bijlage 2 implementatiehandleiding VNG Model Participatieverordening 2024

Implementatiehandleiding VNG Model Participatieverordening 2024

Colofon Opstellers: Thomas de Groot Jurien Korzelius Marion Veerbeek Elize Wolff

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave 1

Leeswijzer

4

2

Toelichting op het wettelijk kader

5

3

Toelichting op de twee varianten en de te maken keuzes Varianten model participatieverordening Verschillen tussen variant 1 en 2  Variant 1. Inwonersparticipatie en uitdaagrecht  Variant 2. Inwonersparticipatie en overheidsparticipatie 

7 7 7 8 12

4

Participatie in andere wettelijke kaders

19

5

Meer informatie: literatuuropgave en relevante websites 20 Literatuur20

Bijlage 1: Van inspraak naar samenwerking  Inleiding  Wat is participatie?  Samenspel 

21 21 21 21

Bijlage 2: Rollen van de gemeenteraad en de rol van ambtenaren bij participatie  23 Leidende rol van de gemeenteraad  23 Gesprek over de invulling van de leidende rol van de gemeenteraad  23 Kaders stellen en sturen door de gemeenteraad  24 Rol van de ambtelijke organisatie  24 Bijlage 3: Uitgelicht: Jongerenparticipatie  Experimenteerparagraaf  Aan de slag met jongerenparticipatie 

3

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

26 26 26

Bijlage 4: Vijftien veelgebruikte participatievormen  Informeren  Inspraak of raadplegen  Adviseren  Coproduceren  (Mee)beslissen 

27 27 27 28 29 29

1 Leeswijzer Voor u ligt de implementatiehandleiding bij de Model Participatieverordening 2024. Dit is de nadere toelichting van de te maken keuzes en instructies voor de toepassing van de verordening. Deze handleiding bevat vijf hoofdstukken. Dit eerste hoofdstuk is een leeswijzer. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 uitgelegd waarom gemeenten een participatieverordening moeten opstellen en dus wat de wijziging van de Gemeentewet inhoudt die aan die verordening ten grondslag ligt. In hoofdstuk 3 wordt toegelicht dat de modelverordening bestaat uit twee varianten. Ook wordt op hoofdlijnen aangegeven wat het verschil tussen beide varianten is. Vervolgens wordt per variant toegelicht wat de te maken keuzes zijn. Ook in enkele andere wetten is een verplichting opgenomen om te participeren. Aan de verhouding met die wetten wordt aandacht besteed in hoofdstuk 4. Daarnaast is in hoofdstuk 5 een aantal verwijzingen opgenomen naar relevante literatuur en websites met meer informatie. Daarbij is ook een link naar een kaart opgenomen waarop inzichtelijk is gemaakt welke gemeenten al een participatieverordening hebben vastgesteld, en welke gemeenten nog niet. Deze kaart wordt periodiek bijgewerkt. De bijlagen geven tot slot extra informatie: • Bijlage 1 is een schets van ontwikkelingen rond participatie die uiteindelijk de aanleiding vormden om de wet te wijzigen.

• Bijlage 2 gaat kort in op de rol van de gemeenteraad bij participatie en de (mogelijk veranderende) rol van ambtenaren.

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

• Jongeren zijn een specifieke doelgroep bij participatie. Hierover gaat bijlage 3. • Bijlage 4 geeft ter inspiratie een overzicht van diverse participatievormen.

2 Toelichting op het wettelijk kader Het juridisch kader voor de participatieverordening is de Wet versterking participatie op decentraal niveau (Staatsblad 2024, 203, hierna ook: de wet). Deze wet is op 1 januari 2025 in werking getreden en verbreedt artikel 150 van de Gemeentewet. Tot 1 januari 2025 was in artikel 150 van de Gemeentewet geregeld dat de gemeenteraad een verordening vast moet stellen die regels bevat over de wijze waarop inwoners bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. Vanaf 1 januari 2025 is dit uitgebreid. Het gaat dan niet meer alleen om het betrekken van inwoners bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid, maar ook om het betrekken van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid. Daarnaast bevat de wet een verplichting voor gemeenten om in de verordening voorwaarden voor toepassing van het uitdaagrecht op te nemen. Het uitdaagrecht is de mogelijkheid voor inwoners én maatschappelijke partijen om de uitvoering van een gemeentelijke taak over te nemen. Om invulling te geven aan de wet, moeten gemeenten hun inspraakverordening vervangen door een participatieverordening. Gemeenten hebben daar tot 1 januari 2027 de tijd voor. Verder is het vrijwel helemaal aan gemeenten gelaten om te bepalen hoe die invulling eruit gaat zien.

De gedachte is dat de participatieverordening vastlegt welke spelregels binnen de gemeente voor participatie gelden en dat de gemeente aan de hand van de lokale omstandigheden zelf kiest welke spelregels het beste passen. Om gemeenten hierin handvaten te bieden heeft de VNG in de eerste plaats een handreiking opgesteld. Deze handreiking, Aan de slag met participatie. Handreiking 2.0: voor de participatieverordening, helpt gemeenten het gesprek over de spelregels te voeren. De Model

5

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Participatieverordening 2024 biedt gemeenten vervolgens handvaten om die spelregels in een verordening te verankeren.

Model participatieverordening: Vormen & keuzes Inwonersparticipatie en uitdaagrecht

Inwonersparticipatie en overheidsparticipatie

Visie, plan en programma O

mg

Kaders gemeenteraad Variant 2

e vin g s w et

Reikwijdte

Jaarverslag Participatieparagraaf

Ondersteuning indiener verzoek uitdaagrecht

echt agr da

Uit

Verzoek toepassing uitdaagrecht Beoordeling verzoek uitdaagrecht Uitvoering taak Variant 1

Aanvullingen

Plan voor inwonersparticipatie

Inspraak Nadere regels college

Eindverslag inwonersparticipatie

Vaste onderdelen

Visie, plan en programma O

mg

e vin g s w et

Jaarverslag Verzoek om overheidsparticipatie

Beoordeling verzoek overheidsparticipatie

Participatieparagraaf

Zorgplicht Bestuursorgaan Experimenteerprogramma

Uitvoering overheidsparticipatie

Doelstelling Ondersteuning indiener overheidsparticipatie Ondersteuning inwonersparticipatie

Aanvullingen

Omg

Vergunning ng

i

Mogelijkheden tot participatie

ev

Inwonersparticipatie en uitdaagrecht Variant 1

sw

et

Inwoners- en overheidsparticipatie Variant 2 Overlap Geldt in beide varianten

Afbeelding 1: visueel schema die de keuzes binnen de participatieverordening inzichtelijk maakt. Zie https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/versterking-lokale-democratie voor de pdf-versie van deze afbeelding. 6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 Toelichting op de twee varianten en de te maken keuzes Varianten model participatieverordening Het doel van de Model Participatieverordening 2024 is het stimuleren van participatie, zodat wordt voldaan aan de Wet versterking participatie op decentraal niveau. Met deze wet wil de regering inwonersparticipatie versterken door de reikwijdte van de inspraakverordening uit te breiden. De verordening moet niet alleen zien op de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding van beleid, maar ook bij de uitvoering en evaluatie van beleid. Bovendien schrijft de wet voor dat gemeenten moeten bepalen onder welke voorwaarden inwoners en maatschappelijke partijen gebruik kunnen maken van het uitdaagrecht. Het uitdaagrecht maakt het voor inwoners en maatschappelijk partijen mogelijk de gemeente te verzoeken de uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met het bijbehorende budget. Al met al beoogt de wet “gemeenteraden en de andere decentrale vertegenwoordigende organen te stimuleren om bij verordening heldere kaders voor inwoners en volksvertegenwoordigers te scheppen over participatie”. Gemeenten zijn echter verschillend in ervaring, capaciteit, budget en visie als het op participatie aankomt. Daarom is in de Model Participatieverordening 2024 gekozen voor twee varianten. Zo kan de gemeenteraad kiezen voor de variant die het beste past bij de eigen gemeente.

