Agendapunt 18. Memo bespreking vier landelijke rapporten over leerlingenvervoer

Memo bespreking vier landelijke rapporten over leerlingenvervoer Inleiding Vanuit de gemeenteraad van Goes is verzocht om bij het opstellen van de nieuwe verordening leerlingenvervoer rekening te houden met de adviezen van de Kinderombudsman in het rapport “Als de weg naar passend onderwijs niet passend is” uit augustus 2019. In onderstaande memo wordt dit rapport en daarnaast een rapport van Ouders en Onderwijs en twee rapporten die in opdracht van de Rijksoverheid zijn opgesteld besproken. Wij den dit in chronologische volgorde van verschijnen van de rapporten en starten met het rapport van de Kinderombudsman.

De vier rapporten: Rapport leerlingenvervoer: Als de weg naar passend onderwijs niet passend is (augustus 2019) https://www.kinderombudsman.nl/publicaties/rapport-leerlingenvervoer-als-de-weg-naarpassend-onderwijs-niet-passend-is Rapport Ouders en Onderwijs: Kwaliteit leerlingenvervoer onvoldoende; Onderzoek naar de ervaringen van ouders met leerlingenvervoer (Maart 2022) https://oudersenonderwijs.nl/wpcontent/uploads/2022/03/rapport-leerlingenvervoer-def.pdf Oberon: Monitor leerlingenvervoer; Meting 2022 (januari 2023) https://www.oberon.eu/media/k2xkfcki/monitor-leerlingenvervoer-2022.pdf Oberon: Ouders over leerlingenvervoer (Maart 2023) https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/03/31/ouders-over-leerlingenvervoer

1

Rapport Kinderombudsman: Als de weg naar passend onderwijs niet passend is. Aanleiding tot het rapport is dat in de periode van augustus 2014 tot en met mei 2019 de Kinderombudsman 116 vragen en klachten heeft ontvangen over leerlingenvervoer. Het betreft geen breed onderzoek naar de uitvoering van het leerlingenvervoer, het is niet bekend of één van de vragen of klachten betrekking had op de Oosterschelderegio. De Kinderombudsman heeft ten behoeve van het rapport geen aanvullende informatie ingewonnen bij gemeenten. Het kader voor de beoordeling door de Kinderombudsman is het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). In haar rapport geeft de Kinderombudsman uitganspunten voor het leerlingenvervoer. Deze zijn onderverdeeld in vier categorieën, algemeen, beleid, besluitvorming bij individuele aanvraag en uitvoering en aanbesteding daarvan. De eerste twee categorieën, algemeen en beleid zullen puntsgewijs worden besproken omdat deze direct effect op de verordening kunnen hebben, bij de andere twee categorieën zullen meer algemene opmerkingen worden gesteld. De adviezen van de Kinderombudsman worden hieronder beschreven, waaronder in cursief de reactie voor de Oosterschelderegio wordt beschreven (voorafgegaan door OSR). In bijlage 1 worden alle adviezen van de Kinderombudsman getoond. Algemeen 1.

De belangen van het kind of de groep kinderen vormen een eerste overweging, bij het opstellen van beleid, bij individuele beslissingen en bij de (aanbesteding van) de uitvoering van het leerlingenvervoer. OSR: Kern van het leerlingenvervoer is het zorgen dat leerlingen die op basis van een handicap of levensovertuiging naar een school moeten gaan die verder weg is gelegen in aanmerking komen voor vervoer. 2. Financiële en praktische belangen van de gemeente mogen zowel bij het beleid, als de besluitvorming als de (aanbesteding van de) uitvoering alleen vóór gaan als daar zwaarwegende argumenten voor zijn. OSR: De financiële mogelijkheden van de gemeenten zijn beperkt er zal altijd een afweging moeten worden gemaakt. Daarnaast spelen ook praktische problemen, zoals een bepekt aanbod van chauffeurs en taxi’s. 3. Betrek kinderen en ouders bij het vormgeven van het beleid, het besluitvormingsproces en de uitvoering. OSR: Door het betrekken van de adviesraden sociaal domein worden betrokkenen gehoord bij het opstellen van het beleid. Beleid 4. De verordening biedt altijd ruimte om in een individuele zaak een belangenafweging te maken en af te wijken van de standaardnorm. OSR: In de verordening is in artikel 25 een hardheidsclausule opgenomen die het mogelijk maakt om in bijzondere gevallen af te wijken van de verordening.

