2026 - 1001934 - Bijlage 1 Nota Grondbeleid en Kostenverhaal 2026-2029

Nota Grondbeleid en kostenverhaal 2026-2029

Inhoudsopgave Afkortingenlijst........................................................................................2 Samenvatting ..........................................................................................3 1.

Inleiding ...........................................................................................9

1.1

Aanleiding voor de nieuwe nota Grondbeleid en kostenverhaal .................................... 9

1.2

Doelstellingen ........................................................................................................ 9

1.3

Leeswijzer ............................................................................................................. 9

2.

Grondbeleid: theorie en praktijk .....................................................10

2.1

Vormen van grondbeleid ....................................................................................... 10

2.2

Gorinchems grondbeleid ....................................................................................... 14

3.

Kaders en instrumenten van grondbeleid .......................................16

3.1

Wettelijke en ruimtelijke kaders ............................................................................. 16

3.2

Instrumentarium grondbeleid ................................................................................ 16

4.

Grondbeleid bij ruimtelijke ontwikkeling ........................................18

4.1

Publieke ontwikkeling ........................................................................................... 19

4.1.1 Verwerving .......................................................................................................... 20 4.1.2 Tijdelijk beheer ..................................................................................................... 20 4.1.3 Bouw- en woonrijpmaken ...................................................................................... 21 4.1.4 Uitgifte ................................................................................................................ 21 4.2

Private ontwikkeling ............................................................................................. 23

4.2.1

Proces beoordelen plan ................................................................................. 23

4.2.2

Aanleg openbaar gebied ................................................................................ 23

4.3 Publiek Private Samenwerking ..................................................................................... 24 4.4 Taakverdeling gemeentebestuur ................................................................................... 24

5.

Kostenverhaal ................................................................................27

5.1 De werking van de kostenverhaalsregeling en de regeling financiële bijdragen ................... 27 5.2 De kostenverhaalsregeling ........................................................................................... 28 5.3 De regeling over financiële bijdragen ............................................................................ 29 5.4 Praktijk bij de gemeente Gorinchem ............................................................................. 30 5.5 Beleidskeuzes ............................................................................................................ 30

6.

Grote binnenstedelijke transformatie .............................................37

6.1 Vier strategieën.......................................................................................................... 37 6.2 Grondbeleidsinstrumenten ........................................................................................... 38 6.2.1

Verplichte kostenverhaalsbijdrage .................................................................. 38

6.2.2

Stedelijke kavelruil ....................................................................................... 38

6.2.3

Samenwerking met regionale ontwikkelmaatschappijen ..................................... 39

6.2.4

Vestigen voorkeursrecht als moderniseringslocatie ........................................... 39

7.

Grondbeleid financieel ....................................................................40

7.1 Financieel beleid en verslaggeving grondexploitaties ....................................................... 40 7.2

Voorzieningen, winstneming en reserve .................................................................. 42

7.3

Weerstandsvermogen ........................................................................................... 42

Bijlage 1: Kostensoortenlijst onder de Omgevingswet ...........................43 Bijlage 2: Aangewezen bouwactiviteiten die kostenverhaalsplichtig zijn (Art. 8.13 Omgevingsbesluit) ................................................................46 Bijlage 3: Categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald op basis van het Omgevingsplan....................48 Bijlage 4: Activiteiten waarover financiële bijdragen kunnen worden overeengekomen ...................................................................................50 Bijlage 5: Voorbeeld samenwerkingsbrief..............................................51

Afkortingenlijst AOK

Anterieure overeenkomst

BBV

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

BVO

Bruto vloeroppervlakte

BV

Besloten vennootschap

CV

Commanditaire vennootschap

Grex

Grondexploitatie

MPG

Meerjaren programma grondexploitaties

MVA

Materiële vaste activa

Ow

Omgevingswet

P&C

Planning & control

PPS

Publiek-private samenwerking

PTP-criteria

Profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit

SOK

Samenwerkingsovereenkomst

TURAP

Tussentijdse rapportage

Wro

Wet ruimtelijke ordening

Samenvatting De Nota Grondbeleid en Kostenverhaal legt de beleidskaders vast van het grondbeleid en het kostenverhaal van waaruit de gemeente haar ruimtelijke doelen verwezenlijkt. Deze nota is voor zover het grondbeleid betreft, de opvolger van de in 2020 door de raad vastgestelde Nota Grondbeleid 2020-2023, waarin is opgenomen dat de Nota Grondbeleid elke raadsperiode wordt herzien. De gemeente had nog geen vastgesteld beleid voor kostenverhaal, al waren enkele elementen daarvan al opgenomen in de Nota grondbeleid. In deze nieuwe nota is het beleid rondom kostenverhaal uitgebreid, mede met een uitvoeringsprogramma. Naast toevoegingen rondom kostenverhaal hebben er diverse wettelijke en gemeentelijke alsmede markttechnische ontwikkelingen plaatsgevonden die actualisatie noodzakelijk maken. Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn er drie hoofdvormen van grondbeleid: actief, faciliterend en publiek-private samenwerking. Het belangrijkste onderscheid tussen deze vormen van grondbeleid is de mate waarin de gemeente zelf, al dan niet risicodragend en in samenwerking met private partijen, overgaat tot het kopen, exploiteren (bouw- en woonrijp maken) en uitgeven van grond.

Afhankelijk van de situatie bepaalt de gemeente de vorm van grondbeleid die zij wil inzetten om de gemeentelijke doelen en ambities uit het ruimtelijk beleid te realiseren. Dit situationele grondbeleid verschilt ten opzichte van de vorige nota, waarin is bepaald dat de gemeente faciliterend grondbeleid voert, tenzij er een maatschappelijk doel is. Bij het situationele grondbeleid wordt een keuze gemaakt voor 1 van de 3 hoofdvormen van grondbeleid door een integrale afweging van: gewenste sturing en regie, marktwerking, investeringsbereidheid (en de gevolgen voor de schuldpositie) en het risicoprofiel. De keuze wordt in sommige gevallen door het college vastgesteld. Wanneer aan bepaalde criteria wordt voldaan, bijvoorbeeld bij een initiatief waarbij sprake is van gemengd grondbezit, stelt door de raad de keuze vast. Het moet dan gaan om minimaal 0,5 ha gemeentelijk grondbezit. De rolverdeling binnen het gemeentebestuur is dat de raad controleert en periodiek toetst in hoeverre de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de wettelijke en door de raad vastgestelde kaders plaatsvindt. In voorkomende gevallen legt het college hierover achteraf verantwoording af aan de raad. Voor onvoorziene grondaankopen is het college bevoegd om grondaankopen met bijbehorende opstal te doen tegen taxatiewaarde.

De onvoorziene aankoop (inclusief de bijkomende kosten) is gelimiteerd tot een bedrag van € 3 miljoen en moet een gemeentelijk doel dienen dat is verankerd in gemeentelijk beleid. Het college informeert de raad achteraf over de onvoorziene grondaankoop.

Kaders Nota grondbeleid en kostenverhaal Onderstaand zijn de kaders van de Nota grondbeleid en kostenverhaal 2026-2029 weergeven. In het overzicht wordt tevens aangeven of de kaders nieuw zijn, of reeds in eerdere nota’s waren vastgelegd. Nieuwe kaders Nota grondbeleid en kostenverhaal 2026-2029 1

De gemeente hanteert een situationeel grondbeleid en maakt een integrale afweging voor het te hanteren grondbeleid op basis van de volgende gronden: mate van gewenste sturing, het aanwezig zijn van marktwerking, de bereidheid financiële middelen en organisatiecapaciteit in te zetten en een acceptabel risicoprofiel.

2

De nota grondbeleid en kostenverhaal wordt aangevuld met een uitvoeringsdeel genaamd Uitvoeringsprogramma kostenverhaal.

3

Beleidsregel 1: in het stadium van overleg over de aanvaardbaarheid van een initiatief voor een gebiedsontwikkeling worden de plankosten verhaald op de initiatiefnemer.

