ap 6 memo burgerparticipatie - 25 juni 2021

Memo burgerparticipatie D66 Aan: gemeenteraad en college van B&W van Gilze en Rijen, en alle andere geïnteresseerden Van: Frits van Vugt 25 juni 2021

1. Aanleiding In het kader van mijn initiatiefvoorstel m.b.t. (de verordening op) de burgeragendering en het burgerinitiatief, heb ik toegezegd om de relatie met enkele (andere) vormen van burgerparticipatie uit te leggen. Aangezien ik daar in het verleden onderzoek naar gedaan heb, en uiteraard ook ideeën over heb, doe ik dat wat uitvoeriger. Ook al omdat er door het college van B&W een visie op burgerparticipatie is aangekondigd. Omdat er nog nagedacht moet worden over scope, diepgang en impact daarvan, dient deze memo ook als input daarvoor. Opdat velen er hun voordeel mee kunnen doen….

2. Burgerparticipatie in diverse vormen en ontwikkeling Wat is burgerparticipatie en welke ontwikkelingen zijn waar te nemen? Participatie kan als een ruim begrip worden opgevat, zoals dat is gebeurd in de troonrede van 2013, waarin de regering constateert dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving: "Wanneer mensen zelf vorm geven aan hun toekomst, voegen zij niet alleen waarde toe aan hun eigen leven, maar ook aan de samenleving als geheel". Een terugtredende overheid dus. Maar is het dat alleen? De brede term burgerparticipatie slaat in principe op alle wijzen waarop overheid en inwoners, dan wel groepen van inwoners, met elkaar interacteren, waarbij de overheid ‘invloed’ geeft aan burgers, bijvoorbeeld in de vorm van informatie, inspraak in beleidsprocessen of zelfs beslissingsmacht, of waarbij de overheid burgers faciliteert daarbij. Voor deze laatste vorm heeft inmiddels het begrip overheidsparticipatie ingang gevonden, dat staat voor een overheid die participeert in initiatieven van inwoners. In het begrip burgerparticipatie (in engere zin) staat de overheid juist op de voorgrond en wordt de burger de gelegenheid geboden om te participeren. Met het voorgaande is het begrip burgerparticipatie (in brede zin) nog niet eenvoudig te duiden. Inwoners hebben immers op velerlei manieren contact met de gemeente.

In de “Monitor Burgerparticipatie”, die ProDemos 1 elke twee jaar uitbrengt (de laatste van 2018) wordt burgerparticipatie omschreven als een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid 2. Door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt een tweejaarlijkse trendrapportage “De staat van het bestuur” uitgebracht met feiten en cijfers over de bestuurlijke en financiële ontwikkelingen in het decentrale bestuur met daarin onder meer de ontwikkeling op het gebied van burgerparticipatie. In de “Staat van het Bestuur 2014” 3 wordt deze ontwikkeling in drie generaties weergegeven (zie afbeelding). Wat hiervoor ‘overheidparticipatie’ is genoemd wordt in die trendrapportage omschreven als de derde generarie burgerparticipatie. Vertaald naar Gilze en Rijen: een project als dat van de NLGR waarbij een park wordt aangelegd aan de Ridderstraat met hulp van de gemeente (o.a. menskracht en budget ter beschikking stellen) kan overheidsparticipatie worden genoemd, evenals de mogelkijke inititiatieven (die er overigens nog steeds niet zijn) op basis van de subsidieregeling F’ONS. Alle projecten waarbij de gemeente inwoners en andere stakeholders uitnodigt ‘mee te denken’ vallen onder burgerparticipatie (in enge zin).

Zoals: Tropical/Margriethal en Spoorzone (los van de vraag of dat dat gelukt is).

