Bijlage 5 - Nota Investeringen 2025

De noodzaak van het verrichten van groot onderhoud doet zich daarentegen pas na een langere periode van gebruik voor, als gevolg van slijtage. Het gaat hier dus om onderhoud van meer ingrijpende aard, dat in feite betrekking heeft op een langere periode. Met onderhoud van ingrijpende aard kunnen jaarlijks fluctuerende lasten gemoeid zijn. Wat betekent dit in de praktijk? De lasten van groot en klein onderhoud moeten apart in beeld worden gebracht, aangezien ze een wezenlijk ander karakter hebben. De lasten van klein onderhoud dienen volledig te worden geraamd in het jaar waarin het klein onderhoud daadwerkelijk zal worden uitgevoerd. Met ingang van het jaar van ingebruikname starten de lasten van klein onderhoud. Deze lasten mogen nooit (ook niet via een voorziening) over meerdere jaren worden geëgaliseerd. De lasten van groot onderhoud mogen niet worden geactiveerd en kunnen op twee wijzen worden verwerkt in de begroting: 1. Lasten in het jaar van uitvoering direct ten laste van de exploitatie brengen. In de begroting worden deze lasten geautoriseerd door de raad, omdat de lasten onderdeel uitmaken van het saldo van baten en lasten van de begroting. Het is van belang dat de ramingen onderbouwd zijn met reële en actuele meerjarige onderhoudsplanningen (MJOP). Anders zou de begroting snel aan realiteitswaarde inboeten.

Dit kan in de vorm van een onderhoudsplan, we adviseren dit ook te doen. Als de lasten in de exploitatie zijn opgenomen hoeft het onderhoudsplan niet door de raad vastgesteld te worden en volstaat vaststelling door het college. 2. Lasten in het jaar van uitvoering ten laste van een vooraf gevormde voorziening brengen.

28 / 31

investeringen 2025

Het is toegestaan om de lasten van groot onderhoud te egaliseren via een onderhoudsvoorziening als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan (zie onder 2.3). De onderhoudsuitgaven maken hierbij geen onderdeel uit van het saldo van baten en lasten. De last in de begroting betreft alleen de dotatie aan de voorziening. Met het vaststellen van de begroting worden niet de lasten groot onderhoud geautoriseerd. Het enige moment van autorisatie van de onderhoudslasten is bij het vaststellen van het onderhoudsplan. Het onderhoudsplan moet daarom door de raad zijn vastgesteld. 2.3 De voorwaarden voor het gebruik van een onderhoudsvoorziening ter egalisatie 1. De onderhoudsvoorziening is alleen een optie voor groot onderhoud: lasten van groot onderhoud kunnen in het jaar van ontstaan ten laste van een vooraf gevormde voorziening worden gebracht indien die onderhoudslasten voorzien zijn in een door de raad vastgesteld onderhoudsplan. 2. Instelling door de raad: een dergelijke voorziening wordt door de raad gevormd om de lasten van het groot onderhoud over meerdere begrotingsjaren te egaliseren. 3.

Voeding met bedragen van gelijke omvang (constante bedragen): de voorziening wordt systematisch ten laste van de exploitatie gevoed met zodanige bedragen dat de voorziening over de gehele looptijd genomen voldoende is voor het bekostigen van de uitvoering van het in het onderhoudsplan opgenomen groot onderhoud. Wij adviseren daarbij rekening te houden met areaaluitbreiding waartoe al besloten is. 4. Uitsluitend de geplande onderhoudslasten (die van jaar tot jaar kunnen variëren) waarvoor gespaard wordt, mogen ten laste van de voorziening gebracht worden. Eventuele onderhoudslasten die niet in het onderhoudsplan zijn opgenomen moeten rechtstreeks ten laste van de exploitatie komen. De omvang van de voorziening, rekening houdend met de jaarlijkse toevoegingen, moet in elk geval toereikend zijn om het toekomstig geplande groot onderhoud op elk moment in de tijd ten laste van de voorziening te kunnen brengen. Met andere woorden: de voorziening mag nooit een negatief saldo krijgen. Na actualisatie van een onderhoudsplan kan zich toch de situatie voordoen dat er op begrotingsbasis een tekort in de onderhoudsvoorziening dreigt te ontstaan. Een eenmalige toevoeging om de voorziening op het gewenste peil te brengen is op begrotingsbasis niet toegestaan, want dit past niet bij het doel van egalisatievoorzieningen.

