Eindrapportage - hoe verder met de ABG

HOE VERDER MET ABG? eindrapportage Opdrachtgever : College van B&W Gilze en Rijen Opdrachtnemer : P2 17 juni 2021

HOE VERDER | 1 MET ABG?

• P2.NL

INHOUD 1. Aanleiding en doel 2. Uitgangspunten : zorgvuldigheid voorop 3. Proces en tijdlijn 4. Aanpak : een trechterproces naar realistische scenario’s •

De inhoud staat voorop, de vorm is volgend

•

Zeef 1: Realiteitstoets (expert judgement van 18 scenario’s)

•

Zeef 2: Verdieping (nader onderzoek van 5 scenario’s)

5. Conclusies 6. Aanbeveling 7. Hoe verder?

HOE VERDER MET ABG? | 2

1. AANLEIDING Het College van B&W en de Raad van Gilze en Rijen ervaren dat het bestuurlijk akkoord Doorzicht “hapert”. De reden daarvan is de besluitvorming in 2020 in de drie raden met betrekking tot de regiokeuze en (centrale) huisvesting. College van B&W en Raad vragen zich af of deze stagnerende samenwerking nog kan verbeteren en maken zich zorgen of de vraagstukken van de toekomst kunnen worden aangepakt met een “haperende” bestuurlijke organisatie. Daarnaast bestaan er zorgen over de omvang van de kosten die Gilze en Rijen maakt in ABG. De verhouding maatwerk standaardisatie is daar mede debet aan, aldus College en Raad. College van B&W en Raad willen alternatieve toekomstscenario’s verkennen waarmee de opgaven van Gilze en Rijen kunnen worden aangepakt. De Raad heeft het College verzocht hiernaar een verkennend onderzoek te starten.

HOE VERDER MET ABG? | 3

1. DOEL Gilze en Rijen wil zich beraden over ABG en de toekomstige positie van Gilze en Rijen in ABG. En wil hierover een open gesprek voeren met de ABG partners. Dit verkennend onderzoek dient bouwstenen aan te reiken voor dat gesprek.

Discussies over schaal, inrichting en organisatie zijn van alle tijden. Een continu proces met steeds (nieuwe) afwegingen welke organisatie of structuur het meest effectief en efficiënt is voor de opgaven en de dienstverlening aan burgers. Uitkomsten van een debat over schaal, inrichting en organisatie zijn afhankelijk van: > De specifieke situatie met de eigen maatschappelijke (lokale en regionale) opgaven > Beschikbaar onderzoek > De eigen (politieke) visie van de spelers De bedoeling en waarde van dit onderzoek is dus vooral het ondersteunen van een (politiek-bestuurlijke) discussie. Het vertrekpunt daarbij is steeds de specifieke context met de inhoudelijke opgaven. Structuur of vorm is volgend.

HOE VERDER MET ABG? | 4

2. UITGANGSPUNTEN : ZORGVULDIGHEID VOOROP > Een zorgvuldig proces, zowel intern als naar de partners > Betrokkenheid van de raad van Gilze en Rijen > Open communicatie naar de partners > ABG exit strategieën zijn voorstelbaar en maken deel uit van deze verkenning > Tempo is een aandachtspunt, niet verslappen maar ook niet forceren: geen ultimatum maar wel een tijdlijn met elkaar bespreken

HOE VERDER MET ABG? | 5

3. TIJDLIJN 2020

AFSPRAKEN UIT DOORZICHT

1

2021

3

4

Tot in ieder geval 1 juli 2023 vormt de bestuurlijke zelfstandigheid van onze drie gemeenten het uitgangspunt voor de ABG-samenwerking en is de huidige bestuurlijke schaal een geaccepteerde realiteit.

2 5

2022 2023 2024

7

Het geactualiseerd bestuurlijk perspectief dat uiterlijk op 30 juni 2023 wordt vastgesteld bevat speerpunten voor samenwerking na 1 juli 2023 en de verdere ontwikkeling van de ABG-organisatie ná medio 2023.

8

2025 2026

Tot 1 juli 2023 vindt elk jaar in het najaar een gezamenlijke collegebijeenkomst plaats waarin ontwikkelingen in het bestuurlijk denken expliciet op de agenda staan.

9 1. Melding in ABG bestuur, 20 sept 2020 2. Melding in ABG bestuur, 30 nov 2020 3. Bespreking in ABG bestuur en de raden van AC en BN, 23 febr 2021

De ABG-organisatie zal tot minimaal 31 december 2026 de drie gemeentebesturen blijven ondersteunen, de dienstverlening naar de gemeenschappen organiseren en uitvoering geven aan het gemeentelijk beleid.

4. Perspectiefnota, juni 2021

5. Eerstvolgende deadline exit aankondiging, 31 dec 2021 (2 jaar wachttijd) 6. Gemeenteraadsverkiezingen. 16 maart 2022 7. Eerstvolgende plateau toekomst ABG, 1 juli 2023, gehoord hebbende de raden 8. Eerst mogelijke exit datum, 1 jan 2024 9. Looptijd huidige afspraken, tot 31 dec 2026

HOE VERDER MET ABG? | 6

3. PROCES Convenant Doorzicht (eind 2019/begin 2020)

Wat zijn de mogelijke gevolgen van het geconstateerde beeld? (college 15/09)

Raad informeert raden over beeld (gemeenschappelijke radenavond nov 2020)

Besluitvorming in gemeenteraden over regiokeuze, huisvesting en B&G (juli 2020)

Beeldvorming in college -> hoe gaat het met de samenwerking? (08/09)

Afstemming met het presidium over het proces (14/09)

Beeldvorming door gemeenteraad (n.t.b.)