3. Monitoring van gemeentelijke ervaringen met burgerparticipatie Op basis van de Monitor Burgerparticipatie 2018 4 (ProDemos) constateren we dat burgerparticipatie in al zijn verscheidenheid een fenomeen is dat steeds vaker door de overheid wordt toegepast. Methoden van burgerparticipatie, toegankelijk voor alle burgers

Inspraakavonden Stads-, dorps- of wijkgesprekken Schouw Enquête (schriftelijk en/of digitaal) Internetforum Formeel burgerinitiatief Interactieve website Participatief begroten Referendum Overige Er zijn in deze periode geen dergelijke methoden gebruikt

Monitor Monitor 2016 2018 % gemeenten waar dit voor komt 85,3 97,8 50,0 75,3 40,5 71,9 55,2 69.7 20,7 20,2 22,4 19,1 14,7 14,6 43,1 11,2 0,9 3,4 10,3 24,7 1,7 1,1

We zien dat de bovenste vier methoden elk in 2018 in minstens 70% van de gemeenten voorkomt. Dat blijken dus zeer populaire methoden voor burgerparticipatie te zijn. En tevens zien we dat participatief begroten in 2016 vaak werd toegepast, maar momenteel niet meer zo vaak in zwang is. Bij burgerparticipatie wordt vaak een onderscheid gemaakt in de mate dat inwoners invloed krijgen.

1

www.prodemos.nl https://www.prodemos.nl/wp-content/uploads/2016/06/Monitor-Burgerparticipatie-2016.pdf 3 https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/253584/staat-van-bestuur-2014.pdf 4 ProDemos / T. van den Bongaardt, Monitor Burgerparticipatie 2018, mei 2018, p. 16 2

Dit wordt wel de participatieladder genoemd:

Hoe hoger op de ladder, des te meer ‘invloed’ kan de burger uitoefenen. Alhoewel de zgn. participatieladder een veelgebruikt middel is om mate van burgerparticipatie in het beleidsproces te karakteriseren, is daar ook kritiek op. In het artikel “Dag ladder” (Birgit Oelkers, april 2013) wordt een pleidooi gehouden voor een nieuw gemeentelijk kompas in de netwerksamenleving. “De participatieladder degradeert gelijkwaardige samenwerking tot een gemeentelijk beleidsinstrument in plaats van uitgangspunt voor gemeentelijk handelen”. Er is een groot verschil tussen de hiervoor in de tabel genoemde methoden van burgerparticipatie in de mate dat inwoners daarmee hoger of lager op de participatieladder ‘mogen staan’. Dat zien we terug in onderstaande tabel. 5 Hierbij hebben gemeenten aangegeven welke trede van de participatieladder van toepassing was op de toegepaste methode van burgerparticipatie. Tabel 1

Soort betrokkenheid (trede op de participatieladder) , in percentages N= Informeren Raadplegen Adviseren Coproduceren beleid Meebeslissen Weet niet/geen antw. Anders

Wijk- of dorpsschou w

internet forum

64

stads-, dorps-, en wijkgesprek -ken

18

reguliere ‘inspraak ’

interactieve websit e

partic . begro -ten

87

67

burgerinitiatie f

overi g

17

0 17 44 13

0 28 50 6

3 27 36 18

0 45 38 13

13 8 15 46 8

10 0 0 14 29

6 0 18 59

65 0 0 18 23

17 8

17 0

10 3

2 2

8 0

57 0

12 0

36 0

2

0

3

0

15

0

6

23

Er zijn duidelijke verschillen in de mate van burgerparticipatie merkbaar per participatievorm. Zo scoort het participatief begroten hoog als het gaat om meebeslissen. Bij het burgerinitiatief ligt de nadruk vaak op het coproduceren van beleid, terwijl een groot deel van de andere

5

Monitor Burgerparticipatie 2018, p.19. In totaal deden in 2018 89 gemeenten mee aan de enquête ten behoeve van de monitor, d.w.z. 23,4% van het totaal van de gemeenten. De enquête werden in 60% van de gevallen ingevuld door een griffier. Verder door voornamelijk adviseurs en managers op het gebied van burgerparticipatie. De percentages in de tabel zijn afgerond.

participatievormen gericht zijn op het geven van een adviesmogelijkheid aan burgers, dan wel het raadplegen van hen door de gemeentelijke overheid. Er zijn overigens nog veel meer methoden om aan burgerparticipatie te doen. Te denken valt aan: - burgerpanels - wijk- en dorpsraden - ter beschikking stellen van buurt- of wijkbudgetten - G1000 bijeenkomsten - ontwerpateliers - digitale peilingen - etc, etc.