Binnen beide varianten zijn ook keuzemogelijkheden opgenomen. Dit geeft ruimte om de verordening volledig volgens de eigen wensen in te richten.

Verschillen tussen variant 1 en 2 Variant 1 is een goede basisverordening. Hiermee wordt aan de verplichtingen uit de Gemeentewet voldaan. In de verordening staan de spelregels die gelden als de gemeente inwoners uitnodigt om te participeren. Ook het uitdaagrecht is uitgewerkt. Variant 2 is voor gemeenten die participatie

7

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

ruimer willen toepassen en verder willen ontwikkelen. Naast de opties uit variant 1 krijgen inwoners in variant 2 meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Zij kunnen zelf met voorstellen komen en de gemeente vragen om ondersteuning om hun plannen uit te voeren. Binnen beide varianten zijn diverse keuzemogelijkheden om de verordening verder uit te breiden of af te stemmen op de lokale situatie. Hieronder worden per variant de verschillende keuzes toegelicht. Daarbij wordt op voorhand opgemerkt dat het uitdaagrecht alleen in variant 1 is uitgewerkt. Dit omdat in deze vorm de nadruk ligt op inwonersparticipatie. Het uitdaagrecht is in deze variant toegevoegd als de enige vorm van overheidsparticipatie. In variant 2 komt overheidsparticipatie veel breder aan bod. Het uitdaagrecht is daar één van de vormen van overheidsparticipatie. Daarom komt het uitdaagrecht in die variant niet apart aan de orde. Verder zijn de verschillende participatievormen (uitgezonderd het uitdaagrecht en inspraak) in de verordening niet uitgewerkt. Er zijn tientallen participatievormen; het is niet mogelijk om die allemaal in de verordening te beschrijven. In de modelverordening zijn wel algemene kaders en processen opgenomen die voor al deze participatievormen gelden. Verder geeft bijlage 4 bij deze handleiding een overzicht van enkele veel gebruikte participatievormen.

Bij de toepassing van een van die participatievormen kunnen eventueel nog aanvullende spelregels of afspraken in een apart document worden vastgelegd (dit hoeft niet altijd een verordening te zijn). Beide varianten besteden aandacht aan de positie van de gemeenteraad. In de eerste plaats stelt de gemeenteraad natuurlijk vooraf kaders voor participatie. Dit vanzelfsprekend via de participatieverordening, maar ook via het participatiebeleid. Verder bieden beide varianten van de verordening ruimte aan de gemeenteraad om ook op andere momenten bij te sturen. Zo is

in beide varianten een facultatieve bepaling opgenomen die voorschrijft dat het college in de begroting en het jaarverslag op participatie ingaat. Dit biedt de gemeenteraad ruimte om richting aan de participatie te geven, maar er ook voor te zorgen dat hiervoor budget wordt vrijgemaakt. Verder staat in beide varianten van de verordening dat alle participatieplannen openbaar zijn. De gemeenteraad kan aan de hand hiervan dus ook in specifieke gevallen bijsturen. Bovendien is bij deze plannen een facultatieve verwijzing naar het beleid opgenomen om ook expliciet aandacht voor de andere kaders te vragen die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Tot slot kan de gemeenteraad kenbaar maken dat hij in specifieke gevallen vooraf kaders wil stellen. Bijvoorbeeld als het college aankondigt dat het voornemens is bepaald beleid te gaan herzien.

Variant 1. Inwonersparticipatie en uitdaagrecht Dit is de basisverordening. Uit het overgangsrecht volgt dat gemeenten tot 1 januari 2027 de tijd hebben een participatieverordening vast te stellen. Met variant 1 wordt hieraan voldaan en deze variant bevat ook alle elementen die volgens de wet in een participatieverordening opgenomen moeten worden. Hieronder is een artikelsgewijze toelichting op die variant opgenomen waarbij ook een vergelijking is gemaakt met de VNG Modelinspraakverordening uit 2006 (hierna: de modelinspraakverordening). Artikel 1 Definities Binnen de model participatieverordening staat het begrip beleid centraal. De modelinspraakverordening uit 2006 kende het begrip beleidsvoornemen. Omdat inwoners op grond van de wet niet alleen bij de voorbereiding, maar ook bij de uitvoering en evaluatie van beleid moeten worden betrokken, is dit in het nieuwe model gewijzigd in beleid. Daarnaast is aangegeven dat daaronder bijvoorbeeld ook projecten en programma’s vallen. Het is dus een breed begrip.

een link gelegd met artikel 150, derde lid, van de Gemeentewet. Verder geldt voor de definitie van inwonersparticipatie dat die zich beperkt tot inwoners. Eventueel kunnen ook ondernemers aan de definitie van inwonersparticipatie worden toegevoegd als dat wenselijk is. De verordening geeft deze keuze aan de gemeente en komt hiervoor ook met een definitie van ondernemers. Het uitdaagrecht wordt op grond van de Gemeentewet toegekend aan inwoners en maatschappelijke partijen. Gemeenten zijn daarbij vrij om te bepalen wat zij onder maatschappelijke partijen verstaan. Dit begrip is in de Gemeentewet niet gedefinieerd. In de Model Participatieverordening 2024 is een definitie van maatschappelijke partijen opgenomen waarin de nadruk wordt gelegd op de actieve bijdrage die deze partijen aan de samenleving binnen de gemeente leveren. Het gaat dan in elk geval om verenigingen, stichtingen, buurtcomités en andere organisaties, maar een gemeente mag deze lijst zelf aanvullen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om hier ook sociale ondernemingen of ondernemingen zonder winstoogmerk aan toe te voegen. Deze onderscheiden zich van ‘gewone’ ondernemers en leveren vaak ook een actieve bijdrage aan de samenleving. Verder mag een gemeente bepalen dat het bij andere organisaties alleen gaat om organisaties die een collectief vormen.

Daarmee benadrukt de gemeente dat het om een groep inwoners moet gaan die door middel van samenwerking één of meerdere gezamenlijke belangen nastreven. Artikel 2 Reikwijdte Dit artikel komt grotendeels overeen met wat er ook in de modelinspraakverordening is geregeld.

Toegevoegd is een definitie van inwoners, in de modelinspraakverordening was dit als een apart artikel opgenomen. Voor de definitie van inwoners is aangesloten bij de Gemeentewet.

In het eerste lid is aangegeven dat elk bestuursorgaan over zijn eigen bevoegdheden kan beslissen of er inwonersparticipatie plaatsvindt en of er om toepassing van het uitdaagrecht kan worden verzocht. Dit is een standaardbepaling die vooral duidelijk maakt dat elk orgaan zelfstandig een afweging moet maken. Het ene orgaan kan hier dus niet voor een ander orgaan over beslissen. Het orgaan dat een afweging heeft gemaakt moet hierover wel politiek verantwoording afleggen.