Beleidsregel 2: onder de plankosten verstaat de gemeente alle ambtelijke kosten die betrekking hebben op de gebiedsontwikkeling, de kosten van externe adviseurs (waaronder ook kosten van juristen voor het opstellen van overeenkomsten en de gesprekken daarover) en kosten van onderzoeken voor zover ervoor wordt gekozen dat de gemeente onderzoeken verricht. Beleidsregel 3: om de plankosten te kunnen verhalen wordt, na een eerste verkenningsgesprek, direct een samenwerkingsbrief aangeboden. Zonder ondertekening van zo’n samenwerkingsbrief wordt geen verdere ambtelijke inzet gepleegd. Beleidsregel 4: in de samenwerkingsbrief wordt uitgegaan van de werkelijk gemaakte kosten. Gewerkt wordt met een voorschot. Wanneer blijkt dat dit te weinig is, heeft de gemeente recht op aanvullende betaling ten opzichte van het voorschot. De werkelijke kosten worden bijgehouden door middel van tijdschrijven. Beleidsregel 5: voor de toepassing van de kostenverhaalsregeling gaat de gemeente uit van het verhalen van alle kosten van de kostensoortenlijst, zoals onder meer de plankosten en de kosten van openbare voorzieningen (al dan niet bovenwijks). Beleidsregel 6: Bij het aangaan van een anterieure overeenkomst (AOK) wordt de raming van de plankosten gebaseerd op de plankostenscan uit de omgevingsregeling. Deze methode is leidend en wordt standaard toegepast.

Afwijking van de uitkomst van de plankostenscan is alleen toegestaan in uitzonderlijke gevallen, waarbij objectief kan worden aangetoond dat de werkelijke plankosten beduidend hoger of lager zullen uitvallen. In dergelijke situaties moet de afwijking grondig worden onderbouwd en goedgekeurd door het College. De initiatiefnemer dient bij een verzoek tot afwijking een gedetailleerde kostenonderbouwing te overleggen. Deze onderbouwing wordt door de gemeente kritisch getoetst alvorens een besluit tot afwijking wordt genomen. Beleidsregel 7: vanuit het oogpunt van kostenverhaal wordt als regel uitgegaan van contractvorming in twee stappen: een samenwerkingsbrief en een AOK. Bij meer ingewikkelde gebiedsontwikkelingen kan een intentie-overeenkomst worden gesloten bij wijze van tussenstap. Beleidsregel 8: wanneer geen samenwerkingsbrief wordt getekend en/of geen AOK tot stand komt en een initiatiefnemer desondanks volhoudt in het verzoek om planologische medewerking, zal het kostenverhaal publiekrechtelijk worden geregeld als besloten wordt deze planologische

medewerking te verlenen. Er zal dan een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan worden opgenomen. Dat wordt ook gedaan als het niet private partijen zijn die om planologische medewerking vragen, maar de gemeente uit eigen beweging een planologisch besluit neemt voor een ontwikkellocatie en niet met alle eigenaren een AOK heeft gesloten. Beleidsregel 9: De gemeente sluit AOK’s bij ruimtelijke ontwikkelingen, tenzij één van de volgende uitzonderingssituaties van toepassing is: • een ontwikkellocatie heeft zoveel eigenaren dat het met iedereen onderhandelen over een AOK te omslachtig is in vergelijking met het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan; • onderhandelingen over een AOK duren te lang terwijl de gemeente belang heeft bij voortgang met de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan; • de uitkomst van een Bibob-toets, indien aan de orde, levert onvoldoende waarborgen op voor de integriteit van de wederpartij. In het geval dat één van de genoemde afwijkingen van dit principe aan de orde is, of als het niet lukt om voor het geheel van de uitgeefbare delen van de locatie anterieure overeenkomsten aan te gaan, zal de gemeente een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan opnemen. Beleidsregel 10: wanneer een situatie valt onder de kruimelgevallenregeling van het kostenverhaal kiest de gemeente ervoor de kostenverhaalsregeling toe te passen.

Beleidsregel 11: voor gevallen waarin de kostenverhaalsregeling niet van toepassing is worden leges geheven voor de ambtelijke inzet op grond van de gemeentelijke legesverordening. Beleidsregel 12: de gemeente maakt gebruik van de regeling voor financiële bijdragen. Getracht zal worden privaatrechtelijk overeenstemming te bereiken. Slaagt dat niet dan wordt, voor zover mogelijk, in het omgevingsplan een regel opgenomen over een afdwingbare financiële bijdrage. Beleidsregel 13: voor toerekening van kosten gaat de gemeente uit van openbare voorzieningen en zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen wil verkrijgen die niet ouder zijn dan 15 jaar. Beleidsregel 14: voor toerekening gaat de gemeente uit van openbare voorzieningen en zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen wil verkrijgen die niet later worden voorzien dan binnen 15 jaar. Deze termijn geldt ook voor de toekomstige te verwachten bouwontwikkeling als kostendrager.

Beleidsregel 15: voor het bepalen van verdeelsleutels om proportionele kostentoerekeningen vast te stellen wordt, waar dat reëel is, uitgegaan van het wettelijke principe van toerekening naar de mate van (verschil in) profijt. Beleidsregel 16: voor de toerekening wordt uitgegaan van de aantallen woningen en m2 bvo of kavel niet-wonen per profiterend gebied. Als er binnen de profiterende gebieden verschil is in mate van profijt, kan de gemeente binnen die profiterende gebieden rekening houden met zulke verschillen. Beleidsregel 17: voor zover bestaand bebouwd gebied ook profijt ondervindt, wordt het proportionele deel van de kosten dat aan bestaand bebouw gebied wordt toegerekend (voor zover dat niet contractueel kan worden afgewenteld op ontwikkelende partijen) door de algemene dienst gedragen.

Kaders conform eerdere nota’s grondbeleid

Het college heeft de bevoegdheid tot het doen van onvoorziene grondaankopen onder de volgende voorwaarden:

4

5

6

7

•

Het college heeft goedkeuring tot een bedrag van € 3.000.000, inclusief alle bijkomende kosten gerelateerd aan de grondaankoop;

•

De aankoop moet passen binnen visie en beleid van de gemeente;

•

Het college legt achteraf financiële en inhoudelijke verantwoording af aan de raad en verzoekt financiële dekking voor de onvoorziene aankoop; en

•

Genoemde verantwoording doet het college middels een raadsinformatiebrief en vindt plaats binnen 2 weken na het vervullen van de ontbindende voorwaarden/toezeggingen die verband houden met geheimhouding rondom de aankoop.

Kosten aan bovenwijkse voorzieningen worden naar rato van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid verhaald op de initiatiefnemer. Voor de voorbereidingskosten wordt jaarlijks budget in de begroting opgenomen. Mocht de publieke ontwikkeling resulteren in een grondexploitatie, worden de kosten ingebracht bij de desbetreffende grondexploitatie. Bij voorkeur wordt een AOK gesloten met een particuliere initiatiefnemer. Bij geen overeenstemming worden Kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan vastgesteld. Voor publiek-private samenwerkingen (PPS) geldt het volgende:

8

9

10

•

Per ontwikkeling vindt de afweging plaats voor een contractuele en/of juridische samenwerking;

•

Het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst is een bevoegdheid van het college; en

•

De raad wordt achteraf geïnformeerd over de afspraken in de samenwerking.

Gemeentelijke plankosten worden verhaald op de particuliere initiatiefnemer. Hiervoor wordt de plankostenscan als instrument gebruikt. Indien de gemeente kosten maakt aan de inrichting van het openbaar gebied die het gevolg zijn van de ontwikkeling, worden deze kosten verhaald op de initiatiefnemer.

11

Per project wordt de rol van de gemeente in de aanleg van openbare ruimte beoordeeld.

