ABG Adviesrapport Doelmatigheidsonderzoek 213a BOA

Doelmatigheidsonderzoek art. 213a Gemeentewet

+

“Is de huidige formatie boa’s toereikend en toekomstbestendig voor Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen”

4.4

Inhoudsopgave

5

Managementsamenvatting ........................................................................ 3 1

2

3

4

Introductie .......................................................................................... 7 1.1

Aanleiding en doelstelling ........................................................... 7

1.2

Vraagstelling ............................................................................... 7

1.3

Methodiek en Werkwijze............................................................. 8

1.4

Leeswijzer................................................................................... 8

Kaders, beleidsdoelstellingen en ontwikkelingen ......................... 9 2.1

Inleiding ...................................................................................... 9

2.2

Buitengewoon opsporingsambtenaar (Boa) ............................... 9

2.3

Beleidskaders: Algemeen ......................................................... 10

2.4

Beleidskaders ABG-organisatie................................................ 10

2.5

Een domein in beweging: Ontwikkelingen ................................ 14

2.6

Beschouwend ........................................................................... 15

6

Beschouwend........................................................................... 25

Benchmark ...................................................................................... 26 5.1

Inleiding .................................................................................... 26

5.2

Inwonersaantal en oppervlakte ................................................ 27

5.3

Samenwerkingsverbanden op boa-inzet .................................. 27

5.4

Beschouwend........................................................................... 27

Conclusie en aanbevelingen ......................................................... 28 6.1

Conclusie ................................................................................. 28

6.2

Aanbevelingen ......................................................................... 30

Bijlagen .................................................................................................... 33 Bronnenlijst ............................................................................................. 38

Governance ..................................................................................... 16 3.1

Inleiding .................................................................................... 16

3.2

ABG-organisatie ....................................................................... 16

3.3

Handhavingsorganisatie ........................................................... 17

3.4

Registratie, monitoring en sturing ............................................. 18

3.5

Beschouwend ........................................................................... 22

Financiën ......................................................................................... 23 4.1

Inleiding .................................................................................... 23

4.2

Inzet middelen ABG-begroting ................................................. 23

4.3

Beschikbare middelen 'boa' ...................................................... 24

2

Managementsamenvatting Achtergrond Bij het behandelen van de perspectiefnota 2022 op 12 juli 2021 heeft Burgemeester Alssema van Gilze en Rijen een toezegging gedaan om te inventariseren of de formatie Boa’s voldoende is om de taken uit te voeren binnen het gehele ABG-werkgebied om haar beleidsdoelstellingen te behalen. Een motie ingediend door het CDA en de VVD is hiermee ingetrokken. Voorliggend doelmatigheid en doeltreffendheidsonderzoek op grond van art. 213a Gemeentewet is uitgevoerd door Vanberkel Professionals. Centrale vraag en onderzoeksopzet De toezegging van het onderzoek vindt zijn oorsprong in de gemeente Gilze en Rijen, maar het taakgebied van de Boa’s is ABG-breed. Naast Gilze en Rijen, participeren daarom ook de gemeente Alphen-Chaam en Baarle-Nassau in dit onderzoek. Het betreft een gezamenlijke opdracht van de drie gemeenten Gilze en Rijen, Alphen-Chaam en Baarle-Nassau.

Resultaten en bijbehorende conclusies Het onderzoeksteam bespreekt hieronder de belangrijkste resultaten en bijbehorende hoofdconclusies van dit onderzoek. Allereerst wordt een beknopt antwoord op de hoofdvraag gegeven, dit wordt gevolgd door de deelconclusies. De hoofdconclusie en antwoord op de vraag die uit dit onderzoek naar voren is gekomen is dat de belangrijkste (beleids-)doelstellingen en prioriteiten die zijn gesteld te talrijk zijn om daadwerkelijk richting te kunnen geven aan de praktijk en dat het behalen daarvan met de huidige formatie boa’s blijvend aandacht vraagt en ontoereikend blijkt. Dit moet gezien worden in het licht waarin de huidige handhavingspraktijk zich bevindt. Deze conclusie is gebaseerd op de volgende deelconclusies: • •

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

•

“Is de huidige formatie Boa’s toereikend en toekomstbestendig voor de drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen?”

•

Voor het beantwoorden van deze hoofdvraag heeft het onderzoeksteam gebruik gemaakt van volgende methoden, te weten documentstudie, waarbij een analyse is gemaakt van gemeentelijke documentatie zoals beleidsnota’s en memo’s, maar ook relevante externe documenten en regelgeving. Het onderzoeksteam heeft interviews gehouden met sleutelfiguren binnen de ABG-organisatie en heeft daarnaast vergelijkend onderzoek uitgevoerd.

•

• •

In de afzonderlijke gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen zijn de beleidskaders volledig en actueel; Monitoring, terugkoppeling, inhoudelijke sturing (operationaliseren van beleid en doelen) worden niet volledig waargemaakt; Dit is een gevolg vanwege de talrijkheid aan prioriteiten om daadwerkelijk richting te kunnen geven aan de praktijk; En de vaststelling dat niet over alle prestaties van boa resultaten en taakstellingen wordt gerapporteerd en dat daarmee niet het volledige boa-beleid en de daarmee samenhangende beleidsdoelstellingen worden ontsloten; Dit maakt dat, naast het gegeven dat er meldingsgericht wordt gewerkt, enerzijds beleidsdoelstellingen niet volledig kunnen worden gehaald en anderzijds niet bepaald kan worden in hoeverre deze behaald zijn met de beschikbare capaciteit; De talrijkheid aan prioriteiten vraagt om extra prioritering: gegeven het feit dat de gemeente op al deze terreinen wil handhaven; Verschuivingen van taken en het capaciteitstekort bij de politie, de ontwikkeling naar een meer professionele handhaver en het groeiende onveiligheidsgevoel bij burgers maken daarnaast een herijking van de 3

•

formatie (inzet) van boa’s niet alleen gerechtvaardigd, maar naar de toekomst toe ook noodzakelijk. Bovenstaande deelconclusies worden ondersteund door vergelijkend onderzoek.

Volgens dit onderzoek blijkt dat de huidige formatie ontoereikend is op basis van eerdergenoemde deelconclusies. Het onderzoeksteam kan echter niet aangeven welke formatie wel toereikend is. Daarvoor is verdiepend onderzoek nodig en beveelt het onderzoeksteam aan om eerst een 0-meting uit te voeren alvorens de effectiviteits- efficiëntiemaatregelen in de handhavingspraktijk door te voeren. Mogelijkheden voor een efficiëntere en effectievere uitvoering van Veiligheids- en VTH-beleid zijn aangetroffen op het vlak van afbakening van boa-taken, het herprioriteren van (beleids-)doelstellingen, afstemming en sturing. Door afbakening van taken, door her prioritering van doelstellingen, het beter afstemmen en sturen kan er tot een efficiencyslag worden gekomen. Afstemming tussen beleid en uitvoering, concreet op het vlak van de afweging voor (het behalen van) doelstellingen leidt tot efficiencywinst. Dit samenspel lijkt helder, maar in de praktijk blijken de afwegingen en inschattingen moeilijk te achterhalen en daarmee ook de impact op de werkdruk. Om de werknormering effectiever te kunnen uitvoeren is het raadzaam hier beter over te communiceren tussen de verschillende betrokken lagen (operationeel, tactisch en strategisch niveau). De verbeterslag zal in dit geval zitten in het professionaliseren (zakelijker worden) met behoud van goed collegiaal overleg en samenwerking.

Een andere mogelijkheid voor effectievere uitvoering zit in een betere monitoring en sturing en het adequaat en tijdig vastleggen van (juiste en valide) gegevens.

