Bijlage 2 Rapport Benchmark 2018
Tekst van het document
66
wenselijk is). Deze kwaliteitsadviseur kan een belangrijke rol
die dit gaat organiseren. Concreet adviseren wij om in het derde
spelen in het toezien en monitoren van het op orde krijgen en
en vierde kwartaal van 2019 het volgende te doen:
vooral structureren van rapportages, van de informatievoorziening en van andere cruciale bedrijfsprocessen. Wellicht is
a. Het aanstellen van een programmamanager.
ook de taak van incidenten registreren en analyseren aan deze nieuwe functie toe te delen.
b. De programmamanager schrijft een (beknopt) programmaplan. In dit programmaplan worden de drie
Maatregel 3: Een resultaatverantwoordelijke cultuur
maatregelen uitgewerkt in deelprojecten. Tevens wordt in
De ABG-organisatie bestaat uit mensen. En mensen maken
het programmaplan de planning en het benodigde budget
het verschil. De passie van mensen zit zelden in bureaucratie
opgenomen. Voor de deelprojecten worden projectleiders
en vaak wel in het bereiken van betekenisvolle resultaten. Een
gezocht. Deze stellen een (beknopt) projectplan op voor het
ambtelijke organisatie is natuurlijk ingericht om die resultaten
betreffende deelproject.
te boeken. De organisatie is echter ook ingericht om zorgvuldig te opereren, om verschillende “klanten” met verschillende
c. Na accordering van het programmaplan met de
belangen te bedienen en om rechtmatig te handelen. Deze
projectplannen door ABG-directie en -bestuur, worden
tweede stroom leidt logischerwijs altijd tot regels, procedures
periodiek directie en bestuur geïnformeerd over de stand van
en ook bureaucratie. Een verbetertraject voor de organisatie is
zaken van invoering van de hoofdmaatregelen.
er daarmee niet op gericht een nieuw trucje te leren, maar goed om te gaan met de complexiteit en spanningen die tussen beide aspecten van de organisatie bestaan.
d. Daarvan voorstellen uitwerken inclusief (financiële) consequenties en keuze-opties. Colleges kunnen hierdoor een betere weging en keuze maken; dit geldt ook voor de
We zien drie hoofdstromen, kijkend naar een resultaatverant-
gemeenteraden. Op deze manier worden meer bewust en
woordelijke cultuur:
met meer inzicht realistischer ontwikkelkeuzes gemaakt én is inzichtelijk wat keuzes betekenen voor het beslag op de
1. Programmamanagement en opgavegericht werken; de organisatie is ingericht naar deskundigheid en competenties. En dat is prima. Vraagstukken of zaken raken echter vaak meerdere disciplines. Of het nu om een wijkaanpak of een intern automatiserings- of huisvestingsvraagstuk gaat. Het krachtig gaan werken in een matrix van enerzijds deskundigheidsconcentratie in de lijn en anderzijds programmamanagement en opgavegericht werken is een vereiste voor een effectieve en resultaatverantwoordelijke cultuur van morgen; 2. Trainingen; leren wat programmamanagement en opgavegericht werken inhoudt, hoe je het kunt toepassen en hoe je met ingewikkeldheden kunt omgaan; 3. Benut casuïstiek; zoals al eerder is aangegeven bij de leergang is het belangrijk echte ABG-vraagstukken te gebruiken om te kijken hoe rollen moeten worden ingevuld en opgepakt om in samenwerking resultaten te boeken. En ons advies is om dit niet alleen met ambtenaren te doen, maar betrek daar actief collegeleden bij en -waar mogelijk- ook de samenleving. Kijkend naar deze derde aanbeveling “effectieve sturing” denken we dat het verstandig is een programmamanager aan te stellen
trekkingsrechten van elke gemeente.
Definitief eindrapport
67
B
B
68
Procesmatige slotadviezen
Hoofdstuk 7
Berenschot adviseert de colleges de volgende vier procesmatige
Naast deze vier slotadviezen geeft Berenschot aanvullend nog
slotadviezen over te nemen en de gemeenteraden de vier slotad-
twee ondersteunende adviezen mee. Deze zijn:
viezen te bekrachtigen, voortkomend uit het onderzoek naar het functioneren van de ambtelijke samenwerking:
1
2
3
4
De drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen spreken uit dat het optimaliseren van de samenwerking tussen de drie gemeenten uitgangspunt is in deze bestuursperiode.
De drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen spreken uit dat zij in de tweede helft van 2019 zullen toewerken naar één gedeeld toekomstperspectief voor de jaren 2020, 2021 en 2022
De drie gemeenten stellen een Raads-samenwerkingscommissie in van 15 personen (12 raadsleden en 3 griffiers) die initiatieven neemt om de samenwerking verder te verdiepen (w.o. een gezamenlijke leergang)
De wethouders met financiën en personeel in portefeuille krijgen de opdracht om samen met de ABG-directie de sturing op de organisatie vanuit colleges en raden effectiever te maken
5
6
De drie gemeenten informeren in april 2019 ondernemers en maatschappelijke organisaties, die meegewerkt hebben aan het onderzoek, over de resultaten van het onderzoek
De drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen informeren de huidige en toekomstige gedeputeerde over het onderzoek, alsmede over de vervolgstappen en het gedeelde toekomstperspectief
B
70
Evaluatie ABG-samenwerking
Definitief eindrapport
71
Bijlage A. Nota van Bevindingen: de vijf bevindingen hoofdstukken
B
B
72
Kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid
Hoofdstuk 3
3.1
Inleiding
3.2
Kosten
De ABG-organisatie heeft als doel om betere kwaliteit te leveren, kwetsbaarheid van de ambtelijk organisatie te verlagen en extra
3.2.1 Oorspronkelijke doelstelling
doelmatigheid te genereren. In dit hoofdstuk zijn de overkoepe-
De gemeenteraden stelden medio 2015 het volgende doel aan
lende bevindingen ten aanzien van deze ‘drie K’s’ beschreven.
de ABG-organisatie25): ‘Extra doelmatigheid kunnen genereren’. De achterliggende gedachte bij dit doel vindt haar oorsprong in een
Per ‘K’ is allereerst beschreven welk doel oorspronkelijk door de
bestuurlijk statement van de toenmalige colleges in 2013: ‘Door
gemeenteraden in 2015 is vastgesteld. Vervolgens is hiervan de
op te schalen naar een hoger organisatorisch niveau, kunnen
feitelijke realisatie tot nu toe beschreven en daarna de beleving
we de efficiencywinst op een (per saldo) compactere beleids-
hiervan bij de belanghouders die in het kader van de evaluatie
en ondersteuningsorganisatie inzetten om in de afzonderlijke
zijn geraadpleegd.
kernen vitale dienstverleningstaken uit te voeren’26). Wat precies met ‘extra doelmatigheid’ wordt bedoeld is destijds niet
Bij het lezen van dit hoofdstuk is het van belang te realiseren
gedefinieerd. In 2015 stelden de gemeenteraden de volgende
dat kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten communicerende vaten
randvoorwaarden aan de kosten van de ABG-organisatie:
zijn en soms overlap vertonen. Een algemeen voorbeeld hiervan is: verminderde kosten kunnen het gevolg zijn van een taakstel-
•• ‘Efficiencyvoordelen kunnen worden ingezet voor het borgen
ling op personeel. Met minder personeel kan -mogelijk- minder
en door ontwikkelen van de kwaliteit van hoogwaardige
kwaliteit worden geleverd. Tevens kan reductie van formatie
dienstverlening aan de burger’.
ertoe leiden functies kwetsbaarder zijn (omdat niet iedere functie achtervang heeft). Een ander algemeen voorbeeld is dat in geval van voldoende budgetten, er meer expertise kan worden geworven (en ingehuurd), waardoor het personeelsbestand in de regel minder kwetsbaar is en door het personeel veelal meer kwaliteit kan worden geleverd.
25) Bron: besluit van de raad van de gemeente Alphen-Chaam d.d. 16 juli 2015, besluit van de raad van de gemeente Baarle-Nassau d.d. 24 juni 2015, besluit van de raad van de gemeente Gilze en Rijen d.d. 13 juli 2015. 26) Bron: bestuurlijk statement, colleges Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen, 2013.
B
Evaluatie ABG-samenwerking
74
•• ‘De beheerskosten van de nieuwe organisatie zijn voor de
6. In het ambtelijk kaderdocument (2016) is de passage
drie gemeenten afzonderlijk maximaal gelijk aan de huidige
opgenomen ‘Of en hoe we efficiency realiseren …’. Hier lijkt
kosten voor de bedrijfsvoering’.
het alsof het efficiencydoel geen ‘hard’ doel is.
