6i onderzoeksopzet 2021 Inkoop- en aanbestedingsbeleid - rkc AC BN GR def

Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gezamenlijke rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau / Gilze en Rijen

Sabine van Zuydam Voorzitter Rekenkamercommissie E. sabine@necker.nl

T. 06-330 494 68 Contactpersoon: Elsemiek Smits-Muis Ambtelijk secretaris E. elsemiek@necker.nl T. 06-470 414 91 Datum: 19 mei 2021

Inhoudsopgave 1. Een onderzoek naar inkoop- en aanbestedingsbeleid

1

1.1 / Aanleiding

1

1.2 / Doel- en vraagstelling

1

2. Uitvoering in vier fasen

4

1.3 / Fase 1: Startgesprek en normenkader

4

1.4 / Fase 2: Doelmatigheid en doeltreffendheid

4

1.5 / Fase 3: Rol van de raad

5

1.6 / Fase 4: Rapportage

6

3. Team en planning

7

1.7 / Onderzoeksteam

7

1.8 / Planning en inzet in dagdelen

7

1. Een onderzoek naar inkoop- en aanbestedingsbeleid 1.1 Aanleiding Met gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsprocessen zijn grote financiële belangen gemoeid. Een deel van het inkoop- en aanbestedingsbeleid dat daarbij om bijzondere aandacht vraagt, heeft betrekking op de inhuur van externe medewerkers. Gemeenten kunnen met verschillende redenen externe capaciteit inhuren, bijvoorbeeld vanwege ziekte, extra werkzaamheden, bestuurlijke prioriteiten of behoefte aan specialistische kennis. Met de tijdelijke inzet van externen is relatief veel geld gemoeid (in 2019 ging het bij de ABGorganisatie om een bedrag van 10,01% van de totale loonsom inclusief de kosten van externe inhuur, waarbij de totale lasten voor externe inhuur/vervanging circa €4,5 miljoen bedroegen 1). Het is daarom van belang dat het inhuurproces goed is ingericht en dat de inzet van externen bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke doelen. Mede vanwege het belang van externe inhuur, wil de rekenkamercommissie graag onderzoek doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten AlphenChaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen, met een bijzondere focus op de invulling en uitvoering van externe inhuur.

Daarbij houdt de Rekenkamercommissie waar mogelijk rekening met een recent afgerond 213a-onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Gilze en Rijen; hoewel de inhuur van derden in dit onderzoek beperkt aan bod komt, is het zonde om (delen van) dit onderzoek over te doen. Om die reden zullen de resultaten van dit 213a-onderzoek als uitgangspunt dienen voor de onderzoekswerkzaamheden in Gilze en Rijen.

1.2 Doel- en vraagstelling Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie de raad inzicht bieden in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen, in het algemeen en met betrekking tot de externe inhuur van medewerkers. Daarbij heeft het onderzoek ook oog voor de kansen en uitdagingen die externe inhuur met zich meebrengt; niet alle inhuur is onwenselijk, maar onnodige inhuur brengt vaak hoge kosten met zich mee. Op basis van de doelstelling is de volgende centrale vraag geformuleerd: Hoe doeltreffend en doelmatig is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten AlphenChaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen met betrekking tot externe inhuur? De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen, uitgesplitst in drie thema’s: Beleid 1. 2.

1

Welke doelen en ambities hebben de gemeenten ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot externe inhuur? Welk beleid is vastgesteld door de gemeenten (raden en colleges) voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten, in het bijzonder betrekking tot externe inhuur?

Jaarstukken 2019 ABG-organisatie, p. 16 & p. 40. Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

1

3.

Welk flankerend beleid (bijvoorbeeld afdelingsplanning) is vastgesteld rond strategische personeelsplanning en externe inhuur?

Uitvoering en sturing 1.

Wat was de aard en omvang van externe inhuur in de gemeenten (vanaf 2018)?

2.

Hoe wordt in de praktijk uitvoering gegeven aan inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot externe inhuur, en in hoeverre sluit dat aan bij geldende beleid? Op welke grond wordt het besluit om over te gaan tot externe inhuur genomen en hoe verhoudt dit zich tot geldende normen en kaders? Welke (externe) factoren beïnvloeden deze keuze?

3.

Monitoring en verantwoording 4. 5.

Hoe en op welke manier wordt het inkoop- en aanbestedingsbeleid met betrekking tot externe inhuur van de gemeenten gemonitord en geëvalueerd? Op welke wijze worden de gemeenteraden geïnformeerd over het inkoop- en aanbestedingsbeleid met betrekking tot externe inhuur?