12

Vergoedingen in het kader van planschadeclaims legt de gemeente contractueel door aan de initiatiefnemer van de ruimtelijke ontwikkeling.

13

Het college is bevoegd om transacties te sluiten die vallen binnen de door de raad vastgestelde grondexploitatie.

14

Het college is bevoegd om onherroepelijke transacties te sluiten met eigenaren van onroerende zaken waarop het voorkeursrecht is gevestigd binnen het kader van de grondexploitatie of binnen de bevoegdheid tot het doen van onvoorziene grondaankopen. Voor het tijdelijk beheer van eigendommen die zijn aangekocht in het kader van het voeren van grondbeleid, stelt het college uitgangspunten vast voor:

15

16

•

de mogelijkheden van tijdelijk en experimenteel gebruik;

•

de termijn van beschikbaarheid; en

•

de risico’s die aan het beheer en gebruik verbonden zijn.

Bouwrijpe grond wordt primair openbaar verkocht conform de aanbestedingswet en de beginselen en uitgangspunten volgend uit het Didamarrest. Met betrekking tot erfpacht:

17

•

Erfpacht wordt niet actief als mogelijke uitgiftevorm aangeboden;

•

Bestaande erfpachtcontracten worden waar mogelijk beëindigd en gronden worden verkocht, tenzij de gemeente de regie wenst te houden over deze grond.

1. Inleiding 1.1

Aanleiding voor de nieuwe nota Grondbeleid en kostenverhaal

De eerste Nota Grondbeleid van de gemeente Gorinchem is vastgesteld in 2011, de laatste in 2020. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) per 1 januari 2024 worden de ambities en doelstellingen die voorheen in beleidsnota’s stonden, uitgewerkt in programma's. Deze programma's bevatten concrete maatregelen om de gemeentelijke ambities te realiseren. Waar van toepassing, worden relevante elementen uit deze programma's vervolgens verwerkt in het omgevingsplan, dat alle bindende regels voor de fysieke leefomgeving bevat. Het grondbeleid en kostenverhaal wordt integraal in een beleidsnota vastgesteld. Sinds de vaststelling van de Nota grondbeleid in 2020 hebben diverse wetgevende, markt- en beleidsmatige ontwikkelingen plaatsgevonden, zoals de reeds genoemde inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze ontwikkelingen zijn meegenomen om de nota verder aan te scherpen op de actuele ruimtelijke vraagstukken, het gemeentelijk beleid en de wetgeving1.

1.2

Doelstellingen

De gemeente Gorinchem heeft verschillende ambities en doelstellingen op het gebied van volkshuisvesting, economische ontwikkeling, openbare ruimte, infrastructuur, recreatie, natuur en maatschappelijke voorzieningen die zich vertalen in een bepaald ruimtegebruik en ruimtelijk beleid. Grondbeleid en kostenverhaal vormt een kader waarbinnen het ruimtelijk beleid ten aanzien van de gemeentelijke ambities en doelstellingen op een verantwoorde en transparante wijze vorm kan krijgen. Het bevordert daarnaast een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, exploitanten, eigenaren en gemeente Gorinchem. Het grondbeleid is dus geen doel op zich, maar een instrument. De Nota grondbeleid en kostenverhaal biedt het afwegingskader om tot een keuze voor het te hanteren grondbeleid te komen en de bijbehorende inzet van het grondbeleidsinstrumentarium. Met betrekking tot kostenverhaal wordt tevens benadrukt dat dat een wettelijke verplichting is. In de nota zijn de beleidskaders als rode kaders opgenomen en zijn daarmee beslispunten voor de raad. De nota bevat geen specifieke regelingen, zoals opgenomen in de Nota Grondprijzen en Nota Parameters. Voor het opstellen en actualiseren daarvan dient de Nota Grondbeleid als leidraad. De Nota Snippergroen en de Nota Vastgoedbeleid zijn complementair aan de Nota Grondbeleid.

Hierbij richt de Nota Grondbeleid zich sec op de ruimtelijke ontwikkeling met een verandering van het bestaande grondgebied tot gevolg.

1.3

Leeswijzer

In deze nota wordt allereerst stilgestaan bij het begrip grondbeleid, de rollen die de gemeente daarbij invult en de afweging die de gemeente Gorinchem maakt om te komen tot een keuze voor het te voeren grondbeleid. Binnen wettelijke en gestelde kaders zijn er diverse instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar grondbeleid te realiseren. Dit wordt behandeld in hoofdstuk 3. Vervolgens gaat hoofdstuk 4 in op de kaderstellende taken van de raad en de uitvoeringsbevoegdheden van het college binnen de hoofdvormen van het grondbeleid. Hoofdstuk 5 gaat in op de beleidsmatige uitgangspunten rondom het kostenverhaal. Hoofdstuk 6 geeft handvatten voor het te voeren grondbeleid bij de toekomstige uitdagingen van Gorinchem: de grote binnenstedelijke transformaties. In hoofdstuk 7 worden de financiële aspecten van het grondbeleid beschreven. De concrete uitwerking van het kostenverhaal is in een aparte uitvoeringsnota opgenomen: het Uitvoeringsprogramma kostenverhaal. Een verdere verdieping van en achtergrondinformatie bij het grondbeleid en kostenverhaal is te vinden in de bijlagen 1 t/m 5.

De commissie BBV heeft diverse notities gerelateerd aan grondexploitaties gepubliceerd in 2016, 2018, 2019 en 2023. 1

2. Grondbeleid: theorie en praktijk Het grondbeleid kent drie hoofdvormen. De gemeente bepaalt de in te zetten vorm na afweging van verschillende factoren. Dit hoofdstuk zet allereerst de drie hoofdvormen uiteen, vervolgens de rollen die de gemeente binnen het speelveld van het grondbeleid i nvult, waarna het afwegingskader wordt beschreven waarmee de keuze voor het te voeren grondbeleid wordt bepaald.

2.1

Vormen van grondbeleid

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn er drie hoofdvormen van grondbeleid: actief, faciliterend en publiek-private samenwerking (PPS). Het belangrijkste onderscheid tussen deze vormen van grondbeleid is de mate waarin de gemeente zelf, al dan niet risicodragend en in samenwerking met private partijen, overgaat tot het kopen, exploiteren (bouw- en woonrijp maken) en uitgeven van grond. Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling zoveel mogelijk aan de markt, bij actief beleid is het juist aan de gemeente om de grond te ontwikkelen. Een tussenvorm, maar feitelijk wel actief grondbeleid, is PPS. Gemeente en markt pakken gezamenlijk de ontwikkeling en realisatie op en delen daarmee de verantwoordelijkheid en het risico. Elke vorm van grondbeleid kent een bepaalde mate van regie en sturing die de gemeente op een ruimtelijke ontwikkeling kan uitoefenen. Meer sturing en regie, en dus actief grondbeleid, betekent ook meer investeren, een hogere schuldpositie en mogelijk meer risico voor de gemeente. In Figuur 2.1 zijn de drie hoofdvormen van grondbeleid afgezet tegen de mate van regie en de hoogte van investeringen. Onder investeringen worden naast financiële investeringen ook projectrisico’s en inzet van de ambtelijke organisatie (kwalitatief en kwantitatief) verstaan.

Figuur 2.1: Schematische weergave vormen van grondbeleid

Afhankelijk van de maatschappelijke of beleidsmatige urgentie om de ruimtelijke ontwikkeling te realiseren kan de gemeente besluiten faciliterend of actief grondbeleid te voeren. Daarmee geeft de gemeente meer of minder sturing aan de plankwaliteit, de fasering en het tempo van de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. Ook in een faciliterende rol kan de gemeente substantieel sturend optreden via haar publiekrechtelijke instrumenten, zoals het omgevingsplan, omgevingsvergunningen, welstandsvoorschriften of beeldkwaliteitsplan. Echter, deze instrumenten bevatten geen uitvoeringsplicht en de sturing blijft beperkt tot wat wettelijk mogelijk is. Met privaatrechtelijke samenwerkingsovereenkomsten en gronduitgifte is meer sturing mogelijk. Actief grondbeleid vraagt wel om investeringsbereidheid van de gemeente. Vaak gaat het om aankopen van gronden om zodoende letterlijk positie te verwerven binnen de ontwikkelopgave.