•• ‘De eenmalige kosten van de fusie worden in 4 tot 6 jaar
3.2.2 Feitelijke realisatie van de doelstelling De feitelijke bevindingen rond kostenontwikkeling zijn in het
terugverdiend’.
voorgaande hoofdstuk opgenomen. •• ‘Er ontstaat geen (financieel) nadeel gemeente’.
3.2.3 Beleving van belanghouders •• ‘De verdeelsleutel ligt voor een periode van 4 jaar vast’.
Hieronder zijn achtereenvolgens de perspectieven28) van belanghouders rond het aspect kosten beschreven. Het betreft de
In een ambtelijk kaderdocument
27)
is ten aanzien van de ABG-
kostenontwikkeling het volgende opgenomen:
beleving en verwachting ten aanzien van de volgende thema’s: •• De oorspronkelijke doelstelling en de praktijk •• Leer- en ontwikkelpunten voor de toekomst
•• ‘Of en hoe we efficiency realiseren bekijken we per onderdeel van de organisatie vanuit de uitgangspunten
3.2.3.1 Beleving van het efficiency-doel
nabijheid en bestuurlijke zelfstandigheid’.
Voor de drie gemeenteraden was het realiseren van efficiency een van de verwachtingen van ABG-organisatie in 2015 en bij
•• ‘Circa 95% van de werkprocessen en producten zijn
aanvang in 2016. Het was een duidelijk doel, maar werd als
(relatief) standaard. Voor deze producten geldt dat we
minder van belang gezien dan doelen rond kwaliteit, dienstver-
relatief eenduidige en meerjarige afspraken over output en
lening en kwetsbaarheid. Op dit moment ervaren alle raden dat
kosten kunnen maken met de drie colleges’.
ABG-organisatie tot op heden geen efficiencyvoordelen oplevert.
Voorts zijn taakstellingen opgenomen in de startbegroting van
Het doel om efficiency te realiseren is voor de drie colleges dui-
ABG-organisatie. Zie hiervoor het voorgaande hoofdstuk. Met
delijk een minder belangrijk doel dan de oorspronkelijk gestelde
andere woorden:
doelen rond kwaliteit en kwetsbaarheid. Zo is door een van de colleges aangegeven dat de prognose was om met minder perso-
1. De ABG-organisatie mocht niet meer kosten dan de
neel meer voor elkaar te krijgen. Later bleek dit ‘een misvatting’,
optelling van de drie gemeenten samen, inclusief de
waarna het doel ‘overboord is gegooid’29). Een ander college gaf
taakstellingen;
aan dat het realiseren van efficiency ‘vooraf anders was ingeschat’ en dat het, met de kennis van nu, ‘politiek-bestuurlijk
2. Met name het terugverdienen van de fusiekosten vormde
wensdenken’ was. In twee van de drie colleges is in gesprekken
aanvankelijk de basis voor de efficiencydoelstelling;
aangegeven dat een forse druk op de ABG-organisatie is gelegd door te starten met een taakstelling op de organisatie.
3. Er is een relatie gelegd tussen het realiseren van efficiencywinst enerzijds en het verbeteren van
De meeste ambtelijke gesprekspartners van de ABG-organisatie,
dienstverlening en realiseren van nabijheid anderzijds;
zo niet allen, hebben aangegeven dat er te zwaar is gestuurd op kostenvermindering en dat de werkdruk dusdanig hoog
4. Er wordt rekening gehouden met bestuurlijke zelfstandigheid van de drie gemeenten;
werd, dat relatief veel medewerkers vertrokken of ziek uitvielen. Het doel ‘efficiency realiseren’ is in de beleving van de meeste geïnterviewde medewerkers dan ook een duidelijk ABG-doel. De
5. Uitgangspunt was dat 95% van de werkprocessen standaard / geharmoniseerd zou zijn (wanneer dit percentage
geïnterviewden ervoeren de sturing op efficiency realisatie, met name in de jaren 2016 en 2017.
gerealiseerd verwacht is, is overigens niet bekend);
27) Bron: Visie op de organisatie, 2014, geactualiseerd in 2016.
28) Perspectief gemeenteraden, colleges, ambtelijke organisatie. 29) Overigens is uit documentatie niet gebleken dat het doel om efficiency te realiseren formeel is verlaten.
Definitief eindrapport
3.2.3.2 Beleving van de efficiency-effecten
75
gevraagde kwaliteit te leveren en tegelijkertijd de organisatie te ontwikkelen. De beleving van hoge werkdruk had groot effect
Kosten in relatie tot verschillende (onduidelijke) kwaliteitsniveaus
op de effectiviteit en het werkplezier van de medewerkers.
Kosten en kwaliteit gaan vaak hand in hand, zo is onze ervaring
Een paar citaten van medewerkers ter illustratie:
met gemeentelijke organisatievraagstukken. Dit blijkt ook uit de volgende bevinding van de ABG-samenwerking; door meerdere gesprekspartners is aangegeven dat er geen nulmeting is uitgevoerd voorafgaand aan de fusie. Hierdoor is niet aan te tonen dat
‘Een deel van de rekening van de fusie is bij de medewerkers gelegd.’
bij de start van de organisatie voor een bepaald kwaliteitsniveau van taakuitvoering een bepaalde prijs werd betaald. De beleving
‘Het gaat al drie jaar alleen maar over geld.’
bij vooral ambtelijke gesprekspartners (en deels ook bestuurlijke gesprekspartners) is dat gemeenten op dit moment soms meer kwaliteit vragen dan wat vóór 2016 door die gemeente zelf werd
‘De vorige directie wilde geen hulpstructuur. Daardoor was er te weinig managementkracht.’
gerealiseerd. In zulke gevallen benut de gemeente dan een te groot deel van de capaciteit van de ABG-organisatie voor een te beperkt
‘Hogere schalen waren niet ingericht.’
bedrag. Door gebrek aan een nulmeting en een vervolgmeting is dit echter niet aan te tonen of door de onderzoekers te verifiëren.
‘Er waren te weinig handjes en te weinig niveau.’
Diffuse rechten volgens de verdeelsleutel Voor de meeste geïnterviewde belanghouders is onduidelijk
‘Najaar 2016 ontstond er paniek.’
waarop iedere gemeente recht heeft volgens de kostenverdeelsleutel. Ook mist inzicht in het verbruik van deze rechten in de praktijk.
‘Diverse mensen hadden er bij de start van de fusie veel zin in. In de loop van 2016 raakten zij gedesillusioneerd.’
Beleidsharmonisatie als randvoorwaarde De ervaring bij de meeste gesprekspartners is dat het efficiency-doel op gespannen voet staat met het realiseren van kwali-
In de beleving van veel medewerkers en managers, maar ook
teitsdoelstellingen en de randvoorwaarde dat iedere gemeente
bestuurders en enkele raadsleden is de organisatie met een
eigen beleid mag maken. Het algemene beeld bij colleges en bij
bezuiniging gestart31), terwijl er juist geïnvesteerd had moeten
ABG-medewerkers en managers en ook een deel van de raadsle-
worden in ontwikkeling. Hieronder worden genoemde oorzaken
den is dat efficiency realiseren alleen mogelijk is als beleid van de
van de druk genoemd.
drie gemeenten meer wordt geharmoniseerd. Overigens lijkt er op basis van gesprekken met colleges en gemeenteraden ruimte te bestaan voor het verkennen van verdere beleidsharmonisatie.
•• Nieuwe taken worden geregeld niet vergezeld van bijbehorende formatie/budget. Het ‘nee’ kunnen zeggen tegen nieuwe ambities of het eisen van invulling van benodigde
Toegenomen druk op de organisatie
randvoorwaarden om nieuwe ambities uit te voeren is een
Vrijwel alle geïnterviewde medewerkers en managers ervoeren
leerpunt. Het voormalige ABG-management zou hierin
grote druk op de organisatie om organisatie ontwikkelopgaven,
onvoldoende als buffer hebben gefungeerd tussen colleges
bestuurlijke ambities én tegelijk efficiency te realiseren. In alle
en de organisatie. Gevolg is dat de huidige ambities en taken
colleges werd de druk om met name in 2016 en 2017 efficiency
plus de nieuwe taken uitgevoerd moesten worden door de
te realiseren en de daaruit voortvloeiende werkdruk herkend.
medewerkers op dat moment. Zij ervoeren reeds hoge werk-
Het gevoel bij vele ambtenaren is dat er lange tijd te weinig geld
druk en hadden te kampen met een hoog ziekteverzuim.
beschikbaar was (en is30)) om bestaande taken uit te voeren,
Hierbij komt dat de ABG-organisatie het lastig vond (en vindt) om bij nieuwe ambities de daarbij behorende randvoorwaarden te organiseren. Dit leidde tot een ambtelijk
30) Een enquête onder de medewerkers die ook geïnterviewd zijn in het kader van de evaluatie toont aan dat voor 62% van deze medewerkers geldt dat er niet voldoende budgetten en formatie aanwezig zijn voor uitvoering van de taken. Van de geënquêteerde medewerkers heeft voorts 50% niet de ervaring dat efficiencyvoordelen worden ingezet voor het borgen en door ontwikkelen van de kwaliteit van hoogwaardige dienstverlening.
apparaat dat steeds verder onder druk kwam te staan.