Beelden gemeenteraad en college GLR samenbrengen (nov)

Informeren ABGbestuur en ABGcolleges (nov/dec/jan)

College onderzoekt opties (1e helft 2021)

Onderzoek bespreken met eventuele partners en ABG

Onderzoek bespreken met raad en besluitvorming vervolgstappen

HOE VERDER MET ABG?

7

4. AANPAK: TRECHTERPROCES , INHOUD STAAT VOOROP Context: Open landelijk en groen karakter (natuurnetwerk en ecologische verbindingszone nabij). Met een luchtmachtbasis binnen de grenzen en een ligging tussen relevante infrastructuur van wegen en spoorwegen. Goede bereikbaarheid en ontsluiting in alle richtingen via deze (spoor)wegen. Volop bedrijvigheid en ruimte om te wonen en te leven. Er zijn veel voorzieningen op sport-, onderwijs- en sociaal-cultureel gebied. De voordelen van het wonen in dorpen in het groen met een mooi buitengebied zijn goed te combineren met de bereikbaarheid van stedelijke voorzieningen in Tilburg en Breda.

Opgaven: > Ontwikkeling spoorzone (onderdoorgang)

> Leefbaarheid in het buitengebied

> Ontwikkeling centrumplannen

> Luchtmachtbasis en Luchthavenbesluit

> Sociale domein: Jeugdzorg, WMO

> Duurzaamheid en klimaatadaptatie

> Woningbouw

HOE VERDER MET ABG? | 8

4. TRECHTERPROCES : EEN TWEETRAPSZEEF Zeef 1: Welke scenario’s zijn realistisch? > Grofmazig expert judgement (18 alternatieven op 6 perspectieven) (bestuurlijke drukte, politiek op afstand, harmonisatie beleid, harmonisatie uitvoering, prijs/prestatie, kansrijkheid) > Resultaat: enkele realistische scenario’s, die in zeef 2 nader worden uitgewerkt.

Zeef 2: Uitwerking/verdieping van realistische scenario’s op 6 perspectieven (toekomstperspectief, institutionele kwaliteit, bestuurlijke kwaliteit, operationele kwaliteit, financiën, risico’s) > Resultaat: enkele uitgewerkte scenario’s die als bouwstenen voor een gesprek dienen

HOE VERDER MET ABG? | 9

ZEEF 1: MOGELIJKE SCENARIO’S VOOR GILZE EN RIJEN 0. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

Nuloptie : ontstane situatie eind 2020 (referentie) Nuloptie status aparte : AC en GR op snelheid doorzicht verder, BN maakt eigenstandige afwegingen binnen ABG Doorzicht : Doorzicht effectueren/door ontwikkelen Overheids NV : sterke verzakelijking ABG/uitvoerend orgaan, grote zelfstandigheid, bestuur op afstand SETA (1) : samenwerking op beperkt aantal onderdelen vanuit ABG organisatie (samenwerking downsizen) Dienstverleningsmodel 1 : AC en GR incorporeren ambtelijk apparaat ABG, BN koopt diensten in bij AC/GR Dienstverleningsmodel 2: GR incorporeert ambtelijk apparaat ABG, BN en AC kopen diensten in bij GR SETA (2) : Samenwerking op beperkt aantal onderdelen vanuit 3 zelfstandige gemeenten (Goirle-H’beek-Oisterwijk-Kempen) Nuloptie zakelijk : ABG zakelijk aansturen, zelfstandige organisatie, allen burgemeester in bestuur (Cuijk-Grave-Mill-Sint Hubert) Federatiemodel : ABG uitgebreid met een federatief bestuurlijk samenwerkingsconstruct me grensoverschrijdende bevoegdheden Herindeling : ABG gemeenten fuseren Model 2015 : Terug naar de oude situatie, ontbinden ABG en verder als drie zelfstandige gemeenten Samenwerking twee ABG gemeenten (1) : AC en BN samen verder, GR zelfstandig Samenwerking twee ABG gemeenten (2) : AC en GR samen verder, BN zelfstandig Samenwerking twee ABG gemeenten (3) : BN en GR samen verder, AC zelfstandig ABG Plus (ABG uitbreiden : Dongen? Zundert?

Oosterhout? Goirle ?) Model stedelijk (ABG gemeenten opsplitsten en samenvoegen met Breda en Tilburg) Model landelijk (grote groene gemeente ten zuiden A58 (BN, AC, Gilze en Riel?) en ten noorden A58 (Rijen, Oosterhout, Dongen?)

HOE VERDER MET ABG? | 10

-/- = zeer ongunstig - = ongunstig -/+ = deels, beperkt O = niet aan de orde + = gunstig

ZEEF 1 : (GROFMAZIG EXPERT JUDGEMENT) 0

1

2

3

4

10

11

12

16

17

Bestuurlijke drukte

-

-

-

+

-/+ o

-/+ -/- -/- -/- +

+

-/+ -/+ -/+ -/- +

+

Politiek op afstand

-

-

-

-/- -

-/- -/- -/- -/- -/+ +

+

-

-

-

-

+

+

Harm Uitvoering

+

-/+ +

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Harm Beleid

o

-/o +

-/+ -/o -/o o

-/- -/- -/+ +

+

-/+ -/+ -/+ o

+

+

Prijs/Prestatie

+

-/+ +

-/+ -/+ -/+ -/+ -/+ -/+ -/+ +

-/- -/+ -/+ -/+ +

Kansrijk

+/- -/+ +

-/- -/+ -/+ -/- -/- -/- -/+ ?

