Reactie op instructieregel e250038848

LET OP: ONDER VOORBEHOUD VAN EEN BESLUIT VAN GEDEPUTEERDE STATEN VAN GELDERLAND OP 8 JULI 2025 Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening T.a.v. demissionair minister M.C.G. Keijzer Postbus 20011 2500 EA DEN HAAG

Geachte demissionair minister Keijzer, De provincie Gelderland verzoekt u om af te zien van het voornemen tot invoering van de instructieregel permanente bewoning recreatiewoningen. Met deze instructieregel wordt provinciaal en gemeentelijk beleid doorkruist en de lokale economie geraakt. Op 22 mei 2025 startte de digitale consultatie voor de AMvB “Instructieregel permanente bewoning recreatiewoningen”. Deze instructieregel verplicht provincies en gemeenten om in hun omgevingsplan onder voorwaarden permanente bewoning van recreatiewoningen tijdelijk (10 jaar) toe te staan en hieraan mee te werken. Met deze instructieregel wordt provinciaal en gemeentelijk beleid doorkruist en de lokale economie geraakt. Met uw voornemen zet u vele artikelen uit het besluit kwaliteit leefomgeving buiten werking en gaat u voorbij aan wet- en regelgeving rondom Natura 2000 gebieden, stikstofemissie en de huidige effectieve aanpak van provincie en gemeenten, veelal in samenwerking met het Rijk. Met deze brief geven wij onze zienswijze op uw voornemen tot invoering van de instructieregel permanente bewoning recreatiewoningen. Deze zienswijze wordt mede ondersteund door de gemeenten: ….. Deze ondersteuning is afhankelijk van besluitvorming in de verschillende colleges tussen 30 juni en circa 15 juli aanstaande. Hierover volgt nog nadere informatie.

Provinciaal belang Recreatie en toerisme zijn belangrijk voor provincie Gelderland, zowel voor economie als voor brede welvaart. De sector zorgt voor 71.190 arbeidsplaatsen en 6,3% van totale werkgelegenheid € 5,3 miljard directe economische waarde door vrijetijdsactiviteiten en € 636 miljoen aan bestedingen door binnenlandse vakanties1. Recreatie en toerisme dragen bij aan behoud van voorzieningen, cultureel erfgoed, sociale cohesie, versterken de leefbaarheid en brede welvaart. (Bronnen: PWE, 2023 en CBS, 2022)

We streven daarbij naar voldoende ruimte voor recreatiemogelijkheden voor inwoners en bezoekers en vitaal en divers aanbod dat duurzame groei stimuleert. Vakantieparken en recreatiewoningen zijn daar een belangrijk onderdeel van. Behoud, toekomstgerichte ontwikkeling en versterking van een vitale verblijfssector is een belangrijke opgave. Waarom is de voorgenomen instructieregel over permanente bewoning op vakantieparken en in recreatiewoningen onwenselijk? 1.Woningnood wordt niet opgelost maar doorgeschoven Het doel van de instructieregel is het mogelijk maken van permanente bewoning gedurende tien jaar om daarmee duidelijkheid en rust te bieden aan de huidige bewoners van recreatiewoningen over hun woonsituatie tijdens woningnood. Dit is een onjuiste aanname omdat er al duidelijkheid is: wonen op vakantieparken is niet toegestaan. Dit vloeit voort uit de bestemmingsplannen (nu omgevingsplan), en vallen onder de ruimtelijke verordening die is vastgesteld door gemeenteraden.