31) Zie hiervan de feitelijke ontwikkeling in het hoofdstuk 2.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
76
•• Een andere oorzaak was het gebrek aan managementkracht
Formatie in lijn met economische ontwikkeling
en senioriteit. Gesprekken met medewerkers en mana-
Een behoefte die vooral in het fysieke domein leeft is om de
gers geven hierop inzichten. De domeinmanagers hadden
formatie aan te passen aan de economische ontwikkelingen.
gemiddeld een span of control van zo’n 65 medewerkers.
Voorbeelden van taken die vatbaar zijn voor economische
Door het ervaren gebrek aan aansturing waren veel mensen
ontwikkeling zijn ruimtelijke ontwikkeling, vergunningver-
het overzicht kwijt. Er ontstonden ‘eilandjes’. Hierbij speelt
lening, toezicht en handhaving. Als er meer huizen gebouwd
in de beleving van medewerkers het werken op drie locaties
worden, is er meer gebied om te ontwikkelen, worden er meer
mee. Duidelijk werd dat sommige mensen veel behoefte
vergunningen aangevraagd, waarop meer toezicht nodig is, et
aan sturing hebben en sommigen juist veel behoefte aan
cetera. Navraag leert dat dit feitelijk gebeurt in de vorm van
vrijheid. Andere medewerkers zitten er tussenin. Sommige
‘meerwerk’, maar dat dit in de beleving niet snel genoeg of niet
medewerkers (die behoefte hadden aan duidelijkheid en
toereikend gebeurt.
sturing) hadden het daardoor zwaar. Door het meer op basis van eigen verantwoordelijkheid werken ontstond tevens het
2.3.3.3 Ontwikkelpunten voor de toekomst
risico op persoonlijk hobbyisme. Het aanstellen van enkele
Op basis van alle gesprekken met belanghouders zijn de
coördinatoren en teamleiders in de loop der tijd heeft hier
volgende ontwikkelpunten meegegeven. Dit zijn punten met in
volgens medewerkers en managers overigens verbetering in
potentie grote impact op verbetering32):
gebracht. •• Werk het adagium ‘harmoniseren, tenzij’ verder uit. Dit •• De toegenomen druk op de organisatie komt ook voort uit
spreekt meerdere raadsleden uit verschillende gemeentera-
de complexiteit van het ambtelijke fusieconstruct en als
den aan. Op politiek-bestuurlijk niveau zouden hierover
gevolg de complexere werkzaamheden. Zo worden er vanuit
existentiële keuzes moeten worden gemaakt die de weg voor
het perspectief van individuele adviseurs driemaal zoveel
verdere harmonisatie vrijmaken.
bestuurders en raadsleden bediend dan in de periode voor 2016. Dit punt is overigens ook door gesproken onder-
•• De bijlage 2.1 biedt een overzicht van harmonisatiemoge-
nemers en enkele (partner)organisaties aangedragen: de
lijkheden, dat op basis van gesprekken is samengesteld. Een
beleving van een zeer complexe organisatievorm waarin het
aandachtspunt bij verdere beleidsharmonisatie is wat de
voor medewerkers lastig is om goed te kunnen functioneren.
eigenheid en lokale identiteit inhoudt.
•• De ABG-organisatie heeft meer taken dan de gemeenten
•• Ten aanzien van de twee bestuurlijke sociaal domein regio’s
voorheen hadden, zoals de uitbreiding van drie naar vier
wordt aan politiek en bestuur de oproep gedaan om een
begrotingen, administraties en P&C cycli. De ervaring van
principiële discussie te voeren over het geheel. Niet op
veel medewerkers en managers is dat de organisatie hierop
dossierinhoud, maar de organisatie van regionale samen-
bij aanvang niet is toegerust met voldoende formatie.
werking in relatie tot de ABG-organisatie.
Huisvesting ambtelijke organisatie
•• Bied de colleges en raden bij harmonisatievoorstellen
Op basis van gesprekken met ambtenaren, bestuurders en poli-
consequenties en keuze-opties aan, zodat politiek-bestuurlijk
tici blijkt huisvesting een belangrijk onderwerp. In de beleving
inzicht ontstaat in de gevolgen van harmonisatie.
van velen leidt de huidige invulling van een gemeentehuis en gemeentewerf per gemeente niet tot efficiëntie. Het gedecon-
•• Maak inzichtelijk waar iedere gemeente recht op heeft
centreerde concept van huisvesting kan de krachtige relatie van
volgens de kostenverdeelsleutel en creëer een duidelijk toet-
ambtenaren met een gemeente versterken en het vermogen van
singskader voor regulier werk en meer-/maatwerk.
geconcentreerde kennisopbouw en efficiency-creatie verhinderen. De behoefte van met name ambtelijke gesprekspartners
•• Word zakelijker vanuit de ABG-organisatie. Zeg ‘nee’ of
is de hinder van reistijd en elkaar niet goed kunnen vinden te
benoem randvoorwaarden en stuur beter op beschikbare
versterken door de huisvesting anders (bijvoorbeeld meer vanuit
uren.
één locatie) te organiseren.
32) Bij ontwikkelpunten zou, indien hiertoe wordt besloten, een volgende stap zijn om nader eigenaarschap voor de uitwerking toe te kennen.
Definitief eindrapport
3.3
77
Kwaliteit
3.3.1 Oorspronkelijke doelstelling
3.3.2 Feitelijke realisatie van het kwaliteitsdoel
De drie gemeenteraden stelden medio 2015 het volgende doel
Hieronder is de feitelijke kwaliteitsontwikkeling binnen de
aan de ABG-organisatie: ‘Betere kwaliteit kunnen bieden’ .
ABG-organisatie beschreven, waarbij zoveel als mogelijk
De oorsprong van dit doel lijkt op basis van vele gesprekken
resultaten ten aanzien van gestelde kwaliteitsdoelen in beeld
mede afkomstig van de provincie Noord-Brabant34). Naar
zijn gebracht. Achtereenvolgens komen de drie eerder genoemde
aanleiding van het onderzoek naar ‘Veerkrachtig Bestuur’ en
thema’s aan bod.
33)
gesprekken die met de provincie zijn gevoerd, waren de ABGgemeenteraden destijds in de veronderstelling dat de kwaliteit
Indicatoren voor kwaliteit aan colleges en raden
en kwetsbaarheid van de individuele ambtelijke organisaties
Uit een ABG-tussenevaluatie uit 2017 en een evaluatie van
moest verbeteren.
resultaatafspraken van bestuur en directie uit 2018 (zie bijlage 2.5) kan worden opgemaakt dat in college- en raadsvoorstellen
De achterliggende gedachte van de gemeenteraden bij het
kwaliteitsverbetering zichtbaar is en dat de meeste ‘stukken’ op
oorspronkelijk gestelde kwaliteitsdoel heeft een interne en een
tijd worden aangeleverd. Raadsvragen worden nagenoeg allemaal
externe oriëntatie. De externe oriëntatie gaat over de verbe-
op tijd beantwoord. De behoefte om per klant één aanspreek-
tering van dienstverlening aan inwoners en is in hoofdstuk 4.
punt te hebben heeft nog aandacht nodig in het sociaal domein.