Of wanneer de wens groter blijft dan de eerder gemaakte afspraken en beschikbare middelen, dan zal uiteindelijke gekozen moeten worden voor extra capaciteitsversterking en deze extra door te belasten aan afnemende gemeenten. Concreet bevelen wij daarom de volgende punten aan: Aanbevelingen beleid • Prioriteren in beleidsdoelstellingen Het is aan te bevelen om te prioriteren en/of het verminderen in het (talrijke) aantal beleidsdoelstellingen en actiepunten t.a.v. inzet van boa’s. In de praktijk blijkt dat het niet mogelijk is om alle veiligheids- en handhavingsproblematiek op te pakken. Het prioriteren in beleidsdoelstellingen en deze vervolgens zo concreet (SMART) mogelijk te omschrijven biedt de ABG-organisatie en de afzonderlijke gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen de mogelijkheid om het beleid op een overzichtelijke en controleerbare wijze uit te voeren. Aanbeveling sturing en monitoring • Stel een procesbeschrijving op in de beleidscyclus van de boa’s: Voor een betere sturing en vergroten van de leercirkel op het realiseren van de (beleids)doelen, is het aan te bevelen om een procesbeschrijving voor de beleidscyclus op te stellen. Dit om de (interne) samenwerking en afstemming te bevorderen (tussen beleid en operatie), maar ook om de taken, bevoegdheden en de werknormering voor de boa’s effectiever af te bakenen.

De procesbeschrijving dient tenminste de verschillende processtappen en een beschrijving, doel, uitvoerder en beslisser per stap te bevatten. Laat de procesbeschrijving vaststellen op directieniveau.

4

•

Verbeter de inzichtelijkheid van de informatie die betrekking heeft op de behaalde resultaten van de boa’s: Het is aan te bevelen om de taakstellingen (aantallen controles op de verschillende activiteiten) en resultaten hiervan te voorzien van een duiding, zodat dit aan bv. de raad aanvullend inzicht biedt in de mate waarin deze resultaten bijdragen aan de maatschappelijke effecten, zoals bijvoorbeeld het veiligheidsgevoel van de burgers. Presenteer dit via bijvoorbeeld een top-5, inclusief toelichting. Geef verder de belangrijkste stijgers/dalers weer inclusief een toelichting hierop. Het is ook aan te bevelen effectmetingen te laten uit voeren gebaseerd op doelstellingen en indicatoren en metingen die reeds beschikbaar zijn. • Koppel de resultaten aan de beleidsdoelen; Het is aan te bevelen om deze resultaten te benoemen en te laten zien aan welke beleidsdoelen deze zijn gekoppeld. Aanbevelingen registratie- en monitoringssysteem • Optimaliseer het gebruik van (een) registratie- en sturingssysteem Het is aan te bevelen om te onderzoeken naar effectievere inzet en gebruik van het huidige registratiesysteem. Momenteel wordt gebruik gemaakt van verschillende systemen en gefragmenteerd gebruik. Tevens is het niet gekoppeld aan resultaatmeting in bredere zin.

Indien uitbreiding of verbetering van het bestaande systeem niet mogelijk is of onvoldoende effectief is, is het aan te bevelen om te onderzoeken welke op de markt aanwezige producten de mogelijkheid bieden tot een optimaal registratieen monitoringssystematiek dat resultaatsmetingen aan bredere vastlegging van (financiële) middelen koppelt. Een systeem dat bijvoorbeeld naast de resultaatmetingen – zoals het laten zien van de grootste stijgers – ook analysemogelijkheden biedt.

Aanbeveling Financiën • Koppeling registratie- en monitoringssysteem Het is aan te bevelen om idealiter het registratie- en sturingssysteem te koppelen aan de bredere vastlegging van (financiële) middelen op gemeentelijk en ABG-organisatieniveau. Hiermee kan de effectiviteit en efficiency worden gemeten van inzet boa’s in verhouding met gemeten resultaat (per gemeente). Bijkomend voordeel is dat de administratieve doorbelasting naar gebruik (inzet boa’s) automatisch verwerkt en doorberekend zal kunnen worden per gemeente. • Investeren in facilitaire middelen Het is aan te bevelen om te onderzoeken in welke facilitaire middelen geïnvesteerd moet worden om de effectiviteit en efficiëntie van de werkzaamheden van de boa’s verder te verhogen en te optimaliseren. Denk daarbij aan ondersteuningsmiddelen in de dagdagelijkse praktijk zoals voldoende en adequate vervoersmiddelen. Ontwikkelingen in verschuivingen in taken en capaciteitstekort politie • Baken de taken af. Het is aan te bevelen om de rolverdeling tussen boa en politie scherp neer te zetten, zodat de inzet voor boa’s duidelijk is. Gemeenten kunnen een belangrijke rol spelen in het vaststellen van heldere afspraken.

Denk hierbij aan duidelijkheid scheppen in het ‘leefheidbaarheidscriterium’, door bijvoorbeeld helder af te spreken welke handhavingstaken vallen onder de noemer ‘leefbaarheid’ en het werkterrein van de boa’s en waar de taken van de politie beginnen als het gaat om het handhaven van de openbare orde en de veiligheid.

5

• Zorg voor een goede informatie-uitwisseling. Gebrek aan goede en structurele informatie-uitwisseling kan een optimale (externe) samenwerking mogelijk in de weg staan. Gemeente kunnen een rol spelen in het stroomlijnen van de informatievoorziening door bijvoorbeeld structurele overleggen tussen relevante handhavingspartners in het leven te roepen. Dit zorgt voor een optimale samenwerking tussen boa’s en politie en heldere afbakening van taken en daarmee inzet van boa’s. Door(ontwikkeling) professionaliteit handhaver • Bestendig en borg kwaliteit Het is aan te bevelen om uren vrij te maken in de werkplanning voor opleiding en training om kennis en kwaliteit te bestendigen en door te ontwikkelen. Laat dit ook opnemen en vastleggen in het persoonlijk opleidingsplan van boa’s.

6

1 Introductie 1.1

Aanleiding en doelstelling

Toezegging aan de raad Bij het behandelen van de perspectiefnota 2022 op 12 juli 2021 heeft Burgemeester Alssema van Gilze en Rijen een toezegging gedaan om te inventariseren of de formatie Boa’s voldoende is om de taken uit te voeren binnen het gehele ABG-werkgebied om haar beleidsdoelstellingen te behalen. Een motie ingediend door het CDA en de VVD is hiermee ingetrokken. Naar aanleiding van deze toezegging aan haar raad geeft Vanberkel Professionals nu uitvoering aan een doelmatigheid en doeltreffendheidsonderzoek op grond van art. 213a Gemeentewet. Handhaven leefbaarheid in openbare ruimte De buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) houden zich bezig met het handhaven van de leefbaarheid in de openbare orde. Zij focussen zich op de aanpak van ergernissen en overlast in hun werkgebied. In Programma Veiligheid 2018-2022 worden voor Gilze en Rijen nog aanvullende activiteiten uitgevoerd aanvullend op de ABG-basistaken. In het programma veiligheid zijn 6 thema’s beschreven. Eén van deze thema’s is ‘Zichtbare boa’s. De belangrijkste speerpunten van de boa’s zijn overlast en ergernissen als jeugdoverlast, parkeeroverlast, afval dumpen, geluidsoverlast, loslopende honden en hondenpoep. Verder dienen de boa’s alert te zijn op signalen op het gebied van drugsoverlast en ondernemen zij actie op situaties die niet in de haak zijn.

Afhankelijk van de spoedeisendheid en de afstand tot de melding verplaatsen zij zich te voet of per voertuig. Het werkgebied van de ABG-organisatie omvat immers een relatief groot oppervlakte. Samenwerking gemeenten in ABG-organisatie Vanaf 1 januari 2016 werken de medewerkers van de gemeenten AlphenChaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen samen in één ambtelijke

organisatie: de ABG-organisatie. De drie gemeenten blijven zelfstandig. Ze beschikken ieder over hun eigen gemeenteraad, ondersteund door hun eigen griffier, een eigen college van Burgemeester en wethouders. De ABG-organisatie levert alle producten, diensten en voert taken uit voor de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen. Ieder gemeentebestuur zorgt ervoor dat de producten en diensten zijn afgestemd op de lokale behoefte van inwoners, bedrijven en belangenverenigingen. Ook voor het uitvoeren van Boa-taken zijn bij de ambtelijke fusie per 1 januari 2016 afspraken gemaakt tussen de drie gemeenten over de overheveling van fte-formatie en budgetten naar de ABG-organisatie. De vraag is of deze afspraken, anno 2022, nog wel voldoen? Sluit de vraag (zoals de grotere vraag naar boa’s door lagere capaciteit en inzet politie, ook beschikbaarheid op zondagen) en aanbod (zittende bestand =huidige formatie boa’s) nog wel op elkaar aan?

