8. Definitieve kadernota grondbeleid
Tekst van het document
NOTA GRONDBELEID Richtinggevend kader Gemeente Goes
23 JULI 2021
NOTA GRONDBELEID
Contactpersoon KEES SWINKELS Senior planeconoom
E kees.swinkels@arcadis.com T +31884261219 M +31627061512
Arcadis Nederland B.V. Postbus 220 3800 AE Amersfoort Nederland
2 van 28
NOTA GRONDBELEID
INHOUDSOPGAVE 1
SAMENVATTING
5
2
INLEIDING
7
2.1
Algemeen
7
2.2
Aanleiding
7
2.3
Doelstelling
8
2.4
Beleidskaders
8
2.5
Geraadpleegde bronnen
8
2.6
Leeswijzer
8
3
4
5
VORMEN VAN GRONDBELEID
9
3.1
Algemeen
9
3.2
Actief grondbeleid
9
3.3
Faciliterend grondbeleid
9
3.4
Samenwerkend grondbeleid
10
3.5
Voor- en nadelen grondbeleidsvormen
10
OPGAVEGERICHT GRONDBELEID
11
4.1
Algemeen
11
4.2
Opgavegericht grondbeleid
11
4.3
Afwegingskader grondbeleid
11
4.4
Besluitvorming over initiatieven en eigen grondexploitatie
13
INSTRUMENTELE KADERS
14
5.1
Actief grondbeleid
14
5.1.1
Algemeen
14
5.1.2
Minnelijke verwerving en onteigening
14
5.1.3
Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
14
5.1.4
Strategische aankopen
15
5.2
Faciliterend, passief en samenwerkend grondbeleid
16
5.2.1
Algemeen
16
5.2.2
Anterieure overeenkomst
16 3 van 28
NOTA GRONDBELEID
6
7
8
9
5.2.3
Exploitatieplan
17
5.2.4
Posterieure overeenkomst
17
5.3
Omgevingswet
17
5.3.1
Algemeen
17
5.3.2
Onteigening
17
5.3.3
Wet voorkeursrecht gemeenten
18
5.3.4
Stedelijke kavelruil
18
5.3.5
Publiekrechtelijk kostenverhaal
18
GRONDPRIJSBELEID
19
6.1
Algemeen
19
6.2
Verkoop
19
6.3
Erfpacht
19
6.4
Grondprijzenbrief
19
FINANCIËLE KADERS
21
7.1
Algemeen
21
7.2
Actualisatie grondexploitaties
21
7.3
Startpunt en looptijd
21
7.4
Winstneming/ verliesvoorziening
21
7.5
Risicomanagement
21
7.6
Risicoreserve grondexploitatie
22
ORGANISATORISCHE- EN INFORMATIEVE KADERS
23
8.1
Organisatorische kaders
23
8.2
Informatieve kaders
24
8.3
Verkoop gemeentelijk vastgoed
24
SITUATIE GOES
25
9.1
25
Situatie Goes
BIJLAGEN BIJLAGE A AFWEGINGSKADER GRONDBELEID
26
BIJLAGE B MAATSCHAPPELIJKE WAARDE
27
COLOFON
28 4 van 28
NOTA GRONDBELEID
1
SAMENVATTING
De gemeente Goes heeft behoefte aan een actuele nota grondbeleid waaraan getoetst kan worden door de gemeenteraad. De gemeente heeft goede ervaringen met zowel het actief als faciliterend grondbeleid maar wil de richtinggevende kaders voor ruimtelijke ontwikkelingen vastleggen in een nota grondbeleid. Daarnaast wordt in de nota beschreven hoe de gemeente binnen haar instrumentele, informatieve, financiële en organisatorische kaders werkt met betrekking tot grondbeleid. Grondbeleid is een middel om je ruimtelijke doelen te realiseren. Het biedt de gemeenteraad een kader waarin een brede afweging over ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvindt, waarin alle relevante doelen en waarden worden afgewogen om meerwaarde voor de gemeente te bereiken. Grondbeleid heeft een instrumenteel karakter: er worden geen nieuwe doelen bepaald, maar het is dienend aan doelen en ambities, zoals bijvoorbeeld de Omgevingsvisie. Onderstaande beleidskaders vormen de samenvatting van de Nota grondbeleid: Beleidskader 1: grondbeleidsvorm De gemeente kiest voor “opgavegericht grondbeleid”. De gemeente zal per situatie afwegen welke grondbeleidsvorm wenselijk is. Dit betekent dat de rol van de gemeente per opgave of samenstel van opgaven en per locatie kan verschillen: actief, faciliterend of samenwerkend.
De uiteindelijke grondbeleidskeuze voor een specifieke locatie is het resultante van een afwegingsproces waarbij de bouwstenen urgentie, regie en rendement leidend zijn. De afweging en motivering worden expliciet vastgelegd in de besluitvorming over de desbetreffende ontwikkeling.
Beleidskader 2: besluitvorming grondbeleid Tijdens de initiatief- en haalbaarheidsfase van een ontwikkeling worden de ruimtelijke-, financiële- en beleidsmatige kaders vastgelegd. Het gaat daarbij om zowel faciliterende initiatieven als actieve grondexploitaties, waarvoor een nieuw bestemmingsplan (omgevingsplan onder de omgevingswet) noodzakelijk is, niet zijnde een uitwerkingsplan. Het college zoekt in deze fase, voor ontwikkelingen vastgelegd in het afwegingskader, afstemming met de raad over het te voeren grondbeleid.
Beleidskader 3: grondverwerving Wanneer de gemeente besluit een actief grondbeleid te voeren, is minnelijke verwerving het uitgangspunt. Grondeigenaren worden in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken. Mocht het nodig zijn, dan kan de gemeente het onteigeningsinstrumentarium inzetten. Daarnaast kan de gemeente mogelijke grondspeculaties in het exploitatiegebied voorkomen door een voorkeursrecht gemeenten te vestigen (Wvg)
5 van 28
NOTA GRONDBELEID
Beleidskader 4: strategische grondaankopen
Opgavegericht grondbeleid biedt de gemeente de kans om gronden en opstallen in zowel stedelijk als landelijk gebied die van hoog strategische waarde zijn ten behoeve van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te verwerven tegen marktwaarde. Dergelijke aankopen zijn van incidentele aard. Bij strategische aankopen is handelingssnelheid cruciaal. Dit houdt in dat de gemeente in die situaties snel moet kunnen handelen om een strategische positie te bemachtigen bij een acceptabel risicoprofiel. Momenteel heeft het college geen financieel mandaat. Op basis van de te verwachten ruimtelijke opgave wordt onderbouwd wat een verantwoord financieel mandaat kan zijn. Achteraf vindt verantwoording richting de raad plaats, voorzien van onderbouwing, in de gebruikelijke rapportages bouwgrond. Eventuele verruiming van de financiële handelingsbevoegdheid moet aan de raad worden voorgelegd voorzien van argumentatie. Dit zou mogelijk heroverwogen kunnen worden als hiervoor aanleiding is volgend uit de ambities en doelen van de Omgevingsvisie. In gevallen dat bij strategische aankopen handelingssnelheid niet direct cruciaal is of sprake is van een hoog risicoprofiel, dan legt het college de raad vooraf een voorstel voor voorzien van argumentatie, waarop de raad beslist of een afzonderlijk budget voor de desbetreffende aankoop beschikbaar wordt gesteld.
Het afwegingsproces waarbij de factoren urgentie, regie en rendement centraal staan, wordt eveneens bij de keuze tot strategische aankopen betrokken. Het voorstel is om een jaarlijks budget van maximaal € 5 miljoen als mandaat te geven aan het College van B&W (hierna het college) en hierover periodiek, in de gebruikelijke rapportages bouwgrond te onderbouwen.