Dienstverlening beschreven. De interne oriëntatie is gericht op de interne kwaliteit (ondersteuning van colleges en gemeen-
Afstemming tussen bestuur en directie
teraden) en heeft als doel om het toenmalige kwaliteitsniveau
Verder blijkt dat P&C producten tijdig worden geleverd en ook
te verbeteren of minimaal te handhaven. De interne oriëntatie
dat de bestuur agenda actueel wordt gehouden. De bestuurlijke
wordt in deze paragraaf behandeld.
planning van de drie gemeenten wordt vrijwel geheel gerealiseerd. Wel is er bij het bestuur behoefte aan strakkere regie
Het oorspronkelijk gestelde kwaliteitsdoel is in verschillende
op het actueel houden van de planning. Er komt steeds meer
ABG-documenten uitgewerkt in subdoelen en indicatoren.
control op de P&C cyclus (kwaliteit van inhoud, tijdigheid en
Deze zijn als bijlage 2.4 opgenomen en betreffen de volgende
budgetsturing)35).
thema’s: Wat opvalt in beide tussenevaluaties uit 2017 en 2018 is dat •• Indicatoren voor kwaliteit aan colleges en raden: gericht
de bevindingen in deze documenten vooral van gemeentese-
op tijdige, volledige en kwalitatief op orde zijnde college- en
cretarissen / directieleden afkomstig zijn en niet van college-/
raadsvoorstellen en professionele advisering aan colleges en
bestuurs- en raadsleden.
raden, inclusief professionele ondersteuning van de relatie tussen Baarle-Nassau en Baarle-Hertog.
Het monitoren van de kwaliteit van de bestuur ondersteuning komt ter sprake in de raads(-commissie)vergaderingen, de col-
•• Resultaat en inspanningsafspraken tussen het ABG-
leges en in portefeuillehouders-overleggen, in de colleges en het
Bestuur en de ABG-directie: gericht op tijdigheid van de
ABG-bestuur. Ook is de voortgang rond de resultaatafspraken
P&C cycli en bewaking van de bestuurlijke planning en
van bestuur en directie uit 2018 in het ABG-bestuur besproken.
enkele specifieke indicatoren, zoals papierloos en zaakgericht werken en het versterken van de plan-do-check-act leercycli.
Kwaliteit gerelateerde ontwikkelthema’s en bijbehorende randvoorwaarden
•• Kwaliteit gerelateerde ontwikkelthema’s in het kader
Ontwikkeling en taakvolwassenheid van medewerkers is een
van organisatieontwikkeling: gericht op ontwikkeling van
belangrijke basis binnen het HR-beleid van ABG-organisatie en
managers en medewerkers, cultuur en personeelsbeleid en
daarmee een belangrijk stuurmiddel. Deze taakvolwassenheid
harmonisatie van werkprocessen.
is in hoge mate gestoeld op de eigen verantwoordelijkheid van
33) Bron: raadsbesluiten medio 2015. 34) Deze bevinding is in feite een kwaliteit-overstijgende bevinding, maar is omwille van het sterke raakvlak met kwaliteit in deze paragraaf gevoegd. Provincies kijken immers doorgaans naar de mate waarin gemeenten toekomstgericht kwaliteit kunnen leveren.
35) Bron: ABG-tussenevaluatie, 2017 en evaluatie van resultaatafspraken tussen directie en bestuur, waarvan het bestuur in september 2018 kennis heeft genomen.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
78
professionals36) en modern hulpmiddel om resultaten te berei-
benchmarkonderzoek voor deze evaluatie is onderzocht hoeveel
ken, Zo formuleert de ABG-organisatie dit in haar visie (2014).
formatie per taak- en functiesoort wordt besteed binnen de ABG-organisatie en hoe dit zich verhoudt tot andere organisa-
Persoonlijke ontwikkeling van medewerkers is in de periode
ties. Hieruit zijn ten aanzien van kwaliteit de volgende relevante
2016-2018 een aandachtspunt. In ABG-jaarverslagen uit
bevindingen te noemen:
2016 en 2017 is te lezen ‘dat veel medewerkers ruimte hebben gekregen om de eigen verantwoordelijkheid vorm te geven,
•
De onderstaande grafiek geeft de procentuele verdeling
maar dat dit nog niet in de hele organisatie gemeengoed is’.
van de totale formatie van de ABG-organisatie over de
Personeelsbeleid dat ontwikkeld wordt en vanaf komend jaar
loonschalen weer in vergelijking tot de reguliere referen-
meer aandacht gaat krijgen is gericht op ‘maatwerk waarbij het
tiegroep. In deze momentopname (peildatum formatie:
principe ‘gelijkwaardig maar niet gelijk wordt gehanteerd’. Ook
1 januari 2018) van de loonschaalverdeling valt op dat
geeft het ‘binnen heldere kaders veel ruimte en verantwoor-
ABG-organisatie relatief veel schaal-10 formatie heeft en
delijkheid aan medewerkers’ en gaat het uit van ‘vertrouwen
over relatief weinig schaal 12 formatie beschikt. Deze schaal
’en ‘zo veel mogelijk eigenaarschap bij de medewerker’. Een
12 formatie betreft doorgaans de strategische adviesfunctie
management ontwikkeltraject was voorgenomen voor 2016,
of teamleidersfunctie.
is gestart in 2017 en liep door in 2018. In het uitgevoerde •
De ABG-organisatie beschikt niet over een kwaliteitsfunctionaris die organisatie breed wordt ingezet. In veel andere
36) Een citaat: ‘In het personeelsbeleid krijgt talentontwikkeling een belangrijke plaats. Daarbij leggen we meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de medewerkers. Zij krijgen meer ruimte, maar daar staat tegenover dat we verwachten dat zij die ruimte krachtig invullen’ (bron: Visie op de organisatie, 2014).
gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden is dit wel het geval.
Functionele loonschaalverdeling 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1
2
3
Uw organisatie
4
5
6
7
8
9
10
10a
11
11b
12
13
Referentiegroep
Figuur 2 Procentuele verdeling van totale ABG-formatie over de verschillende loonschalen vergeleken met de referentiegroep
Meer informatie over het benchmarkonderzoek is te vinden in hoofdstuk 7.
14
15
16
17
18
Definitief eindrapport
79
3.3.3 Beleving van belanghouders
ondersteuning van het gemeentelijk bestuur net zo goed of beter
Hieronder is de beleving van de interne belanghouders beschre-
is dan voorafgaand aan de ambtelijke fusie. Dit tegenover 29% die
ven ten aanzien van ABG-kwaliteit en de ontwikkeling daarvan:
dit niet zo ervaart en 17% voor wie dit een onbekend gegeven is.
de kwaliteitsbeleving van gemeenteraden, colleges en ambtelijke organisatie.
Geleverde kwaliteit aan de raden en colleges Gemeenteraden hebben een beperkt en wisselend beeld van de
3.3.3.1 Beleving van het kwaliteitsdoel
kwaliteit die de ABG-organisatie levert. De kwaliteitsbeleving
Voor de drie gemeenteraden is het behoud en de verbetering
wordt veelal gevoed door de ervaringen met externe dienstver-
van kwaliteit van de organisatie de belangrijkste reden geweest
lening, hetgeen in hoofdstuk 4 is beschreven. De ervaring met
om ambtelijk te fuseren. De verwachting was dat de voormalige
interne dienstverlening wordt door raden met name beleefd als
gemeentelijke organisaties (op termijn) niet de passende kwa-
de tijdigheid en juistheid van raadsvoorstellen37) en de kwaliteit
liteit zouden kunnen bieden. De verwachting was ook, dit is in
van advisering in voorstellen. Over de kwaliteit van raadsstukken
hoofdstuk 4. Dienstverlening verder uitgewerkt, dat het ambtelijk
geeft 66% van de raadsleden middels een enquête aan in vol-
samengaan zou leiden tot meer kwaliteit aan de burger en dat
doende mate tevreden te zijn, tegenover 32% die dat niet is. Een
de nieuwe organisatie beter in staat zou zijn om toekomstige
deel van de raadsleden geeft aan dat de kwaliteit in de afgelopen
taken aan te kunnen.
jaren is verbeterd. Een ander deel van de raadsleden is kritisch en stelt dat verbetering niet heeft plaatsgevonden. Verder geven
‘Door groter worden klein kunnen blijven’ is de slogan van ABG-
sommige raadsleden aan behoefte te hebben aan meer contact
organisatie en typeert ook het toenmalige colleges-perspectief op
met medewerkers, bijvoorbeeld in de vorm van presentaties op
de kwaliteitsdoelstelling. Ook de colleges waren van mening dat
inhoudelijke thema’s, waarover vervolgens het gesprek kan wor-
de voormalige drie organisaties op termijn niet de passende kwa-
den gevoerd. Raadsleden zijn over het algemeen kritischer ten
liteit zouden kunnen bieden. Meer bestuurskracht door een meer
aanzien van de tijdigheid van raadstukken. De helft is hierover
robuuste, professionele organisatie is de ervaren noodzaak van
in voldoende mate tevreden, tegenover de helft die dat niet is.