2

5. De verordening biedt ook ruimte voor leerlingenvervoer voor andere groepen dan die genoemd worden in de Wet PO, Wet VO en WEC als dat noodzakelijk is om het kind daadwerkelijk toegang te geven tot een passende vorm van onderwijs OSR: In de verordening is artikel 24 de mogelijkheid opgenomen om ook in andere gevallen die niet zijn voorzien in de verordening alsnog leerlingenvervoer toe te kennen. Overige adviezen van de Kinderombudsman Ten aanzien van de adviezen over de individuele aanvraag en de uitvoering van het aangepast leerlingenvervoer, kan worden opgemerkt dat de verordening de kaders voor het opvragen van deskundigenadviezen over de mogelijkheden van het reizen van de leerling ruim heeft gesteld en deze adviezen worden in de besluitvorming meegenomen. De kaders voor wat van ouders kan worden verwacht zijn verder uitgewerkt in de beleidsregels leerlingenverver.

3

Ouders & Onderwijs: Kwaliteit leerlingenvervoer onvoldoende; Onderzoek naar de ervaringen van ouders met leerlingenvervoer Dit onderzoek betreft de oproep aan ouders om tussen 10 februari en 3 maart 2022 een vragenlijst in te vullen. Zoals Ouders & Onderwijs zelf aangeeft “De uitkomsten van het onderzoek zijn niet representatief voor alle ouders wiens kinderen gebruik maken van leerlingenvervoer in Nederland.” Ook bij dit onderzoek is niet herleidbaar of er ouders uit de Oosterschelderegio hebben gereageerd. Ook Ouders & Onderwijs geeft adviezen voor het leerlingenvervoer, deze zullen hieronder worden besproken met de reactie in het cursief en voorafgegaan door OSR. Landelijke wetgeving en modelverordening Ontwikkel een richtlijn voor de maximale reistijd, afhankelijk van de leeftijd en de afstand van huis naar school. Voor kinderen tot 12 jaar is dat maximaal 45 minuten en boven de 18 jaar maximaal 60 minuten. OSR: Gezien de afstanden en de noodzaak om met meerdere leerlingen in het aangepast vervoer te reizen zullen deze tijden in de praktijk niet haalbaar zijn in onze regio. Vervang het uitgangspunt ‘dichtstbijzijnde toegankelijke school’ in de verordening in ‘dichtstbijzijnde passende school’. OSR: Het begrip passend is een subjectief begrip, dit zou inhouden dat vanuit het leerlingenvervoer een standpunt over de kwaliteit van een school moet worden ingenomen.

De gemeente gaat niet over het kwaliteit van scholen, daar gaat de onderwijsinspectie en het Rijk over, en het innemen van een standpunt door de gemeente zal daarmee in strijd met de vrijheid van onderwijs zijn. Voor leerlingen waarbij objectief sprake is van een specifieke onderwijskundige behoefte is artikel 7, lid 3, in de concept verordening opgenomen op grond waarvan naar een bij de leerling behorende school kan worden vervoerd. Zorg voor de mogelijkheid tot vervoer naar meerdere adressen waaronder naschoolse opvang en tweede huisadres. OSR: Al vele jaren is dit het beleid, er kan worden vervoerd naar een tweede adres, onder de voorwaarde dat dit structureel is en dat het tweede adres niet zorgt voor langere reistijden voor de andere leerlingen in het vervoer. Monitoring en kwaliteitsverbetering Verbeter de afhandeling en rapportage van klachten, zowel bij gemeenten als bij vervoersbedrijven. OSR: de klachtenafhandeling is gelegen bij het Loket leerlingenvervoer, er is geen aanleiding om dit te gaan veranderen. Doe lokaal structureel onderzoek naar de kwaliteit van het leerlingenvervoer onder ouders en leerlingen. Gebruik dit onderzoek voor het verbeteren van de verordening, het aanbod en de aanbesteding. OSR: Zijn er klantentevredenheidsonderzoeken gedaan????? Doe landelijk onderzoek naar de ervaringen van ouders en leerlingen naar de kwaliteit van het leerlingenvervoer.