In deze bestemmingsplannen zijn vakantieparken aangewezen voor recreatiedoeleinden. Bij een groot deel van deze plannen is expliciet vastgelegd dat permanente bewoning niet is toegestaan. Uit de praktijk blijkt dat het overgrote deel van de bewoners die illegaal woont op een vakantiepark niet of beperkte inspanningen doet voor het vinden van woonruimte. Zij worden pas actief wanneer de gemeente handhavend tegen hen optreedt. Zelfs dan blijft een substantieel deel van de bewoners nog passief in het zoeken naar of het accepteren van woonruimte die hen wordt aangeboden. 2.Negatieve impact op regionale economie Uit de praktijk2 blijkt dat bij een percentage van meer dan 5% wonen op een vakantiepark de toeristische kwaliteit en vitaliteit van het vakantiepark afneemt en risico op ondermijning en ongewenste situaties toeneemt. Wonen en vakantie vieren op 1 park gaan niet samen. Bewoners gebruiken parkvoorzieningen niet of nauwelijks. Instandhouding van voorzieningen op een park komt daardoor in gevaar en recreatief perspectief raakt uit beeld. Dit heeft direct effect op de bestedingen in de regio. Zo is de economische impact van 501 vakantieparken in 11 gemeenten op de Veluwe € 756 miljoen. In dit bedrag zijn naast bestedingen van vakantiegangers ook zaken als onderhoudskosten meegenomen. Hiervan blijft 80% in de directe omgeving.3 3.

Bewezen aanpak wordt ondermijnd De voorgenomen regel ondermijnt de bewezen succesvolle gebiedsgerichte aanpak. Zo werken Rijk, provincies, gemeenten en andere domeinen integraal samen binnen de Landelijke Actieagenda Vakantieparken. Centraal hierin is de ‘één park – één plan’ aanpak. Dit betekent dat een park OF in zijn geheel wordt getransformeerd naar bijvoorbeeld wonen OF in zijn geheel toeristisch wordt verhuurd. De praktijkervaringen vanuit de Landelijke Actieagenda Vitale Vakantieparken laten zien dat het combineren van permanente bewoning en recreatief gebruik op één park leidt tot knelpunten en spanningen. Het succesvol transformeren naar wonen vraagt een zorgvuldige aanpak en breed draagvlak van 2 Programma Ariadne en Landelijke Actieagenda Vitale Vakantieparken 3 Decisio:2024 Economische impact vakantieparken Veluwe i.o.v. programma Vitale Vakantieparken (11 Veluwse gemeenten).

alle betrokkenen. Gemeenten hanteren veelal een deelname percentage van 80-90% om tot een woonbestemming van het gehele park te komen. Bij een transformatie van een heel park naar wonen vanuit een collectieve aanpak, worden er daadwerkelijk woningen toegevoegd aan de woningvoorraad. Het uniforme karakter van de voorgenomen instructieregel met een individuele aanpak (gericht op de individuele persoon), negeert lokale verschillen en belemmert zorgvuldig opgebouwde transformatietrajecten met bewezen resultaten. Achtergrondinformatie Landelijke Actie Agenda Vakantieparken Provincies en gemeenten werken al sinds 29 november 2018 samen met het Rijk binnen de Landelijke Actie Agenda Vakantieparken. Hierbij kijken we naar de kansen die deze parken bieden voor bijvoorbeeld de regionale economie en het functioneren van de woningmarkt. Ook kijken we naar de uitwassen en problematiek waar deze vakantieparken mee te maken hebben. Deze gezamenlijke inzet is vervolgens voortgezet in de Actie-agenda vakantieparken 2021-2022 van 14 mei 2022. Zie ook de tijdlijn in het kader op pagina 5 van deze zienswijze. 4. In strijd met wetgevingsbeginselen en onvoldoende onderbouwd Het proportionaliteitsbeginsel onder de Omgevingswet betekent dat het Rijk zijn bevoegdheden alleen toepast voor zover dat nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van zijn taken.

Het subsidiariteitsbeginsel, ofwel "decentraal tenzij", in de Omgevingswet betekent dat de taken en bevoegdheden in principe door de gemeenten en waterschappen worden uitgevoerd. Het Rijk treedt alleen op als de provincies of gemeenten dit niet adequaat kunnen.