Voor deze investeringen dient dekking te worden gevonden, wat gevolgen heeft voor de gemeentelijke schuldpositie. Ten tweede ziet de investeringsbereidheid op de organisatiestructuur en -capaciteit. Dit gaat zowel om de kwalitatieve en kwantitatieve investering die de gemeente bereid is te doen. Aangezien de grondexploitatie een tijdelijk karakter heeft, heeft deze investering ook impact op de (tijdelijke) inzetbaarheid van de ambtelijke organisatie. Met het doen van (voor)investeringen haalt de gemeente vaak meer risico naar zich toe. Om die reden speelt ook het grondeigendom een rol bij de afweging voor een vorm van grondbeleid te kiezen. Indien de gemeente het grondeigendom reeds heeft kan het meer voor de hand liggen actief grondbeleid te voeren omdat het risico te overzien is, dan wel kan worden gereduceerd door de betreffende locatie tot ontwikkeling te brengen. In Tabel 2.1 is een gedetailleerd overzicht gegeven van de voor- en nadelen van de verschillende vormen grondbeleid.

Tabel 2.1: Voor- en nadelen vormen van grondbeleid Vorm Actief grondbeleid

Voordelen

Nadelen

• Maximale privaatrechtelijke sturing op doelstellingen en planontwikkeling mogelijk

• Financiële ruimte nodig in de begroting om voorinvesteringen te doen en risico’s op te kunnen vangen. Gevolgen voor de gemeentelijke schuldpositie

• Markt- en onderhandelings-positie • Mogelijkheid om ruimtelijke beleidsdoelstellingen optimaal te realiseren • Positief exploitatieresultaat volledig voor gemeente

• Negatief exploitatieresultaat volledig voor gemeente • Gemeente draagt alle risico’s • Hogere belasting ambtelijke organisatie en (tijdelijke) inrichting van de organisatie • Bij aankoop vastgoed risico op leegstand en kraak.

Faciliterend grondbeleid

• Minder risico’s, omdat marktpartijen de risicodragende partijen zijn • Geen bemoeienis met het bouw- en woonrijp maken van de gronden en de gronduitgifte. De gemeente beperkt zich tot het scheppen van de noodzakelijke

• Mogelijkheid tot sturing op ruimtelijke beleidsdoelstellingen is begrensd tot de planologische procedures, het Kostenverhaalsregel in omgevingsplan of de anterieure of posterieure overeenkomst

randvoorwaarden en toetsing • De Omgevingswet maakt sturing mogelijk op doel-stellingen en planinvulling

PPS

• Verdeling risico’s • Meer mogelijkheden tot sturing/regie dan bij faciliterend grondbeleid • Profijt van elkaars expertise • Negatieve grondexploitatieresultaten delen met private partij(en)

• Extra resultaat van de grondontwikkeling is niet voor de gemeente • Kostenverhaal is slechts mogelijk voor zover de kosten zijn vermeld op de wettelijke kostensoortenlijst • Positieve grondexploitatieresultaten delen met private partijen • Samenwerken resulteert vaak in compromissen sluiten, waardoor de gemeentelijke ambities niet altijd geheel gerealiseerd kunnen worden • ‘Stroperige’ besluitvorming (veelvuldig en nauwkeurige afstemming nodig, terugkoppeling naar beide besturen)

Figuur 2.2 laat de rollen zien die de gemeente inneemt afhankelijk van het grondeigendom en de urgentie om de ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. De urgentie volgt uit een sociaalmaatschappelijk doel of een gemeentelijke beleidsambitie. Deze ambitie kan volkshuisvestelijk of economisch zijn, maar kan ook vanuit een mobiliteits- of duurzaamheidsoogpunt ingegeven worden.

Figuur 2.2: Rollen van regievorming en gemeentelijke grondposities

De volgende vier rollen zijn te onderscheiden: •

Initiërend: De gemeente stuurt de voor haar gewenste ruimtelijke ontwikkeling door eigen grondposities in te zetten. Indien nodig zal de gemeente aanvullend benodigde gronden verwerven om het plan te realiseren. De gemeente voert actief grondbeleid en de grondexploitatie. Op de balans is er sprake van bouwgrond in exploitatie.

•

Afwachtend: De gemeente kan strategisch gronden bezitten of aankopen waarvoor binnen afzienbare tijd nog geen concrete ontwerpplannen zijn. De gemeente beheert deze gronden om later te ontwikkelen of in te zetten voor kavelruil. Deze gronden categoriseren conform de BBV als materiële vaste activa (MVA) en voorraad grond (ruilgronden) op de gemeentelijke balans. Onderdeel van MVA zijn ‘warme gronden’. Bij deze gronden staat op voorhand vast dat deze als bouwgrond zullen gaan fungeren, maar de operationele grondexploitatie nog niet is vastgesteld.

•

Kaderstellend: De gemeente geeft uitvoering aan haar publiekrechtelijke rol middels visies en het Omgevingsplan. Door ruimtelijke visies zoals de Woon- en transformatievisie, de mobiliteitsvisie en de Omgevingsvisie stuurt de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling en wordt de lange termijnstrategie van de gemeente bekend voor marktpartijen. De gemeente inventariseert actief de mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkeling met marktpartijen en sluit hiervoor overeenkomsten. Het kostenverhaal dat hieruit voortvloeit, is op de balans zichtbaar onder overlopende activa. De kaderstellende rol past binnen de huidige situatie waarin de gemeente weinig grondposities heeft maar wel een hoog ambitieniveau heeft qua ruimtelijke doelstellingen. De gemeente heeft bij het vaststellen van de transitieplan omgevingsplan gekozen voor een vernieuwende invoeringsstrategie die ook goed opgepakt kan worden bij een kaderstellende rol.

•

Passief: Vanuit ruimtelijk ontwikkelingsperspectief is er geen gemeentelijke urgentie deze gronden te laten (her)ontwikkelen. ‘Slechts’ de publiekrechtelijke rol wordt ingevuld. De gemeente toetst initiatieven aan het vigerend ruimtelijk planologisch kader. Een eventueel gewenste wijziging van dit kader wordt per geval beoordeeld.

2.2

Gorinchems grondbeleid

De invulling van de ruimtelijke beleidsdoelen van de gemeente zijn of worden in belangrijke mate vastgelegd in het Gorcums akkoord en de strategische agenda 2019-2032, de Omgevingsvisie Gorinchem 2050 en de Mobiliteitsvisie. Om de doelen uit het ruimtelijke beleid te realiseren is afhankelijk van de situatie een actieve of een faciliterende rol van de gemeente vereist. Deze vorm wordt ook wel situationeel grondbeleid genoemd. Nadat is vastgesteld dat realisatie van een ruimtelijke ontwikkeling urgentie kent is er een afweging nodig om te komen tot de te hanteren vorm van grondbeleid. Het betreft een integrale afweging van een viertal factoren: de gewenste mate van sturing en regie, marktwerking, de investeringsbereidheid en het risicoprofiel. •

Sturing en regie: de mate waarin de gemeente vanwege het maatschappelijk belang van de ruimtelijke ontwikkeling meer invloed wil uitoefenen op de planinvulling, dan middels publiekrechtelijke middelen als het omgevingsplan en de omgevingsvergunning kan worden afgedwongen.

•

Marktwerking: in hoeverre de ontwikkeling door marktpartijen wordt opgepakt. Hierbij is tevens van belang of de invulling van het plan dat is geïnitieerd door de marktpartij strookt met de gemeentelijke ambitie.