Beleidskader 5: financiële kaders De financiële kaders worden hoofdzakelijk bepaald door hetgeen is voorschreven in de ‘Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ van de Commissie BBV (2019) en de financiële verordening van de gemeente. De gemeenteraad stelt tweemaal per jaar de geactualiseerde grondexploitaties vast door middel van een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG). Voor de grondexploitaties maken we kwantitatieve risicoanalyses. De kaderstelling rondom het grondprijsbeleid wordt vastgelegd in de jaarlijkse grondprijsbrief. Uitgangspunt voor het bepalen van marktconforme grondprijzen door het college is de residuele waardemethodiek en de comparatieve methode (vergelijking met ontwikkeling grondprijzen in de regio)
6 van 28
NOTA GRONDBELEID
2
INLEIDING
2.1
Algemeen
Grondbeleid is een middel om omgevingsbeleid tot stand te brengen. Hierbij kan gedacht worden aan het verwezenlijken van ruimtelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen. Grondbeleid is daarmee niet leidend, maar volgend op deze ruimtelijke doelstellingen. Grondbeleid wordt vaak gelinkt aan bovengenoemde thema’s, maar er dienen zich ook nieuwe thema’s aan met een ruimteclaim, zoals bijvoorbeeld de energietransitie. Grondbeleid kan een mogelijk instrument zijn voor de gemeente om haar rol hierbij verder vorm en inhoud te geven en op deze wijze invulling te geven aan haar ambities en doelstellingen. Grondbeleid is ondersteunend aan ruimtelijke opgaven, maar grondbeleid gaat verder dan de ruimtelijke opgave. Grondbeleid is bedoeld om ruimtelijke opgaven mogelijk te maken, maar veel belangrijker nog, om bepaalde (maatschappelijke) doelen in een gebied te verwezenlijken of te versterken (waaronder ook openbare orde en veiligheid). Grondbeleid gaat over waarde creatie in een gebied. Naast financiële waarde wordt er ook gekeken naar maatschappelijke waarden en de toekomstbestendigheid voor de langere termijn. In de periode tot en met 2008 was het voeren van een actief grondbeleid door gemeenten dominant.
De economische crisis (2008) heeft bij veel gemeenten andere inzichten gebracht, waardoor steeds meer gemeenten naar een meer faciliterend grondbeleid zijn overgestapt. Maar, op welke wijze wil de gemeente Goes in de toekomst omgaan met haar grondbeleid? Opgavegericht grondbeleid zet de (maatschappelijke) opgaven centraal en maakt afwegingen welke vorm van grondbeleid het meest passend is om de doelen binnen deze opgaven zo adequaat mogelijk in te vullen. De opgaven zijn divers van aard. Van voldoende woningbouw (kwantitatief en kwalitatief), via een levendig, toekomstbestendig en veilig centrum, naar de energietransitie. Deze opgaven vragen niet om één soort grondbeleid, maar vragen om maatwerk in de keuze van het te voeren grondbeleid. De rol van de gemeente varieert van actief grondbeleid tot aan faciliterend grondbeleid en alles wat ertussen ligt. De gemeente Goes is al bekend met de diverse vormen van grondbeleid.
2.2
Aanleiding
Een nota grondbeleid is geen wettelijke verplichting, wel dient in de begroting en in de jaarrekening van de gemeente een paragraaf grondbeleid te worden opgenomen. In de financiële verordening van de gemeente Goes staat dat het college tenminste eens in de vier jaar een nota grondbeleid ter vaststelling aanbiedt aan de gemeenteraad. Volgens de verordening wordt in de nota aandacht besteed aan: a. de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente; b. te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten; c. het verloop van de grondvoorraad; d. de uitgangspunten voor de verkoopprijzen van gronden In deze nota komen de onderdelen a en d ruimschoots aan bod. De onderdelen b en c worden vertrouwelijk tenminste tweemaal per jaar aan de raad ter vaststelling beschikbaar gesteld door de Meerjaren Prognose Grondexploitatie (MPG, het jaarverslag of de begroting bouwgrond). Deze stukken worden aangevuld met een ontwikkelstrategie waarin expliciet en vertrouwelijk inzicht wordt gegeven in de vertaling van de opgaven, de ambities op het grondbeleid en de grondvoorraad en ontwikkelposities. Per 1 juli 2022 wordt de nieuwe Omgevingswet van kracht. Vóór deze datum zal een nieuwe Omgevingsvisie Goes worden vastgesteld. Goes is volop in beweging en de ruimte is schaars.
Dit vraagt om keuzes waar en welke ontwikkelingen gewenst of noodzakelijk zijn in de nabije en verre toekomst. De nota grondbeleid is bedoeld om: 1. Transparant handelen te bevorderen (bij aankoop, ontwikkeling/exploitatie en verkoop); 2. De essentie helder te krijgen dat het in te zetten grondbeleid een bewuste keuze is die ruimschoots vóór of uiterlijk tijdens de visievorming gemaakt wordt; 3. De mogelijkheden, voordelen en nadelen van de verschillende vormen van grondbeleid helder te krijgen; 7 van 28
NOTA GRONDBELEID
4. De instrumenten te beschrijven die de gemeente kan inzetten om haar doelstellingen te bereiken; 5. Vast te leggen hoe de risico’s liggen en hoe hier op een verantwoorde manier mee om wordt gegaan. Naast de nota grondbeleid wordt gelijktijdig een nota kostenverhaal opgesteld waarin inzicht wordt gegeven in het proces van kostenverhaal en de huidige wijze van kostenverhaal binnen de gemeente en de voorgenomen mogelijkheden van kostenverhaal verankerd in de aanvullingswet grondeigendom. De nota kostenverhaal is gericht op uitvoering en wordt door het college vastgesteld.
2.3
Doelstelling
Voorliggende nota grondbeleid biedt een kader voor de uitvoering van ruimtelijke ontwikkelingen. Belangrijk hierbij is de integrale afweging bij het maken van keuzes voor de gewenste grondbeleidsvorm. Daarnaast wordt in deze nota beschreven hoe Goes binnen haar instrumentele, informatieve, financiële en organisatorische kaders werkt met betrekking tot het grondbeleid. Ook is de nota grondbeleid een document waarmee de raad inhoud geeft aan zijn rol met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Het biedt de raad een kader waarin een (brede) afweging over de uitvoering van ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvindt, waarin alle relevante doelen en waarden worden afgewogen om meerwaarde voor de gemeente te bereiken. Grondbeleid heeft een instrumenteel karakter: er worden geen nieuwe doelen bepaald, maar het is dienend aan doelen en ambities, zoals in de nieuwe Omgevingsvisie.
2.4
Beleidskaders
Grondbeleid is dienend aan ambities en doelen van de gemeente Goes. De ambities en doelen zijn onder andere vastgelegd in het collegeprogramma 2018-2022 “Vol vertrouwen vooruit”. De ambities die het meeste invloed hebben op de fysieke leefomgeving zijn is de Groeiambitie Goes en de Regionale Woonvisie.
2.5
Geraadpleegde bronnen
Voor het opstellen van de Nota Grondbeleid is gebruik gemaakt van onderstaande visie- en beleidsdocumenten: • Goes 2040, structuurvisie, juni 2012; • Woningbouw afspraken De Bevelanden 2020 – 2030, mei 2020; • Groeiambitie Goes, 10 oktober 2019; • Economische Agenda de Bevelanden 2017
2.6
Leeswijzer
Na de samenvatting en inleiding in hoofdstuk 1 en 2 worden in hoofdstuk 3 de vormen van grondbeleid beschreven. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op opgavegericht grondbeleid In hoofdstuk 5, 6,7 en 8 wordt op hoofdlijnen ingegaan op respectievelijk de beschikbare instrumenten om de ruimtelijke doelstellingen te realiseren, het grondprijsbeleid, de financiële kaders en risicomanagement, de organisatorische en informatieve kaders en de huidige gemeentelijke situatie.
8 van 28
NOTA GRONDBELEID
3
VORMEN VAN GRONDBELEID
3.1
Algemeen
In principe kan een gemeente op drie manieren grondbeleid voeren: actief, faciliterend en samenwerkend grondbeleid. Onderstaande paragrafen lichten deze verschillende grondbeleidsvormen toe en beschrijven de voor- en nadelen van de gekozen vorm. De instrumentele kaders behorende bij de vorm van te voeren grondbeleid worden toegelicht in hoofdstuk 5.