1.2

Vraagstelling

De toezegging van het onderzoek vindt zijn oorsprong in de gemeente Gilze en Rijen, maar het taakgebied van de Boa’s is ABG-breed. Naast Gilze en Rijen, participeren dus ook de gemeente Alphen-Chaam en Baarle-Nassau in dit onderzoek. Het betreft een gezamenlijke opdracht van de drie gemeenten Gilze en Rijen, Alphen-Chaam en Baarle-Nassau. De onderzoeksvraag is daarom als volgt geformuleerd: “Is de huidige formatie Boa’s toereikend en toekomstbestendig voor de drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen Om deze hoofdvraag te beantwoorden, heeft het onderzoeksteam deze opgeknipt in de volgende deelvragen: 1. Welke doelen zijn gesteld ten aanzien van het thema ‘Zichtbare boa’s’ in het Programma Veiligheid 2018-2022?

7

2. Wat zijn de beschikbare financiële middelen voor boa’s in de ABGbegroting en wat is de verdeelsleutel tussen de 3 gemeenten? 3. In hoeverre zijn de beoogde prestaties van het boa-beleid inmiddels gerealiseerd? 4. In hoeverre wordt op een efficiënte en effectieve wijze invulling gegeven aan de doelen? 5. In hoeverre is de inzet van boa vergelijkbaar met die van andere gemeenten met een vergelijkbaar inwoneraantal en oppervlakte?

1.3

Methodiek en Werkwijze

Methodiek Om invulling te geven aan dit onderzoek en antwoorden te geven op de hoofd- en deelvragen zoals geformuleerd onder 1.2.1 hebben we tijdens ons onderzoek gebruik gemaakt van documentstudie en hebben we interviews gehouden met sleutelfiguren in de ABG-organisatie (zie bijlage I – lijst geïnterviewde personen). Daarnaast hebben we een benchmark uitgevoerd. Inventarisatie Het onderzoeksteam heeft een inventarisatie gedaan naar de beleidsdoelstellingen en de inzet van de boa’s binnen de ABG-organisatie. Ook zijn bij het uitvoeren van het onderzoek externe ontwikkelingen in ogenschouw genomen, zoals de capaciteit en inzet van de politie en ontwikkelingen in de professionaliteit van boa. Kader

Bij doeltreffendheid (effectiviteit) gaat het om de vraag of de beoogde doelen daadwerkelijk worden gehaald. Bij doeltreffendheid gaat het om de vraag of de goede activiteiten worden uitgevoerd om de doelstellingen te realiseren. Bij doelmatigheid (efficiency) gaat het om de vraag of met een lagere inzet van middelen diezelfde activiteiten uitgevoerd kunnen worden of resultaten kunnen worden behaald. Of dat met dezelfde inzet van middelen meer activiteiten kunnen worden uitgevoerd of betere of meer resultaten behaald kunnen worden.

1.4

Leeswijzer

Om te inventariseren of de formatie Boa’s voldoende is om de taken uit te voeren binnen het gehele ABG-werkgebied en om de beleidsdoelstellingen die er gesteld zijn binnen de ABG-organisatie treft u de volgende leeswijzer aan: Hoofdstuk 1: Introductie 2: Beleidsdoelstellingen taken 3: Governance

Voor de evaluatie van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid heeft het onderzoeksteam een toetsingskader gebruikt. Dit kader geven ideaaltypische uitgangspunten weer met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid. Hiervoor verwijzen we u naar bijlage II - Toetsingskader.

4: Financiën

Voor doelmatigheid en doeltreffendheid houden wij de volgende definities aan:

6: Conclusies en Aanbevelingen

5: Benchmark

Hoofd - en deelvraag Welke doelen zijn gesteld ten aanzien van het thema ‘Zichtbare boa’ in het Programma Veiligheid 20182022? In hoeverre zijn de beoogde prestaties van het Boabeleid inmiddels gerealiseerd? In hoeverre wordt op een efficiënte en effectieve wijze invulling gegeven aan de doelen Wat zijn de beschikbare financiële middelen voor boa’s in de ABG-begroting en wat is de verdeelsleutel tussen de 3 gemeenten? In hoeverre is de inzet van boa vergelijkbaar met die van andere gemeenten met een vergelijkbaar inwoneraantal en oppervlakte? Is de huidige formatie Boa’s toereikend en toekomstbestendig voor de drie gemeenten AlphenChaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen?

Tabel 1- leeswijze

8

2 Kaders, beleidsdoelstellingen en ontwikkelingen 2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk geeft een beschrijvend inzicht in de buitengewoon opsporingsambtenaar (boa), inzet van de boa in de ABG-organisatie, het algemeen beleid rondom toezicht en handhaving en beleid zoals dat bij de ABG is aangetroffen en beschrijven we ook de beleidsdoelstellingen. Daarnaast komen ook de (landelijke) ontwikkelingen aan bod relevant voor de inzet van boa’s. Bij dit onderzoek beperken wij ons tot het werkgebied Domein I – Openbare Ruimte, zoals in figuur 1 is weergegeven. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op documentstudie en interviews.

2.2

Buitengewoon opsporingsambtenaar1 (Boa)

Algemeen Buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) zijn ambtenaren met een opsporingsbevoegdheid. Ze worden ingezet voor het opsporen van (bepaalde) strafbare feiten en ook voor het uitvoeren van toezichts- en handhavingstaken, naast de politie. Deze boa’s vervullen een steeds belangrijker rol: de afgelopen jaren heeft zich een verschuiving voorgedaan waarbij veiligheidszorg in de openbare ruimte niet langer meer het domein is van de politie. Gemeenten zetten in toenemende mate en met steeds meer taken gemeentelijke boa’s in voor toezicht en handhaving in, bijvoorbeeld in natuurgebieden en het openbaar vervoer. Denk bijvoorbeeld aan een boswachter, milieu-inspecteur, sociaal rechercheur of parkeerwachter. Het gaat ondertussen om meer dan 24.000 boa’s die in zes verschillende domeinen actief zijn. De boa is een gemeentelijke handhaver in de breedste zin van het woord. In dit onderzoek spreken we daarom ook wel van ‘handhavers’. Een veilige en leefbare woonomgeving is belangrijk voor inwoners. Boa’s hebben daarbij een steeds belangrijkere rol. Zij zijn zichtbaar op straat en treden zo nodig op om buurten en wijken veilig en leefbaar te maken én te houden.

Figuur 1 - overzicht Kaders Toezicht en Openbare Orde en Veiligheid

1 De wettelijke kaders voor de boa zijn vastgelegd in het Wetboek van Strafvordering (WvSv art. 142), de Wet op de Economische Delicten (art. 17), de invoeringswet Politiewet 1993 (artikel 3, hoofdstuk 2, afdeling 1). Deze kaders zijn verder uitgewerkt in het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar

(BBO) dat ook verwijst naar relevante artikelen in de Politiewet 2012 en de Ambtsinstructie voor de Politie.

9

Domeinen De boa’s werken in zes werkgebieden. Voor ieder werkgebied gelden speciale opleidingseisen. De zes werkgebieden, ook wel domeinen genoemd zijn: 1) Openbare ruimte 2) Milieu, welzijn en infrastructuur 3) Onderwijs 4) Openbaar vervoer 5) Werk, inkomen en zorg 6) Generieke opsporing

2.3

Werkgebied van boa’s ABG-organisatie De boa’s die werkzaam zijn binnen de organisatie van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen (ABG-organisatie) hebben allen bevoegdheden in domein I (openbare ruimte)2. De boa’s die hun werkveld hebben in domein I hebben een breed pakket aan bevoegdheden met name gericht op de aanpak van overlast en kleine ergernissen en andere feiten die de leefbaarheid aantasten in de openbare ruimte3. Zij worden in het ABG-werkgebied dan ook als zodanig ingezet4. Afhankelijk van de spoedeisendheid en de afstand tot de melding verplaatsen zij zich – in de meeste gevallen- per voertuig. Dit zijn fossiele brandstofvoertuigen of (bij reservering) elektrische voertuigen. Ook zijn er (oma) fietsen beschikbaar en verplaatsen boa’s zich, indien de melding en de afstand daartoe zich hiervoor leent zich te voet. Het werkgebied van de ABG-organisatie omvat namelijk een relatief groot oppervlakte5. In paragraaf 2.4. gaan we nader in op de inzet van de boa’s binnen de ABG-organisatie.