Het te lage bedrag moet worden aangevuld door de jaarlijks in de begroting geraamde stortingen zodanig te verhogen, via een begrotingswijziging, dat de voorziening over de gehele looptijd genomen weer toereikend is voor het bekostigen van de uitvoering van het onderhoud. Alleen wanneer bij het opmaken van de jaarrekening geconstateerd wordt dat er sprake is van een negatieve onderhoudsvoorziening dan moet er een eenmalige toevoeging plaats vinden. Een negatieve voorziening is namelijk niet toegestaan. 5. De hoogte van de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening moet worden gebaseerd op een recent (actueel) onderhoudsplan. Dit houdt in dat het onderhoudsplan maximaal 5 jaar oud mag zijn (voorbeeld: de toevoeging aan de onderhoudsvoorziening voor het begrotingsjaar (t) plus de drie jaren van de meerjarenraming (t+1, t+2, t+3) moet dus gebaseerd zijn op een onderhoudsplan dat niet ouder is dan t-5). Binnen deze vijf jaar bestaat overigens wel de verplichting om het onderhoudsplan tussentijds op nieuw vast te stellen indien het onderhoudsplan in belangrijke mate niet meer aansluit bij de actuele situatie van staat van het onderhoud. Deze bepaling geldt ook voor een substantiële areaaluitbreiding.

De raad kan gemotiveerd afwijken van deze maximumtermijn van 5 jaar, maar men moet dit wel autoriseren en verantwoorden in de paragraaf ‘onderhoud kapitaalgoederen’ van zowel de begroting als de jaarstukken (bijvoorbeeld als het wenselijk is om het wegenonderhoudsplan en het vGRP gelijktijdig te actualiseren). Bij het gemotiveerd afwijken moeten tevens de maatregelen worden benoemd die worden genomen om achterstallig onderhoud te voorkomen (zie verder onder 2.6). 29 / 31

investeringen 2025

6. Op basis van artikel 12 lid 1 BBV moeten minimaal 5 categorieën kapitaalgoederen worden onderscheiden: wegen, riolering, water, groen en gebouwen. Per afzonderlijke categorie moet een onderhoudsplan worden vastgesteld met een bijbehorende onderhoudsvoorziening. Het is ook mogelijk om deze vijf categorieën nog verder uit te splitsen, maar dit is niet verplicht. Als er gebruik wordt gemaakt van verdere uitsplitsing, dan dient voor iedere subcategorie een aparte onderhoudsvoorziening te worden gevormd, gebaseerd op een bijbehorend onderhoudsplan. 2.4 Cases m.b.t. het gebruik van onderhoudsvoorzieningen Gemeenten wijken soms af van deze regelgeving. In dit hoofdstuk laten we zien hoe we afwijkingen beoordelen en betrekken bij het bepalen van de vorm van toezicht. a. Als blijkt dat de ramingen van de onderhoudslasten in de gemeentebegroting niet zijn gebaseerd op een door de raad vastgesteld recent onderhoudsplan, signaleren wij dit door hier een opmerking over te maken in de begrotingsbrief. Het is dan immers onvoldoende aangetoond dat de ramingen voldoende reëel zijn. We verzoeken de gemeente dringend om zo snel mogelijk een recent plan vast te stellen, zodat de eerstvolgende begroting wél onderbouwd zal zijn met de vereiste actuele onderhoudsplannen.

Als deze situatie zich bij de volgende begroting echter wederom voordoet, kan het voor ons aanleiding zijn om de begroting als onvoldoende reëel aan te merken. Dit kan leiden tot negatieve bijstellingen op de structurele begrotingssaldi. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor de vorm van toezicht. b. Als de gemeente op enig moment afstapt van de methodiek van lastenegalisatie via een onderhoudsvoorziening, dient men ook de werkelijke onderhoudslasten in de exploitatie te ramen. Omdat het egaliserend effect van de voorziening wegvalt, kan dit leiden tot (sterke) schommelingen in de jaarlijkse onderhoudslasten in de begroting. Dit heeft dus direct effect op de structurele saldi van de (meerjaren)begroting. Zonder onderhoudsvoorziening is het niet mogelijk om de onderhoudslasten te egaliseren. c.