-/+

+

5

6

+

7

+

8

+

9

+

13

14

15

-/+ +

-/+ -/+ -/- -/- -/- -/-

Score 2.

Optie Doorzicht : doorzicht effectueren

10. Herindeling : ABG gemeenten fuseren

11. Model 2015 : Drie zelfstandige gemeenten 12. Samenwerking twee ABG gemeenten (1) : AC en BN samen verder, GR zelfstandig 13. Samenwerking twee ABG gemeenten (2) : AC en GR samen verder, BN zelfstandig

HOE VERDER MET ABG? | 11

CONCLUSIE ZEEF 1 5 van de 18 scenario’s gaan door naar zeef 2 voor nadere uitwerking: >

1 scenario betreft samengaan (10: herindeling)

>

4 scenario’s betreffen samenwerken (2, 11, 12, 13)

>

2 van deze 4 scenario’s “zijn” exit scenario’s (11, 12)

>

1 scenario is “mogelijk” een exit scenario (13)

Daarmee vallend de andere 13 scenario’s af. Scenario 0 is de nuloptie (= referentie scenario: ontstane situatie eind 2020)

HOE VERDER MET ABG? | 12

OPZET ONDERZOEK ZEEF 2 De 5 overgebleven scenario’s uit zeef 1 zijn elk verkend vanuit de zes onderstaande perspectieven: A. TOEKOMSTPERSPECTIEF

B. INSTITUTIONELE KWALITEIT C. BESTUURLIJKE KWALITEIT D. OPERATIONELE KWALITEIT

E. FINANCIEN F. RISICO’S

HOE VERDER MET ABG? | 13

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF Vraag 1: Sluiten één of meer (exit)scenario’s toekomstopties voor de lange termijn uit? Verschillende scenario’s hebben verschillende gevolgen. De vraag is of en welke korte termijn keuzes “regret” keuzes zijn voor lange termijn opties?

Vraag 2: Is er een relatie tussen inhoudelijke opgaven en (ideale) schaalgrootte ? Elke inhoudelijke opgave heeft een eigen ideale schaal om aangepakt te worden. Maar valt dit samen met de territoriale schaal van een gemeente?

HOE VERDER MET ABG? | 14

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF, VRAAG 1: SLUITEN SCENARIO’S LANGE TERMIJN OPTIES OF MOGELIJKHEDEN UIT?

SCENARIO’S KORTE TERMIJN varianten op ABG

NU (2021)

POST ABG - LANGE(RE) TERMIJN OPTIES

OPTIE – MODEL 2015 ABG SAMEN OPHEFFEN (OPTIE 11)

GAAN OPTIE - GREXIT GR VERLAAT ABG, AC EN BN BLIJVEN (OPTIE 12)

ABG (nu) OPTIE – DOORZICHT ONTWIKKELEN AFSPRAKEN DOORZICHT NALEVEN (OPTIE 2)

BLIJVEN NULOPTIE (REFERENTIE) “SITUATIE EIND 2020”

OPTIE - TANDEM BN VERLAAT ABG, GR EN AC BLIJVEN

(OPTIE 0)

(OPTIE 13)

ALLE KORTE TERMIJN SCENARIO’S ZIJN MOGELIJK MET ALLE LANGE TERMIJN TOEKOMSTBEELDEN

(2021 tot 1-1-2024 of 31-12-2026)

SAMENWERKEN - VELE OPTIES

MATE VAN UITBESTEDING TAKEN WEINIG

MIDDEL

REGIEGEMEENTE

SAMENGAAN (OPTIE 10) -

GR ( + ?) GR, AC ( + ?) GR, AC, BN ( + ?)

DE MATE VAN UITBESTEDING VAN TAKEN (ALLE DENKBARE VORMEN ZOALS NIEUWE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING, DIENSTVERLENINGSMODELLEN, PRIVAAT, ETC. KUNNEN BIJ ALLE TOEKOMSTVORMEN EN IN ALLE MATEN EN SOORTEN WORDEN UITGEWERKT. ZE ZIJN DAARMEE WEL RELEVANT MAAR NIET ONDERSCHEIDEND VOOR KEUZES OP DE KORTE TERMIJN.

Conclusie : Geen van de scenario’s blokkeert lange termijn opties toekomstbeelden. HOE VERDER MET ABG? | 15 De vijf scenario’s zijn op dit gezichtspunt niet onderscheidend.

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF VRAAG 2: IS ER EEN RELATIE TUSSEN INHOUDELIJKE OPGAVEN EN (IDEALE) SCHAALGROOTTE?