Concrete zaken die hieruit voortkomen zijn dat de handhaving die gemeenten uitvoeren moeten voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. Deze eisen zijn vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor), waarin regels zijn opgenomen ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), en de Ministeriële regeling Omgevingsrecht (Mor). Zo is onder meer vastgelegd dat de gemeente moet beschikken over een Vergunningverlening, Toezicht handhavingsbeleid. Dit beleid moet vervolgens elk jaar worden uitgewerkt in een Vergunningverlening, Toezicht en handhavingsuitvoeringsprogramma. Van dat programma moet vervolgens weer elk jaar een evaluatie plaatsvinden.

2 De boa’s dit op moment van schrijven van dit rapport werkzaam zijn bij de ABG-organisatie, d.d. juni 2022. 3 Bron: https://wetten.overheid.nl/BWBR0041447/2020-06-10 4 Bronnen: Programma Veiligheid 2018-2022

5

Beleidskaders: Algemeen

Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving op openbare orde en veiligheid. In de afgelopen jaren heeft het Rijk steeds meer bevoegdheden bij (bestuursorganen binnen) de gemeente neergelegd6. Handhavende instanties, zoals gemeenten, omgevingsdiensten, het OM en de politie treden dan op eenzelfde manier op bij vastgestelde overtredingen. Het idee is dat er zo een gelijk speelveld ontstaat waarin het rechtsgevoel gerespecteerd wordt en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

2.4

Beleidskaders ABG-organisatie

In de ABG-organisatie zijn de beleids- en taakdoelstellingen voor de boa’s terug te vinden in zowel documenten rondom het beleid Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving als in documenten rondom het Veiligheidsbeleid.

Het inwoneraantal van de ABG-organisatie telt op tot 43.995 inwoners (CBS, 2022) en de totale oppervlakte is 235,5 km2 (Google, 2022). 6 Vergelijk ook ‘Introductie landelijke handhandhavingsstrategie, Landelijke handhavingsstrategie ‘Een passende interventie bij iedere bevinding’, 24 april 2014.

10

Beleid rondom Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen hebben elk hun eigen beleid met betrekking tot Vergunningen, Toezicht en Handhavingsbeleid opgesteld: het zogenaamde beleidsplan VTH. Dit wordt gebaseerd op een transparante probleemanalyse. Elke gemeente werkt het VTH-beleid uit in een jaarprogramma: de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Dit bestaat naast een lijvig document ook uit een bijlagenboek en risicomatrix. Gemeenten stellen dit eens per 4 jaar vast. Het opstellen, vaststellen en evalueren van de VTH-uitvoeringsprogramma’s is, zoals in de vorige paragraaf beschreven, een wettelijke verplichting. De provincie ziet hierop toe.

Doelen Gemeenten formuleren allen beleidsdoelen in voornoemde beleidstukken. Elke gemeente stelt die voor zichzelf op. De uitgangspunten en doelen die in de beleidsvelden worden benoemd worden door vertaald in de uitwerking naar de VTH-uitvoeringsprogramma’s. Daar worden ook indicatoren benoemd. Wat opvalt is dat de doelen en indicatoren in de VTH-uitvoeringsprogramma’s vrijwel identiek zijn en slechts op kleine punten accentverschillen laten zien (zie tabel 2).

Alphen Chaam 2021 Inzicht krijgen in de veiligheid bij horecabedrijven Borging van de veiligheid van evenementen Voorkomen van parkeeroverlast Zorgdragen voor een goede verkeersveiligheid Zorgdragen voor veiligheid en leefbaarheid ‘t Zand Terugdringen overlast hondenpoep Actieve handhaving afval en zwerfvuil Voorkomen overtredingen corona Indicatoren Aantal geplande en uitgevoerde controles Aantal en aard van sancties (bestuurlijk/ strafrechtelijk) Aard van en aantal geconstateerde overtredingen per taakveld

Doelen

Baarle Nassau 2021

Gilze en Rijen 2021

Inzicht in de veiligheid bij horecabedrijven Borging van de veiligheid van evenementen Voorkomen van parkeeroverlast Zorgdragen voor een goede verkeersveiligheid Illegaal stoken

Inzicht in de veiligheid bij horecabedrijven Borging van de veiligheid van evenementen Voorkomen van parkeeroverlast Zorgdragen voor een goede verkeersveiligheid

Terugdringen overlast honden Terugdringen overlast hondenpoep Actieve handhaving afval en zwerfvuil Actieve handhaving afval en zwerfvuil Aantal geplande en uitgevoerde controles Aantal en aard van sancties (bestuurlijk/strafrechtelijk) Aard van en aantal geconstateerde overtredingen per taakveld

Aantal geplande en uitgevoerde controles Aantal en aard van sancties (bestuurlijk/ strafrechtelijk) Aard van en aantal geconstateerde overtredingen per taakveld

Tabel 2 - Doelen en indicatoren voor boa’s uit VTH-programma 2021

Het onderzoeksteam constateert dat deze onvoldoende concreet zijn (op punten niet allemaal specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Elke gemeente hangt aan de doelen (eigen) outputcijfers, op basis van aantal controles, zonder bijvoorbeeld een concreet afzetkader of norm wanneer het doel is gerealiseerd. Doordat de doelen onvoldoende concreet zijn of dat er onvoldoende basis is om deze meetbaar te maken, zijn de doelen niet toetsbaar of deze gerealiseerd zijn. Op gemeenteniveau hebben zowel Alphen-Chaam, Baarle-Nassau als Gilze en Rijen hun eigen VTH-beleid en -programma’s. Het onderzoeksteam trof geen integraal of overkoepelde kaders aan op ABGorganisatieniveau met betrekking tot VTH-beleid of -programma’s. Veiligheidsbeleid Ook voor wat betreft het (integraal) veiligheidsbeleid trof het onderzoeksteam op gemeenteniveau kaders aan bij Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen voor de beleidsperiode 2019-20227. Op

7 Bron: Integraal Veiligheidsbeleid Alphen Chaam 2019-2022, Integraal Veiligheidsbeleid Baarle Nassau 2019-2022, Integraal Veiligheidsbeleid Gilze en Rijen 2019-2022

11

ABG-niveau trof het onderzoeksteam wat betreft het veiligheidsbeleid geen integraal of overkoepeld document aan. In het beleidsplan besteden alle drie de gemeenten aandacht aan dezelfde punten: • ‘Wij streven naar’; • Prioriteiten (voor de betreffende beleidsperiode); • Strategie (hoe daar te komen); • Trends en ontwikkelingen (op het gebied van (on)veiligheid). Ook staan er aanpalende beleidsdocumenten in waarmee het veiligheidsbeleid samenhangt. Om een beeld te schetsen: Alphen-Chaam benoemen bijvoorbeeld Regionaal Beleidsplan Politie-eenheid ZeelandWest-Brabant 2019-2022, de Algemene plaatselijke verordeningen (APV) van de gemeente Alphen-Chaam, het Raadsakkoord ‘Hart voor de leefomgeving’ en het Beleidskader cameratoezicht gemeente AlphenChaam, Baarle Nassau benoemen het Regionaal Beleidsplan Politieeenheid Zeeland-West-Brabant 2019-2022, het Teamplan Politieteam Markdal 2019 en ook de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) BaarleNassau en Gilze en Rijen benoemen Regionaal Beleidsplan Politieeenheid Zeeland- West-Brabant 2019-2022 Algemene plaatselijke verordeningen gemeenten Dongen, Gilze en Rijen, Loon op Zand en Waalwijk Coalitieprogramma’s gemeenten Dongen, Gilze en Rijen, Loon op Zand en Waalwijk. De samenhang in de documenten laat zien dat alle drie de gemeenten hun beleid afstemmen met de politie.