Het laatste onderzoek dateert van 2017.

4

OSR: Het Rijk heeft dit onderzoek op zich genomen, zie hierna. Aanbesteding en contractering Maak afspraken over vaste chauffeurs, kennismaking met chauffeurs en de (pedagogische) opleiding van chauffeurs. OSR: Deze voorwaarden zijn in de huidige aanbesteding opgenomen Zorg voor kwaliteitscriteria bij de aanbesteding die van belang zijn voor leerlingen en bepaal deze in samenwerking met ouders: -

reistijd; vaste ophaaltijd; vaste chauffeurs; opleiding chauffeurs.

OSR: Deze kwaliteitscriteria zijn in de huidige aanbesteding opgenomen. Aanvragen en maatwerk Bied meer maatwerk in het aanbod en stimuleer andere vormen van de organisatie van het vervoer. Betrek hierbij het samenwerkingsverband en de scholen voor speciaal onderwijs. OSR: De samenwerkingsverbanden passend onderwijs zijn betrokken bij het opstellen de verordening. Maak vervoer naar andere locaties dan speciaal onderwijs mogelijk (o.a. speciale voorzieningen in reguliere scholen). OSR: Voor leerlingen waarbij objectief sprake is van een specifieke onderwijskundige behoefte is artikel 7, lid 3, in de concept verordening opgenomen op grond waarvan naar een bij de leerling behorende school kan worden vervoerd.

5

Oberon: Monitor leerlingenvervoer; Meting 2022 In opdracht van het Ministerie van onderwijs heeft Oberon een representatief onderzoek gehouden onder de Nederlandse gemeenten naar de ontwikkelingen in het leerlingenvervoer. Hiermee gaf het ministerie invulling aan de wens van Ouders & Onderwijs om een landelijk beeld te krijgen, hiernaast is ook een onderzoek uitgevoerd onder ouders. Dat onderzoek volgt hierna. Als er naar het landelijke beeld wordt gekeken, dan ziet Oberon de volgende uitkomsten (selectie OSR): Vervoer veelal naar (voortgezet) speciaal onderwijs, op grond van handicap De meerderheid van de leerlingen die gebruik maken van de regeling leerlingenvervoer wordt vervoerd naar het speciaal onderwijs (35%) of het voortgezet speciaal onderwijs (28%). Naar het speciaal basisonderwijs wordt 22% vervoerd, naar het basisonderwijs 10% en naar het voortgezet onderwijs 5%. Meerderheid van het leerlingenvervoer is aangepast vervoer In het schooljaar 2021/22 is, net als bij de eerdere metingen, vooral gebruik gemaakt van aangepast vervoer (georganiseerd vervoer met bus of taxi) om op school en weer naar huis te komen: dit geldt voor 83% van de leerlingen. Een voorziening voor het reizen met openbaar vervoer (7%) of met eigen vervoer (10%) komt aanzienlijk minder vaak voor.

Een combinatie komt ook voor: een deel van de leerlingen die aangepast vervoer krijgen, maakt daarnaast een of meer dagdelen gebruik van eigen vervoer of openbaar vervoer. Weinig leerlingenvervoer op de korte afstand Voor alle onderwijssoorten geldt dat de overgrote meerderheid van de gemeenten het leerlingenvervoer voor zelfstandig reizende leerlingen pas bekostigt wanneer de afstand tussen de school en de woning van de leerling zes kilometer of meer bedraagt. Wel zien we dat er onderscheid is tussen het basisonderwijs en de andere schoolsoorten; de meeste gemeenten (87%) hanteerden voor leerlingen die naar het basisonderwijs gaan de 6-kilometergrens, terwijl grofweg één op de vier gemeenten een lagere grens hanteerde bij leerlingen van het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs. Van alle leerlingen met een vervoersvoorziening woont ruim een kwart meer dan 20 kilometer van de school. Vooral in de kleinere gemeenten vindt vervoer over lange afstand plaats. Vervoer onder de tien kilometer komt met name in de grotere gemeenten voor.