4. Verschillende opties voor Gilze en Rijen Je kunt – als het gaat om burgerparticipatie in onze gemeente - een onderscheid te maken in: a. Voorstellen doen aan de gemeente: - burgeragendering (zelf iets op de agenda van de politiek kunnen zetten) - burgerinitiatief (zelf concreet voorstel doen aan dat gemeente kan aanpakken) b. Meepraten/ beïnvloeden (t.a.v. beleid dat gemeente wil gaan voeren of projecten die de gemeente aan wil pakken): - alle reguliere vormen van participatie/inspraak volgens de inspraakverordening - de meeste vormen van burgerparticipatie, genoemd in paragraaf 3 c. Als inwoners iets zelf willen doen (maar wel medewerking gemeente nodig)/ doeburgerparticipatie: - Overheidsparticipatie - Right to challenge 6: in Gilze en Rijen nog geen gebruik van gemaakt (ook niet gepromoot, trouwens) - Participatieregeling (subsidie) F’ONS: in Gilze en Rijen nog geen gebruik van gemaakt Het voorliggende initiatiefvoorstel van D66 heeft specifiek betrekking op onderdeel a. Het is nog onduidelijk waar de nog te ontwikkelen visie van het college op betrekking zal hebben. Dat kan zijn op burgerparticipatie en overheidsparticipatie samen (a, b en c), op burgerparticipatie in enge zin (b) of op de ‘reguliere’ vormen van burgerparticipatie (voorbeelden paragraaf 3) en overheidsparticipatie in ruime zin (c).

Hoe dan ook, het regelen van specifiek burgeragendering en burgerinitiatief is momenteel nog niet in beeld bij het college.

5. Lessen uit (rekenkamer)onderzoek elders Meerdere gemeenten hebben onderzoek naar burgerparticipatie gedaan, o.a. a. Rekenkamer West-Brabant, Onderzoek burgerparticipatie gemeente Etten-Leur (2013) 6

Het Right to Challenge (RtC) staat voor ‘het Recht om Uit te dagen’. De kern van de aanpak is dat een groep (georganiseerde) bewoners taken van gemeenten kunnen overnemen als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan: https://vng.nl/artikelen/wat-is-het-right-to-challenge-enwaar-komt-het-vandaan

b. Rekenkamercommissie Capelle aan den IJssel, Van inspraak naar invloed (2016) c. Rekenkamercommissie Dordrecht, Meer dan een goed idee; Samen burgerparticipatie naar een hoger plan tillen (2017) d. Rekenkamercommissie Overbetuwe, Onderzoek Burgerparticipatie in Overbetuwe (2019) De belangrijkste conclusies die we uit deze onderzoeken (en andere) kunnen trekken, zijn: - Het ontbreekt aan een concreet, onder medewerkers bekend, actueel en goed afgebakend beleidskader voor burgerparticipatie. - Afwegingen om burgerparticipatie toe te passen zijn onvoldoende transparant. - De gemeentelijke organisatie werkt t.a.v. burgerparticipatie verkokerd. - De verschillende participatievormen zijn onvoldoende onderscheidend. - Burgerparticipatie blijft beperkt tot een selecte groep inwoners. - Rollen en verwachtingen zijn vaak niet duidelijk voor de participanten. - De doorwerking van de burgerparticipatie is vaak beperkt; deelnemers ervaren weinig invloed op de beleidsontwikkeling en de -uitvoering. - Er is onvoldoende aandacht voor de feedback van de deelnemers en voor de evaluatie van het participatietraject. - Voor gemeenteraden is hun rol op het gebied van burgerparticipatie onduidelijk en vaak beperkt. Enkele aanbevelingen die gedaan worden n.a.v.