Respondenten geven ook aan dat zij op structurele basis overleg hebben met de politie en het Openbaar Ministerie. Ook als het gaat om afstemming en inzet van boa-taken. Deze zijn vastgelegd in de Handhavingsarrangementen8.

Prioriteiten Integraal Veiligheidsbeleid 2019 -2022 Alphen Chaam Overlast

Baarle Nassau Overlast

Gilze en Rijen Overlast

Aanpak High Impact Crimes

Aanpak High Impact Crimes

Aanpak High Impact Crimes

Versterking verbinding zorg en veiligheid Ondermijning

Versterking verbinding zorg en veiligheid Ondermijning

Versterking verbinding zorg en veiligheid Ondermijning

Tabel 3 - Prioriteiten Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022 Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen

Bovenstaande tabel laat zien dat de gestelde prioriteiten van de drie gemeenten overeenkomen. Daarnaast laten de beleidsplannen zien dat ook op de overige punten de gemeenten op hoofdlijnen vrijwel identiek zijn aan elkaar. Respondenten geven aan dat problemen op het gebied van openbare orde en veiligheid niet altijd zijn te voorzien. Dit maakt dat er in een jaar tijd van alles kan veranderen: het ene jaar is er meer jongerenoverlast of nemen ondermijnende activiteiten toe. Respondenten geven aan dat daarmee het lastig is doelstellingen in beleid te vangen en maakt dat het niet volledig te plannen is. Het Focusblad is een afgeleide van het Integraal Veiligheidsbeleid. Hierin werken gemeenten elk jaar kort en bondig, op één A-4 hun prioriteiten met betrekking tot veiligheid uit. Naast de prioriteiten overlast, aanpak high impact crimes, versterking verbinding zorg en veiligheid en ondermijning komt daar in 2021 ook nog de prioriteit ‘corona’ bij. Respondenten geven aan dat dit hen de mogelijkheid biedt om meer accenten in het beleid te leggen en de prioriteiten nader te concretiseren. De Focusbladen laten zowel de overlap als de accentverschillen tussen de drie gemeenten zien. In onderstaande tabel is als voorbeeld Focusblad 2021 prioriteit ‘overlast’ en de verschillende focuspunten per gemeenten opgenomen. Ook hier is zichtbaar dat op hoofdlijnen de punten

8

Handhavingsarrangement Langstraat Politie-BOA, Politieteam Langstraat en gemeente Waalwijk, Loon op Zand, Dongen en Gilze en Rijen, 2021 en Handhavingsarrangement Politie-BOA, Politieteam Markdal en ABG-gemeenten

12

overeenkomen. Wat ook opvalt is dat de talrijkheid aan focuspunten per prioriteit groot is. (Zie onderstaande tabel). Focusblad 2021 (bij Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022) Prioriteit 'Overlast' Alphen Chaam Laagdrempelig contact met inwoners en terugkoppeling aan melders

Baarle Nassau Laagdrempelig contact met inwoners en terugkoppeling aan melders

Optimaliseren digitale handhavingstool 2 City control voor boa’s Inzetten buurtbemiddeling bij 3 overlastsituaties Vaststellen beleidsregels ‘Wet aanpak woonoverlast’, ‘bijtincidenten door honden’, ‘fietswrakken’ en 4 ‘voertuigwrakken’ Waar nodig toepassen van flexibel 5 cameratoezicht Overlast door (over) bewoning arbeidsmigrantenpanden signaleren en 6 daarop handhaven Gerichte verkeershandhaving op basis van ervaren knelpunten. 7 Handhaven aanpak en cameratoezicht dagrecreatiegebied ’t Zand

Optimaliseren digitale handhavingstool City control voor boa’s Inzetten buurtbemiddeling bij overlastsituaties Vaststellen beleidsregels ‘Wet aanpak woonoverlast’, ‘bijtincidenten door honden’,‘fietswrakken’ en ‘voertuigwrakken’

1

8 9

Gilze en Rijen Laagdrempelig contact met inwoners en meldingen worden snel en daadkrachtig opgepakt Optimaliseren digitale handhavingstool City control voor boa’s Inzetten buurtbemiddeling bij overlastsituaties Vaststellen beleidsregels ‘Wet aanpak woonoverlast’, ‘bijtincidenten door honden’ ‘fietswrakken’ en ‘voertuigwrakken’ Waar nodig toepassen van flexibel cameratoezicht Overlast door (over) bewoning arbeidsmigrantenpanden signaleren en Handhaven We hebben zicht op hangplekken van jeugd en bezoeken deze samen met politie en jongerenwerk Uitvoering geven aan de pilot dimmen en versterken van verlichting

Inzet meldbox

Gilze en Rijen formuleert in Programma Veiligheid 2018-2022 nog aanvullend op het integraal Veiligheidsbeleid 6 thema’s rondom veiligheid. Eén van deze thema’s is ‘Zichtbare boa’s’. Doelen die zijn gesteld ten aanzien van het thema ‘Zichtbare boa’s’ in het Programma Veiligheid 2018-2022: De belangrijkste speerpunten van de boa’s zijn: 1 Overlast en ergernissen als jeugdoverlast 2 Parkeeroverlast 3 Geluidsoverlast 4 Loslopende honden 5 Hondenpoep

* * * * *

9

Verder: Zijn boa’s toegankelijk en gemakkelijk benaderbaar voor onze inwoners; Koppelen zij altijd terug wat ze met een melding gedaan hebben; Hebben zij de voorkeur voor persoonlijke contact; Zijn boa’s toegerust (in faciliteiten en trainingen) om hun werk goed uit te kunnen voeren; Zijn zij alert op signalen op het gebied van drugsoverlast en ondermijning.

Tabel 5 - Doelen 'Zichtbare boa's 'Programma Veiligheid 2018-2022'

Inzet boa’s ABG-organisatie

Tabel 4 - Focusblad 2021 (bij Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022) Prioriteit "Overlast"

Doelen In stukken aangaande het veiligheidsbeleid formuleren Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen hun beleidsdoelen (en prioriteiten) voor de betreffende beleidsperiode. Het onderzoeksteam stelt vast dat deze wat betreft de omschrijving onvoldoende concreet zijn. Dat wil zeggen dat de doelstellingen op onderdelen niet altijd specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) zijn omschreven. Dit maakt dat het achteraf lastig(er) is om te bepalen of een beleidsdoel wel of niet is gehaald.

9

Hoe de ABG-organisatie boa’s inzet volgt uit het Veiligheidsbeleid dat gemeente formuleren op specifieke onderdelen in hun focusbladen. Met name op de prioriteit ‘overlast’, maar ook op enkele punten op de prioritiet ‘corona’. Deze inzet van de boa’s wordt echter niet expliciet benoemd. Ook volgt de inzet van de boa’s uit het beleid Vergunningen, Toezicht en Handhaving. Elke gemeente maakt dat per jaar concreet in het Uitvoeringsprogramma in de paragraaf APV en bijzondere wetten. Hierin staan concrete doelen en ieder jaar formuleert elke gemeente hier zijn accentpunten. Ook benoemt de gemeente hier de taakstelling van de boa’s op basis van aantallen periodieke controles en uren.

Bron: Speerpunten komen uit: PROGRAMMA VEILIGHEID 2018-2022 p.7

13

Daarnaast volgt hun inzet op basis van de meldingen die binnenkomen via o.a. mail, app, telefoon.

Gemeenten zetten in toenemende mate en met steeds meer taken gemeentelijke boa’s in voor toezicht en handhaving10.

Er zijn binnen het ABG-gebied verschillende manieren om klachten en meldingen in te dienen. Burgers kunnen dit doen via de mail, per telefoon of in de BuitenBeter app. Daarnaast is het ook mogelijk om dit via twitteraccount van de boa’s te doen. De klachten en meldingen worden geregistreerd in het zaaksysteem van de gemeente. Het zaaksysteem dat hiervoor wordt gebruikt is Green Valley. De binnengekomen klachten en of meldingen worden doorgezet naar de behandelende afdelingen. De systemen worden dagelijks geraadpleegd. Ook de meldingen die bij de boa’s binnen komen. De dienstdoende boa bekijkt bij aanvang van zijn dienst de binnengekomen meldingen en prioriteert op basis daarvan zijn werkschema.