3.2
Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid is de gemeente penvoerder van de grondexploitatie. De gemeente koopt gronden aan, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt deze via gemeentelijke gronduitgifte. Voor het aankopen van gronden beschikt de gemeente over verschillende instrumenten: minnelijke verwerving, Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en onteigening. Actief grondbeleid kan zich ook beperken tot enkel strategische verwerving van gronden, zonder het openen van een grondexploitatie. Dit kan de gemeente doen om positie(s) te verwerven in een gebied om (meer) grip te krijgen op toekomstige ontwikkelingen. De strategisch aangekochte gronden worden op een later moment doorverkocht, mogelijk zonder dat deze bouw- en woonrijp worden gemaakt. Als belangrijkste voordeel komt het in handen hebben van de regie en sturing op gebiedsontwikkeling naar voren bij actief grondbeleid. Het biedt mogelijkheden om blijvend te sturen op zowel programma (bv. betaalbare woningen) als kwaliteit (bv. extra aandacht voor duurzaamheid). Daarnaast maakt actief grondbeleid het mogelijk om, via de verkoop van bouwgrond, de kosten van publieke investeringen te verhalen (kostenverhaal). Ook kan actief grondbeleid financieel rendement opleveren voor gemeenten. Echter, actief grondbeleid betekent ook financiële risico’s: het kan ook leiden tot forse verliezen of langdurig vermogensbeslag.
Tot slot vraagt een actief grondbeleid de nodige capaciteit en expertise. Een voorbeeld van een actieve grondexploitatie is de wijk Mannee.
3.3
Faciliterend grondbeleid
Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente ruimtelijke ontwikkelingen over aan private partijen. De gemeente koopt geen gronden aan exploiteert geen gronden. Zij beperkt zich tot haar publiekrechtelijke rol door het vaststellen van de kaders en randvoorwaarden van de ontwikkeling. Bij deze vorm van grondbeleid heeft de gemeente minder mogelijkheden om te sturen en regie te voeren. De gemeente is namelijk geen eigenaar van de grond. Via een exploitatieplan kan de gemeente eisen stellen aan het tijdvak, de fasering, de locatie-eisen en/of de woningbouwcategorieën. Partijen kunnen hierover ook op vrijwillige basis afspraken maken en een (anterieure of posterieure) overeenkomst sluiten. Financiële risico’s, zoals bij actief grondbeleid, zijn beperkt, aangezien er geen gronden worden verworven. Het risico van de grondexploitatie ligt bij de ontwikkelaar of particulier. Wel kan het voorkomen dat niet alle gemaakte kosten door de gemeente (inzet ambtelijk apparaat) kunnen worden gedekt uit het kostenverhaal, als gevolg van een onrendabele ontwikkeling. Bovendien is ook voor het maken van een exploitatieplan en het sluiten van exploitatieovereenkomsten specifieke expertise en capaciteit nodig. Binnen de kaders van faciliterend grondbeleid kan onderscheid worden gemaakt tussen twee typen, namelijk proactief en passief faciliterend grondbeleid.
Bij proactief faciliterend grondbeleid zet de gemeente zich actief in om ruimtelijke ontwikkelingen van de grond te krijgen. Ze moedigt marktpartijen aan om met initiatieven te komen en schept heldere kaders. Bij passief faciliterend grondbeleid doet de gemeente dit niet of in veel mindere mate en heeft zij een meer afwachtende houding. Het nadeel dat hieraan kleeft is dat bij marktfalen er geen oplossing komen voor ruimtelijke en/of maatschappelijke problemen en er mogelijk geen uitvoering kan worden gegeven aan gemeentelijke beleidsdoelen. Een voorbeeld van een faciliterende grondexploitatie is de wijk Aria.
9 van 28
NOTA GRONDBELEID
3.4
Samenwerkend grondbeleid
Samenwerkend grondbeleid betekent dat de gemeente in samenwerking met private partijen de ontwikkeling realiseert, ook wel publiek-private-samenwerking (PPS) genoemd. Hierbij probeert de gemeente in samenwerking met marktpartijen alle gronden binnen een plangebied in eigendom te krijgen, om de grondexploitatie gezamenlijk te voeren. Net als bij actief grondbeleid kan de gemeente hiervoor een mix van instrumenten gebruiken. De gronden worden vervolgens ontwikkeld voor gezamenlijke rekening en risico en verkocht aan derden. De verdeling van de lusten en lasten behorende bij de ontwikkeling kan plaatsvinden op verschillende manieren, daarvoor zijn verschillende samenwerkingsvormen mogelijk. De gemeente heeft gedeelde regie op de ontwikkeling, aangezien zij samenwerkt met marktpartijen. De mate van regie en sturing is dan ook afhankelijk van het aandeel in de samenwerking en wensen en belangen van andere betrokken partijen. De financiële winsten en verliezen worden gedeeld tussen de partijen. Hiervoor worden doorgaans specifieke afspraken gemaakt in een samenwerkingsovereenkomst (SOK). Tot slot vraagt samenwerkend grondbeleid, net zoals bij andere vormen van grondbeleid, de nodige capaciteit en expertise. Een voorbeeld van een publiek-private-samenwerking was Goese Schans.
3.5
Voor- en nadelen grondbeleidsvormen
Per situatie zal een afgewogen keuze moeten worden gemaakt voor welke grondbeleidsvorm de gemeente kiest. Deze is vaak afhankelijk van de ruimtelijke context, de grondposities en mogelijkheden van de gemeentelijke organisatie. Onderstaande tabel geeft overzichtelijk de voor- en nadelen weer. Grondbeleidsvorm
Voordelen •
Actief Grondbeleid • • • Proactief faciliterend Grondbeleid
• •
Blijvende Regie en sturing op ruimtelijke ambities en doelstellingen maximaal Kostenverhaal via gronduitgifte Winstmaximalisatie Minder belasting gemeentelijk apparaat Beperkt risico t.a.v. kostenverhaal Anterieure overeenkomst
Nadelen • • • • • • •
• Passief faciliterend Grondbeleid
•
Minder belasting gemeentelijk apparaat dan bij proactief beleid Beperkt risico t.a.v. kostenverhaal
• • • •
• Samenwerkend grondbeleid • •
Voldoende regie en sturing op ruimtelijke ambities en doelstellingen Waarschijnlijk verdeling risico’s over participerende partijen Profijt van elkaars expertise
• • •
Financiële risico’s Veel kennis, kunde en capaciteit vereist Mogelijke hogere schuldpositie Beperktere regie en sturing op ruimtelijke ambities en doelstellingen Kostenverhaal waarschijnlijk via anterieure overeenkomst Maximaal kostenverhaal mede afhankelijk goede onderbouwing Mogelijke gevolgen personele bezetting (dekking kosten) Regie en sturing waarschijnlijk beperkter dan bij proactief Kostenverhaal waarschijnlijk via exploitatieplan Maximaal kostenverhaal mede afhankelijk goede onderbouwing Mogelijke gevolgen personele bezetting (dekking kosten) Mogelijk hogere plankosten door veelvuldige afstemming Vaak sluiten compromis waardoor gemeentelijke ambities onder druk kunnen komen Verdeling winst onder partijen
Figuur 1: overzicht voor- en nadelen grondbeleidsvormen
10 van 28
NOTA GRONDBELEID
4
OPGAVEGERICHT GRONDBELEID
4.1
Algemeen
De gemeente heeft goede ervaring met de mengvormen van grondbeleid en voert eigenlijk al een situationeel grondbeleid. Het is wel van belang de spelregels t.a.v. dit beleid te verankeren in de nota grondbeleid.
4.2
Opgavegericht grondbeleid
De (maatschappelijke) opgaven binnen de gemeente zijn talrijk en concurreren ‘buiten’ met elkaar om de schaarse ruimte. De aard en diversiteit van deze opgaven en de samenhang tussen de opgaven leidt ertoe dat we steeds meer tot een integrale afweging moeten komen op welke wijze we de ruimte verdelen en inrichten. Met de komst van de Omgevingswet wordt ruimte geboden om vanuit het kader – Omgevingsvisie - op locatie- en gebiedsniveau tot integrale keuzes en oplossingen te komen, samen met de samenleving. Hiervoor worden aan de voorkant de vele ruimtelijke belangen afgewogen en keuzes op hoofdlijnen gemaakt en vastgelegd in de Omgevingsvisie. Door de opgaven centraal te stellen en de belangen af te wegen kan tot een integrale ruimtelijke ontwikkeling worden gekomen met de meeste toegevoegde maatschappelijke waarde. Grondbeleid is vervolgens een belangrijk middel om een voorgestane ruimtelijke ontwikkeling te verwezenlijken. In deze snel veranderende wereld met veel verschillende, maar samenhangende opgaven staat de uitkomst van de belangenafweging op locatie- en gebiedsniveau op voorhand niet meer altijd vast. Het grondbeleid zal hierop adequaat moeten inspelen. De inzet van grondbeleid vraagt om maatwerk, wendbaarheid en samenwerking. Zowel intern tussen de verschillende vakdisciplines als extern met ontwikkelaars en mogelijk andere stakeholders.