6

Oberon: Ouders over leerlingenvervoer: Ervaringen van ouders met leerlingenvervoer Dit betreft een representatief onderzoek onder 3.475 ouders van leerlingen die gebruik maken van het aangepast vervoer, d.w.z. vervoer met een taxibusje of taxi. De ouders geven het leerlingenvervoer gemiddeld een 7, maar er zijn ook veel punten van kritiek, veel gaan over de wisselingen van chauffeur, of zelfs het niet aanwezig zijn van chauffeurs. De conclusies van Oberon zijn als volgt: Onderzoeksvraag 1. Wat is de enkele reistijd van leerlingen in het leerlingenvervoer via taxi- en busvervoer? De enkele reistijd is een belangrijk gegeven. Het gaat immers om tijd die de leerling al kwijt is voordat het onderwijs begint. Hoe langer de reistijd, hoe meer belastend dit is voor de leerling. Het Ministerie van OCW wil verkennen of een maximale reistijd van 45 minuten de norm kan worden. Op dit moment is twee op de vijf vervoerde leerlingen langer onderweg dan 45 minuten. Eén op de zeven leerlingen is voor een enkele reis zelfs langer dan een uur in de taxi of het busje onderweg naar school. Logischerwijs is de reistijd langer bij een langere reisafstand, maar ook bij een relatief korte reisafstand tot 6 kilometer is één op de acht leerlingen langer dan 45 minuten onderweg. Los van de daadwerkelijke reistijd hebben we ook de ervaring van ouders met de reistijd bevraagd aan de hand van stellingen.

Ongeveer tweederde van de ouders vindt de reistijd goed genoeg, in verhouding tot de afstand. Een even zo grote groep vindt dat hun kind nooit of soms teveel tijd kwijt is met het leerlingenvervoer. Daarentegen vindt één op de vijf ouders dat hun kind wél altijd of vaak te veel tijd kwijt is en dat de reis te vermoeiend is voor hun kind. Onderzoeksvraag 2. Hoe wordt de kwaliteit en de veiligheid van taxi- en busvervoer door ouders en kinderen ervaren? De algemene tevredenheid met het aangepast vervoer beoordelen ouders gemiddeld met een 7,0. Er zijn verschillen naar gemeente. Waar de ene gemeente gemiddeld een 9 scoort, moet een andere een 5 incasseren van de ouders. Volgens tweederde van de ouders heeft de gemeente het leerlingenvervoer met het busje/de taxi goed geregeld. Eén op de vijf vindt dat juist niet. Dit is een terugkerend beeld in het onderzoek, grofweg tweederde van de ouders is redelijk tevreden en een op 5 à 10 is ontevreden, dit geldt voor elk aspect van het vervoer, los van onderwijstypen, leeftijd en reden voor vervoer. Het aantal ouders dat zegt wel eens een klacht te hebben ingediend is groter, dit betekent dat ook tevreden ouders wel eens klachten indienen. Het doel van het vervoer is de leerling op tijd op school te brengen. Daarnaast is stiptheid bij het ophalen thuis van belang.

Het kan onrust of stress bij kinderen creëren als het leerlingenvervoer onvoorspelbaar is. Eén op de vijf kinderen heeft volgens de ouders regelmatig tot vrijwel altijd te maken met een chauffeur die niet op de afgesproken tijd aan huis of bij de ophaalplaats komt voor het ophalen. Eén op de acht kinderen komt volgens de ouders regelmatig tot altijd te laat op school door vertraging met het busje of de taxi. Maar ook incidenteel te laat komen is vervelend. Slechts een derde van de vervoerde leerlingen komt nooit te laat op school als gevolg van vertraging met het vervoer. Bij het weer ophalen van school en thuis aankomen hebben ouders vergelijkbare ervaringen. Helemaal vervelend is het als een kind helemaal niet wordt opgehaald terwijl dat wel is afgesproken. Het is één op de vijf ouders overkomen in 2022 dat hun kind niet werd opgehaald op de heen- of terugreis. Op het totaal aantal ritten per jaar gerekend, gebeurt het maar weinig dat een kind niet