Het brede begrip participatie is niet als definitie in variant 1 opgenomen, maar is uitgewerkt in twee vormen: inwonersparticipatie en uitdaagrecht. Deze begrippen worden wel gedefinieerd. In de definitie van uitdaagrecht is

Het tweede lid is facultatief. In de Omgevingswet zijn ook bepalingen over participatie opgenomen en gemeenten kunnen ervoor kiezen om hiervoor apart beleid vast te stellen. Het is echter ook een optie om bij die

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

kerninstrumenten uit de Omgevingswet waarin de gemeente het voortouw heeft, dus de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de programma’s, zoveel mogelijk de participatieverordening toe te passen. Deze facultatieve bepaling biedt die optie door te bepalen dat gemeenten bij het vaststellen of wijzigen van de omgevingsvisie, het omgevingsplan of een programma zoveel mogelijk de participatieverordening volgen. De participatieverordening leent zich er niet goed voor om van toepassing te zijn op de omgevingsvergunning. Op grond van de Omgevingswet is participatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning in beginsel namelijk niet verplicht voor de aanvrager en daarnaast is het de aanvrager en niet het bevoegd gezag dat in zulke gevallen participatie toepast. Daarom wordt dit kerninstrument ook niet bij de facultatieve bepalingen genoemd. In het derde lid zijn de uitzonderingen op de verordening opgenomen. Gemeenten kiezen zelf welke uitzonderingen zij opnemen. Ook kan een gemeente de uitzonderingen verder aanvullen. Participatie staat echter in de wet voorop. Een lange lijst met uitzonderingen is daarmee in tegenspraak. Verder moet een bestuursorgaan kunnen onderbouwen waarom een beroep op een uitzondering is gedaan. Spoedeisendheid kan een grond zijn om van participatie af te zien, maar er zijn veel participatiemogelijkheden en niet elke vorm kost evenveel tijd.

Er moet dus een zorgvuldige afweging plaatsvinden of een beroep op die uitzondering gerechtvaardigd is. Ditzelfde geldt voor de uitzondering inzake kwetsbare groepen. Afhankelijk van de participatievorm of de vraag om toepassing van het uitdaagrecht, kan dit een uitzondering zijn. Als een maatschappelijke partij met kennis van de kwetsbare groep een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht doet, is er mogelijk geen reden om deze uitzondering toe te passen en kan een vorm van participatie juist meerwaarde bieden. Bij het opnemen van de uitzondering over begrotingen moet goed nagedacht worden over de samenloop met burgerbegrotingen. Diverse gemeenten laten inwoners middels burgerbegrotingen over budgetten meedenken en meebeslissen. In de regel gaat het om budgetten die niet de gemeentelijke begroting als zodanig raken, maar als dat wel het geval is moet deze uitzondering daar niet aan in de weg staan. De uitzondering moet dan zo geformuleerd worden dat duidelijk is dat burgerbegrotingen hier niet onder vallen.

9

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Artikel 3 Plan voor inwonersparticipatie Dit artikel is nieuw en komt niet voor in de modelinspraakverordening. Het ligt voor de hand dat als participatie plaatsvindt, er vooraf wordt nagedacht over hoe het proces eruit komt te zien. Dit wordt uitgewerkt in een plan wat ook openbaar wordt gemaakt. Inwoners en maatschappelijke partijen worden daarmee geïnformeerd. De bepaling biedt daarbij facultatief een mogelijkheid om ook naar het door de gemeenteraad vastgestelde participatiebeleid te verwijzen. In het tweede lid zijn enkele basisvereisten voor dit plan vastgelegd. Denk aan waarom participatie wordt toegepast (onderdeel b) of welke rol inwoners en maatschappelijke partijen precies hebben (onderdeel c). Dit biedt gemeenten de mogelijkheid vooraf helderheid te geven over de rol die inwoners en maatschappelijke partijen hebben in het participatietraject. Mogen zij bijvoorbeeld alleen hun mening geven of mogen ze ook het bestuursorgaan adviseren? Dit deel van het artikel is facultatief. Het is aan gemeenten om te bepalen of en hoe ze dit willen vastleggen. Ook het derde lid is facultatief. Dit lid legt vast dat het college het plan opstelt en de gemeenteraad over de inhoud van het plan informeert als het gaat om besluiten die in een later stadium aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

Dit sluit aan bij de taak van het college om de besluitvorming van de gemeenteraad voor te bereiden. Artikel 4 Inspraak Dit artikel komt overeen met wat ook al in de modelinspraakverordening staat. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat een procedure voor inspraak. Dit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb. Deze procedure wordt op grond van de verordening bij inspraak gevolgd, tenzij het bestuursorgaan besluit een andere procedure vast te stellen. In de model participatieverordening is overigens geregeld dat een bestuursorgaan voor inspraak kan kiezen, ook als de wet daar niet toe verplicht. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid inspraak als een vorm van participatie toe te passen. Het is echter ook mogelijk om participatie toe te passen en daarnaast inspraak te verlenen. Sommige gemeenten achten het wenselijk inwoners aan het eind van een participatietraject en voorafgaand aan de besluitvorming nog de mogelijkheid te geven middels inspraak te reageren. In alle gevallen moet afdeling 3.4 van de Awb dan worden

toegepast, tenzij een andere procedure is vastgesteld. Artikel 5 Eindverslag inwonersparticipatie Dit artikel komt inhoudelijk overeen met de regeling in de modelinspraakverordening. Nieuw is dat er een termijn wordt opgenomen waarbinnen het bestuursorgaan het verslag openbaar maakt. Het facultatieve tweede lid biedt ruimte om ook vast te leggen welke onderwerpen in het verslag aan de orde moeten komen. Verder regelt het facultatieve derde lid dat het college het verslag opstelt als het gaat om besluiten die aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Dit sluit eveneens aan bij de taak van het college om de besluitvorming van de gemeenteraad voor te bereiden. Het eindverslag van de inwonersparticipatie heeft verschillende functies. Allereerst biedt het een terugblik op het proces en het resultaat van de uitgevoerde participatie en mogelijke verbeterpunten. Het geeft ook informatie voor inwoners en maatschappelijke partijen die niet hebben deelgenomen aan het participatieproces maar dit in de toekomst wel zouden willen. Zij krijgen inzicht in het proces bij de gemeente. Ook kan het eindverslag verbeterpunten helder maken. Dit kunnen praktische punten zijn maar ook punten die aanleiding geven om de participatieverordening aan te passen. De volgende artikelen uit de participatieverordening (artikel 6 tot en met 11) zijn nieuw ten opzichte van de modelinspraakverordening.

Artikel 6 Verzoek toepassing uitdaagrecht Alle verzoeken om toepassing van het uitdaagrecht worden bij het college ingediend. Dit ongeacht de taak waarop het uitdaagrecht ziet. Het college vormt dan voor alle inwoners en maatschappelijke partijen hét loket voor het uitdaagrecht. Nadat een verzoek is ingediend, beoordeelt het college welk bestuursorgaan bevoegd is om over het verzoek te beslissen. Dit zal in de regel het college zijn, maar het verzoek kan ook zien op een taak van de gemeenteraad of de burgemeester. Het derde lid is een facultatieve bepaling. Hier is aangegeven welke informatie de indiener van een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

moet verstrekken. Gemeenten kunnen deze indieningsvereisten eventueel verder aanvullen en op grond van het facultatieve vierde lid ook een formulier voor het indienen van een verzoek vaststellen. Tot slot kan het college, naar aanleiding van het verzoek, aanvullende informatie opvragen. Dit is vastgelegd in het vijfde lid. In de toelichting is bij dit lid kenbaar gemaakt dat het voor de hand ligt dat het college bij het opvragen van aanvullende informatie met de indiener van het verzoek in gesprek gaat. Bij de indieningsvereisten in het derde lid is overigens niet opgenomen dat de indiener moet aantonen dat er draagvlak is voor het uitvoeren van de taak. Dit is soms als een vereiste opgenomen, maar in de praktijk is dit lastig te doen. De vraag is bovendien of dit een relevant gegeven is. Immers, als de uitvoering in het kader van een opdracht plaatsvindt komt ook niet aan de orde of daar draagvlak voor is. De gemeente maakt in die gevallen alleen afspraken over de uitvoering en over de kosten. Dit is bij het toepassen van het uitdaagrecht niet anders. Artikel 7 Ondersteuning indiener verzoek toepassing uitdaagrecht Dit is een facultatieve bepaling. Het is een keuze om wel of niet in de verordening op te nemen dat er ondersteuning geboden wordt aan de indiener van een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht. Deze afweging is aan de gemeente(raad).