Primair voor één vorm van grondbeleid kiezen doet afbreuk aan de huidige complexe samenleving en daarbij behorende (maatschappelijke) opgaven. De keuze voor een opgavegericht grondbeleid lijkt hierin logisch. Dit betekent dat de gemeente elke locatie- en gebiedsontwikkeling afzonderlijk weegt voor het te voeren grondbeleid. De maatschappelijke opgaven en de belangenafweging op locatie- en gebiedsniveau geven richting aan het te voeren grondbeleid. Door te werken met een afwegingskader wordt op een uniforme wijze op basis van de opgaven en de locatie specifieke omstandigheden het grondbeleid bepaald.
4.3
Afwegingskader grondbeleid
Welke grondbeleidsvorm en daaruit voortvloeiende ontwikkelstrategie voor een specifieke locatie voor de gemeente van toepassing is, moet een resultante zijn van een zorgvuldig afwegingsproces. Om dit proces te faciliteren is een eenduidig afwegingskader nodig. De gemeente hanteert hierbij een afwegingskader dat is opgebouwd uit drie bouwstenen: urgentie, regie en rendement:
Figuur 2: bouwstenen afwegingskader 11 van 28
NOTA GRONDBELEID
Deze bouwstenen bevatten elk een tweetal hoofdvragen die van een antwoord dienen te worden voorzien. Onderstaand worden deze hoofdvragen per bouwsteen nader toegelicht.
Urgentie •
Ambities: In welke mate draagt een ontwikkeling bij aan de ruimtelijke ambities van onze gemeente?
Met de beantwoording van deze vraag wordt de link gelegd met de visies van de gemeente (Omgevingsvisie) en eventuele andere visies (gebiedsvisies) gekoppeld aan de fysieke leefomgeving. •
Beleidsdoelstellingen: In welke mate draagt een potentiële ontwikkeling bij aan de beleidsmatige opgaven van onze gemeente?
Doel van deze vraag is om de relatie te leggen met (sectorale) beleidsdoelstellingen en – ambities van de gemeente, zoals economisch- en sociaal beleid. Indien initiatieven voor locatie- of gebiedsontwikkelingen substantieel bijdragen aan ruimtelijke en beleidsmatige doelstellingen, of beter nog meervoudig bijdragen, dan geeft dit een goede indicatie van de urgentie. Indien beide vragen ontkennend worden beantwoord, dan is de vraag gerechtvaardigd in hoeverre de gemeente medewerking wil verlenen aan het initiatief. Daarnaast kan het gewenst zijn in kader van openbare orde en veiligheid te anticiperen op mogelijk ongewenste ontwikkelingen. Dit kan ook aanleiding zijn voor een strategische aankoop.
Regie •
Eigendomspositie: Kan de gemeente vanuit haar publiekrechtelijke rol met bijbehorend beschikbaar instrumentarium voldoende regisseren of is er meer regie gewenst door het innemen van grond- en vastgoedpositie(-s)?
Het gaat hier om de vraag of de gemeente voldoende aanknopingspunten vindt om vanuit het publiekrechtelijk kader te sturen, zoals het bestemmingsplan en exploitatieplan of dat ambities en doelen beter en sneller bereikt kunnen worden als de gemeente beschikt over grondposities. •
Marktfalen: Bestaat de mogelijkheid dat er onvoldoende initiatieven vanuit de samenleving/markt komen om de gemeentelijke opgaven in te vullen en zo ja, wat is daarvan de oorzaak?
De gemeente maakt met deze vraag een inschatting van het risico van marktfalen. Marktfalen treedt op als marktpartijen of andere initiatiefnemers te weinig kansen zien voor het plegen van investeringen. De onzekerheid en daarmee het risicoprofiel is vaak te hoog. Dit kan verschillende, veelal samenhangende, oorzaken hebben, zoals stapeling van ambities, geen sluitende businesscase, innovatieve trajecten, te hoge voorfinanciering in relatie tot de doorlooptijd, geen of te weinig marktpotentie. Indien marktfalen aanwezig is of het risico hierop groot is, kan de gemeente trachten dit marktfalen te reduceren of op te lossen.
Rendement •
Financieel resultaat & risicoprofiel: Staat het verwachte resultaat in verhouding tot de (initiële) investeringen en de risico’s?
Beantwoording van deze vraag geeft een zakelijke rechtvaardiging of een investering in grond en eventueel vastgoed, ook in verhouding staat tot het risicoprofiel en het uiteindelijke verwachte resultaat. Hierbij dienen de spelregels vanuit het Besluit Begroting & Verantwoording (BBV) in acht genomen te worden en de huidige financiële positie (weerstandsvermogen en schuldpositie) van de gemeente. •
Maatschappelijke waarden: Staat een (negatief) resultaat in verhouding tot de maatschappelijke waarden die met een ontwikkeling worden gecreëerd?
Waar een zakelijke rechtvaardiging misschien leidt tot een antwoord om niet te investeren, kan juist het maatschappelijk rendement van deze investering van doorslaggevende aard zijn om wel te gaan investeren. De bouwstenen, de beantwoording van de bijbehorende vragen per bouwsteen en de weging die hieraan wordt gehangen is bij uitstek een onderwerp voor bestuurlijke besluitvorming.
12 van 28
NOTA GRONDBELEID
De gemeente kiest voor “opgavegericht grondbeleid”. De gemeente zal per situatie afwegen welke grondbeleidsvorm wenselijk is. Dit betekent dat de rol van de gemeente per opgave of samenstel van opgaven en per locatie kan verschillen: actief, faciliterend of samenwerkend. De uiteindelijke grondbeleidskeuze voor een specifieke locatie is het resultaat van een afwegingsproces waarbij de bouwstenen urgentie, regie en rendement leidend zijn. De afweging en motivering worden expliciet vastgelegd in de besluitvorming over de desbetreffende ontwikkeling.
Beleidskader 1: grondbeleidsvorm
4.4
Besluitvorming over initiatieven en eigen grondexploitatie
Voor zowel faciliterende initiatieven, waarvoor een nieuw bestemmingsplan noodzakelijk is (niet zijnde wijzigingsplan of uitwerkingsplan), als voor actieve grondexploitatieprojecten geldt dat het college vroegtijdig afstemming zoekt met de raad over het te voeren grondbeleid. Rekening houdend met de kansen en risico’s en hoe daarmee om te gaan bij de uitwerking van plannen. De meest geëigende (ontwikkel-)fase hiervoor is de initiatief- en haalbaarheidsfase van project. In deze fasen worden de ruimtelijke en beleidsmatige kaders vastgelegd, evenals de financiële kaders. Het is logisch om hier de uitkomsten van het afwegingskader grondbeleid aan te koppelen en hierover te laten besluiten. De gemeenteraad wordt vooraf geconsulteerd indien de omvang van de ontwikkeling voldoet aan één of meer van onderstaande criteria (het afwegingskader): • Meer dan tien woningen
Tijdens de initiatief- en haalbaarheidsfase van een project worden de ruimtelijke-, financiële- en beleidsmatige kaders vastgelegd. Het gaat daarbij om zowel faciliterende initiatieven als actieve grondexploitaties, waarvoor een nieuw bestemmingsplan noodzakelijk is, niet zijnde een uitwerkingsplan. Het college zoekt in deze fase, voor ontwikkelingen vastgelegd in het afwegingskader afstemming met de raad over het te voeren grondbeleid.