Geen uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden UDO uitgevoerd De Provinciewet en Gemeentewet bevatten een aantal normen waarvan de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) de procesmatige invulling is. Zo schrijven deze wetten voor dat voornemens, die decentrale overheden raken, worden gemeld én dat hierover wordt overlegd met het bestuur van provincie of waterschap of gemeente4. Dit is niet gebeurd, terwijl deze instructieregel zeer ingrijpt op de autonome ruimte van provincie- en gemeentebesturen. Verder is het verplicht de gevolgen van het voorstel te beschrijven in de toelichting 5. Deze toelichting gaat nadrukkelijk niet alleen in op de financiële gevolgen, maar op de gevolgen voor de inrichting en werking van gemeente en provincie6. Ook dit is niet gebeurd. 5. Ineffectief en juridisch complex Transformatie van een park is in veel gevallen ruimtelijk, sociaal of economisch onhaalbaar. Uit provinciale inventarisaties, in opdracht van minister van Wonen in 2023, blijkt dat slechts een beperkt aantal parken potentie heeft. Vaak is er al sprake van bewoning, waardoor de werkelijke woningtoevoeging marginaal is. De ervaring leert dat persoonsgebonden regelingen geen duurzame oplossing bieden. 4 Artikelen 110 en 111 Provinciewet en 112 en 113 Gemeentewet 5 Zie voetnoot 2.

6 Het in kaart brengen van financiële gevolgen en de wijze waarop deze worden ondervangen is verplicht op grond van artikel 2

Financiële-verhoudingswet (Fvw).

Onwenselijke precedentwerking en praktische bezwaren De instructieregel zet druk op gemeenten om persoonsgebonden omgevingsvergunningen af te geven. Dat doorkruist lopende handhavings- en vitaliseringstrajecten. Het verhoogt de druk op gemeentelijke diensten, creëert risico’s op speculatie en zorgt voor juridische en maatschappelijke complicaties bij uitvoering. 6. Onvoldoende bescherming en onrechtvaardige lastenverdeling De instructieregel zet meerdere wettelijke bepalingen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) categorisch ‘uit’, die juist het doel hebben om de kwaliteit van de leef- en woonomgeving te waarborgen De instructieregel omvat een wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving, een regeling die tot doel heeft de kwaliteit van de leef- en woonomgeving te borgen ten aanzien van geluidsoverlast, geur, slagschaduw en trillingen. Dit betekent concreet dat de recreatiewoning en daarmee de bewoners niet meer worden beschermd. Klaarblijkelijk zijn de eisen die zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving belangrijk voor iedereen, maar niet voor die mensen die wonen op vakantieparken. Op grond van huidige wet- en regelgeving kan het college van burgemeester en wethouders afwijken van de eisen die zijn opgenomen in het Bkl. Hierbij vindt wel op individueel niveau een afweging plaats.

Een afweging die niet mogelijk is op grond van de instructieregel, omdat die dwingend van aard is. De financiële gevolgen voor (met name) de gemeenten wordt op creatieve wijze – onterecht - naar budgetneutraal gebracht De minister stelt dat de instructieregel kan leiden tot een extra claim op de ambtelijke capaciteit, en daarmee op de gemeentelijke financiën. Wij zijn van oordeel dat het zeker zal leiden tot een extra claim op de ambtelijke capaciteit. Dat deze druk juist terecht komt bij provincies en gemeenten waar veel vakantieparken zijn gelegen is zorgelijk, omdat de ambtelijke capaciteit al lang onder druk staat. De uitvoerbaarheid van de instructieregel is door het ontbreken van de koppeling met de basisregistratie personen onnodig complex gemaakt (5.161f) De minister heeft een kans laten liggen om duidelijkheid te bieden, terwijl juist dat een van de doelstellingen is van haar instructieregel. Uitgangspunt van artikel 5.161f lijkt te zijn dat men door een inschrijving in de Basisregistratie personen (hierna: BRP-inschrijving) aantoont dat men onder de reikwijdte valt van de instructieregel. Concreet zal dit betekenen dat men met een BRPinschrijving aantoont vóór 16 mei 2024 al ingeschreven te staan op de recreatiewoning en

sindsdien daarop ononderbroken ingeschreven te hebben gestaan tot moment van inwerkingtreding van de instructieregel. Hoewel wij tegen de instructieregel zijn, is er veel voor te zeggen om deze systematiek (inschrijving BRP) te volgen indien de minister haar voornemen doorzet. Het ingeschreven staan in de BRP is een wettelijke verplichting voor alle inwoners van Nederland die voortvloeit uit de Wet basisregistratie personen. Deze wet geldt bij doorzetten van de voorgenomen instructieregel, in dat geval ook voor hen die op vakantieparken wonen.