•

Investeringsbereidheid: De mogelijkheid en bereidheid van de gemeente om middelen aan te wenden voor het tot stand brengen van de ruimtelijke ontwikkeling. Deze afweging is zowel financieel, inclusief de gevolgen voor de schuldpositie, als organisatorisch.

•

Risicoprofiel: Is er tevens bereidheid en ruimte om eventuele risico’s gerelateerd aan de ruimtelijke ontwikkeling op te vangen.

Een actief grondbeleid leidt tot het voeren van een grondexploitatie of het aangaan van een publiek private samenwerking. Een faciliterend grondbeleid wordt ingevuld door het sluiten van anterieure overeenkomsten of het vaststellen van kostenverhaalsregels in het omgevingsplan. Beide vormen van grondbeleid vergen ambtelijke kennis en inzet en vragen de inzet van het publiekrechtelijk instrumentarium. De gemeente hanteert een situationeel grondbeleid en maakt een integrale afweging voor het te hanteren grondbeleid op basis van de volgende gronden: mate van gewenste sturing, het aanwezig zijn van marktwerking, de bereidheid financiële middelen en organisatiecapaciteit in te zetten en een acceptabel risicoprofiel.

De keuze voor het gewenste te voeren grondbeleid wordt in de volgende situaties gemaakt: bij een particulier initiatief waarbij sprake is van gemengd grondbezit (met minimaal 0,5 ha gemeentelijk grondbezit), bij bestaand gemeentelijk grondbezit, bij de uitvoering van ruimtelijk gewenst beleid en bij eigendommen van derden die te koop worden aangeboden. •

Als een particulier initiatief voldoet aan de ruimtelijke en maatschappelijke doelstelling van de gemeente, kan de gemeente hieraan medewerking verlenen en hiervoor de kaders meegeven. Faciliterend grondbeleid is dan vanzelfsprekend en kostenverhaal is aan de orde, tenzij er sprake is van gemengd grondbezit, dan dient een afweging plaats te vinden;

•

Soms heeft de gemeente het eigendom en dient een afweging plaats te vinden of een ruimtelijke (her)ontwikkeling wenselijk is, binnen welke kaders of en hoe dit in de markt

wordt gezet. Bijvoorbeeld bij vrijkomende schoollocaties. Conform het transitieplan omgevingsplan zet de gemeente hier in op vernieuwende manieren om ruimtelijke doelstellingen te bereiken. •

Ook bij een wenselijke ruimtelijke ontwikkeling waar de gemeente nog geen grondeigendom heeft, is een afwegingskader voor actief of faciliterend grondbeleid een instrument dat bij de initiatieffase moet worden ingezet. Hierbij wordt de aantekening gemaakt dat een actieve rol vraagt om een hoge investeringsbereidheid.

•

Eigendom van andere overheden of (voormalige) nutsbedrijven wordt vaak eerst te koop aangeboden aan de gemeente, omdat dit privaatrechtelijk destijds is overeengekomen (recht van eerste koop). Maar ook noodlijdende of vertrekkende bedrijven kunnen hun eigendom te koop aanbieden aan de gemeente. Ook dan dient de gemeente een afwegingskader te hebben om te bepalen of actief of faciliterend wordt opgetreden. Enerzijds zijn dit type vraagstukken buitenkansjes om zelf actiever aan de knoppen te zitten, anderzijds vraagt dit wederom om een hoge investeringsbereidheid met onzekere uitkomst.

Vaak wordt de keuze van het type grondbeleid al ingegeven door de grondposities van private partijen als ontwikkelaars. Maar ook in deze gevallen kan de gemeente een strategie kiezen om haar doelstellingen te realiseren door inzet van de tot haar beschikking staande instrumenten. Met behulp van de keuzeboom (Figuur 2.3) kan de gemeente haar rol bepalen.

Figuur 2.3: keuzeboom grondbeleid bij initiatief met gemengd grondbezit

De raad stelt bij de start van een ruimtelijke ontwikkeling in de initiatieffase op voordracht van het college de gemeentelijke rol en het type grondbeleid vast aan de hand van het afwegingskader. De raad doet die bij ontwikkelingen vanaf 0,5 ha en waar sprake is van gemengd grondbezit. In andere gevallen heeft het college de bevoegdheid om het grondbeleid te bepalen. In het volgende hoofdstuk wordt aangegeven hoe het grondbeleidsinstrumentarium ingezet kan worden om de gemeentelijke doelen te bereiken.

3. Kaders en instrumenten van grondbeleid Het grondbeleid kent verschillende instrumenten. Deze instrumenten volgen uit en zijn gebonden aan de wettelijke en ruimtelijke kaders. Daarnaast bepaalt de keuze voor actief of faciliterend grondbeleid het in te zetten instrumentarium.

3.1

Wettelijke en ruimtelijke kaders

Grondbeleid dient bezien te worden binnen de vastgestelde wettelijke en ruimtelijke kaders. De kaders zijn te onderscheiden in wetgeving, beleid en visie. Daarbij komt tevens de invloed van de markt en de gemeentelijke middelen. In Figuur 3.1 zijn de kaders schematisch weergegeven.

Figuur 3.1: schema wettelijke en ruimtelijke kaders bij grondbeleid

NB: in 2026 treedt mogelijk de Wet versterking regie volkshuisvesting in werking.

3.2

Instrumentarium grondbeleid

Als de rol van de gemeente in een ontwikkeling duidelijk is, wordt gekeken welke instrumenten ingezet kunnen worden om het initiatief te realiseren. In een actieve rol kan de gemeente andere instrumenten inzetten dan wanneer zij faciliterend optreedt. In Tabel 3.1 is te zien welke instrumenten de gemeente per type grondbeleid tot haar beschikking heeft.

Tabel 3.1: Instrumenten van het grondbeleid Grondbeleid Actief/PPS

Privaatrechtelijke instrumenten

Publiekrechtelijke instrumenten

• Intentie-, samenwerkings- en/of realisatieovereenkomst

• Voorkeursrecht • Onteigening

• Bouw- en woonrijp maken • Gronduitgifte Faciliterend

• Samenwerkingsbrief

• Omgevingsvisie

• Anterieure overeenkomst

• Omgevingsplan

• Concessieovereenkomst (doorleggen aanbestedingsplicht) • Posterieure overeenkomst

• Kostenverhaalsregel in omgevingsplan • Omgevingsvergunning

4. Grondbeleid bij ruimtelijke ontwikkeling Na het behandelen van de theoretische kant van het grondbeleid in de vorige hoofdstukken, gaat dit hoofdstuk in op de uitvoering van het grondbeleid. Welke fases zijn te herkennen en welke rol speelt de gemeente in deze fases. Op deze vragen wordt antwoord gegeven per hoofdvorm van het grondbeleid. De keuze en vorm van samenwerking tussen gemeente en marktpartijen is veelal een direct en logisch gevolg van de grondpositie en de gewenste gemeentelijke sturing op de ruimtelijke ontwikkeling. Verder spelen ambtelijke capaciteit, complexiteit, investeringsbereidheid, (financiële) risico’s en looptijd van de ruimtelijke ontwikkeling een belangrijke rol in de keuze van de ruimtelijke ontwikkelingsmodellen. Grofweg is onderscheid te maken in 3 modellen: publieke ontwikkeling, private ontwikkeling en publiek-private samenwerking. Voor elk model geldt dat gedurende het proces van de ruimtelijke ontwikkeling taken en verantwoordelijkheden bij de publieke of private partij liggen, dan wel gezamenlijk worden gedragen. In Figuur 4.1 is deze verdeling aangegeven aan de hand van de projectfasen van ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente Gorinchem.

Figuur 4.1: Schematische weergave ruimtelijke ontwikkelingsmodellen

4.1

Publieke ontwikkeling

Bij publieke ontwikkeling voert de gemeente een actief grondbeleid door zelf de beoogde ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. Hiertoe wordt door de raad een grondexploitatie geopend. Via dit beleid wordt initiërende sturing aan de ontwikkeling gegeven. Indien de keuze in de initiatieffase is gevallen op actief grondbeleid en het blijkt dat er een haalbare opdracht is op basis van de eerste (financiële) verkenningen kan de planontwikkeling van het gebied beginnen. Voor de voorbereidingskosten wordt jaarlijks in de begroting budget opgenomen.