1.3 Focus inkoop- en aanbesteding van externe inhuur Rollen voor raad, college en ambtelijke organisatie Raad, college en organisatie hebben allen hun eigen rol als het gaat om strategisch personeelsbeleid en daarmee samenhangend inhuur van externen. Vanuit zijn kaderstellende rol stelt de gemeenteraad doelen vast en geeft hij daarbij randvoorwaarden aan. Het realiseren van de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden is een verantwoordelijkheid van het college dat voor de concrete uitwerking wordt ondersteund door de gemeentelijke organisatie (in dit geval de ABG-organisatie). De verantwoordelijkheid voor de uitvoering is gekoppeld aan een informatie- en verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad. Het figuur hieronder geeft schematisch weer hoe de gemeentelijke doelen worden vastgesteld en gerealiseerd rondom personeelsbeleid in de keten van gemeenteraad-college-ambtelijke organisatie.

Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

2

Figuur 1. Relatie tussen bereik gemeentelijke doelen, realisatie en uitvoering

Focus op optimale inzet externen Het inhuurproces moet zodanig zijn ingericht dat er sprake is van optimale inzet van externen. Optimaal qua omvang, aantal en bijdrage aan de realisatie van gemeentelijke doelen. In dit onderzoek richten we ons dan ook op de vraag welk beleid de gemeente heeft ten aanzien van externe inhuur en hoe daaraan in de praktijk uitvoering wordt gegeven. Ook kijken we naar de relatie tussen externe inhuur en de eigen personeelsplanning en de impact die (externe) factoren hebben op de keuze om al dan niet in te huren. Belangrijk onderdeel is inzicht verkrijgen in de aard en omvang van de externe inhuur door middel van kerncijfers. Om deze cijfers te beoordelen is het echter van belang ze in het perspectief te zien van de beleidsdoelstellingen. Wat is de relatie tussen cijfers en beleidsdoelstellingen? Wordt externe inhuur zo ingezet dat het bijdraagt aan de realisatie van doelstellingen en past het gevoerde beleid binnen de gegeven kaders? Alleen door de uitvoering in perspectief te zien van het beleid en beoogde doelstellingen is een oordeel te vellen over de inzet van externe medewerkers. Tenslotte is het relevant om inzicht te geven in de sturings- en controle-instrumenten die de raad ter beschikking heeft en of die instrumenten voldoende benut worden.

Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

3

2. Uitvoering in vier fasen Het onderzoek wordt uitgevoerd in vier fasen. Deze worden hieronder toegelicht.

2.1 Fase 1: Startgesprek We beginnen het onderzoek met een startgesprek, waaraan naast de onderzoekers de gemeentesecretarissen van de drie gemeenten deelnemen. Met de gemeentesecretarissen nemen we de onderzoeksopzet door en maken we werkafspraken over de uitvoering. Indien mogelijk sluit ook de ambtelijk contactpersoon die door de ABG-organisatie wordt aangewezen aan bij dit gesprek. Ook bespreken we het informatieverzoek, waarin is aangegeven welke documenten we van de organisatie willen ontvangen. Tot slot maken we afspraken over het plannen van interviews. Op deze manier is het voor de organisatie duidelijk hoe het onderzoek eruit komt te zien en wat we wanneer van de organisatie vragen.

Fase 1 Resultaten: /

Onderlinge werkafspraken en verwachtingen zijn vastgesteld

/

Organisaties zijn op de hoogte van de onderzoekswerkzaamheden en kennen informatievraag

Gehanteerde methode: /

Startgesprek

2.2 Fase 2: Beleid en uitvoering in beeld In deze fase inventariseren we de aard en omvang van externe inhuur in de gemeenten en brengen we het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten in kaart. Daarbij richten we ons zoals eerder aangegeven in het bijzonder op het beleid dat betrekking heeft op externe inhuur. Voor de gemeente Gilze en Rijen vormt in deze fase het recent afgeronde 213a-onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid een uitgangspunt; we putten uit de bevindingen en vullen deze indien nodig verder aan. In deze fase zetten we de volgende onderzoeksmethoden in: /

een analyse van relevante documenten, waaronder de coalitieakkoorden, het inkoop- en aanbestedingsbeleid (in het bijzonder voor externe inhuur), het strategisch personeelsbeleid, (interne) uitvoeringsplannen, (interne) begrotingen; voortgangsrapportages en kerncijfers van en over de drie gemeenten; Twee (groeps)interviews met ambtenaren die op beleidsniveau betrokken zijn bij de inkoop- en aanbesteding van externe inhuur, zoals de gemeentesecretarissen en beleidsadviseurs; Een groepsinterview met ambtenaren die op uitvoerend niveau betrokken zijn bij de inkoop- en aanbesteding van externe inhuur, zoals medewerkers van de ABG-organisatie die geen lid zijn van de directie en die werkzaam zijn op verschillende domeinen (fysiek en sociaal domein) en eventueel het Inkoopbureau.

