteiten. Toezichthouders en handhavers werken vooral aan de aanpak van problemen op het gebied van leefbaarheid en sociale veiligheid: evenementen, zwerfvuil, (jongeren)overlast, hondenpoep en parkeerovertredingen. De gemeente kan zelf bepalen waarop zij toezichthouders en handhavers wil inzetten; dat kan dus heel gericht op specifieke taken en terreinen, eventueel in overleg of samen met de politie. In de raad kan de gewenste prioritering wat inzet en capaciteit betreft besproken en bepaald worden. Toezichthouders en handhavers kunnen ook worden ingezet op de handhaving van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De APV bevat ook bepalingen voor de aanpak van de problemen die hierboven genoemd zijn. De vaststelling van de APV is een bevoegdheid van de raad.

Invloed op brandweer in relatie tot het veiligheidsbeleid De raad heeft hierbij een controlerende en een kaderstellende rol. De veiligheidsregio stuurt de brandweer aan. Gemeenten betalen de veiligheidsregio voor de lokale brandweer. De raad kan via de burgemeester vragen stellen over de hoogte van die betalingen en wat de gemeente hiervoor terugkrijgt. De burgemeester kan deze vragen ter sprake brengen in het overleg met de veiligheidsregio. Brandbeveiligingsverordening De raad stelt een brandbeveiligingsverordening vast (art. 3 Wet Veiligheidsregio’s). Hierin zijn regels opgenomen voor: • het voorkomen, beperken en bestrijden van brand • het beperken van brandgevaar • het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand.

< OVERZICHT

32

Invloed op zorgpartners De raad heeft hierbij een kaderstellende en controlerende rol. Gemeenten hebben meer verantwoordelijkheden gekregen op het snijvlak tussen zorg en veiligheid. Dit is het gevolg van decentralisaties in het sociaal domein en recente wetgeving (bijvoorbeeld Wmo 2015, Wet op de jeugdhulp en de Wet Verplichte GGZ). Gemeenten zijn nu verantwoordelijk voor onder andere: • de melding en aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling • maatschappelijke opvang • personen met verward gedrag • aanpak mensenhandel • nazorg voor ex-gedetineerden • aanpak van radicalisering Deze ondersteuning is vaak gericht op kwetsbare mensen. Sommige mensen hebben te maken met een opeenstapeling van financiële problemen, psychische klachten, verstandelijke beperking, verslavingsproblematiek enzovoort. Deze mensen zijn vaak slachtoffer van misbruik en criminaliteit of veroorzaken zelf overlast en veiligheidsproblemen. Daderschap en slachtofferschap kunnen door elkaar lopen. In de Zorg- en Veiligheidshuizen werken justitie, zorg en gemeentelijke partners samen. Vaak gaat het om een combinatie van strafrechtelijke feiten en zorgproblematiek. Bijvoorbeeld overlast, huiselijk geweld en criminaliteit.

Doordat de gemeente met de decentralisaties meer verantwoordlijkheden en bevoegdheden heeft gekregen, is het nu mogelijk om meer samenhang en samenwerking tot stand te brengen en mensen en middelen beter in te zetten op wat lokaal en voor de cliënt nodig is. De regie vanuit de gemeente is hierbij zeer belangrijk. De raad kan in principe grote invloed uitoefenen op betrokken organisaties. De gemeente bepaalt namelijk het beleid en is de opdrachtgever van zorg- en welzijnsorganisaties. De raad stelt de kaders vast en kan die ook controleren. Maar dit is niet altijd makkelijk. Vaak vindt de uitvoering plaats in een (boven)regionale context. Bovendien zijn zorgpartijen meestal grote spelers. Ten slotte zijn er grote afhankelijkheden in het zorgstelsel waarop de raad weinig invloed heeft (bijvoorbeeld andere verwijzers jeugdhulp).