De inrichting en organisatie van het bestuur en een ambtelijke organisatie of de ideale schaalgrootte is geen wiskundige formule met een objectief meetbare en eenduidige uitkomst. Datzelfde geldt voor bestuurskracht en schaal. Niet in de literatuur en niet in de praktijk. Toch lijkt er wel degelijk een relatie tussen inhoudelijke opgaven en schaal van een gemeente. TER ILLUSTRATIE VOLGEN ENKELE REFERENTIES MET ABG

Totaal aantal inwoners ABG: 44.019 (peildatum 1 jan 2021) > Baarle Nassau 6.906 > Alphen Chaam 10.371 > Gilze en Rijen 26.742

HOE VERDER MET ABG? | 16

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF Referentie 1: Berenschot, 2018: De gemiddelde ambtelijke fusie organisatie bedient ongeveer 78.000 inwoners > Nagenoeg kostenneutraal > Afnemende operationele kwetsbaarheid

Referentie 2: Publieke Sector Efficiëntie (IPSE) Studies, 2019 : taak en ideale schaalgrootte. > Onderwijshuisvesting en wegbeheer: 20.000 inwoners > Bestuurskosten: 66.000 inwoners > Afvalinzameling, burgerzaken en het algemeen openbaar bestuur: 65.000 inwoners > Belastinginning: 460.000 inwoners

HOE VERDER MET ABG? | 17

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF Referentie 3: Gehanteerde normen “ideale schaalgrootte” Binnenlandse Zaken > ‘70 – Bleker en De Koningh 7.600 inwoners > ‘80 – Wiegelnorm 10.000 inwoners > ‘90 – VNG 40.000 inwoners > ’15 – Plasterknorm 100.000 inwoners (oogstte veel kritiek) Referentie 4: Denemarken: In 2007 ingrijpende hervorming Binnenlands Bestuur naar twee bestuurslagen: alleen Rijk en Gemeenten (Provincies geschrapt, wel 5 regio’s waarin gemeenten administratief, niet politiek, samenwerken). > 7% van de gemeenten heeft minder dan 20.000 inwoners > 35% van de gemeenten heeft meer dan 50.000 inwoners

Ergo, bijna 60% van de gemeenten heeft een inwonertal tussen de 20.000 - 50.000

HOE VERDER MET ABG? | 18

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF Referentie 5: Rapport (Veer)krachtig Bestuur (commissie Huijbregts 2013) en Visiedocument (Veer)krachtig bestuur (Leiderschap en Dienstbaarheid, GS 2014): > Niet per sé gericht op grootte van gemeenten of de interne bedrijfsvoering, wel op schaal en opgaven > Inhoudelijke en maatschappelijke opgaven: • In hoeverre voelen burgers zich nog vertegenwoordigd door de overheid? • In welke mate sluit het overheidshandelen aan op de problemen die burgers ervaren en op de leefpatronen van burgers? • Beschouwt het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld de overheid nog als een serieuze gesprekspartner? • In hoeverre is het zinvol dat buurgemeenten elkaar beconcurreren op het gebied van woningbouw en bedrijventerreinen? • Worden er kansen gemist? > En van daaruit de juiste en waar nodig wisselende (samenwerkings)verbanden organiseren: lokaal en regionaal > Met als kernbegrippen: slagkracht, democratie, experimenteerruimte, schakelkracht, betrokkenheid

HOE VERDER MET ABG? | 19

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF Referentie 6: Verdergaande decentralisatie(s) van taken en samenwerkingsverbanden: > Jeugdzorg, werk en inkomen, zorg aan langdurig zieken en ouderen > Veiligheidsregio’s > Belastingsamenwerking > Omgevingsdiensten

HOE VERDER MET ABG? | 20

A. TOEKOMSTPERSPECTIEF Conclusie: Elke opgave kent een eigen ideale schaal. Schaal van gemeenten neemt toe > In 150 jaar is het aantal gemeenten in NL gedaald van 1200 naar 400. De beweging is duidelijk: Het aantal samenwerkingscoalities neemt toe. De omvang/schaal van een gemeente neemt toe. > Er is dus kennelijk sprake van een relatie tussen (complexiteit van) opgaven en schaal > Herindeling is “de dieseltrein” in de reorganisatie van het Binnenlands Bestuur. > Maar zegt schaal ook iets over de bestuurskracht of operationele kwaliteit? Deze perspectieven verdiepen we in komende hoofdstukken, maar allereerst nog een reflectie op het perspectief “institutionele kwaliteit” van de verschillende scenario’s uit zeef 2.

HOE VERDER MET ABG? | 21

B. INSTITUTIONELE KWALITEIT LEGITIMITEIT > Hoe is de structuur wettelijk verankerd?

GOVERNANCE > Zijn er waarborgen aanwezig voor goede governance? > Zijn de politieke, bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen geformaliseerd? > Positie Raad (nabij of op afstand?)

DEMOCRATISCH GEHALTE > Is sprake van vrije verkiezingen? > Is sprake van gelaagdheid in besturing > Welke mate van burgerparticipatie?

HOE VERDER MET ABG? | 22

B. LEGITIMITEIT Vraag 1: Is de optie legitiem? Maatschappelijke organisaties met een publieke functie of publiek doel zoals scholen, ziekenhuizen, woningbouwcorporaties of de publieke omroep zijn in veel gevallen privaat gestart, vervolgens publiek gemaakt en weer op afstand gezet. Organisatievormen “op afstand” waarin de overheid taken heeft weggelegd en waar al dan het gouvernante marktmechanisme werkt roepen soms vragen inzake de legitimiteit op. Waar gaat men bijvoorbeeld verhaal halen bij onvrede over het onderwijs? De gemeente kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor de dagelijkse bedrijfsvoering van scholen en scholen zelf staan maar beperkt open voor het gesprek met hun achterban. Bij legitimiteit gaat het dus om de vraag in hoeverre nieuwe organisatievormen met een publieke functie binnen het complex van publieke opinie, overheid, wetgeving, financieringsstructuren en marktwerking een voldoende legitieme of wettelijke grondslag beschikken om rechtmatig te opereren. Vaak in een spanningsveld tussen het maximaliseren van winst, maatschappelijke waarde en positieve maatschappelijke impact. Operationalisatie > Wat is de wettelijke basis van de optie?