Voor de voorbereidingskosten wordt jaarlijks budget in de begroting opgenomen. Mocht de publieke ontwikkeling resulteren in een grondexploitatie, worden de kosten ingebracht bij de desbetreffende grondexploitatie.

De eerstvolgende stap is het bepalen van de ruimtelijke strategie; wat wil de gemeente met het gebied (definitiefase). Vervolgens worden er diverse scenario’s bedacht en uitgewerkt. In de scenario’s wordt onder andere gekeken naar de gevolgen van bouwprogrammering, fasering, economische en maatschappelijke ontwikkelingen voor het plan (ontwerpfase). In de meeste gevallen noodzaakt de ruimtelijke ontwikkeling ook een wijziging van het Omgevingsplan. Met het in procedure brengen van deze wijziging, opent de raad een grondexploitatie. Daarnaast dient voor

sloop en grond- en bouwwerkzaamheden een vergunning te worden verleend. Dit gebeurt in de voorbereidingsfase samen met het opstellen van de contractstukken om het project te starten. Na de voorbereidingsfase kan er gestart worden met de realisatiefase. Onderdeel van de realisatiefase is de bouwgrond in exploitatie, beter bekend als grondexploitatie. Vanwege het belang van de grondexploitatie is een aantal kaders en toelichting per onderdeel van de grondexploitatie geformuleerd in de volgende sub paragrafen 4.1.1 tot en met 4.1.4.

4.1.1 Verwerving Bij publieke ontwikkeling geeft de gemeente uitvoer aan de ruimtelijke ontwikkeling op gronden die zij in eigendom heeft, dan wel nog dient aan te kopen. Uit de Gemeentewet vloeit voort dat het verwerven van gronden een bevoegdheid van het college is. De raad heeft als taak het budget hiervoor beschikbaar te stellen. Dit doet de raad door het vaststellen van de grondexploitatie. Binnen dit kader is het college bevoegd om transacties te sluiten. Om in onvoorziene gevallen in te kunnen spelen op de vastgoed- en grondmarkt en snel tot besluitvorming over te kunnen gaan, is het college onder voorwaarden bevoegd om onherroepelijke aankopen te doen van grond en eventuele opstallen tegen taxatiewaarde met een plafond van € 3 miljoen (per transactie). Dit bedrag is inclusief alle bijkomende en gerelateerde kosten. De aankopen moeten een gemeentelijk doel dienen dat is omschreven in de Woon- en transformatievisie, Mobiliteitsvisie, of op andere wijze in beleid is verankerd. Het college legt achteraf financiële en inhoudelijke verantwoording af via een raadsinformatiebrief, uiterlijk binnen 2 weken nadat eventuele geheimhouding rondom de aankoop niet meer van toepassing is. Tevens zal het college in de raadsinformatiebrief om financiële dekking verzoeken van de onvoorziene aankoop.

Daarnaast is het college bevoegd tot de aankoop van gronden en panden waarop het voorkeursrecht gevestigd is. De raad wordt van alle verwervingen na het collegebesluit in kennis gesteld.

• •

Het college is bevoegd om transacties te sluiten die vallen binnen de door de raad vastgestelde grondexploitatie Het college heeft de bevoegdheid tot het doen van onvoorziene grondaankopen, inclusief de bijkomende kosten, onder de volgende voorwaarden: I. Het college heeft goedkeuring tot een bedrag van € 3.000.000; II. De aankoop moet passen binnen visie en beleid van de gemeente; en III. Het college legt achteraf financiële en inhoudelijke verantwoording af aan de raad en verzoekt financiële dekking voor de onvoorziene aankoop. IV. Genoemde verantwoording doet het college middels een raadsinformatiebrief en vindt plaats binnen 2 weken na het vervullen van ontbindende voorwaarden/ toezeggingen die verband houden met geheimhouding rondom de aankoop.

•

Het college is bevoegd om onherroepelijke transacties te sluiten met eigenaren van onroerende zaken waarop het voorkeursrecht is gevestigd binnen het kader van de grondexploitatie of binnen de bevoegdheid tot het doen van onvoorziene grondaankopen

4.1.2 Tijdelijk beheer In veel voorkomende gevallen, bijvoorbeeld bij strategische aankopen, verwerft de gemeente niet alleen gronden, maar ook opstallen die tijdelijk beheerd moeten worden. Zeker bij een strategische aankoop kan een lange tijd verstrijken voordat het plan wordt gerealiseerd. Aan het beheer van eigendommen zijn kosten verbonden die worden gemaakt in het kader van de grondexploitatie. Vanuit deze optiek bezien ligt het voor de hand dat deze kosten toerekenbaar zijn aan de grondexploitatie. Het beheer van eigendommen impliceert het beheersen van kosten en optimaliseren van opbrengsten door bijvoorbeeld het verhuren of verpachten van de gronden en opstallen.

Het is daarom van belang deze netto kosten zo laag mogelijk te houden zonder dat dit de omgeving schaadt. Dit vraagt om een aanpak, waarvoor het college de uitgangspunten vaststelt in een op te stellen beheerplan. Voor het tijdelijk beheer van eigendommen die zijn aangekocht in het kader van het voeren van grondbeleid, stelt het college uitgangspunten vast in een beheerplan voor: • de mogelijkheden van tijdelijk en experimenteel gebruik; • de termijn van beschikbaarheid; en • de risico’s die aan het beheer en gebruik verbonden zijn.

4.1.3 Bouw - en woonrijpmaken Na verwerving van de gronden, dienen deze bouw- en woonrijp gemaakt te worden. Bouwrijp maken is het geschikt maken van gronden voor de inrichting van de openbare ruimte en de realisatie van opstallen. Hierna kan de openbare ruimte (verharding, groen, water, speelvoorzieningen etc.) ingericht worden (woonrijp maken). In dit proces ligt de nadruk op de kostenbeheersing. Met name door de exploitatiegebieden gefaseerd te ontwikkelen, wordt ervoor gezorgd dat de kosten zo minimaal mogelijk voor de baten uitlopen. De planeconoom dient de budgetaanvragen die vanuit de vakafdelingen komen te toetsen aan de grondexploitatie en met de projectleider te sturen op beheersing van de kosten. Als het gebied woonrijp is gemaakt begint de nazorgfase. Gedurende een halfjaar tot één jaar blijft de openbare ruimte in de grondexploitatie. Inboet en herstraten kan aan de orde zijn als gevolg van de nieuwe ontwikkeling. Na het afsluiten van de grondexploitatie wordt de openbare ruimte onderdeel van het regulier beheer. Voor het onderhoud en beheer van het gebied zijn de reguliere onderhoudsbudgetten bedoeld.

4.1.4 Uitgifte Zodra gronden bouwrijp zijn, kunnen ze worden uitgegeven. Dit kan onder andere door verkoop of uitgifte in erfpacht. Bij de verkoop van gronden door overheden is het sinds het Didam-arrest (november 2021) verplicht om gelijke kansen te bieden aan alle potentiële gegadigden. Conform dit arrest worden ruimtelijke ontwikkelingen primair via een openbare procedure aanbesteed. Hierbij kunnen alle in aanmerking komende partijen een bod doen, waarna de grond doorgaans wordt verkocht aan de hoogste bieder die voldoet aan de gestelde criteria. In uitzonderlijke gevallen, wanneer objectief, toetsbaar en redelijk gemotiveerd kan worden aangetoond dat er slechts één serieuze gegadigde is, kan een onderhandse verkoop plaatsvinden. Dit geldt ook voor burgerinitiatieven; een één-op-één verkoop is alleen mogelijk als aangetoond kan worden dat zij de enige serieuze gegadigde zijn. In alle gevallen dient de verkoopprijs marktconform te zijn om het risico op ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Dit wordt doorgaans vastgesteld middels een onafhankelijke taxatie. • • •

Bouwrijpe grond wordt via een openbare procedure verkocht; In uitzonderlijke gevallen kan onderhandse verkoop plaatsvinden; De verkoopprijs moet voldoen aan de criteria uit de Uitvoeringsnota Grondprijzen.