/ /

Fase 2 Resultaten: /

Inzicht in de aard en omvang van externe inhuur;

/

Inzicht in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot externe inhuur; Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

4

/

Inzicht in de uitvoeringspraktijk van het inkoop- en aanbestedingsbeleid met betrekking tot externe inhuur.

Gehanteerde methode: /

Documentanalyse;

/

Drie (groeps)interviews (gecombineerd met de interviews uit fase 3).

2.3 Fase 3: Doorlichting inkoopdossiers externe inhuur In de derde fase van het onderzoek verdiepen we de algemene inventarisatie uit de volgende fase door in totaal 10 dossiers van inkoop van externe inhuur te analyseren. Bij de selectie van dossiers dragen we zorg voor spreiding over 1) de drie gemeenten (of dat het alle drie de gemeenten aangaat), 2) de duur van de werkzaamheden, 3) het beleidsterrein waarvoor wordt ingehuurd, 4) de aard van de werkzaamheden en 5) de aanleiding voor inhuur. Bij elk dossier beoordelen we aan de hand van het analysekader (zie bijlage 1) of en in hoeverre de inhuur volgens de geldende normen en regels is verlopen. Zo maken we de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid met betrekking tot externe inhuur concreet en kan worden vastgesteld in hoeverre het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten ook in de praktijk doeltreffend en doelmatig is. Om de dossiers door te lichten analyseren we de stukken in de inkoopdossiers. Denk aan offerteaanvragen, contracten en verantwoordingsstukken. Daarnaast gebruiken we de (groeps)interviews om de lijnen en aandachtspunten uit deze analyse te toetsen en te verdiepen.

Bijvoorbeeld in het geval van een afwijking van het geldende beleid: hoe is dat te duiden? Zo krijgen we meer zicht op de mechanismen en patronen achter de inkoop- en aanbesteding van externe inhuur en de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan.

Fase 3 Resultaten: /

Inzicht in de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het algemeen en met betrekking tot externe inhuur;

/

Inzicht in de wijze waarop het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt gemonitord en geëvalueerd, in het algemeen en met betrekking tot externe inhuur;

/

Inzicht in de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over het inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het algemeen en met betrekking tot externe inhuur.

Gehanteerde methode: /

Aanvullende documentanalyse;

/

Drie (groeps)interviews (gecombineerd met de interviews uit fase 2)

Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

5

2.4 Fase 4: Rapportage De rapportagefase bestaat uit het opstellen van een compacte, kernachtige nota van bevindingen. Dit betreft één nota, waarin naast algemene observaties ook aandacht wordt besteed aan de specifieke bevindingen voor individuele gemeenten. Op die manier is in één oogopslag te zien welke bevindingen voor alle gemeenten gelden en in welke opzichten zij van elkaar verschillen. Dit maakt ook inzichtelijk wat de gemeenten mogelijk van elkaar kunnen leren. De nota van bevindingen wordt voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een controle op eventuele feitelijke onjuistheden. De reactie verwerken wij in de definitieve nota van bevindingen en vullen we aan met de bestuurlijke nota, waarin naast een onderzoeksverantwoording ook de conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen. Deze versie van de rapportage wordt voor een bestuurlijke reactie aangeboden aan de colleges. De bestuurlijke reacties zijn integraal onderdeel van de definitieve rapportage die naar de raden wordt gestuurd. Fase 4 Resultaten: /

Rapportage

/

Wederhoorprocedure

Gehanteerde methode: /

Rapporteren

Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

6

3. Team en planning 3.1 Onderzoeksteam Het onderzoeksteam bestaat uit Daan Jacobs en Irene van den Bosch. Daan is de projectleider van het onderzoek en bewaakt de planning en de kwaliteit van het onderzoek. Ook is hij het directe aanspreekpunt voor de ABG-organisatie. Sabine van Zuydam, voorzitter van de rekenkamercommissie, heeft de eindverantwoordelijkheid voor het onderzoek.

3.2 Planning en inzet De tabel hieronder geeft inzicht in de planning van het onderzoek. Het budget is € 15.430. Naar verwachting kunnen we het rapport in het najaar van 2021 aanbieden aan de gemeenteraden, mits documenten en respondenten tijdig beschikbaar zijn.

Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

Onderzoeksfase

Planning

Startbijeenkomst Doeltreffendheid en doelmatigheid Rol van de raad Rapportage (incl. interne bespreking in rekenkamercommissie)

juli september september/oktober november

Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

7

Bijlage - Analysekader Kader voor het beoordelen van inkoopdossiers externe inhuur Om te beoordelen of en in hoeverre het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente doelmatig en doeltreffend is, maken we in de analyse van dossiers gebruik van een analysekader. Dit analysekader is gebaseerd op eerder onderzoek naar inkoop- en aanbestedingsbeleid en biedt als zodanig een nuttige spiegel om de praktijk in Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen aan te spiegelen. Het betreft een concept analytisch kader, dat op basis van specifieke beleidskaders die voor de drie gemeenten gelden verder verfijnd kan worden.

Voorafgaand aan de opdracht(verlening)

Voldaan?

Er is een interne opdrachtformulering opgesteld die helder de opdracht omschrijft. Dan gaat het om: doel van de externe inhuur, onderbouwing dat externe inhuur nodig is en eventuele alternatieven, risico’s van niet inhuren, aard van de werkzaamheden, duur van de inhuur, kwaliteitseisen en financiële kaders. De interne opdrachtformulering sluit aan bij de doelen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot externe inhuur. De nut en noodzaak van de opdracht is overtuigend beargumenteerd in de interne opdrachtformulering. Een vooraf opgesteld afwegingskader wordt gehanteerd om te bepalen of externe inhuur al dan niet aan de orde (kan) zijn. Er worden doeltreffendheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren of dat het niet per se noodzakelijk is dat de organisatie de taak zelf uitvoert. Er worden doelmatigheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat eventuele alternatieve oplossingen minder aantrekkelijk zijn. De juiste inkoopprocedure wordt gevolgd voor het externe inhuur, aansluitend bij de (zelf) geformuleerde drempelbedragen. Denk aan enkelvoudig onderhands, meervoudig onderhands, openbaar, Europees. De interne opdrachtformulering is in afstemming met de verantwoordelijke partijen tot stand gekomen.

Selectie Voorafgaand aan het uitvragen van offertes vindt een marktoriëntatie plaats en is een lijst met potentiële aanbieders opgesteld (tenzij sprake is van een openbare aanbesteding). Voor het selecteren van potentiële aanbieders zijn criteria geformuleerd die worden nageleefd. Voor onderhandse aanbestedingen is een offerteaanvraag verzonden met een duidelijke omschrijving van de opdracht. Voor openbare aanbestedingen is een duidelijke beschrijving van de opdracht opgenomen in de aanbestedingsdocumenten. Potentiële aanbieders wordt de mogelijkheid geboden om vragen te stellen. Indien dat niet mogelijk is wordt dat gemotiveerd. De beoordeling van offertes en de wijze waarop die tot stand is gekomen, is (verifieerbaar) vastgelegd in het inkoop/aanbestedingsdossier. Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

8

Voor de beoordeling van offertes zijn gunningscriteria met weegfactoren opgesteld. Deze gunningscriteria houden rekening met wet- en regelgeving, algemene beginselen en het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. De beoordeling van offertes is gebaseerd op de vooraf bepaalde gunningscriteria. Het inkoop/aanbestedingsdossier is compleet en bevat alle benodigde stukken, van de interne opdrachtformulering, tot offertes, gunningsbeslissingen en overeenkomsten. Na de opdracht(verlening) Tijdens de uitvoering van de opdracht (na de opdrachtverlening) wordt gemonitord of de gemaakte afspraken ook daadwerkelijk worden nagekomen. Er wordt regelmatig met de aanbieder afgestemd over te leveren werkzaamheden, resultaten en/of voortgang, dit is vastgelegd in bijbehorende dossiers; Het geleverde eindproduct of dienstverlening wordt op de vastgestelde kwaliteit en realisatie van beoogde doelen beoordeeld. Indien de kwaliteit niet voldoet is de aanbieder hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld en gevraagd de verplichting (alsnog) na te komen. De inkoopprocedure voor de externe inhuur is geëvalueerd. Leerpunten zijn schriftelijk vastgelegd en gedeeld. De getrokken lessen uit de inkoopprocedure hebben opvolging gekregen.

Overkoepelend De inkoopprocedure voor externe inhuur is overeenstemming met wet- en regelgeving en sluit aan bij de doelen en kaders van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en andere beleidskaders over externe inhuur.

Onderzoeksopzet 2021 rekenkamercommissie AC, BN &GR, Inkoop- en aanbesteding van externe inhuur

9