HOE VERDER MET ABG? | 23

B. GOVERNANCE Vraag 2: Zijn er waarborgen aanwezig voor goed governance? Governance betreft de afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden met betrekking tot de taakuitoefening. Relevant onderdeel hiervan is de positie van de Raad (sturing nabij of op afstand) Voor bedrijven wordt soms een “good governance index” gehanteerd die bestaat uit: > Effectiviteit van bestuur (verdeling man/vrouw, leeftijdsrange directie) > Audit & Risico (risicoscore accountant, aantal jaren met huidige accountant) > Beloning & Vergoedingen (gemiddelde beloning CEO, % aandelen/opties in vergoeding CEO, afwijking van gemiddelde salaris werknemer) > Aandeelhoudersrelatie (rendement op Eigen Vermogen) > Relatie met stakeholders (bescherming medewerkers, omgeving) Operationalisatie > Is sprake van een georganiseerde en transparante afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden?

HOE VERDER MET ABG? | 24

B. DEMOCRATISCH GEHALTE

Vraag 3: Democratisch gehalte? > Is sprake van (vrije) verkiezingen bij de vormgeving van het bestuur? > Is sprake van “gelaagdheid” in besturing? > Mate van burgerparticipatie?

HOE VERDER MET ABG? | 25

B. INSTITUTIONELE KWALITEIT LEGITIMITEIT, GOVERNANCE EN DEMOCRATISCH GEHALTE Scenario’s

Wettelijke basis

Sturen (1)

Beheersen (2)

Verantwoorden

Verkiezingen Burgerparticipatie

Gelaagdheid

Nuloptie (referentie)

WGR

Raad meer op afstand

Idem

Indirect/getrapt

Nee, Ja

Ja

+

-/+

+

Model 2015

Gemeentewet

Duaal

Idem

Direct

Ja, Ja

Nee

+

+

+

Grexit

Gemeentewet

Duaal

Idem

Direct

Ja, Ja

Nee

+

+

+

Doorzicht Doorontwikkelen

WGR

Raad meer op afstand

Idem

Indirect/getrapt

Nee, Ja

Ja

+

-/+

+

Tandem

WGR

Raad meer op afstand

Idem

Indirect/getrapt

Nee, Ja

Ja

+

-/+

+

Herindeling ABG

Gemeentewet

Duaal

Idem

Direct

Ja, Ja

Nee

+

+

+

(positie Raad)

L

G

D

HOE VERDER MET ABG? | 26

B. INSTITUTIONELE KWALITEIT Conclusie: Scenario’s zijn op dit gezichtspunt niet echt onderscheidend L : Alle scenario's zijn legitiem. G: De governance is redelijk gelijkwaardig. Gemeenschappelijke Regelingen liggen soms onder druk vanwege beperkte sturingsmogelijkheden van de gemeenteraden, hoewel de wetgever dit onderscheid wil verkleinen. Er is een nieuwe WGR (1) op komst. De gevoelsmatige afstand is naar verwachting wat groter bij een GR. D: Er zijn vrije verkiezingen en burgerparticipatie is altijd mogelijk. Bij herindeling is burgerparticipatie eenvormiger dan bij een gemeenschappelijke regeling omdat bij een GR elk bestuur kan beslissen over eigen participatievormen en –intensiteit. Wet tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) wordt naar verwachting in 2021 aangenomen. De wet beoogt de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Het gaat daarbij om versterken van de kaderstellende en controlerende rol van met name gemeenteraden en het vergroten van participatiemogelijkheden van burgers en belanghebbenden. Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 4 (1)

(2)

Berenschot, 2018 : Geen aantoonbare voorkeursvariant ambtelijke sturing. (we beschouwen “beheersen” in dit geval als ambtelijke sturing) HOE VERDER MET ABG? | 27

C. BESTUURLIJKE KWALITEIT (BESTUURSKRACHT) Wat is de kwaliteit van het besluitvormingsproces? (relatie met kwaliteit/omvang bestuur?) > In hoeverre staat de maatschappelijke opgave, inhoud of bedoeling centraal? > Worden relevante actoren bij elkaar gebracht?

> Zijn alle belangen in beeld gebracht? > Werken actoren samen?

Mate van harmonisatie beleid > standaardisatie versus maatwerk > relatie met Raad

Positie regionaal (relatie met schaalgrootte?) > Vermogen tot visie- en beleid beïnvloeding > Vermogen tot regievoering HOE VERDER MET ABG? | 28

C. BESTUURLIJKE KWALITEIT Scenario

Kwaliteit besluitvormingsproces

Harmonisatie beleid/maatwerk

Positie regionaal

Nuloptie (referentie)

Matig

matig

risico op stilstand

Model 2015

goed, maar terug naar af

goed

verslechterd

Grexit

goed, maar terug naar af

goed

verslechterd

Doorzicht Doorontwikkelen

matig tot goed

goed indien daartoe wordt besloten

matig tot goed

Tandem

matig tot goed

goed indien daartoe wordt besloten

matig

Herindeling ABG

goede uitgangspositie, geen garantie

goed

matig tot goed

CONCLUSIE De kwaliteit van besluitvorming hangt in hoge mate af van de kwaliteit van het proces, de ingebrachte expertise en persoonlijkheden. Daarnaast speelt onderling vertrouwen een grote rol. Dat is een aandachtspunt in elk scenario en in die zin niet onderscheidend. Herindelen kan (zeker beleidsmatig) de eenheid versterken maar heeft tegelijkertijd een risico op politieke versplintering. In principe zijn al deze elementen denkbaar bij alle scenario's. Het vertrekpunt is echter de nuloptie en het is met name het vertrouwen dat in deze optie een deuk heeft opgelopen. Bij elke vorm van (toekomstige) samenwerken verdient het aspect vertrouwen, gelet op de ontstane situatie eind 2020, extra aandacht. Bij ambtelijke samenwerking is sprake van meer versnippering. De kracht van samenwerking en de efficiency nemen toe naarmate beleid meer geharmoniseerd is en er een gedeelde visie op de toekomst bestaat. Datzelfde geldt voor een eenduidige (bestuurlijke) oriëntatie op dezelfde regio. Bij dat laatste is schaal zeker van belang. Een grotere organisatie heeft in de regel meer invloed dan een kleine(re) organisatie. HOE VERDER MET ABG? | 29