Zaken als gemeentegrootte en ambtelijke capaciteit kunnen hierbij een rol spelen. Mogelijk hoeft de ondersteuning van de indiener ook niet expliciet geregeld te worden omdat de inrichting van de ambtelijke organisatie van zichzelf al zorgt voor snel contact tussen inwoners, maatschappelijke partijen en ambtenaren. Ondersteuning door een ambtenaar van de gemeente blijkt in de praktijk waardevol bij participatie. Inwoners en maatschappelijke partijen verschillen in kennis, vaardigheden en ervaring met bestuurlijke processen. Om participatie voor iedereen mogelijk te maken is contact tussen de gemeente en de inwoners of maatschappelijke partijen in een vroeg stadium een belangrijke voorwaarde. In het artikel is expliciet opgenomen dat de geboden ondersteuning laagdrempelig moet zijn en zich in de buurt moet bevinden. Artikel 8 Beoordeling verzoek toepassing uitdaagrecht Het college ontvangt alle verzoeken om toepassing van het uitdaagrecht. Als het college niet zelf bevoegd is om te beslissen op het verzoek, regelt dit

artikel dat het college dit verzoek doorstuurt naar de gemeenteraad of de burgemeester en de indiener daarover informeert. Het is mogelijk om dit artikel aan te vullen met een tweede lid. Dit lid regelt dat als de gemeenteraad bevoegd is, het college het besluit van de gemeenteraad op het verzoek om toepassing van het uitdaagrecht voorbereidt. Dit is in lijn met de taak van het college om de besluitvorming in de gemeenteraad voor te bereiden. Het derde lid geeft aan wanneer een verzoek om het toepassen van het uitdaagrecht wordt afgewezen. Daarbij zijn een aantal gronden opgenomen. Denk aan de situatie waarin de taken of bevoegdheden niet overgedragen kunnen worden omdat dit niet past bij de aard van de taak (in lijn met artikel 156, eerste lid, artikel 165, eerste lid en artikel 178, eerste lid, van de Gemeentewet). Het gaat dan bijvoorbeeld om het vaststellen van regelgeving of het uitgeven van paspoorten. Of denk aan de situatie waarin het verzoek om toepassing van het uitdaagrecht in strijd is met door de gemeente vastgesteld beleid. Een verzoek dat niet voldoet aan de eisen die in de verordening zijn opgenomen kan eveneens worden afgewezen. Het spreekt voor zich dat de indieners dan wel eerst de gelegenheid moeten hebben gehad het verzoek aan te vullen, al dan niet met ambtelijke hulp.

Het is aan gemeenten om hierin keuzes te maken en eventueel ook nog andere gronden op te nemen. Het vierde lid is facultatief en is een zogenaamde kan-bepaling. Dit houdt in dat als deze bepaling is overgenomen, gemeenten de ruimte hebben een afweging te maken om een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht op deze gronden af te wijzen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de situatie waarin de indiener de taak niet beter of goedkoper gaat uitvoeren of omdat er voor de uitvoering een (Europese) aanbesteding nodig is. Vanzelfsprekend moeten gemeenten het toepassen van een van deze afwegingsgronden wel goed motiveren. Overigens is van belang dat de wet niet vereist dat een taak als gevolg van het uitdaagrecht beter of goedkoper wordt uitgevoerd. Gemeenten kunnen daarin dus zelf een afweging maken en bijvoorbeeld waarde hechten aan het feit dat inwoners of maatschappelijke partijen de taak willen overnemen en dat als belangrijke meerwaarde zien die opweegt tegen de meerkosten. In het vijfde en zesde lid moet een keuze gemaakt worden voor de termijnen

11

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

waarop het bestuursorgaan een besluit neemt inclusief een mogelijkheid tot verdagen. Ook wordt een termijn gegeven waarop het bestuursorgaan dit besluit openbaar maakt. Artikel 9 Uitvoering taak Bij een positieve beslissing op een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht worden diverse afspraken vastgelegd. Afhankelijk van het onderwerp van het uitdaagrecht zullen deze afspraken meer of minder uitvoerig zijn. In dit artikel zijn voor de hand liggende onderwerpen als proces, budget en contactmomenten opgenomen. In de afspraken wordt ook aangegeven wat er gebeurt bij het niet nakomen van de afspraken en wanneer een van beide partijen stappen kan ondernemen om de uitvoering van de taak te beëindigen. Daarnaast voorziet de bepaling in evaluatie. De evaluatie van de uitvoering van de taak heeft verschillende functies. Allereerst biedt evaluatie een terugblik op het proces en het resultaat van het uitgevoerde uitdaagrecht en mogelijke verbeterpunten. Maar daarnaast geeft het ook informatie aan inwoners en maatschappelijke partijen die ook gebruik willen maken van het uitdaagrecht. Zij kunnen leren van de ervaringen van anderen en krijgen inzicht in het proces bij de gemeente. De verbeterpunten die volgen uit de evaluatie kunnen praktisch van aard zijn of betrekking hebben op het proces, maar ook zien op een aanpassing van de participatieverordening.

Artikel 10 Participatieparagraaf Dit is een facultatieve bepaling die ervoor zorgt dat er zowel bij de begroting als het jaarverslag aandacht is voor het participatiebeleid binnen de gemeente. Het is genoemd als onderdeel van de begroting om ervoor te zorgen dat er voor het beleid ook budget wordt vrijgemaakt en als onderdeel van het jaarverslag zodat de gemeenteraad hier ook naar aanleiding van de evaluatie van de participatieprocessen kaders over kan stellen. Het ligt voor de hand dat voor het opstellen van de participatieparagraaf in de begroting contact wordt gezocht met inwoners en maatschappelijke partijen om hun inbreng in de paragraaf te verwerken. Bij het jaarverslag is denkbaar dat inwoners en maatschappelijke partijen een rol hebben bij het verwoorden van de belangrijkste ervaringen en de aanbevelingen die daaruit voortvloeien.

Artikel 11 Nadere regels college Deze facultatieve bepaling biedt een grondslag voor het college om nadere regels vast te stellen. Het is denkbaar dat er bijvoorbeeld op een later moment, doordat er meer ervaring is, behoefte is aan een verdere uitwerking van procesafspraken.

Omdat inwoners op grond van de wet niet alleen bij de voorbereiding, maar ook bij de uitvoering en evaluatie van beleid moeten worden betrokken is dit in het nieuwe model gewijzigd in beleid. Daarnaast is aangegeven dat daaronder bijvoorbeeld ook projecten en programma’s vallen. Het is dus een breed begrip.

Artikel 12 Hardheidsclausule Dit is een facultatieve hardheidsclausule. Deze clausule wordt in een verordening opgenomen om in uitzonderlijke gevallen, wanneer er zich iets voordoet wat je vooraf niet had kunnen bedenken (en dus niet had kunnen regelen), af te kunnen wijken van de verordening. Het is een afweging van de gemeenteraad of deze bepaling nodig is.

Toegevoegd is een definitie van inwoners, in de modelinspraakverordening was dit als een apart artikel opgenomen. Voor de definitie van inwoners is aangesloten bij de Gemeentewet.

Artikel 13 Intrekking oude verordening en overgangsrecht De verplichting voor elke gemeente om een inspraakverordening vast te stellen wordt gewijzigd in de verplichting voor elke gemeente om een participatieverordening vast te stellen. Op het moment dat de participatieverordening wordt vastgesteld, wordt de oude inspraakverordening dan ook ingetrokken. Verder wordt in het tweede lid het overgangsrecht geregeld. Daarbij is ervoor gekozen de nieuwe verordening toe te passen op participatieprocessen die na de inwerkingtreding van de verordening starten. Artikel 14 Inwerkingtreding en citeertitel In dit artikel moet de datum van de inwerkingtreding en de juiste citeertitel worden ingevuld.

