Rapport onderzoek Regio Stedendriehoek Epe (versie 22 januari 2024)

RAPPORT

Evaluatie Regio Stedendriehoek In opdracht van de Rekenkamer(commissie)s van de Stedendriehoek

11 december 2023

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

2

1.

4

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

2.

Inleiding Achtergrond Doel- en vraagstelling Normenkader Aanpak Leeswijzer

4 4 4 6 6

Waarom wordt er samengewerkt?

7

Feitelijke beschrijving 2.1.1. Ambities en doelstellingen 2.1.2. Uitwerking in programma’s, projecten en activiteiten 2.1.3. Kosten en financiële bijdragen 2.2. Analyse 2.2.1. Ambities en doelstellingen 2.2.2. Kosten 2.3. Toetsing aan het normenkader

7 7 10 10 11 11 13 14

3.

16

2.1.

Hoe wordt er samengewerkt?

3.1.

Feitelijke beschrijving 3.1.1. Governance 3.1.2. Gemeenteraden 3.2. Analyse 3.2.1. Governance 3.2.2. Rol van colleges en raden 3.3. Toetsing aan het normenkader

16 16 19 20 20 23 25

4.

28

4.1.

Wat levert de samenwerking op?

Feitelijke beschrijving 4.1.1. Doelrealisatie: doelen en ambities 4.1.2. Financiën: jaarstukken 4.2. Analyse 4.2.1. Doelrealisatie 4.2.2. Financiële kaders 4.2.3. Meerwaarde

28 28 31 33 33 34 35

2 / 54

4.3.

5.

Toetsing aan het normenkader

Conclusies en aanbevelingen

5.1. 5.2. 5.3.

Hoofdconclusie Deelconclusies Aanbevelingen

37

39 39 40 41

Bijlage I | Overzicht van geïnterviewde personen

45

Interviews Raadssessies

45 47

Bijlage II | Overzicht van projecten en activiteiten

48

Bijlage III | Korte beschrijving cases

53

1. De Innovatie Coöperatie 2. Woondeal

53 53

3 / 54

1. Inleiding 1.1. Achtergrond De Regio Stedendriehoek – voorheen de Cleantech Regio – bestaat uit 8 deelnemende gemeenten. Dit zijn: Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Heerde, Lochem, Voorst en Zutphen. Samen werken zij aan het versterken en verduurzamen van de regio. De rekenkamer(commissie)s van de deelnemende gemeenten hebben besloten om onderzoek uit te voeren naar de Regio Stedendriehoek: welke doelen zijn er door de partners gesteld, hoe is de samenwerking opgesteld en welke resultaten levert de samenwerking op? Daarbij hebben de samenwerkende rekenkamer(commissie)s ook interesse in de invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raden. In dit onderzoek wordt gekeken naar de periode vanaf 2018. Sinds medio 2023 maakt de regio-organisatie een transitie door naar één werkorganisatie. Ook wordt de nieuwe Wgr formeel geïmplementeerd vanaf 1 januari 2024. In dit rapport wordt zowel teruggekeken op de huidige organisatie en de realisatie van de doelen, als vooruitgekeken naar de nieuwe organisatie en plannen.

1.2. Doel- en vraagstelling Het doel van het onderzoek is als volgt: De rekenkamer(commissie)s beogen met dit onderzoek een oordeel te geven over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Regio Stedendriehoek en de governance van dit samenwerkingsverband door de deelnemende gemeenten. Uit dit centrale doel volgt de volgende hoofdvraag: In welke mate is de Regio Stedendriehoek doeltreffend en doelmatig en is er sprake van een adequate invulling van de governance door het college van B&W en de gemeenteraad (van de deelnemende gemeenten)? Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen: 1. Welke ambities streeft de Regio Stedendriehoek na en hoe zijn deze vertaald in inhoudelijke en financiële kaders? 2. Hoe is de governance van de Regio Stedendriehoek georganiseerd en hoe is hierin de betrokkenheid van colleges en raden geborgd? 3. Welke meerwaarde wordt gerealiseerd? 4. Hoe kan de Regio Stedendriehoek in de toekomst worden geoptimaliseerd en welke invloed heeft de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen op de Regio? De laatste deelvraag wordt beantwoord aan de hand van de conclusies en aanbevelingen.