D. OPERATIONELE KWALITEIT (AMBTELIJKE SLAGKRACHT) Harmonisatie beleid en uitvoering > Mate van harmonisatie uitvoering (standaardisatie versus maatwerk) > Kwaliteit operationele processen

Kwaliteit dienstverlening > Beschikbare expertise (opleidingsniveau, mate van specialisatie) > Strategisch vermogen/strategische beleidsadvisering > Gedecentraliseerde taken kunnen uitvoeren > Organisatorische kwetsbaarheid (mate van redundantie)

-HOE VERDER MET ABG? | 30

D. OPERATIONELE KWALITEIT (REALISATIEKRACHT) Aantrekkelijk werkgeverschap > Loongebouw > Opleidings- en doorgroeimogelijkheden

> Mate van aandacht voor specifieke uitdagende programma’s en projecten > Bereikbaarheid en kwaliteit werkplek > Mogelijkheden thuiswerken > Goede balans werk en privé

Nabijheid > Bestuurlijk centrum/centra

> Dienstverleningspunten/loketten > Voorzieningen

HOE VERDER MET ABG? | 31

-

D. OPERATIONELE KWALITEIT Opties

Harmonisatie beleid en uitvoering

Kwaliteit dienstverlening

Werkgeverschap

Nabijheid

Nuloptie (referentie)

matig

matig tot goed

Matig tot goed

matig tot goed

Model 2015

goed maar terug naar af

matig tot goed

matig

goed

Grexit

goed maar terug naar af

goed

matig

goed

Doorzicht Doorontwikkelen

kansrijk

goed

kansrijk

komt vaak voor

Tandem

matig tot goed

goed

matig

goed

Herindeling ABG

goed

kansrijk

kansrijk

vaak randvoorwaardelijk

CONCLUSIE Schaal doet ertoe: het biedt meer kansen voor operationele kwaliteit en aantrekkelijk werkgeverschap. Bij ambtelijke samenwerking is de kans op versnippering, complexere werkwijzen en minder efficiëntie groter naarmate er minder sprake is van harmonisatie van beleid en uitvoering. Omgekeerd neemt de kracht van samenwerking toe naarmate beleid en uitvoering meer geharmoniseerd zijn en er een gedeelde visie op de toekomst bestaat. Een grotere omvang biedt meer mogelijkheden voor specialisatie en het zelf uitvoeren van uitdagende opgaven. Relevant aspect is duidelijkheid over de toekomst naar medewerkers toe. Hierover meer bij het onderdeel risico’s.

HOE VERDER MET ABG? | 32

E. FINANCIEN Focus op de (eenmalige) frictiekosten, daarin zijn de meest relevante kostenposten: > ICT kosten > Personele kosten > Begeleidingskosten ontvlechting (jurist, consultancy, begeleiding, etc.)

Structurele kosten en opbrengsten zijn buiten beschouwing gelaten omdat deze beperkt zijn > Huisvestingskosten, gelet op de huidige ontwikkelingen, niet goed te duiden zijn > Structurele kosten verschillen niet veel van elkaar binnen de bandbreedte/schaalgrootte waarin ABG valt. Voor de keuze wel of geen exit niet doorslaggevend. Bij exit kunnen structurele kosten iets oplopen, bij “blijven” is nog enige doelmatigheidsvoordeel te behalen. Zoals onder 3 en 4 besproken heeft schaalgrootte wel een positieve invloed op bestuurskracht en operationele kwaliteit.

HOE VERDER MET ABG? | 33

ICT Uitgangspunten > Model Grexit en Equalit blijft leverancier

Eenmalige kostenposten (in euro’s) > Technisch ontvlechten Gilze en Rijen uit ABG infrastructuur op het Equalit platform > Data Gilze en Rijen ontvlechten uit geïntegreerde applicaties en opnieuw laden (financien, VTH taken, zaaksysteem, suite sociaal domein, basisregistraties)

400.000 - 500.000 1.000.000

Structurele kostenpost schaalnadeel (in euro’s) > Security, audit en advies komen voortaan apart voor rekening van Gilze en Rijen (ongeveer 5% op totaal van 3,7 mio ICT kosten)

185.000- 200.000

> Eenzelfde bedrag (185-200K) komt voor rekening van de “achterblijvers”. Bij verrekening kan dit nog leiden tot ophoging van de eenmalige kosten voor Gilze en Rijen

Let op: ICT-kosten vallen in de regel eerder vaak hoger dan lager uit. HOE VERDER MET ABG? | 34

PERSONEEL Uitgangspunten > Model Grexit

> Alle partners krijgen bij exit een functionerende organisatie > Al het personeel met vaste arbeidsovereenkomst wordt “con amore” toegedeeld > 3% frictiekosten personeel (op 330 medewerkers betreft het dan zo’n 10 medewerkers frictie) > Gemiddelde loonkosten 80K, afbouwperiode 2,5 jaar > 25K p.p. begeleiding

Eenmalige kostenposten (in euro’s) > Afbouw (10 x 80K x 2,5)

2.000.000

> Begeleiding (10 x 25K)

250.000

Let op: Uitgangspunt is “con amore” dus minnelijke schikking. Bij eenzijdig uittreden is risico op personeelsverloop en kwaliteitsverlies zeer reëel. Dit kan (snel) tot extra kosten leiden.