deze conclusies: - Maak als gemeente, samen met betrokkenen, een visie op het gebied van burgerparticipatie, maar laat ruimte voor maatwerk. Stel een afwegingskader vast over de inzet van participatieinstrumenten. - Maak duidelijke keuzes over de rol die de gemeente wil innemen t.a.v. maatschappelijke initiatieven. En geef helderheid aan initiatiefnemers over welke ondersteuning men wel of niet mogen verwachten. - Maak integrale teams rondom participatieprojecten met burgers en ambtenaren. - Denk goed na over hoe moeilijk bereikbare groepen toch kunnen worden betrokken. - Maak voorafgaande aan het participatietraject een concreet plan hoe de burgerparticipatie vorm zal worden gegeven. - Leg na afloop van het participatietraject vast welke inhoudelijke afwegingen zijn gemaakt t.a.v. de inbreng van de participanten. Rapporteer daarover en koppel de (wijze van) opvolging van de inbreng altijd terug op de betrokkenen. - Maak als raad goede afspraken met het college op welke wijze de raad geïnformeerd wil worden over (de voortgang van) participatieprojecten. - Bespreek als gemeenteraad welke rol de raad en individuele raadsleden kunnen spelen in participatieprocessen. - Organiseer als raad een gremium waarbij regelmatig wordt gesproken over de inrichting en werkwijze van de burgerparticipatieprojecten, en de eigen rol van de raad daarin.

- Evalueer de burgerparticipatie- en overheidsparticipatieprojecten. Van deze ervaringen valt veel te leren voor de gemeente Gilze en Rijen bij het formuleren van een visie op ‘burgerparticipatie’.

6. De Participatiewijzer van de Nationale ombudsman Veel gemeenten werken al met de Participatiewijzer van de Nationale ombudsman 7. Daarin zijn “tien spelregels voor behoorlijk omgaan met inbreng en inspraak van burgers” opgenomen. Deze tien spelregels zijn samengesteld op basis van de ervaring van de ombudsman met overheden. Ik geef deze hierna integraal weer.8 Heldere keuzen vooraf 1. De gemeente motiveert of en zo ja hoe ze burgers betrekt bij beleids- en besluitvorming. Criteria daarbij zijn: heeft het invloed op de leefomgeving en is er ruimte voor participatie. Deze motivering maakt de gemeente desgevraagd kenbaar. 2. De gemeente maakt participatie een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject. 3. De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente er toch voor burgerparticipatie te beperken dan moet ze deze keuze motiveren. 4. De gemeente bepaalt, voordat het participatietraject van start gaat, welke rol de burger krijgt: − meebeslissen; − coproduceren; − adviseren; − raadplegen; − informeren. 5. De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces.

Dit betekent dat de gemeente expliciet maakt: − welk onderwerp ter discussie staat; − wie ze bij de beleids-/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden zijn; − op welke wijze ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden; − op welke wijze ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief, via de media of huisbezoek. Voor welke wijze ze kiest is mede afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces. Constructieve houding 6. De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een constructieve bijdrage worden verwacht. 7. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. 8. De gemeente levert extra inspanning om álle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden. 7

https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/infomateriaal/participatiewijzer_februari_2014.pdf Deze Participatiewijzer behoort bij het rapport ‘We gooien het de inspraak in’ (rapport 2009/180 van 17 september 2009) van de Nationale ombudsman. 8

Informatieverstrekking 9. De gemeente informeert de burger tijdig en volledig over het onderwerp van participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt. 10.De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van burgers wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert burgers ook over lang stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. De gemeente motiveert haar besluit waarbij ze aandacht besteedt aan de door burgers naar voren gebrachte (tegen)argumenten.