1.3. Normenkader Om de deelvragen – en daarmee de hoofdvraag – te beantwoorden, wordt gebruik gemaakt van een normenkader. Per norm wordt aan het eind van elk hoofdstuk een oordeel gegeven over de mate waarin wordt voldaan aan de norm.

4 / 54

Bij de beoordeling van de normen gebruiken we de volgende categorieën: • Aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan • Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan • Aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan In het rapport wordt de score geëxpliciteerd en onderbouwd. Aspect

Norm

Waarom wordt er samengewerkt?

De raden hebben duidelijke ambities vastgesteld die gerealiseerd moeten worden met de samenwerking in de Regio Stedendriehoek. Deze ambities zijn volledig en consistent vertaald in concrete, meetbare en realistische doelstellingen. De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt in programma’s, projecten en activiteiten die de Regio Stedendriehoek moet uitvoeren. Duidelijk onderbouwd is wat de uit te voeren programma’s, projecten en activiteiten kosten. Op basis van de te maken kosten stellen de raden duidelijke gemeentelijke (financiële) bijdragen vast.

Hoe is de governance van de Regio Stedendriehoek georganiseerd en hoe is hierin de betrokkenheid van colleges en raden geborgd?

De governance van de Regio Stedendriehoek is in opzet duidelijk en voldoet aan relevante weten regelgeving (specifiek de Wgr). Expliciet is door de raden afgewogen of ten aanzien van de Regio Stedendriehoek gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt. Daarbij is duidelijk afgesproken welke rol de colleges hebben in de governance van de Regio Stedendriehoek en in de samenwerking met de Regio Stedendriehoek. Daarbij is duidelijk afgesproken hoe de raden worden betrokken bij de Regio Stedendriehoek, welke mogelijkheden de raden hebben om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen en welke informatie de raden wanneer ontvangen. De governance en de gemaakte afspraken worden conform opzet uitgevoerd. De samenwerking in de Regio Stedendriehoek en tussen de Regio Stedendriehoek en de gemeenten is zodanig dat deze volgens de betrokkenen bijdraagt aan de realisatie van de ambities en doelstellingen. De raden worden in staat gesteld om en maken gebruik van de mogelijkheden om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen ten aanzien van de Regio Stedendriehoek.

Welke meerwaarde wordt gerealiseerd?

Aantoonbaar is gemaakt dat met de programma’s, projecten en activiteiten de doelstellingen worden gerealiseerd of op koers liggen om te worden gerealiseerd. Aantoonbaar is gemaakt dat de ambities worden gerealiseerd met de realisatie van de doelstellingen of dat deze realisatie op koers ligt.

5 / 54

De doelrealisatie vindt plaats binnen de vastgestelde budgetten. Eventuele afwijkingen worden duidelijk onderbouwd. Raden, colleges, ambtelijke organisaties en samenwerkingspartners (ondernemers en onderwijs) zien de meerwaarde van de samenwerking in de Regio Stedendriehoek.

1.4. Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat uit drie fasen: • Informatie-uitvraag bij de organisaties en documentenonderzoek. In deze fase zijn documenten gerelateerd aan de Regio Stedendriehoek geanalyseerd. Dit zijn documenten over beleidskaders, uitvoering en verantwoording. Ook zijn raadsdocumenten als brieven of moties en amendementen geanalyseerd. • Interviews en raadssessies. In deze fase zijn er interviews afgenomen met betrokkenen uit de regio, bestuurders, ambtelijk betrokkenen, ondernemers en betrokkenen uit het onderwijs. Daarnaast zijn de raden van de deelnemende gemeenten gesproken in afzonderlijke raadssessies. Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage I. • Rapportage. In deze fase is de rapportage opgesteld waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en de toetsing aan het normenkader plaatsvindt. De rapportage is ter wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke organisaties en de colleges. In dit onderzoek is verder gewerkt met twee cases: de totstandkoming van de Woondeal en de AGRO innovatiecoöperatie.