• •
Meer dan drie hectare uitgifte bedrijventerrein Meer dan 2.500 m2 bvo maatschappelijke of commerciële voorzieningen
Beleidskader 2: besluitvorming grondbeleid
13 van 28
NOTA GRONDBELEID
5
INSTRUMENTELE KADERS
5.1
Actief grondbeleid
5.1.1
Algemeen
Met opgavegericht grondbeleid is het mogelijk dat de gemeente een actief grondbeleid moet voeren bij bepaalde locaties. Dat betekent dat gronden verworven moeten worden wanneer deze niet in eigendom zijn. De gemeente doet dit in goed overleg met de desbetreffende grondeigenaren. Minnelijke verwerving is daarbij het uitgangspunt. Mocht het nodig zijn, dan kan de gemeente het onteigeningsinstrumentarium inzetten.
5.1.2
Minnelijke verwerving en onteigening
De gemeente probeert in eerste instantie de gronden minnelijk te verwerven (op vrijwillige basis). Mocht de gemeente daar niet in slagen, dan kan de gemeenteraad besluiten het onteigeningsinstrumentarium in te zetten. Onteigening is voor eigenaren een ingrijpende gebeurtenis. Daarom wordt alleen onteigend als dit noodzakelijk is om ruimtelijke ontwikkelingen binnen door de raad gewenste kaders tijdig te realiseren. Aangezien een onteigeningsprocedure een lange doorlooptijd kent, is het verstandig vroegtijdig de eigenaren over de noodzaak om gronden te verwerven te informeren en met hen in gesprek te treden over de (minnelijke) verwerving van hun grond en/of opstal. Zo wordt voorkomen dat een project lange tijd in de vertraging gaat als de minnelijke onderhandelingen onverhoopt niet tot een positief resultaat leiden. Met de komst van de Omgevingswet per 2022 wordt via de Aanvullingswet Grondeigendom de wetgeving omtrent onteigening aangepast (zie paragraaf 5.3 Omgevingswet). Wanneer de gemeente besluit een actief grondbeleid te voeren, is minnelijke verwerving het uitgangspunt. Grondeigenaren worden in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken. Mocht het nodig zijn, dan kan de gemeente het onteigeningsinstrumentarium inzetten. Daarnaast kan de gemeente mogelijke grondspeculaties in het projectgebied voorkomen door een voorkeursrecht gemeenten te vestigen (Wvg)
Beleidskader 3: grondverwerving
5.1.3
Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
Een ander instrument dat de gemeente kan inzetten bij het voeren van een actief grondbeleid, is het vestigen van een voorkeursrecht via een collegebesluit (bekrachtigd door de raad binnen een bepaalde termijn). Dit geeft de gemeente het eerste recht van aankoop wanneer een grondeigenaar de desbetreffende gronden wenst te verkopen. De gemeente is overigens niet verplicht om van deze aanbieding gebruik te maken. Het vestigen van een voorkeursrecht kan alleen op gronden waaraan in het ruimtelijk plan een nietagrarische bestemming is toegekend én waarvan het gebruik afwijkt van dat plan (toekenning van een nietagrarische functie, die daar nog niet wordt uitgevoerd). De gemeente kan door het vestigen van een voorkeursrecht de grondeigenaar niet dwingen om de gronden te verkopen. Hiervoor is het onteigeningsinstrument van toepasing. Door het vestigen van een voorkeursrecht neemt de regie van de gemeente bij ruimtelijke ontwikkeling in algemene zin toe. Het voorkeursrecht vormt echter een inbreuk op het recht van grondeigenaren om vrij over hun gronden te beschikken. Daarom wordt het instrument alleen ingezet wanneer de gemeente bij een gewenste ontwikkeling een duidelijke meerwaarde wil krijgen in de regiefunctie. Het voorkeursrecht geeft de gemeente in ieder geval de mogelijkheid eventuele speculatie met gronden voor te zijn.
In onderstaande tabel een overzicht van de voor- en nadelen van het vestigen van een voorkeursrecht door de gemeente. Met de komst van de Omgevingswet per 2022 wordt via de Aanvullingswet Grondeigendom de Wet voorkeursrecht gemeenten op onderdelen aangepast (zie paragraaf 5.3 Omgevingswet).
14 van 28
NOTA GRONDBELEID
Voordelen WVG • • • • • • •
Mogelijkheid gronden pas op termijn te verwerven Regie in een vroeg stadium en daarmee onderhandelingsruimte Versnelling ruimtelijke ontwikkeling Beperken oververhitting grondmarkt (grondspeculatie) Beperken versnippering van eigendom Middenweg tussen minnelijke verwerving en onteigening Tegengaan van ongewenste samenwerking tussen grondeigenaar en derden.
5.1.4
Nadelen WVG • • • • •
Inbreuk eigendomsrecht grondeigenaren Doorlooptijd onderhandelingen gemeente en grondeigenaar Beperkingen voor de eigenaar gedurende de vestiging Gemeentelijke kosten bij vestigen voorkeursrecht Na vestiging kan de eigenaar de grond direct aanbieden en moet de gemeente een besluit nemen over de aankoop
Strategische aankopen
Ook wanneer er nog geen zicht is op een concrete ruimtelijke ontwikkeling kan de gemeente om strategische redenen gronden en opstallen aankopen, de zogenaamde strategische (grond)verwerving. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan de wens om bepaalde strategische posities in handen te krijgen, een ruilobject te verkrijgen of gebieden op te kopen waar bestaande functies geen toekomst meer hebben. Ook kan worden gedacht aan het voorkomen van ondermijning en het bevorderen van de openbare orde en veiligheid. Hoe warmer de grond wordt hoe hoger de aankoopprijs vaak is. Handelingssnelheid vanuit de gemeente is hierbij cruciaal omdat er mogelijk ook derden zijn die belang hebben bij het eigendom van die gronden en/of objecten. In het kader van slagvaardig handelen is het wenselijk om als gemeente vooraf voldoende budget te hebben voor strategische en/of incidentele aankopen. Ook in kader van openbare orde en veiligheid kan een situatie ontstaat om tot een strategische aankoop over te gaan. Voordelen strategische aankopen • • • • • •
Regie in een vroeg stadium door slagvaardig handelen Voorkomen van beginnende grondspeculatie Verkrijgen van een cruciale en/of strategische positie Regie bij faciliterend grondbeleid Onderhandelingspositie bij actief grondbeleid op termijn Aankoopprijs mogelijk op basis van huidige bestemming en mogelijk gunstige prijsontwikkeling
Nadelen strategische aankopen • • • • •
Toename grondpositie op de balans Langdurig beslag op eigen vermogen Aankoopprijs op basis van toekomstige bestemming/ eventuele nabetalingsregeling. Risico op afwaardering wanneer ontwikkeling niet doorgaat Grond in omgeving kan “warmer” worden als gemeente strategisch koopt
Aangekochte gronden en/of opstallen worden verantwoord op de balans. Het risico is aanwezig dat aangekochte gronden en/of opstallen op termijn alsnog niet worden ingezet voor een ruimtelijke ontwikkeling. Afhankelijk van de verwervingsprijs, kan een financiële afwaardering hiervan een gevolg zijn. Aankoop tegen de actuele marktwaarde is dan ook een beheersmaatregel. Het resterende risico dient gedekt te kunnen worden door de reserve bouwgrond. Als een ontwikkelaar de eigenaar is van een strategische grondpositie, wordt naast onderhandeling over de prijs ook wel door de ontwikkelaar geprobeerd een bouwclaim te eisen, zodat na het bouwrijp maken door de gemeente de ontwikkelaar bouwgrond van ons koopt. Wij zullen zeer terughoudend zijn in het verstrekken van bouwclaims, omdat: • de gemeente hierdoor gebonden wordt om in de toekomst een bouwclaim in te lossen; 15 van 28
NOTA GRONDBELEID
• • •
het gunnen en de prijsstelling niet in concurrentie en transparant tot stand kunnen komen; het minder regie kan geven voor de gemeente; het ontwikkelaars kan stimuleren ongewenste grondposities in te nemen, wat de grondprijs enkel opdrijft.