7

wordt opgehaald. Meestal is dit 1 of 2 keer gebeurd, maar ook tientallen keren komt bij een enkeling voor. Een vaste chauffeur zorgt voor voorspelbaarheid voor de leerling en de ouders. Tweederde van de ouders heeft te maken met een vaste chauffeur. Bij één op de acht ouders is er soms of nooit een vaste chauffeur. Als er een nieuwe chauffeur is komt deze vaker niet dan wel kennismaken met de ouders. Wat er tijdens het vervoer op de weg gebeurt, is voor ouders uiteraard niet altijd inzichtelijk. De meeste ouders menen wel dat de chauffeur voorzichtig rijdt en dat zich geen gevaarlijke verkeerssituaties voordoen. Een vaste route is volgens de meeste ouders ook de praktijk. Voor een groep kinderen is de veiligheid in het busje niet vanzelfsprekend. Tweederde van de ouders geeft aan hun kind zich doorgaans veilig voelt, maar voor één op de acht kinderen is dat maar soms of nooit. Pesten komt voor, een derde van de kinderen heeft hier soms mee te maken; één op 20 regelmatig tot altijd. Eén op de acht kinderen heeft regelmatig tot vaak stress in het leerlingenvervoer en één op 20 kinderen ervaart altijd stress, volgens de ouders. Over de contacten met de chauffeur, het taxibedrijf en de gemeente als het gaat om het leerlingenvervoer zijn de meeste ouders tevreden.

Tegelijk is er ook ontevredenheid, één op tien van de ouders is niet tevreden over het contact met de chauffeur, dit geldt ook voor de contacten met de gemeente. Over de contacten met het taxibedrijf is een twee keer zo grote groep ouders ontevreden. Er is in vrij sterke mate sprake van klachten over het leerlingenvervoer. Zo’n twee op de vijf ouders geeft aan een (al dan niet formele) klacht te hebben ingediend in 2022. Dit zijn vaker klachten bij het taxibedrijf dan bij de chauffeur of de gemeente. Bij de chauffeur werd vooral geklaagd over op tijd komen, de communicatie en de sfeer/agressie in de taxi of het busje. Bij het taxibedrijf klaagden veel ouders over op tijd komen, communicatie en de route. Bij de gemeente betroffen de meeste klachten op tijd komen, de communicatie en hoe het taxibedrijf een klacht afhandelde. Over het omgaan met de klachten zijn ouders verdeeld. Ongeveer een derde is positief, een derde neutraal en een derde negatief over de klachtafhandeling door de chauffeur en evenzo over de klachtafhandeling door de gemeente. Over de klachtafhandeling door de vervoerder zijn ouders minder positief; het merendeel is ontevreden daarover. Gegeven al deze ervaringen is het niet verwonderlijk dat er op vele punten betreffende het leerlingenvervoer door ouders is aangegeven dat ze er ontevreden over zijn. Een kwart van de ouders is nergens ontevreden over.

Een derde van de ouders is ontevreden over de reistijd en over wisselende chauffeurs. Te laat komen is voor een vijfde van de ouders een reden voor ontevredenheid. Een vaste chauffeur die goed met kinderen kan omgaan en goed communiceert, kan wonderen doen voor de tevredenheid, zo lijkt het. Maar dit blijkt lang niet altijd de praktijk. Elke dag leveren zo’n 60.000 ouders hun doorgaans kwetsbare kinderen af aan een al dan niet bekende chauffeur voor een soms vrij lange rit om onderwijs te kunnen volgen. Voor het merendeel van de ouders is dit naar tevredenheid, maar voor een aanzienlijke groep een bron van zorg en frustratie. De rol van gemeenten en vervoersbedrijven hebben we in dit onderzoek maar zijdelings in kaart gebracht, maar er zijn aanzienlijke verschillen tussen gemeenten in de algemene tevredenheid van ouders over het aangepast vervoer.