De cases zijn gekozen in samenspraak met de begeleidingscommissie op basis van vijf criteria: • De case is van relatief groot belang voor het realiseren van de doelen en ambities en is actueel • In de case is sprake van samenwerking met onderwijs en/of bedrijven • De case biedt inzicht in het functioneren van de samenwerking • De case is van relatief grote (financiële) omvang • De case kent betrokkenheid van meerdere betrokken gemeenten Daarbij is ook geborgd dat de cases zijn verspreid over de thema’s van de strategische agenda. In het kader van de casestudie zijn documenten geanalyseerd en zijn twee gesprekken gevoerd met betrokkenen bij de case. Een overzicht van deze personen is opgenomen in bijlage I. Een korte beschrijving van elke case is opgenomen in bijlage III.

1.5. Leeswijzer In deze rapportage wordt na de inleiding gedetailleerd ingegaan op de deelvragen in de inhoudelijke hoofdstukken. Daarbij hanteren we de categorieën van het normenkader. De hoofdstukken zijn opgebouwd aan de hand van dezelfde drieslag: beschrijving, analyse en toetsing op de normen. In hoofdstuk 2 gaan we in op de kaderstelling van de regionale doelen en de uitwerking hiervan in activiteiten en financiële kaders. In hoofdstuk 3 gaan we in op de governance van de samenwerking en de rol van de raden en colleges hierin. In hoofdstuk 4 gaan we in op de doelrealisatie en de meerwaarde van de samenwerking. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 5) gaan we in op de conclusies die kunnen worden getrokken uit de analyse in de eerdere hoofdstukken. Daarbij worden aanbevelingen geformuleerd richting de toekomst.

6 / 54

2. Waarom wordt er samengewerkt? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het ‘waarom’ van de samenwerking, oftewel: wat drijft de betrokkenen om samen te werken en waaraan werken zij samen? Het hoofdstuk is opgedeeld in drie paragrafen, een feitelijke beschrijving (§2.1), de analyse aan de hand van de interviews en raadssessies (§2.2) en de toetsing op de normen (§2.3).

2.1. Feitelijke beschrijving 2.1.1. Ambities en doelstellingen Strategische agenda 2019-2023 Ambities In de periode 2019 tot en met 2023 werkt de Regio Stedendriehoek (toentertijd de Cleantech Regio), aan een strategische agenda.1 In deze strategische agenda zijn – in samenspraak met gemeenten, onderwijspartners en ondernemers – thema’s geïdentificeerd waaraan is gewerkt de afgelopen periode: energietransitie, circulaire economie, innovatiekracht, human capital, slimme en schone mobiliteit, leefomgeving en vestigingsklimaat. Vervolgens zijn aan deze thema’s ambities en vervolgens doelstellingen gekoppeld: 1.

2.

Ambitie energietransitie: in 2023 is de Cleantech Regio met 25% minder CO2-uitstoot de meest duurzame regio van Nederland a. Alle bedrijfspanden voldoen aan de Wet milieubeheer b. 30.000 woningen van het aardgas af c. 25-50 kiloton CO2 minder aan fossiele kilometers; 50% van alle bedrijven en instellingen heeft laadpunten voor elektrisch vervoer d. 50% minder energieverbruik in de papierindustrie in 2020 (ten opzichte van 2004) e. Minimaal 3 grootschalige initiatieven gerealiseerd voor opwekking van duurzame energie in de Cleantech A1 zone f. Onderzoek naar (en stimuleren van) alternatieven zoals geothermie in Apeldoorn en Brummen, waterstofproductie en synthetisch gas Ambitie circulaire economie: in 2023 is de Cleantech Regio de meest circulaire regio van Europa a. In 2020 33% minder huishoudelijk afval b. In 2021 is De Mars in Zutphen de circulaire hotspot van de regio met een sterk cluster van bedrijven die van afval weer grond- en bouwstoffen maken, daarna volgen meer terreinen in de regio2 c. 50% van onze maakbedrijven werkt aan een gesloten grondstoffenkringloop en verbetert zichzelf permanent d. Eerbeek heeft een duurzaam logistiek centrum voor de papierindustrie e. Deventer Open Innovatie Centrum verdubbelt arbeidsplaatsen naar 650 f. Wij verwaarden reststoffen van ons huishoudelijk afval

1

Agenda Cleantech Regio 2019-2023.