Erfpacht Bij erfpacht behoudt de gemeente het eigendom van de grond. De erfpachter betaalt een jaarlijkse vergoeding (canon) voor rente en bijkomende kosten. Om erfpacht ook in Gorinchem mogelijk te maken heeft de raad in 2009 besloten een erfpachtregeling voor bouwgrond van nieuwbouwwoningen in Gorinchem in werking te stellen. Dezelfde erfpachtregeling wordt voor bedrijven gebruikt.

In de huidige economische tijd is er geen noodzaak meer tot het aanbieden van erfpacht als uitgiftemogelijkheid. Om deze reden wordt verkoop geprefereerd, tenzij de gemeente regie wenst te houden over de desbetreffende grond. • •

Erfpacht wordt niet actief als mogelijke uitgiftevorm aangeboden Bestaande erfpachtcontracten worden waar mogelijk beëindigd en gronden worden verkocht, tenzij de gemeente de regie wenst te houden over deze grond

Grondprijsbeleid Bij de uitgifte van bouwgrond zijn de grondprijzen van essentieel belang. Het uitgangspunt is een eenduidig en transparant grondprijsstelsel. Een dergelijk stelsel gaat uit van een marktconforme grondprijs, die bij een bestemming past, en waarbij ook flexibel kan worden ingespeeld op uitzonderlijke situaties. Voor de vaststelling van de grondprijzen wordt een functieafhankelijke methodiek gehanteerd. Verder is de grondprijs in hoge mate afhankelijk van de locatie zoals de nabijheid van voorzieningen. Bij bedrijvigheid spelen factoren als zichtbaarheid en verkeersontsluiting een aanvullende rol. Per gebruiksfunctie is dit vertaald in de volgende uitgangspunten. Meer toelichting is gegeven in de Nota Grondprijzen.

Tabel 4.1: Grondprijsbepalingsmethodieken Type gebruiksfunctie Sociale woningbouw (conform begrenzing WWS-puntensysteem)

Berekeningsmethodiek

Middeldure huur (conform begrenzing WWS-puntensysteem)

Residuele grondwaarde2

Betaalbare koop (vastgesteld landelijk beleid)

Residuele grondwaarde

Vrije sector (huur en koop) woningbouw - projectmatig

Residuele grondwaarde

Vrije sector woningbouw zelfrealisatie

Grondprijs per m2

Kantoren en bedrijven

Comparatief per m2 kavel of bruto vloeroppervlak (bvo)3

Voorzieningen algemeen (nietcommercieel) belang

Grondprijs per m2

Overige voorzieningen

Comparatief per m2 bvo

Grondprijs per kavel of gestapelde eenheid

Residuele grondwaarde methode is het verschil tussen de totale opbrengstwaarde van de (te realiseren) opstal minus de stichtingskosten van de opstal. Het residu is de grondprijs. 2

Comparatieve methode is een vergelijk met gerealiseerde transacties van omliggende of vergelijkbare objecten. 3

4.2

Private ontwikkeling

Bij private ontwikkeling zijn of komen de gronden in eigendom van de particuliere initiatiefnemer waardoor de gemeente, afhankelijk van de urgentie het gebied te ontwikkelen, een actief faciliterende of passieve rol zal aannemen. In de faciliterende rol stuurt de gemeente vooral voor de start van het project in de initiatieffase en in de nazorgfase. Bij faciliterend grondbeleid worden particuliere initiatieven beoordeeld en (als het past binnen het beleid) mogelijk gemaakt. De gemeente toetst bijvoorbeeld plannen voor de bouw van één of enkele woningen. Zij maakt hiervoor kosten die de gemeente onder voorwaarden kan en soms wettelijk moet verhalen. De kosten betreffen de plankosten, maar soms ook uitvoeringskosten bij de aanleg van openbaar gebied of kosten van bovenwijkse voorzieningen. Bij voorkeur wordt voor particuliere initiatieven een AOK gesloten. Mocht er niet minnelijk tot overeenstemming worden gekomen over de voorwaarden van een dergelijke overeenkomst, dan rest de gemeente de inzet van het publiekrechtelijke Kostenverhaalsregel in het Omgevingsplan. Het kostenverhaal is verder uitgewerkt in hoofdstuk 5 en het Uitvoeringsprogramma.

4.2.1

Proces beoordelen plan

Een particulier initiatief wordt conform beleid van de Omgevingstafel getoetst aan het gemeentelijk beleid. De toetsing vindt in ieder geval plaats op het gebied van de Woon- en transformatievisie, parkeren/verkeer/ontsluiting, stedenbouwkundig/beeldkwaliteit/welstand, vormgeving en inrichting openbaar gebied, planschade en gevolgen voor (kostenverhaal van) bovenwijkse voorzieningen. De initiatiefnemer past zijn plan al dan niet aan en stelt een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) of omgevingsplan of op. De bopa of omgevingsplan dient vervolgens te worden vastgesteld door het college of de gemeenteraad. Het plan en de afspraken rondom kostenverhaal zijn de basis voor een AOK. Hierbij wordt het planschaderisico neergelegd bij de initiatiefnemer. Verder bevat de AOK werkafspraken waaraan een plan wordt getoetst, welke termijnen er gelden en wat er wordt verwacht van de initiatiefnemer. Na het sluiten van een overeenkomst kan het plan in (planologische) procedure gaan.

Bij voorkeur wordt een AOK gesloten met een particuliere initiatiefnemer. Bij geen overeenstemming worden kostenverhaalsregels bij het Omgevingsplan vastgesteld.

4.2.2

Aanleg openbaar gebied

Wanneer een particulier initiatief leidt tot aanpassing van bestaande openbare ruimte of realisatie van nieuwe openbare ruimte (zoals openbare parkeerplaatsen), heeft de gemeente een belangrijke rol in het beoordelen van de inrichtingsplannen. De gemeente stelt vooraf kwaliteitseisen op waaraan de inrichting moet voldoen. Als de aanleg in opdracht van de gemeente plaatsvindt, worden de kosten van de aanleg van de openbare ruimte verhaald op de initiatiefnemer. Indien de initiatiefnemer de aanlegwerkzaamheden zelf uitvoert, vindt er geen direct kostenverhaal plaats voor de aanleg. Echter, wanneer een hogere kwaliteit van inrichting wordt voorgestaan dan de gemeentelijke standaard, dient er direct een besluit genomen te worden over de financiering van het daaruit voortvloeiende duurdere beheer. In dergelijke gevallen wordt van de initiatiefnemer verwacht dat zij een bijdrage leveren aan de verhoogde beheerskosten, bijvoorbeeld door middel van een eenmalige afkoopsom of een langdurige beheersovereenkomst. Deze aanpak zorgt ervoor dat de gemeente niet onvoorzien wordt geconfronteerd met hogere beheerslasten als gevolg van particuliere initiatieven, en dat de kwaliteit van de openbare ruimte op lange termijn gewaarborgd blijft.

Per project wordt de rol van de gemeente in de aanleg van openbare ruimte beoordeeld.