de drie colleges met het oog op huidige en toekomstige taken. Ook standaardisatie, beleidsharmonisatie en gezamenlijke strate-
Het gevoel bij meerdere collegeleden is dat medewerkers nu
gievorming, betere bekendheid met plaatselijke politieke gevoe-
verder van de colleges af staan; fysiek en in de omgang met een
ligheden en heldere communicatie en verwachtingsmanagement
meer zakelijke verhouding. Deze afstand wensen zij te verklei-
tussen ambtenaren en bestuurder zijn volgens collegeleden
nen. Colleges zijn, net als organisatie zelf overigens, kritisch
belangrijke doelen voor de toekomst, zo blijkt uit een uitgevoerde
ten aanzien van de huidige strategische kwaliteit; medewerkers
enquête. Opvallend is overigens dat 25% van de collegeleden die
die ‘integraal / over terreinen heen moeten kunnen advise-
de enquête hebben ingevoerd niet goed bekend is met de huidige
ren’. Zo vindt 75% van de collegeleden die de enquête hebben
doelen ten aanzien van interne dienstverlening.
ingevuld de kwaliteit van strategische advisering onvoldoende. Zo wordt meegegeven dat verdere verbetering nodig is wat
Medewerkers kennen de doelstelling om de kwaliteit (in brede
betreft de uitbreiding van de strategische beleidscapaciteit en
zin) van de drie gemeenten te behouden en te verhogen. In
het invoelen van de couleur locale. Ook zou de ABG-organisatie
antwoord op de vraag welk niveau van kwaliteit wordt beoogd,
(volgens zowel colleges als raden) beter in staat moeten zijn
wordt aangegeven dat hiermee oorspronkelijk gedoeld is op
om voorwaarden en keuze-opties uit te werken in geval van
het kwaliteitsniveau dat voor de fusie werd gehanteerd. Een
nieuwe bestuurlijke wensen. Een constatering van het college
nulmeting ten aanzien van het oorspronkelijke kwaliteitsniveau
van Gilze en Rijen is dat ‘de grote kop’ van 49 raadsleden,
ontbreekt, zoals eerder is opgemerkt.
8 wethouders en 3 burgemeesters leidt tot een ingewikkeld construct van opdrachtgeverschap voor de ambtelijke organisa-
3.3.3.2 Beleving van kwaliteitseffecten
tie. Het is in de praktijk lastig om de (vele) wensen van de drie
De meerderheid van de geïnterviewde medewerkers is bekend
opdrachtgevers af te stemmen op de (beperkte) mogelijkheden
met de mate van tevredenheid van de gemeentelijke besturen en
van die ene opdrachtnemer, zodanig dat iedereen krijgt wat
oordeelt positief over de geleverde kwaliteit. Zo geeft bijna 75%
hij wil én waarvoor hij betaalt. Uit de enquête blijkt verder dat
van de geïnterviewde medewerkers aan goed bekend te zijn met de mate van tevredenheid van colleges en raden over de resultaten die het eigen domein levert. 20% is hiermee niet goed bekend. Van de betreffende medewerkers ervaart 54% dat de kwaliteit van
37) Opgemerkt wordt dat de griffies individueel zijn georganiseerd en een rol vervullen in raadsadvisering en de aanlevering van stukken.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
80
collegeleden verdeeld zijn over de interne dienstverlening van de ABG-organisatie. Zo zijn de meningen 50/50 verdeeld over of er in voldoende mate tevredenheid is over de kwaliteit van stukken aan het college; of er in voldoende mate tevredenheid is over de tijdigheid van stukken; en of de ABG-organisatie in voldoende mate vraagt naar de behoeften van de bestuurders.
“Facilitaire collega’s zijn echt toppers! Zoals zij de boel faciliteren, apparatuur aansluiten, mensen gastvrij ontvangen, ook bij lastige vraagstukken met lastige belangen, groot compliment!”
Het college van Gilze en Rijen ervaart dat de strategische kwaliteit binnen de ABG-organisatie (te) vaak (te) mager is. Voor complexe, politiek-gevoelige zaken wordt vaak een beroep gedaan op dezelfde medewerkers of wordt specifieke kwaliteit ingehuurd. In de beleving van het college van Gilze en Rijen is
“Als ik communicatiemedewerkers vraag om een tekst aan te passen op de website, dan is dat binnen een dag geregeld, zeer te waarderen.”
de situatie met de vorming van ABG-organisatie niet verbeterd, hetgeen wel de bedoeling was. Tegelijkertijd wordt in de enquête genoemd dat de (beleids-)kwaliteit is toegenomen, dat mede-
Aandachtspunten zijn er ook. Zo wordt door een partneror-
werkers betrokken zijn, dat er meer kennis en beter personeel is
ganisatie genoemd dat “de een niet van de ander weet wat die
en dat dienstverlening aan 8 wethouders, 3 secretarissen en 3
doet”, doelend op medewerkers van ABG-organisatie. In enkele
burgemeesters al een prestatie op zich is.
gevallen wordt verminderde betrokkenheid en eigenaarschap van medewerkers ervaren ten opzichte van de situatie voor de fusie.
Door verschillende belanghouders is ten aanzien van de samenwerking tussen Baarle-Nassau en Baarle-Hertog benoemd
Gebrek aan bewust gekozen gezamenlijke kwaliteitsnormen
dat ABG-medewerkers niet altijd voldoende op de hoogte zijn
Meerdere medewerkers gaven aan dat er bij de start van de orga-
van de enclavesituatie, om de gemeente Baarle-Nassau goed
nisatie geen bewuste organisatiekeuzes zijn gemaakt ten aanzien
van dienst te kunnen zijn. De betrokkenheid van medewerkers
van het gewenste kwaliteitsniveau. In de praktijk werd vaak het
hierbij zou voor de fusie beter zijn geweest. De beleving is dat
hoogste kwaliteitsniveau van een van de drie gemeenten als
medewerkers moeten zoeken wie welke kennis over de encla-
norm gehanteerd. De lat is daardoor per saldo omhoog gegaan,
vesituatie heeft en onduidelijk is hoe wordt gestuurd op het
zonder dat de formatie mee omhoog ging.
handelen in de context van de enclavesituatie. Kwaliteit gerelateerde ontwikkelthema’s en Geleverde kwaliteit aan partnerorganisaties
bijbehorende randvoorwaarden
Meerdere partnerorganisaties zijn gesproken in het kader van
Sturing op basis van eigen verantwoordelijkheid vraagt -meer
de evaluatie. Deze zijn overwegend positief over de kwaliteit van
dan nu gebeurt, aldus geïnterviewden- om heldere opdrach-
dienstverlening en partnerschap van ABG-organisatie. Verschil
ten, een meer coachende rol van de manager, duidelijke (en
met de situatie voor de fusie wordt niet gemerkt.
soms gemeenschappelijke) prioriteiten en vooral het hebben van een heldere brede en gedragen visie. Het meer dragen van
Een gesproken partnerorganisatie in het sociaal domein ervaart
eigen verantwoordelijkheid en ontwikkelen van taakvolwas-
goede samenwerking, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau.
senheid vraagt onder andere om management dat dicht bij de
Wat positief opvalt is transparant communiceren en construc-
medewerker staat. Korte lijnen met leidinggevenden. Hoewel
tief meedenken over problemen.
de ABG-organisatie in de overhead -en dan specifiek kijkend naar het management- een gemiddelde score heeft en daarmee
Een andere organisatie, die op het gebied van economie,
gemiddeld scoort (zo blijkt uit de benchmark), zie je bij een
werkgelegenheid en veiligheid een relatie heeft met de ABG-
nadere beschouwing dat er veel leiding in de top zit (directie
organisatie geeft aan dat de relatie goed is en dat die door de
plus MT) en dat juist op het niveau van teamleiders de invulling
fusie niet is veranderd. Er wordt open communicatie ervaren,
dunner is. Medewerkers ervaren sterk, zo blijkt uit nagenoeg
met respect voor elkaars (soms uiteenlopende) belangen.
alle gesprekken, dat de manager onvoldoende tijd heeft om de eigenlijke rol goed te kunnen vervullen. Management en directie hebben dezelfde ervaring en zouden graag meer tijd willen besteden aan het faciliteren van medewerkers in de dagdagelijkse praktijk met hun professionele ontwikkeling.
