Informatiememo e250006141
Tekst van het document
Informatiememo
Datum: 3 februari 2025 Onderwerp: Stikstof uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State
Documentnr: 02330000260709 Zaaknr.: 02330000072546 Mandaatnr. Portefeuillehouder: H.R. van Veen Ambtenaar/projectleider: A. de Vos
Datum
18 februari 2025, Nr. 4.
Collegebesluit
1. In te stemmen met bijgaande informatiememo over de gevolgen van de stikstofuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2. Dit memo ter kennis te brengen aan de raad
☒ ter informatie voorleggen aan het college ☒ ter informatie voorleggen aan de raad ☐ ter bespreking voorleggen aan de raad Kennisnemen van De gevolgen -voor zover nu bekend- van de uitspraken die de Afdeling bestuursrechtspraak heeft gedaan. Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) uitspraak gedaan in het hoger beroep over intern salderen met ongebruikte stikstofruimte door de elektriciteitscentrale Amercentrale en destructiebedrijf Rendac. Dit zijn uitspraken met grote gevolgen voor de natuurvergunningverlening en dus voor woningbouw, bedrijven, infrastructuur en landbouw. Kernboodschap Natuurwetgeving De Omgevingswet geeft regels over het beschermen van Natura 2000 gebieden. Bij toetsing van een project of plan aan die regels worden een aantal stappen doorlopen. Een project is in feite iedere activiteit die (negatieve) gevolgen kan hebben op het instandhouden van Natura-2000 gebieden (bijvoorbeeld een bouw- of milieuvergunning). Ongeacht of ze wel of niet binnen het omgevingsplan passen. Plannen zijn meer begrensd, het betreft met name plannen die door een bevoegd gezag volgens wetgeving vastgesteld kunnen worden (zoals een wijziging omgevingsplan voor bijvoorbeeld woningbouw). Toegespitst op stikstof moeten op hoofdlijnen als eerste de volgende stappen doorlopen worden: 1.
Met een voortoets (Aerius-berekening) onderzoeken of een project of plan leidt tot een toename van stikstofdepositie (neerkomen van stikstof op de bodem) binnen Natura-2000 gebieden: a. Als daar uit komt dat het project of plan op zichzelf niet leidt tot een toename van stikstofdepositie dan is geen verdere actie nodig. b. Als er wel toename van stikstofdepositie optreedt dan kan dat weggestreept worden, als er vanuit die locatie al sprake is van een stikstofdepositie door een al bestaande activiteit die met het project of plan verdwijnt (bijv. woningbouw op een plek waar nog een bedrijf staat). Dit heet intern salderen. Ook dan is geen verdere actie nodig. 2. Als intern salderen geen optie is en er sprake is van stikstofdepositie moet een passende beoordeling opgesteld worden. Een uitgebreider onderzoek naar de effecten van het project of plan op Natura-2000. Bij dat onderzoek kunnen maatregelen gericht op het terugbrengen van de stikstofdepositie meegenomen worden. Eén van deze maatregelen kan extern salderen zijn (bijv.
pagina
2 van 4
woningbouw op een plek waarbij op een plek elders een bedrijf wordt beëindigd). Mogelijke uitkomst hiervan is dat het project of het plan de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Hiervoor is wel een natuurvergunning nodig. Essentie van de twee bovengenoemde uitspraken is dat bij projecten (dat wil zeggen concrete initiatieven waarvoor een vergunning wordt gevraagd met een buitenplanse afwijking) intern salderen niet meer bij stap 1 uitgevoerd mag worden. Dat moet deel gaan uitmaken van stap 2. Waardoor er zwaardere eisen gaan gelden voor intern salderen en er voor intern salderen een natuurvergunning vereist wordt. De uitspraken geven niet aan of hetzelfde gaat gelden bij plannen. Wat moet er nu gebeuren bij projecten (concrete aanvragen om vergunningen)? Als er sprake is van projecten moet er worden aangegeven of het project geen negatieve effecten op de Natura2000 gebieden heeft. Kan dit niet worden aangetoond -en de verwachting is dat dat in Ermelo veelal het geval zal zijn-, dan is er een zgn. Passende beoordeling nodig en een natuurvergunning. In die passende beoordeling kan wél intern worden gesaldeerd. Dat houdt dus in dat een initiatiefnemer wel het bestaande gebruik (is de zgn.