Variant 2. Inwonersparticipatie en overheidsparticipatie Deze variant geeft ruimere mogelijkheden voor participatie dan de eerste variant. Verder wordt het uitdaagrecht niet apart genoemd maar is het een onderdeel van de vele mogelijkheden die (overheids)participatie omvat. Ook hier geldt dat in de toelichting op de bepalingen hieronder steeds een vergelijking wordt gemaakt met de VNG Modelinspraakverordening uit 2006 (hierna: modelinspraakverordening). Artikel 1 Definities Binnen de model participatieverordening staat het begrip beleid centraal. De modelinspraakverordening uit 2006 kende het begrip beleidsvoornemen.

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Het brede begrip participatie is in deze variant opgenomen en omvat zowel inwoners- als overheidsparticipatie. De definitie is opgenomen om voor inwoners- en overheidsparticipatie zoveel mogelijk dezelfde spelregels te laten gelden en dus duidelijk te maken dat het de gemeente om het even is bij wie het initiatief voor de participatie ligt. Het brede begrip participatie is uitgewerkt in twee vormen: inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. Dit laatste begrip omvat ook het uitdaagrecht. Deze begrippen zijn ook gedefinieerd. In de definitie van uitdaagrecht is een link gelegd met artikel 150, derde lid, van de Gemeentewet. Voor de definities van inwoners- en overheidsparticipatie geldt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen degene die het initiatief voor de participatie neemt. Bij inwonersparticipatie gaat het om het betrekken van inwoners bij plannen van de gemeente en bij overheidsparticipatie gaat het om de betrokkenheid van de gemeente bij plannen van inwoners. Daarbij geldt voor de definitie van inwonersparticipatie dat die zich beperkt tot inwoners. Eventueel kunnen ook ondernemers aan de definitie van inwonersparticipatie worden toegevoegd als dat wenselijk is. De gemeente kan hier zelf voor kiezen. De verordening geeft ook een definitie van ondernemers. Het uitdaagrecht wordt op grond van de Gemeentewet toegekend aan inwoners en maatschappelijke partijen.

Gemeenten zijn daarbij vrij om te bepalen wat zij onder maatschappelijke partijen verstaan. Dit begrip is in de Gemeentewet niet gedefinieerd. In de Model Participatieverordening 2024 is een definitie van maatschappelijke partijen opgenomen waarin de nadruk

wordt gelegd op de actieve bijdrage die deze partijen aan de samenleving binnen de gemeente leveren. Het gaat dan in elk geval om verenigingen, stichtingen, buurtcomités en andere organisaties, maar een gemeente mag deze lijst zelf aanvullen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om hier ook sociale ondernemingen of ondernemingen zonder winstoogmerk aan toe te voegen. Deze onderscheiden zich van ‘gewone’ ondernemers en leveren vaak ook een actieve bijdrage aan de samenleving. Verder mag een gemeente bepalen dat het bij andere organisaties alleen gaat om organisaties die een collectief vormen. Daarmee benadrukt de gemeente dat het om een groep inwoners moet gaan die door middel van samenwerking één of meerdere gezamenlijke belangen nastreven. Artikel 2 Doelstelling Hier kan een gemeente aangeven wat het doel is van de participatieverordening. Zo is het voor iedereen; dus inwoners en de gemeente, duidelijk waarvoor de verordening is bedoeld. Vaak zal de participatieverordening het sluitstuk zijn van een proces waarbij in een eerder stadium participatiebeleid is vastgesteld door de gemeenteraad, opgesteld in overleg met alle betrokkenen in de gemeente. De kern van dit participatiebeleid kan hier een plaats krijgen in de verordening. De verordening geeft een aantal mogelijke formuleringen die aangepast kunnen worden aan de lokale situatie.

Overigens is het niet gebruikelijk om een doelstelling in een verordening op te nemen. De gedachte is echter dat een participatieverordening wil uitdragen dat de gemeente wil samen werken met inwoners en maatschappelijke partijen. Daar kan het opnemen van een doelstelling bijpassen, maar dit is aan de gemeente. De bepaling is facultatief. Artikel 3 Reikwijdte Dit artikel komt grotendeels overeen met wat er ook in de modelinspraakverordening is geregeld. In het eerste lid is aangegeven dat elk bestuursorgaan over zijn eigen bevoegdheden kan beslissen of er inwonersparticipatie plaatsvindt en of er om toepassing van het uitdaagrecht kan worden verzocht. Dit is een standaard bepaling die vooral duidelijk maakt dat elk orgaan zelfstandig een afweging moet maken. Het ene orgaan kan hier dus niet voor een ander

13

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

orgaan over beslissen. Het orgaan dat een afweging heeft gemaakt moet hierover wel politiek verantwoording afleggen. Het tweede lid is facultatief. In de Omgevingswet zijn ook bepalingen over participatie opgenomen en gemeenten kunnen ervoor kiezen om hiervoor apart beleid vast te stellen. Het is echter ook een optie om bij die kerninstrumenten uit de Omgevingswet waarin de gemeente het voortouw heeft, dus de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de programma’s, zoveel mogelijk de participatieverordening toe te passen. Deze facultatieve bepaling biedt die optie door te bepalen dat gemeenten bij het vaststellen of wijzigen van de omgevingsvisie, het omgevingsplan of een programma zoveel mogelijk de participatieverordening volgen. De participatieverordening leent zich er niet goed voor om van toepassing te zijn op de omgevingsvergunning. Op grond van de Omgevingswet is participatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning in beginsel namelijk niet verplicht voor de aanvrager en daarnaast is het de aanvrager en niet het bevoegd gezag dat in zulke gevallen participatie toepast. Daarom wordt dit kerninstrument ook niet bij de facultatieve bepalingen genoemd. In het derde lid zijn de uitzonderingen op de verordening opgenomen. Gemeenten kiezen zelf welke uitzonderingen zij opnemen. Ook kan een gemeente de uitzonderingen verder aanvullen. Participatie staat echter in de wet voorop.

Een lange lijst met uitzonderingen is daarmee in tegenspraak. Verder moet een bestuursorgaan kunnen onderbouwen waarom een beroep op een uitzondering is gedaan. Spoedeisendheid kan een grond zijn om van participatie af te zien, maar er zijn veel participatiemogelijkheden en niet elke vorm kost evenveel tijd. Er moet dus een zorgvuldige afweging plaatsvinden of een beroep op die uitzondering gerechtvaardigd is. Ditzelfde geldt voor de uitzondering inzake kwetsbare groepen. Afhankelijk van de participatievorm of de vraag om toepassing van het uitdaagrecht, kan dit een uitzondering zijn. Als een maatschappelijke partij met kennis van de kwetsbare groep een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht doet, is er mogelijk geen reden om deze uitzondering toe te passen en kan een vorm van participatie juist meerwaarde bieden. Bij het opnemen van de uitzondering over begrotingen moet goed nagedacht worden over de samenloop met burgerbegrotingen. Diverse gemeenten laten inwoners middels burgerbegrotingen over budgetten meedenken en

meebeslissen. In de regel gaat het om budgetten die niet de gemeentelijke begroting als zodanig raken, maar als dat wel het geval is moet deze uitzondering daar niet aan in de weg staan. De uitzondering moet dan zo geformuleerd worden dat duidelijk is dat burgerbegrotingen hier niet onder vallen. Artikel 4 Zorgplicht bestuursorgaan Door de participatieverordening krijgen inwoners en maatschappelijke partijen mogelijkheden om mee te denken en mee te beslissen over het gemeentelijk beleid. Om ervoor te zorgen dat gemeenten inwoners en maatschappelijke partijen daarin ook welwillend tegemoet treden, is een facultatieve bepaling met zorgplichten opgenomen. Die zorgplichten moeten waarborgen bieden voor een open en transparant proces. Ze leggen ook vast waar inwoners en maatschappelijke partijen bestuursorganen op aan mogen spreken als het op hun houding en gedrag aankomt. De bepaling biedt daarmee belangrijke uitgangspunten voor een constructieve samenwerking tussen gemeenten en inwoners bij participatieprocessen. Artikel 5 Participatieparagraaf Dit is een facultatieve bepaling die ervoor zorgt dat er zowel bij de begroting als het jaarverslag aandacht is voor het participatiebeleid binnen de gemeente.