HOE VERDER MET ABG? | 35

BEGELEIDINGSKOSTEN Uitgangspunten > Model Grexit

> Con amore, minnelijke schikking

Eenmalige kostenposten (in euro’s) > Begeleiden organisatorische en personele boedelscheiding > Juridisch,consultancy, etc.

500.000

Let op: Uitgangspunt is “con amore” dus minnelijke schikking.

HOE VERDER MET ABG? | 36

E. CONCLUSIES FINANCIEN Eenmalige (frictie) kosten: euro 4,25 mio (bij minnelijke schikking) > ICT 1,5 mio > Personeel 2,25 mio > Begeleiding 0,5 mio

Structurele kosten: > Verschillen tussen scenario’s beperkt, wel wat schaalnadelen ICT > (Nadelige) huisvestingskostenin huidige situatie niet goed te duiden > Berenschot 3% max verschil in samenwerkingsvormen en daarmee niet heel onderscheidend voor keuze > Omgekeerd dus bij “Doorzicht doorontwikkelen” of “herindeling” scenario nog enige doelmatigheidswinst te behalen

N.b.: Bij scenario herindeling ontstaat recht op een eenmalige uitkering uit het Gemeentefonds HOE VERDER MET ABG? | 37

F. RISICO’S a. Perspectief medewerkers Een onduidelijk bestuurlijk en ambtelijk perspectief leidt tot onrust. Dat geldt zeker bij dreigende uittreding of liquidatie. De ervaring leert dat (juist de goede) medewerkers zullen vertrekken waardoor kennis weglekt en continuïteit onder druk komt. In de al bestaande “war on talent” zal het naar verwachting eerder moeilijker dan makkelijker worden om nieuw personeel te werven bij een exit strategie.

b. Juridisch Er is niets geregeld in de gemeenschappelijke regeling over uittreden en dus bestaat er een reële kans op (kostbaar) juridisch getouwtrek over de (financiële) afwikkeling. Eenzijdig uittreden is risicovoller.

c. Imago en relatie Bij eenzijdig uittreden komt al snel een schuldvraag op tafel en begint het vingerwijzen. Schadelijk voor imago en de relatie want ook bij uittreden blijf je buurgemeenten. Burgers en andere overheden zullen mogelijk grote vraagtekens plaatsen bij exit scenario’s.

HOE VERDER MET ABG? | 38

5. SAMENVATTENDE CONCLUSIES OP ZES PERSPECTIEVEN PERSPECTIEF

Toekomstperspectief

In alle scenario’s blijven alle lange termijn opties / toekomstbeelden mogelijk. Qua schaal is de beweging naar “groter” en “meer samenwerkingscoalities”.

Institutionele kwaliteit

Minimale verschillen. Scenario’s zijn niet onderscheidend.

Bestuurlijke kwaliteit

Is niet onderscheidend op alle aspecten maar schaal doet ertoe. Het biedt meer mogelijkheden voor goed ingerichte besluitvormingsprocessen bij complexe opgaven en ook de positie in de regio is sterker. De bestuurlijke kwaliteit neemt toe bij een eenduidige visie op de toekomst en verdere harmonisatie van beleid. Vertrouwen vraagt in de huidige context om extra aandacht.

Operationele kwaliteit

Ook vanuit dit perspectief is schaal van betekenis. Zeker qua aantrekkelijk werkgeverschap en het aanpakken van complexe opgaven. Bovenmatig veel maatwerk is niet efficiënt. Een koers naar een regiegemeente kan in alle opties.

Financiën

De frictiekosten van uittreden of liquideren bedragen eenmalig minimaal 4,25 mio. De structurele (meer)kosten zijn beperkt. Voorwaarde is een minnelijke uitreding. Bij een vechtscheiding zullen de kosten fors toenemen.

Risico’s

Overhaast beslissen en eenzijdig uitstappen zijn grote risico’s. Een gesprek over inrichting en schaal is eigenlijk een continu debat. Eenzijdig uitstappen betekent een grote kans op een “vechtscheiding” met impact op imago EN resultaat. De kwaliteit van het proces bepaalt de kwaliteit van de uitkomst in deze.