referentiesituatie: feitelijk aanwezige activiteiten en activiteiten die, als ze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurvergunning kunnen worden hervat) mag wegstrepen tegen het nieuwe project. Maar er is dan wel een natuurvergunning nodig. Er is een belangrijke wijziging ten opzichte van intern salderen in het voorstadium zoals dat nu geldt: 1. er mag alleen gesaldeerd worden met een: a. verleende natuurvergunning of b. op de milieutoestemming voor de relevante referentiedata; maar die moet dan ook feitelijk in gebruik zijn; 2. Het additionaliteitsvereiste is van toepassing; Het additionaliteitsvereiste houdt in dat afname van emissies ten opzichte van de referentiesituatie alleen gebruikt mogen worden voor een nieuwe ontwikkeling als deze afname niet ook nodig is om de staat van de natuur verder op orde te krijgen. Zolang er geen zicht is op een pakket van maatregelen of een programma (vanuit het Rijk of de provincies) dat gericht is op de daling van de achtergronddepositie, kan voor veel projecten niet aangetoond worden dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan en zal het bevoegd gezag (de provincie) de natuurvergunning niet verlenen. De vergunningverlening bij de meeste provincies staan nu vanwege de uitspraken sowieso tot nader order on hold; 3.
De provincie krijgt nu bij het verlenen van een natuurvergunning een afwegingsmoment en dat stelt haar in staat om regels te stellen bij intern salderen zoals nu ook geldt bij extern salderen (bijv. het afromen van stikstofuitstoot); 4. Deze nieuwe koers is direct van toepassing en heeft terugwerkende kracht tot januari 2020. Initiatiefnemers die tussen 2020 en januari 2025 intern hebben gesaldeerd krijgen 5 jaar de tijd om alsnog een natuurvergunning aan te vragen; 5. De zgn. positieve weigering van de provincie -een besluit waarin de provincie heeft aangegeven dat initiatiefnemers geen vergunning nodig had omdat er intern gesaldeerd kon worden- hebben geen waarde meer. 6. Ook al zijn de ontwikkelingen in een bestemmingsplan/omgevingsplan mogelijk gemaakt, dan nog moet de ontwikkeling op zichzelf beschouwd moeten worden en dat kan leiden tot een noodzakelijk aanvraag tot natuurvergunning.
Heeft de uitspraak gevolgen voor plannen (omgevingsplannen/bestemmingsplannen)? Naast een vergunningplicht voor projecten geldt er ook een toetsing voor plannen (dat wil zeggen bestemmingsplannen, omgevingsplannen, en de plannen op basis van het overgangsrecht naar de Omgevingswet; de zgn. TAM-IMRO plannen). Daar was het tot nu toe geaccepteerd door de Afdeling dat bij de planvergelijking wordt uitgegaan van de referentiesituatie: feitelijk planologisch legale situatie en daarbij kon intern worden gesaldeerd. In de uitspraken gaat het niet om een plantoets. Onzeker is of de lijn bij projecten doorgetrokken wordt naar plannen. Die onzekerheid geeft een juridisch risico op in procedure zijnde én op te starten omgevingsplanwijzigingen. Gevolgen van additionaliteitsvereiste Bij projecten waarbij intern gesaldeerd wordt zal een passende beoordeling nodig zijn. Als onderdeel daarvan zal aangetoond moeten worden dat voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. Het is zeer de
pagina
3 van 4
vraag of dat mogelijk is. Daarvoor zullen waarschijnlijk vergaande maatregelen genomen moeten worden door Rijk en provincie, welke aantoonbaar leiden tot het herstel en versterken van de Natura-2000 gebeden. Hoe gaan we in Ermelo om met deze uitspraken? Projecten Voor particuliere initiatieven is het noodzakelijk dat initiatiefnemers in een voortoets aangeven wat de gevolgen zijn van het gehele project op de natuur. Daar mag dan niet meer worden gekeken naar wat er kon, maar de gevolgen van het gehele nieuwe project moet worden beoordeeld op schadelijke effecten op Natura 2000 gebieden. Dat zal uit een zgn. aeriusberekening moeten blijken. Als uit de berekeningen blijkt dat er wél schadelijke effecten zijn, dan is het noodzakelijk dat initiatiefnemers een passende beoordeling opstellen en is een natuurvergunning (van de provincie) nodig. Voor gemeentelijke projecten kunnen de uitspraken vergaande gevolgen hebben. Het raakt niet alleen projecten voor bijvoorbeeld woningbouw, maar ook infrastructurele werken zoals bij aanleg van een weg. Ook bij de gemeentelijke projecten zal de nieuwe werkwijze gevolgd moeten worden. Voor de diverse projecten (bijv. Marktplein, Calluna) zal in beeld worden gebracht wat concreet het gevolg voor dit project is. Plannen De uitspraken zien niet op plannen.