In 2014 heeft toenmalig minister van Veiligheid en Justitie, de heer Opstelten, het leefbaarheidscriterium geïntroduceerd om de taakverdeling tussen politie en boa’s te benadrukken en te verduidelijken. Overtredingen die overlast veroorzaken en leiden tot kleine ergernissen, vallen onder de noemer leefbaarheid en zijn het werkterrein van de boa. De politie is als eerste aan zet wanneer het gaat om het handhaven van de openbare orde en de veiligheid. In de praktijk blijkt dit onderscheid echter aanleiding te geven tot ongewenste effecten en daarmee tot discussie over de betekenis hiervan. Boa’s werken in de ABG-organisatie ook veel samen mét de politie. Het onderscheid en daarbij taakafbakening maakt het voor de inzet van de boa erg relevant.

Het onderzoeksteam constateert dat op het gebied van toezicht en handhaving beleid en praktijk uiteenlopen. In de ABG-organisatie wordt met name reactief op meldingen en incidenten gehandeld. Het onderzoeksteam constateert dat handhavers weinig tijd en (daardoor) weinig mogelijkheden hebben om hun werk te plannen op basis van prioriteiten uit het beleid. Respondenten geven ook aan het als lastig te ervaren om enerzijds te (moeten) reageren op meldingen en anderzijds om (proactief) beleidsmatige doelen uit te moeten voeren.

2.5

Een domein in beweging: Ontwikkelingen

Ontwikkelingen politie De gemeenten zet voor toezichts- en handhavingstaken, maar ook voor het opsporen van (bepaalde) strafbare feiten, naast de politie buitengewoon opsporingsambtenaren in. Dit maakt dat de boa’ s een steeds belangrijker rol zijn gaan spelen. De afgelopen jaren heeft zich een verschuiving voorgedaan waarbij zorgdragen voor veiligheid in de openbare ruimte niet langer het exclusieve domein is van de politie.

De boa-taken zijn in de loop der jaren veranderd van een stadswacht naar een breder takenpakket van vergunningverlening, handhaven en toezichthouden. Waarbij een intensievere samenwerking noodzakelijk is tussen de ketens zoals de politie en justitie. De veranderende rol bij de politie van meer regionaal naar landelijke uitvoering heeft ook gevolgen voor de uitvoeringstaken van de boa’s. De meer landelijke rol van de politie vergroot de rol van de lokale zichtbaarheid van de boa’s. Deze verschuiving doet zich voor ten aanzien van die taken waar zowel boa als politie (kunnen) worden ingezet. Respondenten geven aan dat de politie capaciteitstekorten heeft. Meerdere en wisselende prioriteiten vragen de nodige inzet en de politie maakt een terugtrekkende beweging ten aanzien van de aanpak van kleine criminaliteit. Dat gat wordt in voorkomende gevallen gevuld door boa’s van de ABG-organisatie.

10 Buitengewoon veilig Onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s en de samenwerking met politie, DSP-groep, oktober 2020.

14

Professionele handhaver Deze veranderde rol heeft als gevolg dat de gevraagde competenties, kennis en vaardigheden mee veranderen. Dit effect heeft niet alleen gevolgen voor de boa’s zelf, maar ook voor de organisatie en gemeente. Boa’s vallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten en hierop zal de sturing en verantwoording ook moeten worden ingericht. De boa heeft zich in de afgelopen jaren ontwikkeld tot een professionele handhaver. Die professionaliseringsslag gaat ook de komende jaren door. Ontwikkelingen in de maatschappij, de decentralisaties in het sociaal domein en de terugtrekkende politie zorgen ervoor dat er steeds meer wordt verwacht van boa’s door zowel burgers als de overheid. Respondenten geven ook aan dat dit in het ABG-gebied inzet vraagt van de boa’s. Onveiligheidsgevoel burger De laatste jaren zijn burgers zich in toenemende mate onveiliger gaan voelen. Er is de laatste jaren het nodige onderzoek gedaan naar verklaringen voor gevoelens van onveiligheid. Zo is onder meer gebleken dat het gebrek aan sociale cohesie in de woonbuurt, maar ook vergrijzing, de concentratie van sociaaleconomische problemen en het multiculturele karakter van bepaalde wijken ervoor zorgen dat mensen zich onbehaaglijk en in sommige gevallen onveilig voelen. Maar met name ook redenen als toegenomen criminaliteit in de samenleving en overlast en verloedering11.

Deze laatste zaken zijn voor gemeenten vaak aanleiding voor (extra) inzet van boa’s.

2.6

Beschouwend

Op gemeenteniveau trof het onderzoeksteam bij Alphen-Chaam, BaarleNassau en Gilze en Rijen beleidskaders aan voor het Veiligheidsbeleid en VTH-beleid en -uitvoeringsprogramma’s. Inhoudelijke zijn er veel overeenkomsten, waarbij elke gemeente eigen accenten legt. Overkoepelend beleid is niet aangetroffen op ABG-organisatieniveau op de betreffende beleidsvelden. De uitgangspunten en doelen die in de te onderscheiden beleidsplannen VTH worden benoemd worden door vertaald in de uitwerking naar de uitvoeringsprogramma’s. In de plannen worden ook de doelen en de indicatoren met betrekking tot de boa’s benoemd. De beleidsdoelen zijn wat betreft de omschrijving onvoldoende concreet. Dat wil zeggen dat de doelstellingen op onderdelen niet altijd specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) zijn omschreven. Dit maakt dat het achteraf lastig(er) is om te bepalen of een beleidsdoel wel of niet is gehaald. De genoemde doelen voor de boa’s worden benoemd op output (aantal controles, boetes). Elke gemeente hangt aan de doelen (eigen) aantallen. Uit alle beleidsdocumenten samen volgen een veelheid aan doelstellingen, prioriteiten en actiepunten, aangevuld met meldingen van burgers die inzet vraagt van de boa.

Inzet volgt uit de volgende documenten: • Het Veiligheidsbeleid dat per gemeente wordt geformuleerd op basis van specifieke onderdelen genoemd in de focusbladen; • Beleid dat volgt uit Vergunningen, Toezicht en Handhaving: Uitvoeringsprogramma per gemeente per jaar; • Meldingen die binnenkomen via mail, app, telefoon; • Het Programma Veiligheid waarin Gilze en Rijen een 5-tal speerpunten benoemd (p. 10).

11 Bron: Veiligheidsmonitor CBS 2021 en Sociale veiligheid organiseren, Naar herkenbaarheid in de publieke ruimte, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Den Haag 2004

15

Maar de (extra) inzet van boa’s volgt ook uit: Ontwikkelingen: • De verschuivingen van taken, (onheldere) taakafbakening van de politie-boa; • Het capaciteitstekort bij de politie; • Het onveiligheidsgevoel van de burger. Gebleken is ook dat de boa zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld tot professionele handhaver.

3 Governance 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de organisatiestructuur van de ABG-organisatie en de handhavingsorganisatie. Ook geven we een beschrijvend inzicht hoe binnen de ABG-organisatie monitoring en sturing op doelstellingen en prioriteiten plaatsvindt. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op documentstudie en interviews.

3.2

ABG-organisatie

Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden De gemeentelijke ambitie en bijbehorende beleidsdoelen zijn bestuurlijk vastgesteld in het governance document ten tijde van de fusie in 2016. De taken en verantwoordelijkheden voor het realiseren van de doelen zijn daarin helder verdeeld en vastgelegd12. Ook staan daar verschillende uitgangspunten over de bestuurlijke en ambtelijke omgang in verwoord. De ABG-organisatie is één ambtelijke organisatie waar alle medewerkers van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen onder vallen. De drie gemeenten blijven zelfstandig en beschikken ieder over een eigen gemeenteraad, ondersteund door hun griffier, een eigen college van burgemeester en wethouders en een eigen burgermeester De ABG-organisatie levert alle producten en diensten voor de drie gemeenten. Ieder gemeentebestuur zorgt voor afgestemde producten en diensten met de lokale inwoners, bedrijven en belangenverenigingen

12

Samen Sterker ‘Groter worden om klein te blijven’ Visie op de ABG-organisatie 7 januari 2016

16

13

Ambtelijke organisatie Momenteel telt de organisatie in totaal negen afdelingen, namelijk Ruimtelijke Ontwikkeling, Openbare Ruimte, Veiligheid & Vergunningen, Sociaal Beleid, Sociaal Uitvoering, Informatie, Innovatie & ICT, Dienstverlening, Financiën & Control en Intern Advies & Ondersteuning,

3.3

Figuur 2 - organisatiestructuur ABG-organisatie zoals deze tijdens de fusie in 2016 getekend.