Invloed op de burgemeester De burgemeester heeft een sleutelfunctie op het veiligheidsdossier. De raad heeft hierbij een controlerende rol: de burgemeester legt verantwoording af aan de raad. Bestuursrechtelijke bevoegdheden De bestuursrechtelijke bevoegdheden van de burgemeester om de openbare orde te handhaven zijn in de afgelopen decennia toegenomen. Een burgemeester kan nu stevige maatregelen nemen. Het gevolg is dat de burgemeester regelmatig tegen de inwoners van haar gemeente optreedt. Tegelijkertijd is ze ook de burgermoeder die boven de partijen hoort te staan. Toch verbiedt zij soms een manifestatie, een evenement of een voetbalwedstrijd en kan zij besluiten tot preventief fouilleren, het sluiten van horeca of een uithuiszetting.

< OVERZICHT

33

Algemene bevoegdheden en noodbevoegd­heden Bij algemene bevoegdheden en noodbevoegd­heden gaat het om: • Algemene bevoegdheid tot handhaving openbare orde (Gw, Artikel 172) • Noodbevel (Gw, Artikel 175) • Noodverordening (Gw, Artikel 176) Specifieke bevoegden De taak van de burgemeester kent een aantal specifieke bevoegdheden; de raad kan de burgemeester specifiek op deze bevoegdheden controleren: • Preventief fouilleren (Gw, Artikel 151b) • Cameratoezicht (Gw, Artikel 151c) • Bestuurlijke ophouding (Gw, Artikel 154a en 176a) • Bevelen bestrijding ernstige overlast (Gw, Artikel 172a en 172b) • Toezicht op openbare vermakelijkheden en inrichtingen (Gw, Artikel 174) • Sluiten woning, Wet Victoria (Gw, Artikel 174a) • Opiumwet (Artikel 13b) • Wet tijdelijk huisverbod • Wet openbare manifestaties • Wet publieke gezondheid • Wet verplichte ggz (Wvggz) • Wet Bibob

< OVERZICHT

34

E. Voorbeelden uit de praktijk Risicobeheersing en (zelf)redzaamheid Drugs in de bewoonde wereld Jeugd met wapens Uit de gevangenis Ondermijning zit overal Ondermijning in de winkelstraat Extremisme Verkeersveiligheid in de buurt

Risicobeheersing en (zelf)redzaamheid 2 voorbeelden over fysieke veiligheid:

Een overstroming vanuit de rivieren is meestal goed te voorspellen. Het beleid is gericht op beperking van het risico. Daarvoor worden normen gesteld zoals voor de kans dat een overstroming zich mag voordoen (eens in de x jaar) en eisen aan de sterkte van dijken. Dreigt er een overstroming? Dan kunnen extra maatregelen getroffen worden, zoals het versterken van dijken met zandzakken. In het uiterste geval moeten inwoners geëvacueerd worden. Het is een politieke afweging hoe de balans te bereiken: hoeveel geld geven we uit om dijken te versterken en zo een calamiteit te voorkomen? Welke schade accepteren we (materieel, sociaal)? Een explosie in een fabriek is niet te voorzien. Als het gebeurt, dan gaat het om bestrijden, beperken van de gevolgen en zelfredzaamheid (vluchtwegen). Vanuit risicobeheersing is een woonwijk achter een dijk acceptabel. Maar misschien niet naast een fabriek die gevaarlijke stoffen werkt. De balans zal in dit voorbeeld dus anders uitpakken. Thema’s die met deze voorbeelden te maken hebben zijn: Fysieke veiligheid en Veilige wijken. De raad heeft zelf invloed op dit thema. En de raad kan invloed uitoefenen op bij dit thema betrokken partijen, als politie, toezichthouders en handhavers, brandweer, veiligheidsregio en de burgemeester. Daarnaast heeft dit vraagstuk raakvlakken met andere beleidsvelden waarop de raad invloed heeft. Zoals het omgevingsbeleid.

Drugs in de bewoonde wereld

Stel: In een woonwijk staat een huis waarvan de gordijnen meestal dicht zijn en waarbij er de hele dag door bezoekers komen en gaan. Bezoek blijft kort, komt en gaat in wisselende samenstelling en maakt lawaai. Daarnaast ruiken buurtbewoners een vreemde geur, die ze niet kunnen thuisbrengen. Ze klagen hierover. Het bezorgt hun een gevoel van onveiligheid. Drugsoverlast kan worden onderverdeeld in de volgende vormen van overlast: • Criminele overlast: drugsproductie- en drughandel. • Openbare orde overlast: overtredingen van de APV (Algemene Plaatselijke Verordening). • Audiovisuele overlast: irritant, hinderlijk en onaangepast gedrag, zonder dat er sprake is van criminaliteit of orde verstorende gedragingen zoals omschreven in de APV. Drugsoverlast kan voor bewoners een grote zorg zijn. Raadsleden kunnen hierover in gesprek gaan met bewoners. < OVERZICHT