Het is genoemd als onderdeel van de begroting om ervoor te zorgen dat er voor het beleid ook budget wordt vrijgemaakt en als onderdeel van het jaarverslag zodat de gemeenteraad hier ook naar aanleiding van de evaluatie van de participatieprocessen kaders over kan stellen. Het ligt voor de hand dat voor het opstellen van de participatieparagraaf in de begroting contact wordt gezocht met inwoners en maatschappelijke partijen om hun inbreng in de paragraaf te verwerken. Bij het jaarverslag is denkbaar dat inwoners en maatschappelijke partijen een rol hebben bij het verwoorden van de belangrijkste ervaringen en de aanbevelingen die daaruit voortvloeien. Artikel 6 Experimenteerprogramma Deze facultatieve bepaling voorziet in een experimenteerprogramma voor participatie. Er zijn tientallen vormen van participatie (zie ook bijlage 1), net zoals er verschillende doelgroepen voor participatie zijn. Het vaststellen van een experimenteerprogramma stimuleert gemeenten om nieuwe vormen van en instrumenten voor participatie in te zetten en na te gaan hoe andere doelgroepen te bereiken zijn. Zo komt er in de gemeente meer kennis en

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

ervaring. Het ligt voor de hand dat voor het opstellen van het experimenteerprogramma contact wordt gezocht met inwoners en maatschappelijke partijen om hun inbreng te verwerken in het programma. Een gemeente kan ervoor kiezen te bepalen dat het experimenteerprogramma ter besluitvorming aan de gemeenteraad wordt voorgelegd zodat de gemeenteraad ook kaders kan stellen.

Keuzemogelijkheid hoofdstuk 3 tot en met 5 Op dit punt moet een keuze gemaakt worden die doorwerkt in een aantal volgende bepalingen. In verband hiermee is er tweemaal een artikel 9 opgenomen met elk een eigen titel en zijn er verschillen in de titels voor de hoofdstukken 3 tot en met 5. In de eerste plaats kan een gemeente ervoor kiezen hoofdstuk 3 op alle vormen van participatie toe te passen (variant 2a). Dus zowel inwoners- als overheidsparticipatie. Hoofdstuk 4 bevat dan alleen aanvullende bepalingen over inwonersparticipatie en hoofdstuk 5 alleen aanvullende bepalingen over overheidsparticipatie. Dit vanuit de gedachte dat het niet uitmaakt hoe er wordt samengewerkt met inwoners en maatschappelijke partijen en wie het initiatief daarvoor neemt. Het gaat om de verbinding en de samenwerking. De titel van hoofdstuk 3 is dan Participatie. In artikel 9 wordt gekozen voor de eerste variant van dit artikel Ondersteuning participatie. Hoofdstuk 4 heeft als titel Inwonersparticipatie. Dit hoofdstuk bestaat dan alleen uit artikel 10. Hoofdstuk 5 krijgt als titel Overheidsparticipatie. Daarnaast kan een gemeente ervoor kiezen hoofdstuk 3 alleen op inwonersparticipatie van toepassing te laten zijn (variant 2b). Er gelden voor inwonersparticipatie en overheidsparticipatie dan verschillende spelregels.

De hoofdstukken 3 en 4 gaan dan over inwonersparticipatie en hoofdstuk 5 gaat over overheidsparticipatie. Dit vanuit de gedachte dat er verschillende vormen van participatie zijn en dat er verschil is in wie daarbij het initiatief neemt. Als een gemeente ervoor kiest een onderscheid te maken tussen inwonersparticipatie en overheidsparticipatie, dan luidt hoofdstuk 3 Inwonersparticipatie. Hoofdstuk 4 is dan Aanvullende bepalingen inwonersparticipatie. Onder dit hoofdstuk valt dan artikel 9: Ondersteuning

inwonersparticipatie en artikel 10: Eindverslag inwonersparticipatie. De titel van hoofdstuk 5 is dan Overheidsparticipatie. Artikel 7 Plan voor participatie (variant 2a) OF inwonersparticipatie (variant 2b) Dit artikel is nieuw en komt niet voor in de modelinspraakverordening. Het ligt voor de hand dat als participatie plaatsvindt, er vooraf wordt nagedacht over hoe het proces eruit komt te zien. Dit wordt uitgewerkt in een plan wat ook openbaar wordt gemaakt. Inwoners en maatschappelijke partijen worden daarmee geïnformeerd. De bepaling biedt daarbij facultatief een mogelijkheid om ook naar het door de gemeenteraad vastgestelde participatiebeleid te verwijzen. In het tweede lid zijn enkele basisvereisten voor dit plan vastgelegd. Denk aan waarom participatie wordt toegepast (onderdeel b) of welke rol inwoners en maatschappelijke partijen precies hebben (onderdeel c). Dit biedt gemeenten de mogelijkheid vooraf helderheid te geven over de rol die inwoners en maatschappelijke partijen hebben in het participatietraject. Mogen zij bijvoorbeeld alleen hun mening geven of mogen ze ook het bestuursorgaan adviseren? Dit deel van het artikel is facultatief. Het is aan gemeenten om te bepalen of en hoe ze dit willen vastleggen. Ook het derde lid is facultatief.

Dit lid legt vast dat het college het plan opstelt en de gemeenteraad over de inhoud van het plan informeert als het gaat om besluiten die in een later stadium aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Dit sluit aan bij de taak van het college om de besluitvorming van de gemeenteraad voor te bereiden. Artikel 8 Inspraak (variant 2a en 2b) Dit artikel komt overeen met wat ook al in de modelinspraakverordening staat. De Awb bevat een procedure die bij inspraak wordt toegepast. Dit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb. Deze procedure wordt op grond van de verordening bij inspraak gevolgd tenzij het bestuursorgaan besluit een andere procedure vast te stellen. In de model participatieverordening is overigens geregeld dat een bestuursorgaan voor inspraak kan kiezen, ook als de wet daar niet toe verplicht. Dit biedt gemeenten in de eerste plaats de mogelijkheid inspraak als een vorm van participatie toe te passen. Het is echter ook mogelijk om participatie toe te

15

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

passen en daarnaast inspraak te verlenen. Sommige gemeenten achten het wenselijk inwoners aan het eind van een participatietraject en voorafgaand aan de besluitvorming nog de mogelijkheid te geven middels inspraak te reageren. In alle gevallen moet afdeling 3.4 van de Awb dan worden toegepast tenzij een andere procedure is vastgesteld. Artikel 9 Ondersteuning participatie (variant 2a) Dit is een facultatieve bepaling voor gemeenten die ervoor kiezen geen onderscheid te maken tussen inwoners- en overheidsparticipatie en die, in het verlengde daarvan, ook geen onderscheid maken bij het bieden van ondersteuning daarbij. Dit betekent dat het artikel gaat over het brede begrip participatie en dus het bieden van ondersteuning bij zowel inwoners- als overheidsparticipatie. Het is een keus om wel of niet in de verordening op te nemen dat er ondersteuning geboden wordt bij participatie. Deze afweging is aan de gemeente(raad). Zaken als gemeentegrootte en ambtelijke capaciteit kunnen hierbij een rol spelen. Mogelijk hoeft de ondersteuning van de indiener ook niet expliciet geregeld te worden omdat de inrichting van de ambtelijke organisatie van zichzelf al zorgt voor snel contact tussen inwoners, maatschappelijke partijen en ambtenaren. Ondersteuning door een ambtenaar van de gemeente blijkt in de praktijk waardevol bij participatie.