Voor het vergunnen van tijdelijke bewoning van een recreatiewoning is hoogstwaarschijnlijk ook een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit noodzakelijk. Dit betekent ook toetsing op aanvullende stikstof depositie. In Gelderland liggen bijna alle recreatiewoningen op, of nabij, de Veluwe. Het mogelijk maken van permanente bewoning betekent ook dat deze nieuwe activiteit getoetst moet worden aan de regels met betrekking tot gebiedsbescherming. Permanente bewoning heeft namelijk andere effecten dan de recreatiefunctie. Hierbij kan worden gedacht aan aanvullende verkeersgeneratie (meer voertuigbewegingen per dag) en grotere verstorende effecten. Dit betekent ook dat permanente bewoning aanvullende stikstofdepositie met zich meebrengt. Vanwege de ligging zijn negatieve effecten hoogstwaarschijnlijk op voorhand niet uit te sluiten en is vanwege de staat van de natuur het verlenen van een Omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit niet mogelijk. Hierdoor ontstaat de situatie dat er wel omgevingsvergunningen voor de omgevingsplanactiviteit kunnen worden afgegeven maar dat de benodigde omgevingsvergunning voor een Natura 2000activiteit niet te verlenen valt. Veel bewoners zullen dan alsnog niet met deze instructieregels geholpen zijn omdat permanente bewoning in die gevallen niet mogelijk is.

Mocht er in strijd met het natuurbeschermingsrecht alsnog permanente bewoning plaatsvinden dan betekent dit dat hierop gehandhaafd kan worden. Verder bestaat het risico dat deze instructieregel provinciale instructieregels en beleid doorkruist. Denk hierbij bijvoorbeeld aan regels specifiek opgenomen met betrekking tot het Gelders natuurnetwerk en stikstof. Hier wordt in het voorstel aan voorbij gegaan. De voorgestelde regeling gaat voorbij aan de mogelijkheid van nadeelcompensatie; een schadefonds dat lokale overheden schadeloosstelt wordt niet ingericht Het wijzigen van een omgevingsplan of het verlenen van een vergunning zijn op grond van de Omgevingswet besluiten die voor nadeelcompensatie in aanmerking komen, ook wanneer deze besluiten rechtmatig zijn (rechtmatig schadebesluit). De kans dat na het wijzigen van het omgevingsplan en het verstrekken van de vergunning die tijdelijke bewoning van recreatiewoningen mogelijk maakt er aanvragen worden ingediend voor nadeelcompensatie is reëel. Het zal naar onze eerste inschatting met name gaan om schade door inkomstenderving en waardevermindering van (recreatief) vastgoed. Een concreet voorbeeld: Op grond van de voorgenomen instructieregel mag een recreatiewoning op een vakantiepark gebruikt worden voor tijdelijke permanente bewoning.

Deze bewoning schaadt het recreatieve beeld, gevoel en belevening van de naastgelegen recreatiewoningen; deze recreatiewoningen hebben hiermee een minder grote aantrekkingskracht op recreanten als gevolg waarvan er sprake is van inkomstenderving uit verhuur. Wij beseffen ons wel degelijk dat niet alle schade voor vergoeding in aanmerking komt. Zo geldt onder de Omgevingswet voor de waardedaling van vastgoed een standaarddrempel van 4%. Wij achten de kans groot dat er verzoeken tot schadevergoeding zullen worden ingediend. Wij vragen de minister, als zij haar voornemen doorzet, een schadefonds in te richten dat gemeenten schadeloosstelt voor de schadeaanvragen die zij zullen ontvangen. Dat vragen wij omdat wij zien dat gemeenten financiële tekorten hebben. Bovendien zijn de vakantieparken en daarmee de schades niet evenredig verdeeld over alle gemeenten in Nederland.