35

Vervolgens kunnen raadsleden verschillende dingen doen: aandacht vragen voor maatregelen (via schriftelijke vragen of moties), of het onderwerp centraal stellen tijdens een raadsvergadering. Thema’s die met dit voorbeeld te maken hebben zijn: Zorg en veiligheid, Veilige wijken, Ondermijning en Vermogens- en geweldscriminaliteit. De raad heeft zelf invloed op dit thema. En de raad kan invloed uitoefenen op bij dit thema betrokken partijen, politie, toezichthouders en handhavers, zorgpartners en de burgemeester. Daarnaast heeft dit vraagstuk raakvlakken met andere beleidsvelden waarop de raad invloed heeft. Zoals sport, welzijn en onderwijs.

Jeugd met wapens

Stel: diverse filmpjes op social media geven de indruk dat het normaal is voor jongeren om een wapen bij zich te dragen en te gebruiken. Niet alleen social media zijn van invloed op het gedrag van de jongeren; de situatie thuis, het onderwijs, sportclubs spelen ook een rol. Op het gebied van jeugdcriminaliteit is het van belang dat vele partijen nauw met elkaar samenwerken. Bijvoorbeeld Jeugdzorg, jongerenwerk, onderwijs, politie, Openbaar Ministerie, jeugdreclassering, veiligheidshuis. Maar wat is de rol van de gemeente? De gemeente heeft een belangrijke rol bij de preventie van criminaliteit. Meer informatie daarover vindt u bij het CCV zij bieden ook een toolbox aan.

Uit de gevangenis

Bij de terugkeer in de samenleving van jongeren die in de gevangenis hebben gezeten, heeft de gemeente de regierol. Bij de terugkeer zijn verschillende beleidsvelden en instanties betrokken zoals onderwijs, werk, inkomen, ondersteuning en begeleiding en huisvesting. Het is dus essentieel om goed samen te werken. Raadsleden kunnen hierover kritische vragen stellen en vervullen hiermee een controlerende rol. Thema’s die met deze voorbeelden te maken hebben zijn: Zorg en veiligheid, Veilige wijken en Vermogensen geweldscriminaliteit. De raad heeft zelf invloed op dit thema. En de raad kan invloed uitoefenen op bij dit thema betrokken partijen, politie, toezichthouders en handhavers, zorgpartners en de burgemeester. Daarnaast heeft dit vraagstuk raakvlakken met andere beleidsvelden waarop de raad invloed heeft. Zoals sport, welzijn en onderwijs.

Ondermijning zit overal

Een aanvraag voor een vergunning voor een horecagelegenheid is op zich geen probleem. Maar het zou kunnen dat de aanvrager geld wil witwassen, of verdovende middelen of wapens wil gaan verhandelen. De gewone burger die een hapje of drankje neemt, zal hier niet veel van merken. Een boer die met pensioen wil gaan, krijgt een aanbod om zijn schuur te verhuren. Dit lijkt een aantrekkelijk aanbod. Maar wat als blijkt dat deze schuur wordt ingericht als XTC-lab of hennep­kwekerij? Een raadslid wordt benaderd om informatie te verschaffen vanuit de gemeente of om “een vergunning te regelen”. Als hij weigert wordt hij bedreigd. Dit raakt de integriteit van raadsleden, hoe hiermee om te gaan? Bovenstaande voorbeelden laten zien hoe ingewikkeld het onderwerp ondermijning is. En hoe groot de ‘onzichtbare’ gevolgen ervan zijn. Voor inwoners en voor de hele samenleving. < OVERZICHT