Inwoners en maatschappelijke partijen verschillen in kennis, vaardigheden en ervaring met bestuurlijke processen. Om participatie voor iedereen mogelijk te maken is contact tussen de gemeente en de inwoners of maatschappelijke partijen in een vroeg stadium een belangrijke voorwaarde. In het artikel is expliciet opgenomen dat de geboden ondersteuning laagdrempelig moet zijn en zich in de buurt moet bevinden. Artikel 9 Ondersteuning inwonersparticipatie (variant 2b) Deze facultatieve bepaling richt zich zowel op gemeenten die geen onderscheid maken tussen inwoners- en overheidsparticipatie als gemeenten die dat wel doen. In beide gevallen biedt deze bepaling de ruimte om alleen bij inwonersparticipatie ondersteuning aan te bieden of de ondersteuning bij inwonersparticipatie anders in te richten dan bij overheidsparticipatie het geval is. Het is een keus om wel of niet in de verordening op te nemen dat er

ondersteuning geboden wordt. Deze afweging is aan de gemeente(raad). Zaken als gemeentegrootte en ambtelijke capaciteit kunnen hierbij een rol spelen. Mogelijk hoeft de ondersteuning van de indiener ook niet expliciet geregeld te worden omdat de inrichting van de ambtelijke organisatie zorgt voor snel contact tussen inwoners, maatschappelijke partijen en ambtenaren. Ondersteuning door een ambtenaar van de gemeente blijkt in de praktijk waardevol bij participatie. Inwoners en maatschappelijke partijen verschillen in kennis, vaardigheden en ervaring met bestuurlijke processen. Om participatie voor iedereen mogelijk te maken is contact tussen de gemeente en de inwoners of maatschappelijke partijen in een vroeg stadium een belangrijke voorwaarde. In het artikel is expliciet opgenomen dat de geboden ondersteuning laagdrempelig moet zijn en zich in de buurt moet bevinden. Artikel 10 Eindverslag inwonersparticipatie (variant 2a en 2b) Dit artikel komt inhoudelijk overeen met de regeling in de modelinspraakverordening. Nieuw is dat er een termijn is opgenomen waarbinnen het bestuursorgaan het verslag openbaar maakt. Het tweede lid is facultatief en legt vast welke onderwerpen in het verslag aan de orde moeten komen.

Verder regelt het facultatieve derde lid ook hier dat het college het verslag opstelt als het gaat om besluiten die in een later stadium aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Dit sluit eveneens aan bij de taak van het college om de besluitvorming van de gemeenteraad voor te bereiden. Het eindverslag van de inwonersparticipatie heeft verschillende functies. Allereerst biedt het een terugblik op het proces en het resultaat van het uitgevoerde participatie en mogelijke verbeterpunten. Het geeft ook informatie voor inwoners en maatschappelijke partijen die niet hebben deelgenomen aan het participatieproces maar dit in de toekomst wel zouden willen. Zij krijgen inzicht in het proces bij de gemeente. Ook kan een eindverslag verbeterpunten helder maken. Dit kunnen praktische punten zijn maar ook punten die aanleiding geven om de participatieverordening aan te passen. De volgende artikelen uit de participatieverordening (artikel 11 tot en met 16) zijn nieuw ten opzichte van de modelinspraakverordening.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Artikel 11 Verzoek om overheidsparticipatie Overheidsparticipatie is een breed begrip. De gemeente kan ondersteuning geven of een bijdrage leveren aan maatschappelijke initiatieven van inwoners, maatschappelijke partijen of andere organisaties, gericht op het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Deze ondersteuning kan de vorm aannemen van loslaten, stimuleren, faciliteren, regisseren en reguleren. Een verzoek om overheidsparticipatie wordt bij het college ingediend. Dit ongeacht de taak waarop het verzoek ziet. Het college vormt dan voor alle inwoners en maatschappelijke partijen hét loket voor maatschappelijke initiatieven. Nadat een verzoek is ingediend, beoordeelt het college welk bestuursorgaan bevoegd is om over het verzoek te beslissen. Dit zal in de regel het college zijn, maar het verzoek kan ook gaan over een taak van de gemeenteraad of de burgemeester. Het derde lid is een facultatieve bepaling. Hier is aangegeven welke informatie de indiener van een verzoek om toepassing van het uitdaagrecht moet verstrekken. Gemeenten kunnen deze indieningsvereisten eventueel verder aanvullen en op grond van het facultatieve vierde lid ook een formulier voor het indienen van een verzoek vaststellen. Tot slot kan het college, naar aanleiding van het verzoek, aanvullende informatie opvragen. Dit is vastgelegd in het vijfde lid.

In de toelichting is bij dit lid kenbaar gemaakt dat het voor de hand ligt dat het college bij het opvragen van aanvullende informatie met indiener van het verzoek in gesprek gaat. Bij de indieningsvereisten in het derde lid is overigens niet opgenomen dat de indiener moet aantonen dat er draagvlak is voor het uitvoeren van de taak. Dit is soms als een vereiste opgenomen, maar in de praktijk is dit lastig te doen. De vraag is bovendien of dit een relevant gegeven is. Immers, als de uitvoering in het kader van een opdracht plaatsvindt komt ook niet aan de orde of daar draagvlak voor is. De gemeente maakt in die gevallen alleen afspraken over de uitvoering en over de kosten. Dit is bij het toepassen van het uitdaagrecht niet anders.

Artikel 12 Ondersteuning indiener verzoek overheidsparticipatie Deze facultatieve bepaling richt zich zowel op gemeenten die geen onderscheid maken tussen inwoners- en overheidsparticipatie als gemeenten die dat wel doen. In beide gevallen biedt deze bepaling de ruimte om alleen bij overheidsparticipatie ondersteuning aan te bieden of de ondersteuning bij overheidsparticipatie anders in te richten dan bij inwonersparticipatie het geval is. Het is een keus om wel of niet in de verordening op te nemen dat er ondersteuning geboden wordt. Deze afweging is aan de gemeente(raad). Zaken als gemeentegrootte en ambtelijke capaciteit kunnen hierbij een rol spelen. Mogelijk hoeft de ondersteuning van de indiener ook niet expliciet geregeld te worden omdat de inrichting van de ambtelijke organisatie zorgt voor snel contact tussen inwoners, maatschappelijke partijen en ambtenaren. Ondersteuning door een ambtenaar van de gemeente blijkt in de praktijk waardevol bij participatie. Inwoners en maatschappelijke partijen verschillen in kennis, vaardigheden en ervaring met bestuurlijke processen. Om participatie voor iedereen mogelijk te maken is contact tussen de gemeente en de inwoners of maatschappelijke partijen in een vroeg stadium een belangrijke voorwaarde. In het artikel is expliciet opgenomen dat de geboden ondersteuning laagdrempelig moet zijn en zich in de buurt moet bevinden.