Definitief eindrapport
81
Een aandachtspunt is ook, zo blijkt uit gesprekken, is dat “goede medewerkers zijn vertrokken” en dat relatief veel onervaren nieuwe medewerkers zijn ingestroomd, jonge mensen met weinig werkervaring. Gevonden in een lastige arbeidsmarkt. Middels de ‘ABG Academy’ worden deze medewerkers getraind. Anticiperen op ontwikkelingen Een belangrijke graadmeter van kwaliteit is de mate waarin op ontwikkelingen wordt geanticipeerd. Met name in gesprekken met managers, maar ook met de colleges en externe partnerorganisaties, blijkt er behoefte aan meer strategisch vermogen om ontwikkelingen met complexe opgaven aan te kunnen. Zo’n 50% van de gesproken ABG-medewerkers, die een enquête invulden, ervaart het eenvoudiger om op externe ontwikkelingen te anticiperen dan vóór de ABG-samenwerking. Aan de medewerkers is gevraagd om aan te geven wat in de komende 1-3 jaar de belangrijkste externe ontwikkelingen zijn die grote impact hebben op de manier van werken. Hieronder vindt u het resultaat, gerangschikt naar domein. Met name de ontwikkelingen in het fysieke domein zijn veelomvattend, evenals de verwachtingen rond de verdere transformatie in het sociaal domein. Domein Klant
Domein Sociaal
• De baliewerkzaamheden worden komende jaren minder door de reisdocumentendip i.v.m. de langere geldigheidstermijn van 10 jaar van documenten.
• De verdere transformatie van de decentralisaties binnen het sociaal domein
• Toenemende digitalisering werken door binnen alle thema’s van Burgerzaken: persoonsinformatiemanagement, identiteitsmanagement, verkiezingen, dienstverlening en innovatie. • Nieuwe wet inburgeren vanaf 2020 zal veel extra werk met zich meebrengen. • Toewerken van aparte basisregistraties naar 1 objectenregistratie.
• In 2021 de decentralisatie van beschermd wonen, maatschappelijke opvang en preventie GGZ en verslavingszorg • Doorontwikkeling CJG Alphen-Chaam en Baarle-Nassau • Jeugdhulp kinderen AZC naar gemeente (extra taak zonder formatie) • Tekorten jeugdhulp • In Hart van Brabant verband is tien miljoen euro vrijgemaakt voor bureaucratievrij maatwerk 3D breed, toewerken naar één regionale verordening voor het sociaal domein. • Steeds meer burgerparticipatie
Domein Fysiek
Domein Ondersteuning
• Invoering omgevingswet en alles wat daarmee samenhangt
• Lange termijn bewaring van informatie
• Steeds meer burgerparticipatie • Klimaat en duurzaamheid • De energietransitie • Circulaire economie • Ontwikkelingen in de agrarische sector • Een overspannen woningmarkt (wethouders willen versnelling in de woningbouwplannen) • Openstelling Randweg Baarle en herinrichting Centrum
Tabel 3
• Digitalisering • Gegevensmanagement • Invoering Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (wnra) • Krapte op de arbeidsmarkt: steeds meer moeite om de juiste mensen te vinden, binnen te halen en te houden • Privacy regelgeving • Burgers die steeds meer bereid zijn juridische procedures te starten. • Meer gebruik van social media
Belangrijkste externe ontwikkelingen die impact hebben op de interne werkwijze (volgens medewerkers)
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
82
Harmonisatie van beleid en werkprocessen
een of twee van de gemeenten om ondergronds inzamelen
Uit de gesprekken en afgenomen enquêtes ontstaat een beeld
voor drie gemeenten te harmoniseren, is door een van de
van een organisatie die op weg is om processen en beleid te
gemeenteraden niet besloten. Het is voor vele gespreks-
harmoniseren, maar waarin nog veel kansen (en wensen)
partners een gemiste kans op harmonisatie en een veel
liggen voor verdere optimalisatie. Zo ervaart zo’n 50% van de
genoemde uiting van dat de raden het lastig vinden om te
geïnterviewde medewerkers dat de belangrijkste werkprocessen
harmoniseren.
binnen het eigen domein inmiddels volledig zijn geharmoniseerd, tegenover 37% die niet die ervaring heeft en 12,5% voor
De politiek-bestuurlijke wil om te harmoniseren wordt op
wie dit onbekend is. In ABG-jaarverslagen uit 2016 en 2017
ambtelijk niveau te weinig ervaren om de verwachtingen rond de
wordt gesteld dat ‘op veel onderdelen in de organisatie de werk-
‘drie K’s’ te realiseren. Op basis van meerdere gesprekken binnen
processen van de drie gemeenten zijn geharmoniseerd’. Navraag
de ambtelijke organisatie kan worden gesteld dat verdere har-
bij medewerkers van de ABG-organisatie leidt tot een overzicht
monisatie wenselijk wordt geacht, maar ook dat het maken van
van concrete werkprocessen die inmiddels zijn geharmoniseerd
politiek-bestuurlijke keuzes hiervoor rand voorwaardelijk zijn.
(zie bijlage 2.2). Voorbeelden hiervan zijn een gezamenlijke ICT infrastructuur en één format voor de uitvoering van het
Uit de verschillende gesprekken met medewerkers, managers en
handhaving uitvoeringsprogramma. Beleidsharmonisatie vindt
bestuurders blijken meerdere belemmeringen te worden ervaren
onder meer plaats door een gezamenlijke basis te maken voor
om tot verdere harmonisatie te komen. Een voorbeeld ligt in
een duurzaamheidsvisie en gezamenlijk op te trekken in voorbe-
het sociaal domein. In het huidige construct wordt voor taken
reidingen op de omgevingswet.
in het sociaal domein in de regio vanuit twee regio’s gewerkt: de regio Hart van Brabant en de regio West-Brabant. Het kost
Bijna 60% van de medewerkers ervaart geen goede balans tus-
medewerkers veel tijd (en dus kost het geld) om verschillende
sen harmonisatie en standaardisatie van werkwijzen enerzijds
contacten te onderhouden en om de colleges te adviseren bin-
en het respecteren van de zelfstandigheid van de gemeenten
nen de verschillende gemeenschappelijke regelingen. Meerdere
anderzijds (een ABG-randvoorwaarde), tegenover zo’n 40%
belanghouders geven aan dat het efficiënter, goedkoper en
die deze balans wel ervaart. Een gemengd beeld. Nagenoeg
eenvoudiger is om vanuit één regio te werken. In bijlage 2.1 is
iedere geënquêteerde medewerker ervaart overigens dat de drie
in een overzicht van verbonden partijen van de ABG-gemeenten
gemeenten in ruime mate zelfstandig beleid en beleids- en
te zien, waaruit deze verschillen blijken.
uitvoeringskaders kunnen bepalen. Een ander knelpunt is de ervaring met medewerkers die In bijlage 2.1 zijn gedane suggesties van ABG-medewerkers
uitsluitend voor één of twee gemeenten werken op basis van
opgenomen die kunnen leiden tot verdere harmonisatie in de
unieke afspraken over de werkwijze van één of twee gemeenten
toekomst.
in plaats van een gelijke werkwijze voor de drie gemeenten. Dit maatwerk leidt volgens een aantal medewerkers tot een ander
In gesprekken met meerdere raden is uitgesproken dat van de
‘productieproces’. Het werkt in de beleving tegenstrijdig met het
ABG-organisatie meer harmonisatie en standaardisatie wordt
oorspronkelijk gestelde doel om efficiency te realiseren. Ook
verwacht. Het adagium ‘harmoniseren, tenzij’ zou volgens
wordt hierdoor niet optimaal gebruik gemaakt van de potentie
meerdere raadsleden goed passen voor de verdere ABG-
om door de ambtelijke samenwerking hogere kwaliteit en lagere
samenwerking. Wel blijkt dat er verschillend wordt gedacht over
kwetsbaarheid te realiseren: samen sterker staan.
wat precies geharmoniseerd zou kunnen worden. Een veel genoemd voorbeeld is de bestuurlijke behoefte dat Ter illustratie:
in de gemeente Baarle-Nassau een inwoner zonder afspraak het gemeentehuis binnen kan lopen voor balie-diensten. De
•• De hoogte van leges is voor het éne raadslid (binnen
benodigde medewerkers en (papieren) archieven zijn verspreid
gemeenteraden bestaan (uiteraard) verschillen in opvattin-
over meerdere locaties. De spreiding van mensen en informatie
gen) een mooie kans voor harmonisatie en voor het andere
maakt het in sommige gevallen onmogelijk om een inwoner
raadslid juist een belangrijke uiting van de lokale identiteit.
dan goed van dienst te zijn. De lering van dit voorbeeld is dat harmonisatie van werkwijzen hier niet gerealiseerd is. Een
•• In meerdere raads(- en college)gesprekken is de casus rond het ondergronds afval inzamelen benoemd. Het voorstel van
tweede lering is dat de bestuurlijke vrijheid om tot dergelijke keuzes te komen is gerespecteerd.