Het college wil voor strategische aankopen jaarlijks een budget van maximaal € 5 miljoen ter beschikking hebben om snel te kunnen handelen op de grondmarkt. Hiervoor kunnen gronden aangekocht worden voor het realiseren van een aantal doelstellingen zoals: aankoop landbouwgrond voor ruilmogelijkheden, gronden benodigd voor realisatie energietransitie, maar ook gronden en mogelijk vastgoed objecten voor (her)ontwikkelingen. Vooraf dient bepaald te worden wat het risicoprofiel is en of het past binnen het weerstandsvermogen van het grondbedrijf (de reserve bouwgrond). Daarnaast is een voorwaarde dat een
Opgavegericht grondbeleid biedt de gemeente de kans om gronden en opstallen in zowel stedelijk als landelijk gebied die van hoge strategische waarde zijn ten behoeve van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te verwerven tegen marktwaarde. Dergelijke aankopen zijn van incidentele aard. Bij strategische aankopen is handelingssnelheid cruciaal. Dit houdt in dat het college in die situaties snel moet kunnen handelen om een strategische positie te bemachtigen bij een acceptabel risicoprofiel. Momenteel heeft het college geen financieel mandaat. Op basis van de te verwachten ruimtelijke opgave wordt onderbouwd wat een verantwoord financieel mandaat kan zijn. Achteraf vindt verantwoording richting de raad plaats voorzien van onderbouwing, in de gebruikelijke rapportages bouwgrond. Eventuele verruiming van de financiële handelingsbevoegdheid moet aan de raad worden voorgelegd voorzien van argumentatie. Dit zou mogelijk heroverwogen kunnen worden als hiervoor aanleiding is volgend uit de ambities en doelen van de Omgevingsvisie. In gevallen dat bij strategische aankopen handelingssnelheid niet direct cruciaal is of sprake is van een hoog risicoprofiel, dan legt het college de raad vooraf een voorstel voor voorzien van argumentatie, waarop de raad beslist of een afzonderlijk budget voor de desbetreffende aankoop beschikbaar wordt gesteld.
Het afwegingsproces waarbij de factoren urgentie, regie en rendement centraal staan wordt eveneens bij de keuze tot strategische aankopen betrokken. Het voorstel is om een jaarlijks budget van maximaal € 5 miljoen als mandaat te geven aan het College van B&W en hierover periodiek in de gebruikelijke rapportages bouwgrond te rapporteren.
taxatie verplicht is van het aan te kopen vastgoed die tenminste de aankoopwaarde onderbouwt. Beleidskader 4: strategische grondaankopen
5.2
Faciliterend, passief en samenwerkend grondbeleid
5.2.1
Algemeen
Ongeacht de gemeentelijke rol in de grondexploitatie, is er in alle gevallen sprake van door de gemeente te maken kosten. Het begrip ‘kosten’ moet hier ruim worden gezien. Het gaat niet alleen om feitelijk door de gemeente gemaakte kosten van bepaalde werkzaamheden/activiteiten, maar het omvat ook die grondexploitatiewerkzaamheden waar de gemeente belang respectievelijk een verantwoordelijkheid heeft dat ze tijdig en conform de gemeentelijke eisen door derden worden gerealiseerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanleg van de openbare ruimte die feitelijk geschiedt voor rekening van een marktpartij (eigenaar), maar waarbij de gemeente belang heeft bij een tijdige en kwalitatief aanvaardbare wijze van uitvoering. Met de invoering van de Wro per 1 juli 2008 is het gemeentelijk instrumentarium voor verhaal van grondexploitatiekosten op particuliere exploitanten herzien. Op de gemeente rust de plicht in geval van particuliere exploitatie ook daadwerkelijk de kosten van de grondexploitatie te verhalen. Met de komst van de Omgevingswet in 2022 wordt via de Aanvullingswet Grondeigendom het exploitatieplan te vervallen de Wet voorkeursrecht gemeenten op onderdelen aangepast (zie paragraaf 5.3 Omgevingswet).
5.2.2
Anterieure overeenkomst
In eerste instantie wordt getracht een anterieure overeenkomst met de grondeigenaar te sluiten waarin het kostenverhaal wordt zeker gesteld (privaatrechtelijk spoor). Voor deze anterieure overeenkomst geldt 16 van 28
NOTA GRONDBELEID
volledige contractvrijheid. Indien bij vaststelling van het bestemmingsplan niet met alle grondeigenaren in het bestemmingsplangebied – die de intentie hebben tot planontwikkeling – een anterieure overeenkomst is gesloten, is de gemeente verplicht een exploitatieplan op te stellen. Dit vormt vervolgens het kader voor een posterieure overeenkomst of publiekrechtelijk afdwingbaar kostenverhaal. Vaak wordt er in onderhandelingen in het kader van de anterieure overeenkomst gekeken naar maximaal te verhalen kosten publiekrechtelijk middels een exploitatieplan.
5.2.3
Exploitatieplan
Indien bij vaststelling van het bestemmingsplan waarin bouwplannen zijn voorzien geen anterieure overeenkomst met alle grondeigenaren in het plangebied is gesloten, is er de verplichting een exploitatieplan vast te stellen. De gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast, gelijktijdig met het bestemmingsplan waarop het betrekking heeft. Het exploitatieplan hanteert met betrekking tot de toerekening van de kosten de PPTcriteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Bij een anterieure overeenkomst gelden deze criteria in principe niet. Daarnaast is een bijdrage ruimtelijke ontwikkeling naar huidige inzichten alleen privaatrechtelijk overeen te komen.
5.2.4
Posterieure overeenkomst
Na vaststelling van het exploitatieplan is kostenverhaal via het privaatrechtelijk spoor nog steeds mogelijk. Partijen kunnen een zogenaamde posterieure overeenkomst afsluiten, waarbij de kaders van het exploitatieplan strikt worden gehanteerd. De mogelijkheden om aanvullende afspraken te maken zijn daarin lastig omdat dit leidt tot een structurele herziening van het exploitatieplan. Dit is wel mogelijk in een anterieure overeenkomst.
5.3
Omgevingswet
5.3.1
Algemeen
Met de nieuwe Omgevingswet worden de regels voor ruimtelijke projecten gebundeld. Voor de gemeente heeft dit tot gevolg dat alle bestemmingsplannen per 1 juli 2022 worden vervangen door één omgevingsplan (met een overgangsfase voor de periode 2022-2029). De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en de gemeente om een omgevingsvisie te maken. Het motto van de Omgevingswet is ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. Aanvullend op de Omgevingswet is de Aanvullingswet Grondeigendom. Doel van de Aanvullingswet Grondeigendom is om het grondbeleidsinstrumentarium beter geschikt te maken voor de huidige ruimtelijke opgaven, zoals sloopopgave in krimpgebieden, binnenstedelijke transformaties, verwezenlijking nieuwe woongebieden, herstructurering bedrijventerreinen en aanpak leegstaande kantoren. De verschillende wettelijke regimes en instrumenten ten aanzien van grondeigendom worden daarin samengebracht. Op dit moment is de Aanvullingswet Grondeigendom nog niet definitief.
5.3.2
Onteigening
Het onteigeningsrecht gaat veranderen. De Onteigeningswet komt als zelfstandige wet te vervallen. Het onteigeningsrecht wordt geïntegreerd in de Omgevingswet. Er zal een scherper onderscheid worden aangebracht tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling. Deze scheiding doet recht aan het hybride karakter van de onteigening. Verder wordt de onteigeningsbeschikking genomen en getoetst binnen het bestuursrecht. Het bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening over wil gaan, hoeft in de nieuwe regeling niet langer de Kroon te verzoeken de onroerende zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen. De gemeente krijgt in de Omgevingswet zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. Bij elke onteigening zal de bestuursrechter betrokken zijn. Ongewijzigd blijft dat onteigening alleen kan plaatsvinden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. Het algemeen belang, de noodzaak en de urgentie van de onteigening moet met het besluit worden gemotiveerd. Ongewijzigd blijft verder dat onteigening geldt als uiterste middel.
17 van 28
NOTA GRONDBELEID
5.3.3
Wet voorkeursrecht gemeenten
Er is gekozen om zo dicht mogelijk te blijven bij de oude grondslagen voor vestiging van een voorkeursrecht. Dat betekent dat de kerninstrumenten omgevingsplan, programma en omgevingsvisie een grondslag kunnen geven. De voorkeursrechtbeschikking zelf blijft een zelfstandige beschikking. Verder betreft het wijzigingen die zijn gericht op de verbetering van de positie van de eigenaar op wiens grond een voorkeursrecht wordt gevestigd.