36

Ondermijning in de winkelstraat

Stel: in een winkelstraat liggen op korte afstand vijf bruidsmodezaken naast elkaar. Deze bruidsmodezaken hebben prachtige jurken in de etalage hangen, waardoor je moeilijk kunt zien of er klanten binnen zijn. In de buurt wonen niet bovengemiddeld veel jonge stellen. Bovendien zijn de jurken relatief duur, zeker als je het gemiddelde inkomen in de buurt bekijkt. De vraag dringt zich op: hoe komen deze zaken aan hun inkomsten? Er kan sprake zijn van een “dekmantelconstructie”: er wordt geïnvesteerd in vastgoed met door criminele activiteiten verkregen geld (bijvoorbeeld drugsproductie of -handel). Zo ontstaat er een verwevenheid tussen de bovenwereld (panden huren) en de onderwereld (drugsopbrengsten witwassen). Onbedoeld faciliteert de bovenwereld zo criminaliteit.

De gemeente heeft verschillende mogelijkheden om barrières op te werpen om te voorkomen dat criminelen misbruik maken van legale structuren of zich in de regio vestigen, bijvoorbeeld: • beschikken over de juiste informatie over criminelen in de regio • regionaal afstemmen • beleid consequent uitvoeren • vergunningen, aanvragen voor subsidies en aanbestedingen kritisch beoordelen • de wet BIBOB toepassen • toezichts- en handhavingstaken uitoefenen • sanctioneringsinstrumentarium strikt toepassen De raad kan hierover kritische vragen stellen vanuit zijn controlerende rol, maar ook kaders stellen bijvoorbeeld door doelen en prioriteiten te benoemen. Thema’s die met deze voorbeelden te maken hebben zijn: Ondermijning, Veilige wijken en Vermogensen geweldscriminaliteit. De raad heeft zelf invloed op dit thema. En de raad kan invloed uitoefenen op bij dit thema betrokken partijen, politie, toezichthouders en handhavers, de burgemeester. Daarnaast heeft dit vraagstuk raakvlakken met andere beleidsvelden zoals het omgevingsbeleid.

Extremisme

Stel: de burgemeester heeft in haar overleg met de lokale driehoek gehoord dat er een inwoner van de gemeente is aangehouden die verdacht wordt van deelname aan een terroristische organisatie. Hoewel dit informatie is die ze niet zomaar met de gemeenteraad mag delen, is het aannemelijk dat dit onderwerp geagendeerd wordt. Het fenomeen radicalisering en extremisme gaat over sociale stabiliteit. Het stelt de gemeente voor een aantal uitdagingen: • Toenemende sociale spanningen en maatschappelijke onrust • Groeiende voedingsbodem van sympathisanten • (potentiële) uitreizigers • Terugkeerders

< OVERZICHT

37

In dit schema ziet u de taken en verantwoordelijkheden:

agenderen: gemeente reageren/ interveniëren: gemeete, politie, OM

melden: alle eerstelijnsmedewerkers

voorkomen: gemeente en onderwijs rollen en functies lokale aanpak extremisme

informatie aanvullen: alle ketenpartners

signaleren: eerstelijnsmedewerkers

duiden: jeugdzorg, gemeente, politie

Thema’s die met dit voorbeeld te maken hebben zijn: Zorg en veiligheid, Veilige wijken en Ondermijning. De raad heeft zelf invloed op dit thema. En de raad kan invloed uitoefenen op bij dit thema betrokken partijen: politie, toezichthouders en handhavers, zorgpartners en de burgemeester. Daarnaast heeft dit vraagstuk raakvlakken met andere beleidsvelden waarop de raad invloed heeft. Zoals sport, welzijn en onderwijs.

Verkeersveiligheid in de buurt

Stel: in een woonwijk ligt een basisschool en veel ouders brengen hun kinderen met de auto. Op werkdagen leidt dit tot het opstropen van verkeer, geluidsoverlast door getoeter van geïrriteerde ouders en onveilige verkeerssituaties voor de kinderen. De gemeente is verantwoordelijk voor de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. De raad kan invloed uitoefenen op de inrichting van de wegen. Het beïnvloeden van het gedrag van weggebruikers is ingewikkelder. De invloed ligt met name op het vlak van veiligheidscampagnes, in samenwerking met bijvoorbeeld scholen, Veilig Verkeer Nederland en, in dit voorbeeld, de ouders zelf. Thema’s die met dit voorbeeld te maken hebben zijn: Veilige wijken en Fysieke veiligheid. De raad kan verschillende dingen doen: • de situatie aan de orde stellen en in gesprek gaan met betrokkenen (vertegenwoordigen) • vragen stellen over de inzet van de gemeente (controleren) • voorstellen doen voor maatregelen of aan het college vragen met voorstellen te komen, specifiek voor de situatie of in algemene zin (kaders stellen)