Definitief eindrapport
83
Kwaliteit in relatie tot kwetsbaarheid en kosten
bij vakspecialisten en mensen hebben nu meer ruimte voor
De formatie is bij aanvang ‘’heel strak gezet” en er is “te scherp
specialisatie, zoals ondermijning of BIBOB.
aan de wind gevaren” met het doorvoeren van bezuinigingen, zo blijkt uit vele gesprekken. Dit is zowel een beleving van
•• Ontwikkeling van een HR-gesprekscyclus in 2018.
medewerkers als van managers en enkele college- en raadsleden. Ook wanneer er nieuwe taken bijkwamen, werden die
•• Aantrekkelijker werkgeverschap en de mogelijkheid om
doorgaans niet gecompenseerd met formatie. Hierdoor is de
passende kwaliteit medewerkers binnen te halen.
werkdruk toegenomen. Naast gevolgen voor de kwetsbaarheid van de organisatie, door hoge uitval van medewerkers, heeft de
3.3.3.3 Ontwikkelpunten voor de toekomst
nadruk op kostenbesparingen en een blijvend ervaren tekort
Uit gesprekken met belanghouders, zijn de volgende
aan capaciteit ook consequenties gehad voor de geleverde
wensen voor de toekomst meegegeven ten aanzien van
kwaliteit vanuit de ABG-organisatie: Achterstanden in dossiers
kwaliteitsontwikkeling:
(erfenissen uit het verleden) kunnen niet worden aangepakt ondanks het tussentijds extra beschikbaar stellen van financiële
•• Besteed meer aandacht in adviezen aan het uitwerken van
middelen. Ook kan de behoefte op managementniveau aan
consequenties van voorstellen en het bieden van keuze-op-
meer strategisch vermogen niet worden ingevuld, aangezien de
ties, op basis waarvan bestuur en politieke keuzes kunnen
middelen hiervoor niet voorhanden zijn en voldoende flexibili-
maken.
teit ontbreekt. Met dit laatste wordt bedoeld dat de organisatie niet optimaal kan worden ingericht als gevolg van afspraken uit
•• Zoek als ambtenaren veel meer naar gezamenlijkheid
een sociaal akkoord: medewerkers behouden vijf jaar lang een
en toon aan wat de consequenties zijn als een gemeente
functie bij ABG-organisatie. Dit is overigens een bevinding van
bestuurlijk wenst af te wijken.
zowel gesproken managers als medewerkers. In het kader van medewerker ontwikkeling valt op dat tot op heden geen HRM-
•• Creëer als ABG-organisatie meer duidelijkheid voor colleges
gesprekscyclus bestaat met voortgangs- en beoordelingsgesprek-
omtrent wat de ABG-organisatie aan hoeveelheid en kwali-
ken voor medewerkers.
teit kan leveren.
Kwaliteitsverbeteringen
•• Zorg voor een frequentere ontmoeting tussen de drie
Ervaren kwaliteitsverbeteringen van belanghouders zijn onder
colleges op inhoudelijke thema’s, waardoor meer onder-
andere:
ling begrip en een meer gezamenlijke behoefte ontstaat op themaniveau. In aansluiting zouden portefeuillehouders
•• Toename onderlinge kennis uitwisseling door mede-
sterker een gezamenlijke opdracht kunnen formuleren
werkers. Zo zijn de juristen op één kamer gaan werken,
voor de organisatie. Als kanttekening wordt hierbij door
waardoor meer onderling wordt afgestemd en hebben
enkele college- en raadsleden aangekaart wat de meer-
medewerkers op het gebied van openbare orde en veiligheid
waarde is van een ambtelijke fusie als er meer beleid wordt
(voorheen eenpitters) nu een team gecreëerd waarvan de
geharmoniseerd.
kwaliteitsverbetering door meerdere colleges positief wordt ervaren. Communicatie is door samenwerken sterker geworden. In het sociaal domein is een voorbeeld van hoe een
•• Stel meer strategisch denkvermogen aan om de organisatie verder te helpen en management en directie te ontlasten.
groep medewerkers zag dat samenhang op inhoud ontbrak en dat medewerkers zich terug trokken. De groep organiseerde vervolgens vak-overleggen rond vier ontwikkelopga-
•• Zorg voor heldere, eenduidige kaders voor medewerkers (en sturing hierop), waarbinnen ze kunnen opereren.
ven. Rond die opgaven ontmoeten specialisten elkaar nu. •• Zorg voor een integrale werkwijze met daarbinnen meer •• Ontstaan van nieuwe specialismen. De fusie heeft tot nieuwe specialisaties geleidt, hetgeen als positief wordt ervaren. Zo wordt de financial control functie verbreed tot ook andere control aspecten. Een medewerker verricht AVG-taken voor de drie gemeenten. Specialistische werkzaamheden worden (in tegenstelling tot voorheen) belegd
gevoel voor en bekendheid met de couleur locale en de plaatselijke politieke gevoeligheden.
B
B
Evaluatie ABG-samenwerking
84
3.4
Kwetsbaarheid
3.4.1 Oorspronkelijke doelstelling
Ziekteverzuim
De gemeenteraden stelden medio 2015 het volgende doel aan
In 2016 en 2017 zijn veel medewerkers ziek geweest. Het ziekte-
de ABG-organisatie: ‘Minder kwetsbaar zijn in de ambtelijke bezet-
verzuim is op momenten hoger dan 10% geweest. Inmiddels is
ting’ . Het oorspronkelijk gestelde doel gaat ervan uit dat de
het verzuim op landelijk gangbare percentages uitgekomen. De
ABG-organisatie zou moeten leiden tot minder kwetsbaarheid
jaren 2016 en 2017 waren de jaren waarin de nieuwe organisatie
in de ambtelijke bezetting dan voor 1 januari 2016. De term
werd geïmplementeerd, terwijl ook de reguliere taken werden
‘minder kwetsbaarheid zijn’ is in ABG-startdocumentatie niet
uitgevoerd. Uit verslagen van het ABG-bestuur blijkt dat het
gedefinieerd. Met uitzondering van een korte benchmarkverge-
terugdringen van het ziekteverzuim een belangrijk speerpunt was.
38)
lijking in 201539) is een nulmeting op functieniveau niet uitgevoerd. Hierdoor is onbekend wat de kwetsbaarheid van functies
3.4.3 Beleving van belanghouders
was op het moment dat werd gestart met de ABG-organisatie.
Hieronder zijn achtereenvolgens de perspectieven van belanghouders beschreven.
3.4.2 Feitelijke ontwikkeling Kwetsbare functies
3.4.3.1 Beleving van het kwetsbaarheidsdoel
In de gemeenten Alphen-Chaam en Baarle-Nassau betrof de
Minder kwetsbaar zijn, is (samen met het behouden en ver-
formatie respectievelijk 64,4 fte (85 medewerkers) en 58,9
beteren van kwaliteit) de belangrijkste ABG-doelstelling voor
fte (65 medewerkers) in de periode voor de ambtelijke fusie.
de raden en colleges. In gesprekken met bestuurders wordt het
In geval van uitval van een medewerker viel daardoor direct
begrip ‘kwetsbaarheid’ geduid in relatie tot onderlinge vervan-
een aantal taken uit, waarvoor niet altijd achtervang beschik-
ging bij kwetsbare functies en kwetsbaarheid in het kunnen
baar was. In gemeente Gilze en Rijen was de formatie groter.
opvangen van nieuwe taken. Hierbij gaat het ook over vol-
Kwetsbare functies zijn in 2016 niet inzichtelijk gemaakt. Ook
doende kwaliteit in huis hebben om op ontwikkelingen te anti-
is er geen overzicht voorhanden hoe de betreffende functies zich
ciperen en als gevolg daarvan minder kwetsbaar zijn. Minder
in de afgelopen jaren hebben ontwikkeld.
kwetsbaarheid is met name een behoefte van de colleges van Alphen-Chaam en Baarle-Nassau. Voor het college van Gilze
Hoewel een feitelijk overzicht van eenpittersfuncties van de
en Rijen is het vooral van belang om nu en in de toekomst over
periode van voor 2016 en op dit moment niet voorhanden
een voldoende robuuste organisatie te beschikken.
is, is de ervaring van gesproken medewerkers en managers blijkt onder andere uit teams die gecreëerd zijn (onder andere
3.4.3.2 Beleving van effecten ten aanzien van verminderde kwetsbaarheid
juristen, openbare orde en veiligheid en sociaal domein) waarin
Zware start
achtervang is georganiseerd.