Structuur De ABG-organisatie is een gemeenschappelijke regeling. Aan het hoofd van de ABG-organisatie staat het bestuur met daaronder een directie. Bestuur De burgemeesters en een van de wethouders uit de drie gemeenten vormen het bestuur van de ABG-organisatie. Het voorzitterschap ligt sinds 1 januari 2022 bij burgemeester Alssema van Gilze en Rijen. Het voorzitterschap rouleert jaarlijks tussen de drie burgemeesters. Directie De gemeentesecretarissen zijn benoemd als leden van de directie van de ABG-organisatie. De Algemeen directeur is de gemeentesecretaris van de gemeente Gilze en Rijen.

13 14

Handhavingsorganisatie

Structuur en sturing boa’s Met betrekking tot structuur en sturing van boa’s zijn de volgende gremia of personen van belang: • Het bestuur en de directie (ABG-organisatie) • Gemeenteraad (Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze en Rijen) • College van burgemeester en Wethouders (Alphen-Chaam, BaarleNassau, Gilze en Rijen) • Afdelingsmanager Veiligheid, Vergunningen en Handhaving (ABGorganisatie) • Coördinator Veiligheid, Toezicht en Handhaving (ABG-organisatie) • Coördinerend boa (ABG-organisatie) • Boa’s (ABG-Organisatie) Sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur heeft de gemeenteraad vooral kaderstellende en controlerende taken, het college van B&W heeft bestuurlijke en uitvoerende taken. Binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders bestuurt het college van B&W de gemeente, de gemeenteraad controleert de wijze waarop het college zijn taken uitvoert14. In de handhavingspraktijk binnen de ABG-organisatie komt dit erop neer dat het college van B&W van de gemeenten AlphenChaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen de beleidsdoelstellingen voor de boa’s bepalen en hierin prioriteren en de raden van de betreffende gemeenten moeten toezien dat deze ook daadwekelijk worden behaald.

Bron: Samen Sterker ‘Groter worden om klein te blijven’ Visie op de ABG-organisatie Wet dualisering gemeentebestuur, 28 februari 2002

17

De afdelingsmanager Veiligheid, Vergunningen en Handhaving is verantwoordelijk voor de operationalisering van het beleid en doelstellingen met betrekking tot boa’s. Daarnaast is hij het aanspreekpunt voor de burgemeester voor de inzet, uitvoering, crisismanagement en realisatie. Adviseurs Openbare orde en Veiligheid (AOV-er) zijn het aanspreekpunt voor de burgemeester. Ieder burgemeester heeft een eigen AOV’er. Zij adviseren en schrijven de beleidsstukken voor de specifieke gemeente. De afdelingsmanager Veiligheid, Vergunningen en Handhaving heeft een helikopterview over de gehele ABG-organisatie met betrekking tot handhavingspraktijk. Bij hem komen de beelden samen van de drie gemeenten. Hij toetst de wensen van de gemeenten op haalbaarheid en uitvoerbaarheid binnen de beschikbare middelen en capaciteit. Respondenten geven aan dat de aansluiting van vraag en aanbod een puzzel is bijvoorbeeld het ad hoc inzetten van boa’s bij een weekendevenement, binnen de beschikbare formatieve uren. De coördinator Veiligheid, Toezicht en Handhaving is hiërarchisch verantwoordelijk voor de boa’s en stuurt deze ook aan. Het is zijn rol en verantwoordelijkheid om te sturen en een goede balans te vinden tussen de uitvoering en vooraf gemaakte afspraken met betrekking tot de inzet per gemeente. Er is een coördinerend boa.

De coördinerend boa heeft naast de reguliere boa-taken extra administratieve taken, zoals het maken van de roosters en is hij meer uren kwijt aan overleggen. Ook is hij het eerste aanspreekpunt van de boa’s. Boa’s werken in koppels met vroege en late diensten ob basis van meldingen, die per dag in een zaaksysteem binnen komen.

15

3.4

Registratie, monitoring en sturing

Verzameling gegevens en resultaten boa’s Per gemeente vindt elk jaar een evaluatie van het VTHuitvoeringsprogramma’s plaats. Uit die evaluatie moet blijken of de in het uitvoeringsprogramma opgenomen activiteiten zijn uitgevoerd en in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan het bereiken van de in het VTH-beleid gestelde doelen. De rapportage en het verslag van de evaluatie worden bekendgemaakt aan de gemeenteraad. Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen verzamelen gegevens over de voortgang in het bereiken van de eigen doelstellingen. In de VTHevaluaties brengen gemeenten deze gegevens samen. Het opstellen van deze evaluaties is een wettelijke verplichting. De provincie ziet hierop toe. In de jaarstukken van de drie gemeenten ziet het onderzoeksteam op hoofdlijnen terugkoppelingen terug op het programma ‘Veiligheid’. Daarnaast wordt er specifiek ingegaan op activiteiten specifiek gericht zijn op de boa’s.

Voorbeeld: Specifieke activiteiten in 2019 voor de gemeente Alphen-Chaam “Inzet boa’s aan de hand van de evenementenkalender: Meer inzet van boa's bij de evenementen in de gemeente. à De evenementenkalender van de gemeente is verwerkt in de roosters van de boa's. Het afgelopen jaar is er, door onze eigen boa's, meer toezicht geweest bij evenementen binnen de gemeente”15.

Jaarstukken Alphen-Chaam, 2021

18

Ten aanzien van het Programma Veiligheid 2018-2022 van Gilze en Rijen heeft het onderzoeksteam een evaluatie aangetroffen. Op de 5 speerpunten zoals deze voor de boa’s zijn benoemd is geen verdiepende analyse aangetroffen. Het thema ‘zichtbare boa’s’ is op hoofdlijnen toegelicht16. Registratie Het onderzoeksteam stelt vast dat gemeenten deze gegevens op outputniveau registreren, namelijk aantallen controles (op verschillende activiteiten) en vanaf 2021 ook op aantallen (en soorten) boetes. Wat opvalt in de evaluaties is dat genoemde controle-activiteiten bij de gemeten gegevens niet één op één aansluiten bij activiteiten zoals benoemd bij taakstellingen in het VTH-programma. Dit kan een gevolg zijn van onjuiste registraties of op een suboptimaal registratiesysteem. Risico hiervan is dat niet gemeten kan worden of doelen zijn behaald en in hoeverre getroffen beleidsmaatregelen effectief en efficiënt zijn geweest.

Respondenten geven aan dat er tijd wordt geschreven via het urenregistratiesysteem ‘timetell’17. Respondenten geven aan dat er geregistreerd wordt hoeveel uren er worden besteed, aan welke activiteit en aan welke gemeente. Respondenten geven aan ook er schriftelijk verslag wordt gedaan van klachten. Hierin vindt een kwalitatieve meldingen plaats van afdoening, waarin bijvoorbeeld ook wordt aangegeven of er sprake is van recidive en binnen welke termijn de klacht is afgehandeld.

Op basis van de evaluatie VTH is de realisatie controle-activiteiten van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen in drie figuren weergegeven18.

16 Evaluatie programma veiligheid 2018-2021 gemeente Gilze en Rijen, Raadsinformatiebrief, 17 november 2021 17 Respondenten geven aan dat er voor eind 2022 de aanschaf van een nieuw registratiesysteem op de planning staat. Tot die tijd hanteren de ABG-organisatie bovengenoemde werkwijze.