Artikel 13 Beoordeling verzoek overheidsparticipatie Het college ontvangt alle verzoeken om overheidsparticipatie. Als het college niet zelf bevoegd is om te beslissen op het verzoek, regelt dit artikel dat het college dit verzoek doorstuurt naar de gemeenteraad of de burgemeester en de indiener daarover informeert. Het is mogelijk om dit artikel aan te vullen met een tweede lid. Dit lid regelt dat als de gemeenteraad bevoegd is, het college de voorbereiding doet voor het besluit van de gemeenteraad op het verzoek om overheidsparticipatie. Dit in lijn met de taak van het college om de besluitvorming in de gemeenteraad voor te bereiden. Het derde lid geeft aan wanneer een verzoek om overheidsparticipatie wordt afgewezen. Daarbij zijn een aantal gronden opgenomen. Denk aan de situatie waarin de taken of bevoegdheden niet overgedragen kunnen worden omdat dit niet past bij de aard van de taak (in lijn met artikel 156, eerste lid, artikel 165, eerste lid en artikel 178, eerste lid, van de Gemeentewet). Het gaat dan

17

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

bijvoorbeeld om het vaststellen van regelgeving of het uitgeven van paspoorten. Of denk aan de situatie waarin het verzoek om overheidsparticipatie in strijd is met door de gemeente vastgesteld beleid. Een verzoek dat niet voldoet aan de eisen die in de verordening zijn opgenomen kan eveneens worden afgewezen. Het spreekt voor zich dat de indieners dan wel eerst de gelegenheid moeten hebben gehad het verzoek aan te vullen, al dan niet met ambtelijke hulp. Het is aan gemeenten om hierin keuzes te maken en eventueel ook nog andere gronden op te nemen. Het vierde lid is facultatief en is een zogenaamde kan-bepaling. Dit houdt in dat als deze bepaling is overgenomen, gemeenten de ruimte hebben een afweging te maken om een verzoek om overheidsparticipatie op deze gronden af te wijzen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de situatie waarin de indiener de taak niet beter of goedkoper gaat uitvoeren of omdat er voor de uitvoering een (Europese) aanbesteding nodig is. Vanzelfsprekend moeten gemeenten het toepassen van een van deze afwegingsgronden wel goed motiveren. Overigens is van belang dat de wet niet vereist dat een taak als gevolg van de overheidsparticipatie beter of goedkoper wordt uitgevoerd.

Gemeenten kunnen daarin dus zelf een afweging maken en bijvoorbeeld waarde hechten aan het feit dat inwoners of maatschappelijke partijen de taak willen overnemen en dat als belangrijke meerwaarde zien die opweegt tegen de meerkosten. In het vijfde en zesde lid moet een keuze gemaakt worden voor de termijnen waarop het bestuursorgaan een besluit neemt inclusief een mogelijkheid tot verdagen. Ook wordt een termijn gegeven waarop het bestuursorgaan dit besluit openbaar maakt. Artikel 14 Uitvoering overheidsparticipatie Bij een positieve beslissing op een verzoek om overheidsparticipatie worden diverse afspraken vastgelegd. Afhankelijk van het onderwerp van de overheidsparticipatie zullen deze afspraken meer of minder uitvoerig zijn. In dit artikel zijn voor de hand liggende onderwerpen als proces, budget en contactmomenten opgenomen. In de afspraken wordt ook aangegeven wat er gebeurt bij het niet nakomen van de afspraken en wanneer een van beide partijen stappen kan ondernemen om de uitvoering van de taak te beëindigen.

Daarnaast voorziet de bepaling in evaluatie. De evaluatie van de overheidsparticipatie heeft verschillende functies. Allereerst biedt evaluatie een terugblik op het proces en het resultaat van de overheidsparticipatie en mogelijke verbeterpunten. Maar daarnaast geeft het ook informatie aan inwoners en maatschappelijke partijen die ook gebruik willen maken van overheidsparticipatie. Zij kunnen leren van de ervaringen van anderen en krijgen inzicht in het proces bij de gemeente. De verbeterpunten die volgen uit de evaluatie kunnen praktisch van aard zijn of betrekking hebben op het proces, maar ook zien op een aanpassing van de participatieverordening. Artikel 15 Nadere regels college Deze facultatieve bepaling biedt een grondslag voor het college om nadere regels vast te stellen. Het is denkbaar dat er bijvoorbeeld op een later moment, doordat er meer ervaring is, behoefte is aan een verdere uitwerking van procesafspraken. Artikel 16 Hardheidsclausule Dit is een facultatieve hardheidsclausule. Deze clausule wordt in een verordening opgenomen om in uitzonderlijke gevallen, wanneer er zich iets voordoet wat je vooraf niet had kunnen bedenken (en dus niet had kunnen regelen), af te kunnen wijken van de verordening. Het is een afweging van de gemeenteraad of deze bepaling nodig is.

Artikel 17 Intrekking oude verordening en overgangsrecht De verplichting voor elke gemeente om een inspraakverordening vast te stellen wordt gewijzigd in de verplichting voor elke gemeente om een participatieverordening vast te stellen. Op het moment dat de participatieverordening wordt vastgesteld, wordt de oude inspraakverordening dan ook ingetrokken. Verder wordt in het tweede lid het overgangsrecht geregeld. Daarbij is ervoor gekozen de nieuwe verordening toe te passen op participatieprocessen die na de inwerkingtreding van de verordening starten. Artikel 18 Inwerkingtreding en citeertitel In dit artikel moet de datum van de inwerkingtreding en de juiste citeertitel worden ingevuld.

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Participatie in andere wettelijke kaders In bepaalde gevallen geeft de wet nadere handvaten voor participatie, bijvoorbeeld over het verstrekken van gegevens in dat proces. In die gevallen is de participatieverordening niet van toepassing. Zo is in bepaalde wetten opgenomen dat cliëntenparticipatie moet plaatsvinden. In de praktijk wordt dit vaak geregeld in de vorm van adviesraden. In veel gemeenten is hiervoor een brede adviesraad sociaal domein ingericht. Zo’n adviesraad geeft de gemeente gevraagd en ongevraagd advies over de afspraken en regels met betrekking tot de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Participatiewet en de Jeugdwet. Een adviesraad voor het sociaal domein heeft eigen afspraken met de gemeente over de spelregels en werkwijze die zij hanteren. Die zijn doorgaans opgenomen in een regeling. Voor die adviesraden geldt de participatieverordening niet. Een ander relevant voorbeeld is de omgevingsvergunning in de Omgevingswet. In die wet is geregeld dat als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, de aanvrager kenbaar moet maken of inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Als partijen zijn betrokken, dan moet de aanvrager bovendien gegevens verstrekken over hoe deze partijen zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn geweest.

Bij bepaalde omgevingsvergunningen kan participatie ook verplicht worden gesteld. Dat neemt niet weg dat participatie op grond van de Omgevingswet wel vormvrij is. Het is aan de aanvrager van een omgevingsvergunning om hier invulling aan te geven. De participatieverordening is op die participatie dus niet van toepassing.

19

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5 Meer informatie: literatuuropgave en relevante websites Literatuur • Koester de democratie! Een dringende oproep om de democratische rechtsorde weer voor iederéén te laten werken – Eindrapportage van de Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde, november 2023. https://adviescommissie-vwdr.nl/ • ‘K-Buurt: van participatiestaking naar cocreatie’, 26-06-2022, NUL20: https://www.nul20.nl/dossiers/van-participatiestaking-naar-cocreatie • Driessen, E. M. M. A. Stimulering en Facilitering van Burgerinitiatieven door de Overheid: Over de invulling van de ‘dienende overheid’ bij derde generatie burgerparticipatie’, Boom: 2024. • ‘Gespreksnotitie rondetafelgesprek over weerbare democratische rechtsstaat op dinsdag 9 april 2024, georganiseerd door de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer.’ Herman Tjeenk Willink, Position paper ten behoeve van het Rondetafelgesprek over een weerbare democratische rechtsorde, 9 april 2024, Tweede Kamer. https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/ commissievergaderingen/details?id=20 24A01493 • Regeerprogramma, Uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet, 13 september 2024, https://open.overheid.nl/documenten/ ronl-f525d4046079b0beabc6f897f79045ccf2246e08/pdf • Aan de slag met participatie. Handreiking voor de participatieverordening. Berenschot & VNG. 2023.