4.3 Publiek Private Samenwerking De derde vorm van ruimtelijke ontwikkeling is PPS. De wijze waarop de gemeente regie houdt op deze samenwerkingsvorm (en dus op de grondexploitatie) wordt vastgesteld in een samenwerkingsovereenkomst (SOK) tussen de deelnemende partijen en/of een oprichtingsakte van een juridische entiteit (VOF, CV/BV). Essentieel is dat de SOK voldoende mogelijkheden tot sturing, controle en verantwoording vastlegt. In deze overweging moet worden meegenomen hoe de gemeentelijke positie zich verhoudt tot die van de marktpartij. Bij ruimtelijke ontwikkeling onder een verkenning van de PPS zal de gemeente vaak in de initiatieffase regie voeren, omdat het een plan heeft voor de ontwikkeling van een gebied, waarbij geïnventariseerd wordt of er marktinteresse is en met welke partijen samengewerkt kan worden. Met de partner wordt gezamenlijk een visie en programma opgesteld (definitiefase), waarna gemeente en marktpartij gezamenlijk de verantwoording voor de ontwerpfase op zich nemen. • • •

Per ontwikkeling vindt de afweging plaats voor een contractuele en/of juridische samenwerking Het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst is een bevoegdheid van het college De raad wordt achteraf geïnformeerd over de afspraken in de samenwerking

Bij wijzigingen of afwijkingen van de geldende ruimtelijke plannen is de gemeente aan zet in de voorbereidingsfase bij de beoordeling hiervan. Verder zal de gemeente veelal in de projectontwikkelingsfase de regie uitbesteden aan de samenwerkingspartner, echter het blijft een gezamenlijke verantwoording. De grondexploitatie wordt gezamenlijk gevoerd waardoor verantwoording en risico wordt gedeeld. De resterende fases van de ontwikkeling worden uitgevoerd en gemanaged door de samenwerkingspartner en bij overdracht van het openbaar gebied aan het einde van de PPS, zal de gemeente dit onderhouden (nazorgfase).

4.4 Taakverdeling gemeentebestuur De rol- en taakverdeling van het gemeentebestuur gedurende ruimtelijke ontwikkeling is als volgt gestructureerd.

Tabel 4.2: rol-en taakverdeling gemeentebestuur bij ruimtelijke ontwikkelingen Fase Initiatief

Wat

Wanneer

Raad (kaderstellend)

Vaststelling grondbeleid

Project

Vaststellen vorm grondbeleid (boven de drempel)

Aangaan van overeenkomsten

Continu

Samenwerking met derden

Project

College (uitvoerend)

Vaststellen vorm grondbeleid (onder de drempel)

Sluiten (samenwerkings) overeenkomsten Besluit tot deelneming in een

Besluit tot deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon

privaatrechtelijke rechtspersoon4 Definitie

Visie

Project

Ontwerp

Stedenbouwkundig programma van eisen

Project

Stedenbouwkundig raamwerk

Project

Vaststellen en wijzigen kaderdocument

Verwerving

Continu

•

Realisatie

Vaststellen omgevingsvisie Vaststellen stedenbouwkundig programma van eisen

•

Koopovereenkomsten sluiten

•

Voornemen en besluit tot verzoek onteigening

Vaststellen van een verwervingsstrategie

•

(voorlopig) vestigen voorkeursrecht

•

Vaststellen onteigeningsbesluit

•

Voorbereiden onteigening

•

Vaststellen dekking bij onvoorziene grondaankopen

•

Onvoorziene (grond)aankopen tot € 3 mln.

Kaders in voorbereidingsfase vaststellen bij grondexploitatie

•

Verhuur gronden

•

Verpachten gronden

•

Tijdelijk beheer

•

Aanbesteding houden

•

Beheer vastgoed en gronden

Bouw- en woonrijpmaken

4

Continu

Project

(Definitief) vestigen van voorkeursrecht

Conform artikel 160 lid 2 Gemeentewet: Indien de samenwerking in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.

Uitgifte

Project

•

Gunnen opdrachten

•

Vaststellen aanbestedingskaders

•

Vaststellen algemene verkoopvoorwaarden voor verkoop en uitgifte

•

Uitgiftecontracten aangaan

•

Keuze selectiemethode

5. Kostenverhaal De Omgevingswet kent een kostenverhaalsregeling en een regeling over financiële bijdragen. Bij de kostenverhaalsregeling gaat om het verhalen van kosten die op de zogenaamde kostensoortenlijst staan. Gemeenten zijn verplicht dergelijke kosten te verhalen op degenen die (ver)bouwmogelijkheden krijgen via een planologisch besluit. Voor de regeling over financiële bijdragen geldt geen plicht om deze toe te passen. Zowel bij de kostenverhaalsregeling als bij de regeling over financiële bijdragen betreft het kosten die samenhangen met één gebiedsontwikkeling, als kosten die dit niveau overstijgen en samenhangen met meerdere gebiedsontwikkelingen. In dit hoofdstuk over kostenverhaal gaat het over kostenverhaal op beide niveaus. De gemeente Gorinchem kende vóór 2024 nog geen beleidsnota voor kostenverhaal en financiële bijdragen. Daardoor is dit een omvangrijk hoofdstuk met veel (nieuwe) beleidslijnen. Omdat het kostenverhaal ook nauw verwant is met de in 2024 in werking getreden Omgevingswet, worden veel beleidslijnen toegelicht met de bron vanuit de Omgevingswet. Dit hoofdstuk beslaat het beleidsmatige deel van kostenverhaal. Het Uitvoeringsprogramma is een apart document. Dit onderscheid is om de volgende redenen aangebracht: 1. Het uitvoeringsdeel is een dynamisch deel.

Het bevat een overzicht van zaken die enerzijds in aanmerking komen voor kostenverhaal danwel voor financiële bijdragen en anderzijds van gebiedsontwikkelingen die in aanmerking komen om daaraan bij te dragen. De onderdelen van beide overzichten veranderen regelmatig, bijvoorbeeld doordat een voorziene gebiedsontwikkeling of een bepaalde openbare voorziening niet doorgaat of doordat er toch meer gebiedsontwikkelingen worden toegestaan of dat blijkt dat er nieuwe openbare voorzieningen wenselijk zijn. Zulke wijzigingen kunnen leiden tot andere bijdragen die worden gevergd van degenen die gebiedsontwikkelingen willen realiseren. Bij actualisatie zal daardoor in de regel volstaan kunnen worden met een aanpassing van het uitvoeringsprogramma. Het beleidsmatige deel kan dan in stand blijven. 2. Het Uitvoeringsprogramma wordt vastgesteld als programma in de zin van artikel 3.4 Omgevingswet. De reden daarvan is dat de nota ook betrekking heeft op het verkrijgen van financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden. De Omgevingswet bepaalt in artikel 13.22 dat, voor het bedingen van financiële bijdragen in anterieure overeenkomsten, in de omgevingsvisie of in een programma de samenhang moet worden benoemd tussen enerzijds de zaken waarvoor de gemeente een financiële bijdrage wenst te verkrijgen en anderzijds de kostendragende bouwontwikkelingen (de activiteiten).

De gemeente Gorinchem kiest ervoor die samenhang in het Uitoveringsprogramma te benoemen. In paragraaf 5.1 wordt eerst de een beknopte introductie gegeven van de wettelijke regeling over kostenverhaal en over de financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden. Vervolgens zijn situaties geschetst en wordt aangegeven hoe de gemeente daarin handelt. Deze situatieschetsen monden steeds uit in de formulering van één of meer beleidskeuzes.

5.1 De werking van de kostenverhaalsregeling en de regeling financiële bijdragen Bij de ontwikkeling van nieuwe woon- of werklocaties worden allerlei kosten gemaakt. Die kosten moeten gedragen kunnen worden door de verkoopopbrengsten van de gronden voor die nieuwe functies. Het is van belang dat alle kosten, die in het ontwikkelingsproces worden gemaakt, worden verhaald op die partijen die ook de verkoopopbrengsten van bouwrijpe grond kunnen ontvangen. We noemen dat kostenverhaal. De term kostenverhaal wordt ook wel breder gebruikt, bijvoorbeeld voor het verhalen van de kosten van bodemsanering op de veroorzaker van een bodemvervuiling. Maar hier gaat het over het verhalen van grondexploitatiekosten.