Dus vooralsnog kan de huidige werkwijze voortgezet worden bij (omgevings)plannen, waarbij intern salderen plaatsvindt binnen de voortoets. Voor plannen is het nog niet duidelijk of de rechtspraak zal wijzigen. In de gevallen waar we bezig zijn met een plan kan de lijn worden gevolgd dat we nog steeds uitgaan van de staande praktijk. Dat houdt in dat we voor die plannen uitgaan van de feitelijk bestaande legale situatie. Zoals eerder aangegeven is er een juridisch risico dat ook hiervoor de rechtspraak wijzigt, maar vooralsnog kunnen we hier nog wel van uitgaan. Alternatief is om bij lopende en toekomstige plannen waarbij intern gesaldeerd moet worden een passende beoordeling op te stellen inclusief een toets aan het additionaliteitsvereiste. Kanttekening is dat we wel aan de initiatiefnemers duidelijk moeten maken dat er, los van het plan, voor het betreffende project de nieuwe werkwijze geldt en dus een natuurvergunning nodig kan zijn. Wat doet de provincie met deze uitspraken? De provincie heeft aangegeven dat de uitspraak behoorlijke gevolgen heeft voor de provinciale vergunningverlening. Door de uitspraak van december kan de provincie nog maar beperkt vergunningen verlenen. Eerst gaat de provincie uitzoeken wat het nieuwe toetsingskader precies betekent. De komende maanden maakt ze hierover meer bekend.
De provincie heeft aangegeven te kiezen voor een zonering rond enkele gevoelige gebieden. Hoe deze zonering er precies uit komt te zien, welke maatregelen en beperkingen binnen die zonering gaan gelden en wat de impact daarvan is, is nu (medio februari) nog niet bekend. Dit wordt verder uitgewerkt. En hoe ziet er dat dan schematisch uit?
Projecten (concrete aanvragen vergunningen)
Plannen (omgevingsplannen, de plannen die als overgangsrecht tussen Wro en Omgevingsplan worden opgesteld en de bestemmingsplannen)
Initiatiefnemers Wijzen op mogelijkheid dat een (provinciale) natuurvergunning nodig is
Vooralsnog aangeven dat we voor plannen uitgaan van de huidige praktijk, maar initiatiefnemers wijzen op het feit dat er bij vergunningverlening alsnog een natuurvergunning nodig is.
gemeente Onderzoeken of het project mogelijk leidt tot toename van stikstofdepositie op de natuur. Als dat het geval is dan natuurvergunning aanvragen Bij het opstellen van plannen uitgaan van de huidige praktijk, jurisprudentie in de gaten houden en de gevolgen van het project voor het vergunningenspoor in beeld brengen omdat dan mogelijk alsnog een natuurvergunning moet worden aangevraagd
pagina
4 van 4
Projecten waarvoor is gesaldeerd vanaf 2020
De provincie geeft aan dat een aanvraag kan worden ingediend. Het ligt op de weg van de provincie om dit op te pakken.
Vooralsnog geen actie hierop. De provincie geeft aan de komende tijd geen vergunningen te kunnen verlenen en gaan prioriteren. Dat afwachten.
In alle bopa’s en plannen wordt stikstof duidelijk in een separaat hoofdstuk benoemd.
Communicatie Initiatiefnemers wordt gewezen op het feit dat -wanneer er intern salderen nodig is om de plannen te kunnen realiseren- zij een natuurvergunning nodig hebben. Vervolg De ontwikkelingen op het gebied van stikstof worden nauwlettend gevolgd. Initiatiefnemers worden gewezen op de gevolgen van deze uitspraak en voor gemeentelijke projecten wordt verder uitgewerkt of en welke gevolgen deze uitspraken hebben. Interne afstemming Deze informatiememo is afgestemd met de volgende collega’s.
-
Collega’s RO Collega Natuur/milieu
Link naar de uitspraken: https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@147431/202200383-1-r2/#highlight=amercentrale https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@147431/202200383-1-r2/#highlight=rendac Bijlage(n) Stroomschema beoordelingskader intern salderen Raad van State, e250008501