8

Bijlage 1 Adviezen Kinderombudsman over leerlingenvervoer Algemeen 1. De belangen van het kind of de groep kinderen vormen een eerste overweging, bij het opstellen van beleid, bij individuele beslissingen en bij de (aanbesteding van) de uitvoering van het leerlingenvervoer. 2. Financiële en praktische belangen van de gemeente mogen zowel bij het beleid, als de besluitvorming als de (aanbesteding van de) uitvoering alleen vóór gaan als daar zwaarwegende argumenten voor zijn. 3. Betrek kinderen en ouders bij het vormgeven van het beleid, het besluitvormingsproces en de uitvoering.

Beleid 4. De verordening biedt altijd ruimte om in een individuele zaak een belangenafweging te maken en af te wijken van de standaardnorm. 5. De verordening biedt ook ruimte voor leerlingenvervoer voor andere groepen dan die genoemd worden in de Wet PO, Wet VO en WEC als dat noodzakelijk is om het kind daadwerkelijk toegang te geven tot een passende vorm van onderwijs.

Besluitvorming bij individuele aanvraag 6. Bij iedere individuele beslissing op een aanvraag voor leerlingenvervoer wordt een belangenafweging gemaakt. Daarbij worden de belangen van het specifieke kind bepaald en afgewogen tegen andere belangen. Om de belangen van het kind te bepalen wordt in ieder geval gekeken naar: a. De mening van het kind; b. De zorg, bescherming en veiligheid van het kind: op welke manier kan het kind zo veilig mogelijk op school komen? c. De unieke eigenschappen en kwetsbaarheid van het kind: op welke manier kan bij het vervoer hiermee het best rekening worden gehouden? d. Het recht op gezondheid: op welke manier is het vervoer het minst belastend voor de gezondheid van het kind? e. Het recht op onderwijs: leidend is wat een passende vorm van onderwijs voor het kind is volgens school en/of andere deskundigen en of het kind daarvoor naar een andere school moet dan de dichtstbijzijnde. Het ontwikkelingsperspectief of een toelaatbaarheidsverklaring zijn daarbij het uitgangspunt. 7. Om een goede belangenafweging te kunnen maken, zoals genoemd onder 5, wint de gemeente advies in bij de ouders, de school en andere deskundigen die al betrokken zijn bij het kind. Advies wordt gevraagd over het type vervoer dat passend is, het aantal (en type) kinderen waarmee het kind kan samen reizen, de maximale reisduur waarmee een kind 9

belast kan worden, de noodzaak van begeleiding, de vereiste deskundigheid van de chauffeur en een eventuele begeleider en over alle andere facetten die nodig zijn om een goede afweging te kunnen maken. De gemeente moet zwaarwegende argumenten hebben om het advies naast zich neer te leggen. Bij een verschil van inzicht tussen ouders en gemeente, wordt een onafhankelijke deskundige ingeschakeld, die vanuit de belangen van het kind advies geeft over wat voor dit kind passend vervoer is. 8. De vorm van het toegewezen leerlingenvervoer voor een kind moet praktisch uitvoerbaar zijn voor zijn/haar ouders. De inzet van ouders moet daarom in samenspraak met de ouders worden bepaald, waarbij de belangen van het kind waarvoor leerlingenvervoer is aangevraagd en de belangen van eventuele andere kinderen in het gezin een eerste overweging zijn.

Uitvoering en aanbesteding daarvan 9. Bij de (aanbesteding van de) uitvoering van aangepast vervoer (met een busje of taxi) vraagt de gemeente aan de kinderen die er gebruik van zullen maken, waar zij behoefte aan hebben. 10. De uitvoering gebeurt op een manier die in het belang van de betrokken kinderen is en houdt onder andere – maar niet limitatief – rekening met vraagstukken als: a. Met hoeveel andere kinderen kan een kind samen reizen? b. Welke kinderen kunnen gezien hun zorgvraag samen reizen? c. In hoeverre is er extra begeleiding nodig? d. In hoeverre kan van de individuele kinderen verwacht worden dat zij een andere opstapplaats hebben dan hun huisadres? e. In hoeverre is het voor het kind belangrijk om na school naar een andere plek gebracht te worden dan waar het werd opgehaald? f. Op welke manier is de continuïteit en deskundigheid van de chauffeur en eventuele begeleider gegarandeerd? g. Welke reistijd is voor het kind redelijkerwijs acceptabel?

10