7. Instrumentarium tegen ondermijning is niet toepasbaar Het huidige instrumentarium om ondermijning op vakantieparken tegen te gaan is niet toepasbaar in de onderhavige situatie. De Wet Bibob moet voorkomen dat bepaalde vergunningen gebruikt kunnen worden voor criminele activiteiten, door de aanvrager van een vergunning te toetsen. In het kader van de instructieregel zullen dit de bewoners zijn. De eigenaar van de recreatiewoning blijft hierbij buiten beschouwing, terwijl die juist het meeste financiële profijt heeft van de gelegaliseerde illegale bewoning. Ook een exploitatievergunningstelsel biedt geen mogelijkheden om ondermijning tegen te gaan. De exploitatievergunning staat los van de vergunningsprocedure die wonen toestaat volgens de voorgestelde instructieregel. Immers de exploitatievergunning ziet alleen toe op de recreatieve activiteit en niet op de niet-recreatieve activiteit van wonen. Artikel 13b Opiumwet is enkel en alleen een instrument om drugshandel tegen te gaan. Andere criminele en ondermijnende activiteiten worden hiermee niet tegengegaan. Bovendien is deze bevoegdheid repressief. Artikel 174a Gemeentewet biedt de burgemeester de mogelijkheid om een recreatiewoning te sluiten indien door gedragingen in de woning de openbare orde rondom deze locatie ernstig wordt verstoord.

Het moet gaan om ernstige openbare ordeverstoring, waardoor het in veel gevallen geen soelaas zal bieden. Daar komt bij dat vakantieparken niet tot de openbare ruimte behoren, waardoor deze bevoegdheid maar zeer beperkt toepasbaar is. De voorgenomen instructieregel vergroot de kans op ondermijning Uit meerdere onderzoeken7 komt naar voren dat criminelen investeren in vakantieparken (witwassen). Deze criminele eigenaren verhuren hun recreatiewoningen aan personen die bewust zijn gaan wonen op een vakantiepark of aan personen die door feiten en omstandigheden geen andere keus zien. Dit is een aantrekkelijk illegaal verdienmodel voor deze eigenaren; wat vervolgens hun crimineel vermogen vergroot. Rijk, provincies, gemeenten, Openbaar Ministerie, politie en andere overheidspartijen treden gezamenlijk hier tegenop, zowel strafrechtelijk, bestuursrechtelijk als fiscaal. Door onder andere de overbelasting van de strafrechtelijke keten, blijkt dat bestuursrechtelijk optreden het meest effectief (en efficiënt) is. Optreden tegen de bron van de problematiek - de illegale bewoning - werpt de meeste vruchten af én draagt bij om weer tot een aantrekkelijk vitaal vakantiepark te komen. Deze instructieregel ontneemt gemeenten nu juist het meest geëigende instrument om tegen de illegale bewoning, criminaliteit en ondermijning op te treden. 7 O.a. het onderzoek van RIEC Oost-Nederland uit 2022

Huurrechtelijk perspectief – hanteren maatstaf inschrijving in BRP geeft vertekend beeld In de Inleiding van de Nota van Toelichting staat beschreven dat het doel van onderhavige instructieregel is de reeds bestaande permanente bewoning van recreatiewoningen gedurende tien jaar onder bepaalde voorwaarden toe te staan. Zoals eerder in dit stuk wordt aangegeven, is het aantal van ca. 60.000 mensen dat volgens het rijk op dit moment permanent in een recreatiewoning woont, hard gemaakt door te kijken naar de inschrijving in de BRP. Zoals in paragraaf 3.6 van de Nota van Toelichting is benoemd doorkruist de instructieregel het privaatrecht niet. Veel van de recreatiewoningen zullen bewoond worden op grond van een huurovereenkomst. Vanuit huurrechtelijk perspectief is het niet zondermeer zo dat er sprake is van permanente bewoning wanneer iemand staat ingeschreven in de BRP. Er zijn daarom sterke twijfels bij het aangegeven aantal van zo’n 60.000 mensen waar deze instructieregel voor bedoeld is. Daarmee zijn er stevige bedenkingen bij de effectiviteit van de instructieregel. Bij de verhuur van recreatiewoningen is vaak sprake van verhuur naar zijn aard van korte duur (art. 7:232 lid 2 BW). Al dan niet met verlengingen die telkens eveneens naar zijn aard van korte duur zullen zijn.