HOE VERDER MET ABG? | 39

5. SAMENVATTENDE CONCLUSIES PER SCENARIO Scenario’s Perspectieven

Nuloptie (referentie)

Model 2015

Grexit

Doorzicht Doorontwikkelen

Tandem

Herindeling ABG

Toekomstperspectief

+

+

+

+

+

+

Institutionele kwaliteit

+

+

+

+

+

+

Bestuurlijke kwaliteit

+/- maar risico op verslechtering

+/-

+/-

+ mits kansen worden benut

-/+

+ goede uitgangspositie

Operationele kwaliteit

-/+

-/+

-/+

+ mits kansen worden benut

-/+

+ goede uitgangspositie

Financiën

-/+

-/+ liquidatie

-/eenzijdig uittreden

-/+ tot + (kansen benutten)

-/+

-/+ tot + (kansen benutten)

Risico’s

-/+

-

-

-/+

-/+

-/+

CONCLUSIES Toekomstperspectief: niet erg onderscheidend. De beweging naar groter is meer aanwezig bij de scenario's Doorzicht Doorontwikkelen en Herindeling ABG. Institutionele kwaliteit: scenario’s zijn nauwelijks onderscheidend. Bestuurlijke kwaliteit: Alle scenario’s hebben in potentie bestuurlijke kwaliteit maar Doorzicht Doorontwikkelen en Herindeling ABG bieden de betere kansen. Operationele kwaliteit: Schaal doet ertoe. Doorzicht Doorontwikkelen en Herindeling ABG bieden de betere kansen. Financiën: Eenzijdig (“con amore”) uitreden kost minimaal 4,25 mio, met name eenmalige kosten. Niet “con amore” uittreden pakt duurder uit. Er zijn nog doelmatigheidskansen bij Doorzicht Doorontwikkelen en Herindeling ABG. Risico’s: deze zijn groot bij onzekerheid, uittreden en/of liquideren en alle genoemde risico’s nemen snel toe naarmate sprake is van een moeizame (niet con amore) boedelscheiding. Eveneens bij de nuloptie. HOE VERDER MET ABG? | 40

6. AANBEVELING >

De verschillende scenario’s gaan in essentie over de vraag of de specifieke context, de inhoudelijke opgaven en de (politiek-bestuurlijke) zienswijze daarop leiden tot “gaan of blijven” in ABG (zie slide 4 en 15). De onderzoeksresultaten dienen ter ondersteuning van een gesprek om tot een keuze terzake te komen.

>

In deze context zijn daarbij de volgende zaken relevant: •

De nuloptie is een referentie van eind 2020, geen reëel toekomstscenario aldus Gilze en Rijen

•

Herindeling (in welke combinatie dan ook) is, gelet op de huidige ABG situatie, geen reëel politiek scenario los van inhoudelijk overwegingen, voor- en nadelen.

>

Dan resteren er nog 4 denkbare opties (Model 2015, Grexit, Tandem en Doorzicht Doorontwikkelen) met ieder eigen voor- en nadelen.

>

Met exit scenario’s als Model 2015 en met name Grexit (eenzijdig uittreden) worden grote juridische en financiële risico’s genomen. Bovendien is het zeer de vraag of in deze scenario’s de toekomstige opgaven adequaat kunnen worden opgepakt. Om die reden zijn deze scenario’s minder aantrekkelijk dan de politiek onwenselijke nuloptie.

>

Scenario Doorzicht Doorontwikkelen biedt op dit moment de beste kansen om de vragen van de toekomst aan te pakken en de risico’s te beperken. Als dit niet haalbaar is dan is de optie Tandem (ABG met 2 partners) te overwegen maar niet erg aantrekkelijk.

HOE VERDER MET ABG? | 41

6. AANBEVELING Echter…. > “Exit” scenario’s roepen de vraag op: “Wat dan daarna?” Het is terug naar af en na uittreding zal de discussie over samenwerken of samengaan opnieuw oplaaien. Samenwerken met anderen of verder uitbesteden van taken, doelmatiger werken, etc. kan ook binnen het ABG construct. > “Blijven” scenario’s roepen de vraag op: “Hoe gaan we samen verder”? > Eenzijdige stappen tussen1 jan 2022 en uiterlijk medio 2024 kosten naar verwachting minimaal eenmalig euro 4,25 mio. Uitgangspunt hierbij is dat ontvlechting “con amore en minnelijk” geschiedt. De structurele meerkosten zijn beperkt. Risico’s (juridisch, imago, relatie, personeelsverloop) en kosten zullen toenemen indien ontvlechting niet “con amore” geschiedt. > Het lijkt raadzaam een gezamenlijk proces met de ABG partners te starten waarin het probleem van “haperend Doorzicht” gedeeld wordt en gezamenlijk een passende koers wordt gekozen. Dat gesprek dient dan wel op korte termijn te starten, immers het gedeelde gevoelen in Gilze en Rijen “zo niet langer verder” is urgent en vraagt om stappen.

Mijn aanbeveling luidt derhalve: BEPAAL DE ABG TOEKOMST BIJ VOORKEUR SAMEN EN NIET EENZIJDIG. WACHT DAARMEE NIET TE LANG GELET OP HET GEVOELEN IN GILZE EN RIJEN. HAAL DAAROM DE GEPLANDE EVALUATIE NAAR VOREN (bv Q4 2021 / Q1 2022). ONTWERP DAARVOOR IN HET ABG BESTUUR EEN PROCES EN EEN TIJDLIJN. BETREK DE RADEN INTENSIEF.

HOE VERDER MET ABG? | 42

7. HOE VERDER? > 1 juni : Toelichten concept eindrapportage aan College van B&W > 7 juni : Sonderen presidium over proces

> 15 juni : Definitieve eindrapportage College van B&W en voorstel vervolgproces > Week 25: Stukken onder embargo naar de Raad > 28 juni : • Informeren ABG partners over op handen zijnde eindrapportage (niet inhoudelijk) • Idem Provincie • Toelichten eindrapportage in openbare Raadsinformatiebijeenkomst (beeldvormend) > 29 juni : Persbericht > n.t.b. : Informeren ABG bestuur over resultaten onderzoek en gevoelen Raad en College > n.t.b. : Idem gezamenlijke radenavond ABG HOE VERDER MET ABG? | 43