5.3.4
Stedelijke kavelruil
Een nieuw instrument in de Aanvullingswet Grondeigendom is stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil vindt plaats aan de hand van een overeenkomst. Eigenaren van onroerend goed in het stedelijk gebied committeren zich op vrijwillige basis aan het ruilen van gebouwen of gronden of aan de aanpassing van de grenzen van grondbezit. Op die manier kunnen zij samen met de gemeente invulling geven aan de herinrichting van een gebied. Stedelijke kavelruil levert meer draagvlak op bij de grondeigenaren en leidt ook tot besparingen. In de reeds genoemde Aanvullingswet grondeigendom zal ook een nieuwe regeling voor stedelijke kavelruil worden opgenomen. Er is geen stok achter de deur voor eigenaren welke niet willen meewerken.
5.3.5
Publiekrechtelijk kostenverhaal
Het exploitatieplan in de huidige vorm zal met de komst van de Omgevingswet verdwijnen. Het Omgevingsplan zal in de basis als instrument en als grondslag voor het kostenverhaal fungeren. In de kern wordt onderscheid gemaakt tussen integrale gebiedsontwikkeling en organische gebiedsontwikkeling. Bij organische gebiedsontwikkeling wordt vooraf niet vastgelegd in welke periode (“tijdvak”) het gebied moet worden ontwikkeld. Bij integrale gebiedsontwikkeling heeft de gemeente beter zicht op het eindbeeld van een ontwikkeling. De systematiek van publiekrechtelijk kostenverhaal bij integrale gebiedsontwikkeling is dan ook vergelijkbaar met de huidige praktijk. Bij organische gebiedsontwikkeling is het tijdvak van realiseren nog niet bekend en ook het totale programma niet. Er wordt een kostenplafond ingevoerd en er wordt een waardevermeerderingstoets uitgevoerd. Hetgeen betekent dat er niet meer kosten verhaald kunnen worden dan de waardestijging.
18 van 28
NOTA GRONDBELEID
6
GRONDPRIJSBELEID
6.1
Algemeen
De gemeente verkoopt bij actieve grondpolitiek bouwrijpe grond tegen een marktconforme grondprijs. De marktconforme grondprijs wordt vaak bepaald op basis van de zogenaamde residuele grondwaarde methode. Hierbij wordt op de geschatte verkoopprijs/beleggingswaarde van het vastgoed (woning, commerciële voorziening) de bouw- en bijkomende kosten in mindering gebracht. Hetgeen resteert is wat maximaal voor de grond betaald kan worden. Voor sociale woningbouw wordt uitgegaan van een vaste grondprijs, welke vaak wordt vastgelegd in de prestatieafspraken tussen partijen. Voor maatschappelijke voorzieningen is het uitgangspunt een vaste grondprijs.
6.2
Verkoop
Bij verkoop van grond zijn de volgende algemene uitgangspunten van toepassing: • In specifieke situaties zal de grondprijs afzonderlijk worden berekend of getaxeerd door derden. • De grondprijzen zijn gebaseerd op de verkoop van grond in bouwrijpe staat, tenzij anders vermeld; • De grondprijzen zijn gebaseerd op de verkoop van grond conform de ‘Algemene verkoopvoorwaarden bouwterreinen Gemeente Goes 2007’; • Per project wordt door het college bepaald op welke wijze de verkoop plaatsvindt in een verkoopstrategie; • Doorgaans zullen kavels voor projectmatige bouw via een openbare uitvraagprocedure op de markt worden gebracht, waarbij de betrouwbaarheid van organisaties wordt geborgd; • Indien een perceel wordt gereserveerd, wordt door de gemeente duidelijk vermeld welk prijspeil de grondof kavelprijzen hebben en voor welke periode de aanbieding gestand wordt gedaan.
6.3
Erfpacht
Voor in principe alle gronden in eigendom van de gemeente en uit te geven door de gemeente kan uitgifte in erfpacht plaatsvinden. Op de uitgifte van gronden in erfpacht zijn dezelfde algemene uitgangspunten van toepassing als bij verkoop. Daarnaast zijn de volgende bijzondere bepalingen van toepassing: • Bij het berekenen van de erfpachtcanon worden grondprijzen exclusief omzetbelasting (BTW) gehanteerd; • De BTW dient bij het passeren van de akte te worden afgedragen aan de gemeente, die de BTW vervolgens aan de belastingdienst afdraagt; • Het rentepercentage voor de canonberekening wordt bepaald op het gemiddelde van de rentepercentages van geldleningen met een looptijd van 20 jaar waartegen de gemeente kon lenen bij de BNG Bank welke golden op de eerste dag van de voorgaande 12 maanden verhoogd met een opslag van 0,5% voor administratiekosten. Indien die uitkomst lager is dan 3%, wordt het rentepercentage voor de canonberekening op een minimum van 3 gesteld; • Uitgifte van bouwgrond in erfpacht conform de ‘Algemene erfpachtbepalingen gemeente Goes 2014’.
6.4
Grondprijzenbrief
De kaderstelling rondom het grondprijsbeleid is vastgelegd in de (jaarlijkse) grondprijzenbrief. Met deze stelt het college de grondprijzen vast. Het vaststellen van de grondprijzen dient de volgende belangen: • Uniformiteit en objectiviteit: gelijksoortige zaken worden gelijk behandeld, zonder aanzien des persoons; • Transparantie: zowel naar marktpartijen, burgers als het bestuur wordt inzicht geboden in de grondprijzen die de gemeente hanteert; De bedragen worden steeds via de grondprijzenbrief geactualiseerd en vormen het kader waarbinnen de gemeente tot grondprijsbepaling komt. Deze brief komt tot stand door de marktontwikkelingen te monitoren in het lopende jaar en anticipeert op eventuele gevolgen voor de grondwaarde per functie en de daarbinnen
19 van 28
NOTA GRONDBELEID
onderscheiden typologieën. Uitgangspunt voor het bepalen van marktconforme grondprijzen is de residuele grondwaardemethodiek.
20 van 28
NOTA GRONDBELEID
7
FINANCIËLE KADERS
7.1
Algemeen
De financiële kaders worden hoofdzakelijk bepaald door hetgeen wat is voortschreven in de ‘Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ van de Commissie BBV (2019). Deze notitie geeft nadere uitleg bij de regels waaraan gemeentelijke grondbedrijven zijn gebonden sinds 1 januari 2016.
7.2
Actualisatie grondexploitaties
Tweemaal per jaar actualiseert de gemeente de grondexploitaties door middel van het opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG). Dit MPG wordt aangeboden aan de gemeenteraad tegelijkertijd met de jaarrekening en in de decemberraad. Met de MPG’s wordt op een transparante wijze inzicht geven in de gemeentelijke grondexploitaties, de strategische gronden en de grondexploitaties faciliterend grondbeleid. De informatie heeft voornamelijk betrekking op de waarde bepalende factoren in de grondexploitaties: programma, planning, parameters en prijzen. Op basis van deze factoren maken we een prognose van kosten, opbrengsten en het resultaat. Daarnaast geven we inzicht in de risico's in de grondexploitaties en de dekking daarvan. De onderstaande spelregels zijn daarbij geldend en in lijn met de regels van de commissie BBV.
7.3
Startpunt en looptijd
Het startpunt van een grondexploitatie, formeel “bouwgrond in exploitatie (BIE)”, is het raadsbesluit met de vaststelling van de grondexploitatiebegroting (GREX). Vanaf dat moment wordt de grondexploitatie geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Om de risico’s die samenhangen met langlopende projecten te beperken, is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar bedraagt. Een langere looptijd is mogelijk, maar hiervoor moet een goede motivering zijn. Bij een langere looptijd zijn aanvullende beheersmaatregelen nodig. Het startpunt van een grondexploitatie faciliterend grondbeleid (FGB) is het collegebesluit over de grondexploitatie-overeenkomst (of eventueel het exploitatieplan).
7.4
Winstneming/ verliesvoorziening
Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst te worden genomen. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen: 1. Het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; 2. De grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; 3. De kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen). Indien de grondexploitatie een negatief resultaat kent, wordt er direct een verliesvoorziening getroffen op het moment dat dit verlies blijkt. Deze voorziening wordt jaarlijks aan de hand van de gewijzigde MPG bijgesteld.