Indien de onderhoudsvoorziening in enig jaar toch een negatief saldo vertoont, passen we een negatieve bijstelling toe op de (structurele) begrotingssaldi van de (meerjaren)begroting. Het te lage bedrag moet worden aangevuld door de jaarlijks in de begroting geraamde stortingen zodanig te verhogen, zodat de voorziening over de gehele looptijd genomen weer toereikend is voor het bekostigen van de uitvoering van het onderhoud. Het bedrag van de verhoging stellen we meerjarig negatief bij op het structurele begrotingssaldo. Deze bijstelling bepalen we door het negatief saldo door 4 te delen, zijnde de periode van de begroting plus de meerjarenraming. Dit heeft dus consequenties voor de structurele saldi van de meerjarenraming en mogelijk dus ook voor de vorm van toezicht.

d. Het is niet toegestaan om de toevoeging aan de onderhoudsvoorziening geleidelijk te laten toegroeien naar het noodzakelijke bedrag (het zogenaamde ‘ingroeimodel’). Daarmee worden 2.6 Achterstallig onderhoud Er kan sprake zijn van achterstand of achterstallig onderhoud als onderhoud niet tijdig volgens de planning wordt uitgevoerd. Bij achterstand is de kwaliteit van het betreffende object (nog) niet aangetast. Bij achterstallig onderhoud is dat wel het geval: er wordt niet (meer) voldaan aan het door de raad vastgestelde minimale kwaliteitsniveau of de wettelijke norm. Achterstallig onderhoud kan 30 / 31

investeringen 2025

ook ontstaan door een onvoldoende financiële vertaling in de begroting van het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau. Als kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties aan de orde zijn, is er sprake van achterstallig onderhoud. Op basis van CROW advies is het uitgangspunt voor financieel toezicht (conform gehanteerd beleid artikel 12 Fvw) dat er sprake is van kapitaalvernietiging als de staat van het onderhoud niet meer voldoet aan minimaal kwaliteitsniveau C (bij onderhoud wegen), of een vergelijkbaar niveau als er een andere systematiek wordt toegepast. Achterstallig onderhoud kan leiden tot hogere herstellasten en ook tot onveilige situaties als niet meer wordt voldaan aan de wettelijke normen. Daarom dient achterstallig onderhoud zo snel mogelijk te worden hersteld. Op basis van artikel 44 lid 1a BBV wordt daartoe een voorziening gevormd; het achterstallig onderhoud wordt dan meteen ten laste van deze voorziening gebracht. In de notitie “Materiële vaste activa” (januari 2020) van de Commissie BBV is een belangrijke wijziging doorgevoerd met betrekking tot het ramen van achterstallig onderhoud. Dit houdt in dat het niet langer acceptabel is om het achterstallig onderhoud in te lopen binnen vier jaar tijd.

In de praktijk betekent dit dat de gemeente de voorziening achterstallig onderhoud in één keer moet vormen (in het begrotingsjaar waarin de omvang van het achterstallig onderhoud is vastgesteld en duidelijk is welke maatregelen moeten worden getroffen). Doorgaans wordt de voorziening gevormd middels een overheveling vanuit de (algemene) reserves. Dit kan in bepaalde gevallen leiden tot een negatieve stand van de algemene reserve, hetgeen feitelijk niet is toegestaan. In dat geval zal de gemeente met spoed actie moeten ondernemen om de algemene reserve binnen de periode van de meerjarenraming weer op het noodzakelijke peil te brengen. Het achterstallig onderhoud kan derhalve grote consequenties hebben voor de financiële positie van gemeenten en ook voor de vorm van toezicht. In bepaalde gevallen kan achterstallig onderhoud ook worden verholpen door het gehele kapitaalgoed versneld te vervangen. In dat geval is het uiteraard niet nodig om hiervoor nog een voorziening voor achterstallig onderhoud te treffen.

31 / 31

investeringen 2025