Dergelijke overeenkomsten eindigen van rechtswege op het moment dat de overeengekomen bepaalde termijn is verstreken. Daarnaast is er sprake van verhuur van

woonruimte met een maximumduur van 2 jaren (art. 7:271 lid 2 BW). Dergelijke overeenkomsten eindigen, als ze juist zijn aangezegd door de verhuurder, eveneens na verloop van de overeengekomen bepaalde termijn. Wanneer recreatiewoningen worden verhuurd op grond van een van hiervoor genoemde (voor recreatiewoningen voor de hand liggende) huurregimes, en de huurder schrijft zich in de overeengekomen huurperiode in op het adres van het gehuurde, dan maakt die inschrijving in de BRP niet dat er in de praktijk sprake zal zijn van permanente bewoning. Immers, de huurovereenkomst zal (doorgaans) eindigen aan het eind van de overeengekomen huurperiode. De inschrijving in het BRP maakt dit niet anders. Aldus, inschrijvingen in het BRP zijn geen goede indicatie van het daadwerkelijke aantal mensen dat wordt bediend met deze instructieregel. De effectiviteit van de instructieregel is daarmee onvoldoende onderbouwd. Tijdlijn: Ontwikkeling van beleid rondom wonen op vakantieparken Midden jaren '90 Toename van permanente bewoning op vakantieparken. Redenen: lagere kosten en aantrekkelijk woonmilieu. Gemeenten zien dit als tijdelijk fenomeen → geen handhaving. 1995–2003 Maatschappelijke acceptatie van illegaal wonen groeit. Veel mensen schrijven zich in bij de gemeente → informele gedoogcultuur ontstaat.

November 2003 Beleidsbrief van minister VROM: Gemeenten moeten kiezen: legaliseren, handhaven of gedogen. Peildatum 31 oktober 2003: alleen bewoners vóór deze datum kunnen gedoogbeschikking krijgen. Na deze datum: actieve handhaving vereist. 2003–2009 Gemeenten stellen handhavingsbeleid op. Handhaving wordt geïntensiveerd. Resultaat: statistische afname van illegale bewoning (volgens minister gehalveerd tussen 2007– 2009). Hierdoor ontstaat kat-en-muis-spel → bewoners schrijven zich uit of in bij derden → onzichtbare bewoning. 2018–2023 Landelijke Aanpak Adreskwaliteit en Actie-agenda vakantieparken met als doel: verbeteren van adresgegevens in BRP. Gevolg: meer inschrijvingen in BRP, maar feitelijke toename van bewoning is onduidelijk. 2023–2025 Minister stelt: 60.000 mensen wonen op vakantieparken. Conclusie van de minister: allemaal illegaal → instructieregel wordt voorgesteld.

Voortzetting gezamenlijke aanpak en lokaal regie en alternatieve opties We pleiten voor het voortzetten van de gezamenlijke koers via de Landelijke Actieagenda Vitale Vakantieparken. Alleen via maatwerk en samenwerking vanuit breed draagvlak kan effectief worden omgegaan met transformatie- en woningopgaven zonder afbreuk te doen aan recreatieve vitaliteit. Wettelijke mogelijkheid bieden voor het ‘afromen’ van de waardevermeerdering bij transformatie naar wonen, iets wat gemeentebesturen vaak weerhoudt om een transformatieproces in te zetten. Gemeenten en/of woningbouwstichtingen financiële steun bieden voor het bouwen van niet- of weinig-rendabele (huur)woningen; zoals huisvesting alleenstaanden en tweepersoonshuishoudens, ook wel HAT-woningen, genoemd. Het College van Gedeputeerde Staten van Gelderland vertrouwt erop dat bovenstaande argumenten voldoende helder maken waarom uw voornemen tot een instructieregel permanente

bewoning op vakantieparken een ongewenste en ineffectieve maatregel is. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Gelderland

Enz enz