7.5
Risicomanagement
Een goede financiële beheersing van ruimtelijke ontwikkelingen kan niet zonder professioneel risicomanagement. Signalering en beheersing van risico’s voorkomt vertragingen, onverwachte gebeurtenissen en budgetoverschrijdingen. Onder risicomanagement verstaan wij de wijze waarop de risicoanalyse in projecten is georganiseerd en de wijze waarop sturing wordt gegeven aan het beheersen van de (belangrijkste) risico’s. Projectmatig werken bij ruimtelijke projecten wordt onderverdeeld in de volgende vijf fases en financiële onderleggers planeconomie: 1. Initiatief (initiële berekening) 2. Definitie (haalbaarheidsberekening) 21 van 28
NOTA GRONDBELEID
3. Ontwerp (concept-grondexploitatieberekening) 4. Realisatie (grondexploitatieberekening) 5. Beheer (niet vanuit planeconomie ondersteund) Ten aanzien van de berekeningen, kent iedere fase haar eigen wijze van risicomanagement: 1. Initiële berekening: risico’s (en kansen) benoemen en kwalitatief in beeld brengen: a. Systematische risico’s (marktrisico’s): projectonafhankelijk, zoals (grond)prijsvorming, afzet, indexering, etc. b. Specifieke risico’s: projectafhankelijk, zoals verwerving, bodemsanering, archeologie, etc. 2. Haalbaarheidsberekening: risico’s (en kansen) kwalitatief classificeren a.d.h.v. a. Kans: klein (score 1) t/m groot (score 5); b. Effect: klein (score 1) t/m groot (score 5); c. Classificatie door “kans * effect” geeft inzicht in de belangrijkste risico’s voor het project. 3. Concept-grondexploitatieberekening: risico’s (en kansen): a. Algemeen vastgestelde scenario’s (marktrisico’s) toepassen op het project b. Effecten van de belangrijkste specifieke risico’s kwantificeren 4. Grondexploitatieberekening: risico’s (en kansen): a. Risicokaarten met de risico’s van het project gekwantificeerd en gekoppeld aan een kans van optreden. In samenspraak met verschillende vakdisciplines actualiseren we de risicoanalyses in ieder MPG en benoemen we voor de grondexploitatie de kansen en risico’s opnieuw.
Het totaal van de risico’s is terug te vinden in de beoordeling van de reserve bouwgrond.
7.6
Risicoreserve grondexploitatie
De risicoreserve grondexploitaties is bedoeld om onverwachte tegenvallers op te vangen. De hoogte van de reserve is de aanwezige weerstandscapaciteit. Op basis van een periodieke analyse van de risico’s en kansen wordt de benodigde weerstandscapaciteit bepaald. Het weerstandsvermogen is de ratio tussen aanwezige en benodigde weerstandscapaciteit. Ligt de ratio op 1 of hoger dan is er sprake van een “gezond” grondbedrijf. Voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit wordt risico-analyse toegepast, gecumuleerd met € 1.500.000 voor risico’s strategische aankopen en het bedrag van de claims (inclusief vennootschapsbelasting). Risico-analyse gaat veel dieper in op de specifieke risico’s per project dan de algemene scenario-analyse en doet hiermee meer recht aan een goede onderbouwing van de minimale buffer voor de exploitatie van bouwgrond.
De financiële kaders worden hoofdzakelijk bepaald door wat is voortschreven in de ‘Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ van de Commissie BBV (2019). De gemeente actualiseert tweemaal per jaar de grondexploitaties door het opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG). Voor de grondexploitaties maken we kwantitatieve risicoanalyses. De kaderstelling rondom het grondprijsbeleid wordt vastgelegd in de (jaarlijkse) grondprijzenbrief. Uitgangspunt voor het bepalen van marktconforme grondprijzen is de residuele grondwaardemethodiek.
Beleidskader 5: financiële kaders
22 van 28
NOTA GRONDBELEID
8
ORGANISATORISCHE- EN INFORMATIEVE KADERS
8.1
Organisatorische kaders
De verdeling van bevoegd- en verantwoordelijkheden van gemeenteraad en college liggen vast in wet- en regelgeving. De raad vertegenwoordigt de inwoners, stelt de (financiële) kaders vast en houdt daarop toezicht. Het college is het dagelijks bestuur en zorgt voor de sturing binnen de vastgestelde kaders om de gestelde doelen te bereiken. Het college heeft een bestuurlijke taak en legt daarover periodiek verantwoording af. De uitvoering van het beleid vindt plaats door de ambtelijke organisatie. De keuze voor een actief of faciliterend grondbeleid heeft ook gevolgen voor de interne organisatie. Zo is voor actief of samenwerkend grondbeleid in algemene zin meer kennis, kunde en capaciteit vereist, dan bij faciliterend grondbeleid. Anderzijds vraagt een proactief faciliterend grondbeleid ook om kennis, kunde en capaciteit, alleen gaat het dan om andere (faciliterende) vaardigheden. Tot slot blijft grondbeleid een middel om gemeentelijke doelen en ambities te verwezenlijken. De inzet van grondbeleid is dan ook afhankelijk van deze doelen en ambities zoals deze o.a. worden gesteld in de Omgevingsvisie, Woonvisie en andere visieen beleidsdocumenten. De rolverdeling binnen de gemeente tussen het college en de raad is in het navolgende schema weergegeven. Bevoegdheid gemeenteraad •
• Grondbeleid
•
• Verwerving
•
• Grondexploitatie
Gronduitgifte prijzen •
Kostenverhaal
•
Bevoegdheid college
Vaststellen nota grondbeleid met daarin kaders voor o.a. typen grondbeleid, financiële kaders en inzet instrumentarium Vaststellen van ruimtelijke-, financiële• en beleidsmatige kaders tijdens • initiatief- en haalbaarheidsfase van een project en waar nodig (afwegingskader) bepalen wijze van uitvoering (actief of faciliterend) Controleren uitvoering grondbeleid door college
Voorbereiden en uitvoeren grondbeleid Legt verantwoording af over het gevoerde grondbeleid (MPG, paragraaf grondbeleid)
Vaststellen budget strategische aankopen • en (achteraf) goedkeuren • Vestigen (bestendigen) Wet voorkeursrecht gemeenten en • verzoekbesluit onteigening
Aankoop strategische gronden binnen beschikbaar budget Aankoop gronden en vastgoed binnen verstrekte kredieten Vestigen Wet voorkeursrecht gemeente
Openen, vaststellen en afsluiten grondexploitaties (MPG) en verlenen bijbehorende kredieten
•
Uitvoering grondexploitaties
•
Uitvoeren van de verkoop gronden
•
Vaststellen (jaarlijkse) grondprijzenbrief
• •
Vaststellen algemene verkoopwaarden Vaststellen algemene erfpachtbepalingen
•
Sluiten intentie, anterieure en posterieure overeenkomsten, in rekening brengen exploitatievergoeding
Grondprijsbeleid
Vaststellen exploitatieplan
Een Nota Bovenwijkse voorzieningen of een Nota kostenverhaal wordt vastgesteld door het college (betreft uitvoering). 23 van 28
NOTA GRONDBELEID
8.2
Informatieve kaders
Jaarlijks wordt er op drie momenten over de grondexploitaties en faciliterend grondbeleid aan de raad gerapporteerd, namelijk bij: • Jaarrekening (MPG) • Begroting (MPG) • 1e bestuursrapportage (globaal) Jaarrekening en begroting (MPG) Het MPG is het meest omvangrijk qua informatievoorziening. Deze wordt twee keer per jaar opgesteld waarbij de grondexploitaties geactualiseerd worden op prijspeil 1 januari van het komende jaar. Kosten- en opbrengstenramingen worden tegen het licht gehouden en risicoanalyses herijkt. Daarbij wordt voor de belangrijkste verschillen ten opzichte van de laatste MPG een verklaring gegeven. Ook wordt hier gerapporteerd over de grondexploitaties faciliterend grondbeleid en de strategische gronden. In de jaarrekening en begroting worden in de paragraaf grondbeleid beknopt de conclusies uit het MPG gepresenteerd. Bestuursrapportage(s) Bij de bestuursrapportages wordt alleen gerapporteerd indien hier direct aanleiding voor is, zoals substantiële afwijkingen of dreigende budgetoverschrijdingen.