Figuur 3 - Realisatie controle-activiteiten boa VTH Alphen-Chaam

18

Bron: Evaluatie VTH Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen, jaargangen 20182021

19

Figuur 4 - realisatie controle-activiteiten boa VTH Baarle-Nassau

Figuur 5 - realisatie controle-activiteiten boa VTH Gilze en Rijen

Analyse, monitoring en sturing Er is sprake van een verminderd effectieve sturing en monitoring op vooraf gestelde (beleids)doelen. De ABG-organisatie, houdt op gemeentelijkeniveau het aantal controles en het aantal boetes bij (output). De registratie van uitgevoerde activiteiten zijn niet eenduidig en niet gekoppeld aan de taakstelling en de bijbehorende (beleids)doelen. Dit maakt sturing en monitoring op doelen verminderd tot niet effectief. De grafieken (figuren 3 t/m 5) maken inzichtelijk de veelheid aan activiteiten, accentverschillen in beleid (zoals controle-activiteiten ’t Zand bij figuur 3 terwijl die bij andere gemeenten achterwegen blijven). Wat verder opvalt is dat bij alle gemeenten (figuren 3 t/m 5) in 2020 t/m 2021 de ‘klachten en meldingen’ niet meer wordt geregistreerd. Omdat hier in 20

de evaluaties alleen registraties plaatsvinden en geen analyses plaatsvinden, kan het onderzoeksteam niet achterhalen wat hiervan de reden is.

19

Figuur 6 - Realisatie controle-activiteiten boa activiteiten Totaalbeeld

Figuur 6 geeft een totaalbeeld van de gerealiseerde, gemeten controle activiteiten op de VTH-taakdoelstellingen voor alle gemeenten. Dit betreffen alleen VTH-resultaten. Boa’s worden zoals eerder aangeven ingezet op een veelheid van taken. Een overzicht van gemeten resultaten gerelateerd op alle doelstellingen waarop de boa wordt ingezet heeft het onderzoeksteam niet aangetroffen. Sturing Het onderzoeksteam heeft ook niet kunnen vaststellen dat het verantwoordelijk management aantoonbaar stuurt op het bereiken van de doelen. Het onderzoeksteam constateert namelijk dat de evaluatiecijfers geen aanleiding zijn om taakstellingsdoelstelling in daaropvolgende jaren bij te stellen. Uit evaluatiecijfers blijkt dat de aantallen controles (structureel) geen aansluiting vinden bij de taakstelling. In de opvolgende jaren worden de doelstellingen niet herijkt. De doelstellingen blijven nagenoeg hetzelfde (zie figuur 7).

Figuur 7 – Boa Taakstelling versus realisatie ABG-niveau VTH-doelstellingen

Onderzoekers hebben zowel in de jaarstukken op ABG-organisatie-niveau als op gemeenteniveau bij Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen niet aangetroffen dat er inzichtelijk is gemaakt in welke mate het handhaven, de controles of boetes ertoe hebben geleid dat er ook beter gedrag plaatsvond (naleving) en welke effecten deze naleving op de maatschappij en het gevoel van veiligheid teweegbrengt heeft gebracht. Wel gaven respondenten aan dat zowel ambtelijk verantwoordelijken (managers en coördinatoren) en bestuurlijk verantwoordelijken (het college van Burgemeester en wethouders en afzonderlijke bestuurders met Veiligheid in hun portefeuille) regelmatig over de voortgang worden geïnformeerd.

19 Bronnen: Evaluatie Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen, Jaargangen 20182021

21

3.5

Beschouwend

De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn op bestuurlijk niveau verdeeld en vastgelegd en ook de gemeentelijke en bijbehorende beleidsdoelen in het governance document ten tijde van de fusie in 2016. Ook de structuur en sturing voor handhavingsorganisatie is op orde. Het onderzoeksteam constateert dat er momenteel met name op basis van collegiaal overleg en goede samenwerking en minder vanuit structuur en vooraf gemaakte afspraken wordt gestuurd.

•

•

aangetroffen dat door gemeenten inzichtelijk is gemaakt in welke mate deze handhavingscijfers en aantallen controles of boetes ertoe leiden dat er ook beter gedrag plaatsvindt (naleving) en de effecten van die naleving op de maatschappij, het gevoel van veiligheid teweegbrengt. Het onderzoeksteam heeft uit de documenten niet kunnen constateren dat het verantwoordelijk management aantoonbaar stuurt op het bereiken van de doelen. Wel gaven respondenten aan dat coördinatoren en verantwoordelijk portefeuillehouders regelmatig over de voortgang worden geïnformeerd.

Toch wordt de monitoring, terugkoppeling, inhoudelijke sturing niet volledig waargemaakt. Dit is mede een gevolg vanwege de talrijkheid aan prioriteiten om daadwerkelijk richting te kunnen geven aan de praktijk. Dit maakt dat, naast het gegeven dat er meldingsgericht wordt gewerkt, beleidsdoelstelling niet volledig gehaald kunnen worden met de beschikbare capaciteit (bevinding hoofdstuk 2). Punten die verder samenvattend kunnen worden genoemd: • • •

•

•

Gemeenten leggen jaarlijks doelen en taakstellingen vast in VTHprogramma Ook in de jaarstukken worden t.a.v. programma Veiligheid specifieke doelstellingen geformuleerd Gemeenten verzamelen gegevens over de voortgang in het bereiken van de eigen doelen in de VTH-evaluaties. Ook in de jaarstukken en in overige beleidstukken heeft het onderzoeksteam evaluatie(gegevens) m.b.t. boa’s aangetroffen. Het onderzoeksteam heeft documentatie aangetroffen waarin over prestaties van boa resultaten en taakstellingen wordt gerapporteerd, maar omsluiten niet het volledige boa-beleid en de beleidsdoelstellingen die t.a.v. de boa’s zijn gesteld. Het onderzoeksteam kan dan ook geen uitspraak doen in hoeverre de beoogde prestaties van het Boa-beleid inmiddels zijn gerealiseerd. Op gemeenteniveau heeft het onderzoeksteam handhavingsgegevens aangetroffen m.b.t. boa’s bij, maar het onderzoeksteam heeft niet 22

4 Financiën 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we in op financiële middelen die beschikbaar zijn voor de boa’s in de ABG-begroting en wat de verdeelsleutel is tussen de 3 gemeenten. We behandelen de financiële context van de ABG-organisatie, beschikbare middelen voor de boa’s en wat dit vervolgens betekent voor de inzet van handhaving. Vervolgens maken we inzichtelijk hoe de middelen zich verhouding tot de inzet van boa’s. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op documentstudie en interviews.

4.2

Inzet middelen ABG-begroting

Financiële kader In juli 2014 hebben de raden de kaders voor de fusie van de drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen vastgesteld, waaronder het financiële kader20. Voor de voorbereiding van de fusie hebben de raden een bedrag van € 2 miljoen beschikbaar gesteld dat in 4 tot 6 jaar moet worden terugverdiend. In juli 2015 hebben de raden ingestemd met de 1e begroting van de ABG-organisatie.

Verdeelsleutel Bij de start van de ABG-organisatie is in de kostenverdeling gewerkt met verdeelsleutels op basis van ervaringscijfers. Hierbij is uitgegaan van de reguliere taken aangevuld met maatwerk voor de drie gemeenten. Het onderzoeksteam heeft uit de stukken niet kunnen vaststellen hoe de verdeelsleutel tot stand is gekomen. Eventuele stukken die hierbij ter ondersteuning kunnen dienen, zoals urenregistratie en verdeling van werkzaamheden, ontbraken hierin. Hierdoor was het niet mogelijk om een gedegen toets hiervoor uit te voeren. Sinds 2021 wordt er binnen de ABG-organisatie het principe: ‘Betalen en Genieten’ gehanteerd. Dat wil zeggen dat er precies wordt bijgehouden wat een gemeente betaald en wat een gemeente ervoor terugkrijgt. Hierbij worden overheadfuncties verdeeld op basis van een vaste verdeelsleutel, afdelingen die uren schrijven op basis van deze geschreven uren en productieafdelingen op basis van de productieverantwoordingen. Dit betekent dat de voorcalculatie wel op basis van de verdeelsleutel plaatsvindt en de uiteindelijke eindafrekening op basis van daadwerkelijke verbruik. Het verbruik wordt gemeten aan de hand van urenregistratie.