In de beleving van nagenoeg alle gesprekspartners heeft de
dat achtervang in de ABG-organisatie beter geborgd is. Dit
ABG-organisatie een zware start gehad door te beginnen met Nieuwe functies
een financiële taakstelling in combinatie met hoge kwaliteits-
Sinds de start van de ABG-organisatie is er meer ruimte voor
verwachtingen. In meerdere college- en ook raadsgesprekken
specialisatie en zijn er medewerkers aangetrokken voor nieuwe
is genoemd dat onderschat is wat de invloed is van de fusie op
beleidsdomeinen, zoals in de paragraaf over ’kwaliteit’ is
mens en organisatie.
benoemd. Hierdoor kan extra kwaliteit ontstaan en neemt overigens tegelijk het risico op nieuwe kwetsbaarheid toe. Nieuwe
Een behoorlijk aantal van de gesproken medewerkers gaf aan in
functies kunnen immers, wanneer het eenpitters functies
de afgelopen drie jaar zelf te zijn uitgevallen als gevolg van hoge
betreft, kwetsbaar zijn voor uitval wanneer achtervang niet
werkdruk. Ziekteverzuim werd opgevangen door collega’s die
wordt georganiseerd.
het al druk hadden, met als gevolg dat ook die functies kwetsbaarder werden.
38) Besluit van de raad van de gemeente Alphen-Chaam d.d. 16 juli 2015, besluit van de raad van de gemeente Baarle-Nassau d.d. 24 juni 2015, besluit van de raad van de gemeente Gilze en Rijen d.d. 13 juli 2015. 39) Dit onderzoek, uitgevoerd door een extern HR-bureau (memo 27 februari 2015) had het karakter van een quick scan met richtinggevende bevindingen en nuttige tips, maar zonder grondige analyse op basis van veelomvattend referentiemateriaal.
Managers van de ABG-organisatie voelen zich zwaar belast in met name de opstartjaren 2016 en 2017 en deels ook op dit moment. Meerdere managers hebben genoemd dat de span of control te groot was (en is) en dat de manager geregeld een
Definitief eindrapport
85
adviesrol wordt ‘ingetrokken’ door een portefeuillehouder door gebrek aan voldoende strategische adviseurs die deze rol zouden moeten vervullen. De kwetsbaarheid van deze ervaren overbelasting is dat tijd ontbreekt om na te denken over en bezig te zijn met ontwikkelingen en ‘vooruit te kijken’. In een enkel geval is in een collegegesprek genoemd dat de hoge ambtelijke werkdruk kan leiden tot het maken van fouten, waardoor de bestuurder mogelijk kwetsbaar is in de raad. Onderlinge vervangbaarheid Een positieve ontwikkeling voor medewerkers en managers is de toegenomen mankracht op het gebied van openbare orde en veiligheid. Die was er voor 2016 nauwelijks. Nu is er een team van medewerkers. Dit is een breed gedeeld beeld op ambtelijk
‘Bezetting regelen op drie verschillende gemeentehuizen en ook samenwerken om nieuwe zaken op te pakken, is een nagenoeg onmogelijke taak’. ‘Voor mijn functie is geen vervanging. Hier is vanuit het management tot op heden geen oog voor’. ‘Veel collega’s hebben op dezelfde dag een parttime dag, dat maakt ons onnodig kwetsbaar en men houdt vast aan afspraken uit verleden. Ook nieuwe medewerkers worden hierin niet gestuurd’.
en bestuurlijk niveau. Een kanttekening van één iemand uit Gilze en Rijen hierop is: ‘Qua handhaven, openbare orde en veiligheid heeft Gilze en Rijen ingeleverd ten opzichte van de
‘Veel collega’s werken nog voor één of twee gemeenten’.
vroegere situatie. Er is te veel capaciteit weggetrokken naar de andere twee gemeenten’.
3.4.3.3 Ontwikkelpunten voor de toekomst Uit de college-enquête blijkt dat 50% van de respondenten
Uit gesprekken, met name met ABG-medewerkers en -mana-
minder kwetsbaarheid en/of betere onderlinge vervangbaarheid
gers, zijn enkele ontwikkelpunten naar voren gekomen om de
binnen de ABG-organisatie ervaart. Ter illustratie: Het college
kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie in de toekomst
van Gilze en Rijen heeft meermaals ervaren dat bij het uitvallen
verder te verminderen:
van een medewerker – om welke reden dan ook – het verkrijgen van een vervangend medewerker (doorloop)tijd kost. De
•• Verkleinen van de span of control van managers, meer
organisatie doet zijn best, maar kan – ook met het verloop en
aandacht voor en kortere lijnen met medewerkers.
verzuim – soms gewoon niet ‘leveren’. •• Harmoniseren van (beleids)taken, waardoor efficiënter kan Ruim 58% van de geënquêteerde medewerkers ervaart niet dat
worden gewerkt en tijd bij medewerkers vrij komt.
de eigen functie minder kwetsbaar is, doordat collega’s kunnen vervangen bij afwezigheid. 40% ervaart dit wel. Ruim 70% van
•• Verder gaan met het meer Lean maken van werkprocessen.
de bevraagde medewerkers ervaart dat het onderlinge vervangen niet vaker voor komt dan vóórdat er ambtelijk werd gefuseerd.
Ook uit de college-enquête komen gewenste verbeteringen als
Reacties van medewerkers zijn onder meer:
meer sturing, begeleiding en coaching van medewerkers en verdere standaardisatie van werkprocessen en beleidsharmonisatie naar voren.
B
B
86
Dienstverlening
Hoofdstuk 4
4.1
Inleiding
4.2
Oorspronkelijke doelstelling
In dit vierde hoofdstuk worden allereerst de twee relevante doe-
In deze paragraaf zijn oorspronkelijk gestelde doelen op het
len in het kader van dienstverlening toegelicht, die oorspronke-
gebied van dienstverlening beschreven.
lijk door de gemeenteraden in 2015 zijn vastgesteld. Vervolgens is hiervan de feitelijke realisatie tot nu toe beschreven, waarna
4.2.1 Doelen en kaders van ABG-dienstverlening
de beleving hiervan is weergeven van de belanghouders die in
Twee van de hoofddoelen van de ABG-samenwerking, zoals
het kader van de evaluatie zijn geraadpleegd.
geformuleerd in de raadsbesluiten die ten grondslag liggen aan de ABG-organisatie, zijn: 1. Beter in staat zijn de dienstverlening dichter bij de burger te brengen. Deze doelstelling kent haar oorsprong in een bestuurlijk statement40) van de drie colleges (2013) en is vertaald in een door de drie gemeenten vastgestelde Visie op dienstverlening (2014)41) en een kwaliteitshandvest (201542)) waarin servicenormen voor klantcontactkanalen zijn opgenomen. De kern van de hiervoor genoemde kaderdocumenten is opgenomen in bijlage 3.1.
40) ‘Door op te schalen naar een hoger organisatorisch niveau, kunnen we de efficiencywinst op een (per saldo) compactere beleids- en ondersteuningsorganisatie inzetten om in de afzonderlijke kernen vitale dienstverleningstaken uit te voeren’. 41) De gemeenteraden van de drie gemeenten hebben de uitgangspunten voor de dienstverlening in december 2014 vastgesteld. 42) In januari 2015 door de drie colleges vastgesteld.
B
Evaluatie ABG-samenwerking
88
Een randvoorwaarde voor de samenwerking is dat ‘efficien-
Twee randvoorwaarden43) zijn aan dienstverlening gesteld,
cyvoordelen kunnen worden ingezet voor het borgen en door
namelijk:
ontwikkelen van de kwaliteit van hoogwaardige dienstverlening aan de burger’, zoals in het bestuurlijk statement uit 2013 is
•• ‘De dienstverlening van elke gemeente blijft lokaal’.
opgenomen. •• ‘De kwaliteit van de dienstverlening blijft, op basis van De vraag in hoeverre dit doel tot nu toe gerealiseerd is, kan om
vastgestelde servicenormen, die jaarlijks worden gemonitord,
de volgende redenen niet goed worden beantwoord:
minimaal gehandhaafd of wordt verbeterd ook door gebruik van de moderne digitale hulpmiddelen’.
•• Er is geen eenduidige definitie van het begrip ‘dienstverlening’. Wat ‘dichter bij de burger’ inhoudt is niet gedefini-
2. ‘Betere kwaliteit kunnen bieden’44)
eerd en niet eenduidig bekend bij de belanghouders die we gesproken hebben.
Een precieze definitie van ‘betere kwaliteit’ ontbreekt, wel zijn er normen en indicatoren bedacht voor klantcontactkanalen en