< OVERZICHT

38

F. Gegevens en Afkortingen Gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek: Geregistreerde verdachten Geregistreerde misdrijven; wijken en buurten 2018 Huiselijk geweld: • Activiteiten Veilig Thuisorganisaties • Rol/functie, organisatie, duur • Aard geweld, aanvullende informatie • Veiligheidsbeoordeling en -taxatie Veilig Thuis • Organisatie van overdracht, type hulp Waar staat je gemeente? • Openbare orde en veiligheid

Afkortingen APV Algemene Plaatselijke Verordening BIBOB Wet Bevorderingen Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur BOA Buitengewoon opsporingsambtenaar CCV  Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid Gw Gemeentewet IVP Integraal Veiligheidsplan OOV Openbare Orde en Veiligheid OZHZ Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid PGB Persoonsgebonden Budget RIEC Regionaal Informatie- en Expertise Centrum VRZHZ Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid VTH Vergunningverlening Toezicht en Handhaving Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning Jw Jeugdwet WvGgz Wet Verplichte geestelijke gezondheidszorg

< OVERZICHT

39

Uitleiding De rekenkamercommissie Gorinchem heeft onderzoek gedaan naar de positie en rol van de gemeenteraad bij het veiligheidsbeleid. Hierbij hebben we vooral gekeken naar de totstandkoming en uitvoering van het Integraal Veiligheidsplan (IVP). Met dit onderzoek hebben we de gemeenteraad ook een handreiking willen geven waarmee de raad zijn effectiviteit ten aanzien van het veiligheidsbeleid kan versterken. De centrale onderzoeksvraag luidde: Hoe heeft de raad zijn kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol ingevuld ten aanzien van het IVP en welke lessen zijn hieruit te trekken om de vervulling van deze rol te versterken? Deze centrale vraag is uitgewerkt in een aantal deelvragen: 1. Welke rollen heeft de raad in het veiligheidsbeleid? a. Wat omvat het veiligheidsbeleid? Alleen het gemeentelijk beleid, of meer? b. Welke positie neemt de raad daarin in? c. Welke bevoegdheden heeft de raad in relatie tot andere gezagen als de burgemeester, het college en de veiligheidsregio? 2. Hoe heeft de raad onder 1 beschreven rol ingevuld bij de totstandkoming van het veiligheidsbeleid, in het bijzonder het IVP? 3. In hoeverre biedt het IVP en de P&C cyclus de raad (voldoende) handvatten om zijn rol uit te oefenen? 4. Welke handvatten heeft de raad nodig om zijn rol in het veiligheidsbeleid, in het bijzonder het IVP, optimaal te kunnen vervullen?

Handreiking en evaluatie De onderzoeksrapportage bestaat uit twee delen: een handreiking en een evaluatie. De handreiking geeft vooral antwoord op vraag 1 en 4. De handreiking is een hulpmiddel voor de raad en de raadsleden om invulling te geven aan de kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol bij het integrale veiligheidsbeleid en de verschillende veiligheidsthema’s. Dit is een dynamisch document dat aangevuld en geactualiseerd kan worden. Ook andere betrokkenen bij de ontwikkeling en uitvoering van het veiligheidsbeleid kunnen de handreiking gebruiken. Deel 2, de evaluatie, geeft antwoord op de 2e en 3e vraag. Hierin hebben we teruggekeken op hoe de raad zijn rol heeft vervuld bij de totstandkoming, uitwerking en uitvoering van het veiligheidsbeleid en het IVP in het bijzonder. Op grond van onze bevindingen en conclusies hebben we aanbevelingen gedaan voor hoe de raad zijn rol en positie in het veiligheidsbeleid kan versterken. Deze bevindingen, conclusies en aanbevelingen hebben we meegenomen in de handreiking.

De rekenkamercommissie Gorinchem April 2022

< OVERZICHT

40