2

De originele doelstelling in de Strategische Agenda was gericht op het realiseren van het eerste circulaire bedrijventerrein in Nederland op De Mars. De raad

van Zutphen heeft dit in een zienswijze gepreciseerd naar ‘de Mars is in 2021 de circulaire hotspot van de regio met een sterk cluster van bedrijven die van afval weer grond- en bouwstoffen maken’

7 / 54

3.

4.

5.

6.

7.

Ambitie innovatiekracht: in 2023 realiseert de Cleantech Regio minimaal 100 startups/nieuwe businesscases per jaar a. In 2019 wisselen bedrijven hun kennis en best practices uit via het Cleantech Business Netwerk b. In 2019 draait het Centrum voor Circulair Ondernemen c. Hotspots zijn ‘volwassen’ en uitgebreid: in 2020 draait in Lochem het agro-innovatiecentrum waarin bedrijven, onderwijs/onderzoek en overheden samenwerken Ambitie human capital: in 2023 heeft iedere werkgever de medewerkers die nodig zijn a. In 2020 volgt 40% van alle leerlingen in het beroepsonderwijs een (bèta)technische opleiding b. 1000 werk- en omscholingstrajecten om medewerkers in cleantech sectoren te krijgen (onder meer via Banensprint) c. 10.000 vacatures ingevuld vanuit regionaal toptalentenprogramma (scholing, begeleiding, huisvesting en een baan voor vijf jaar bij meerdere werkgevers) Ambitie slimme en schone mobiliteit: in 2023 is het vervoer in de Cleantech Regio snel, slim en schoon a. Tot 2027 maken we jaarlijks 20% meer fietskilometers b. We organiseren slimme logistiek (truckpoints, containers over water, et cetera) c. We investeren in infra (A1, A50, N-wegen, fiets, rail, water) Ambitie leefomgeving: in 2023 zijn duurzame energie-opwekkers ingepast in het landschap van de Cleantech Regio a. Onze woningen passen qua aantallen en kwaliteit bij de vraag op de woning- en arbeidsmarkt b.

Bedrijventerreinen zijn verbeterd: minder leegstand Ambitie vestigingsklimaat: in 2023 staat de Cleantech Regio in de landelijke top 5 als dé vestigingsregio voor bedrijven en talenten a. Een nieuw pakket (groene) mogelijkheden en voorwaarden voor vestiging in de Cleantech Regio in 2019 en een gezamenlijk bidbook voor ondernemers en instellingen – alles wat we te bieden hebben in één overzicht b. De binnensteden van Apeldoorn, Deventer en Zutphen behoren qua verblijf, bestedingen en veerkrachtige, bruisende binnensteden tot de beste 25% van Nederland

Daarbij zijn de thema’s energietransitie en circulaire economie benoemd als topthema’s; thema’s waaraan gedurende de looptijd van de agenda de meeste aandacht wordt besteed. Deze thema’s zijn onder andere gekozen omdat inzet hierop ook bijdraagt aan de andere thema’s waar de agenda zich op richt. De thema’s zijn vervolgens per jaar uitgewerkt in werkprogramma's waarin wordt beschreven waar dat jaar op wordt ingezet. 3 Voor de thema's energietransitie, human capital en circulaire economie worden de projecten en programma's uitgewerkt in actieplannen door de Strategische Board.4 Nieuwe strategische agenda In de nieuwe strategische agenda (2022-2030) – opgesteld door partners in de regio – wordt ingezet op drie prioritaire opgaven – wonen, werken en bereikbaarheid – die moeten bijdragen aan het behouden en verder ontwikkelen van de brede welvaart in de regio.5 Aan de pijlers zijn de volgende ambities gekoppeld: 1. Wonen: a. Versterken van stedelijke woonmilieus b. Versterken van de groene woonmilieus

3

Werkprogramma's 2019, 2020, 2021 en 2022

4

Actieplan Energietransitie; Actieplan Human capital; Actieplan circulaire economie

5

Strategische agenda 2022-2030

8 / 54

2.

3.

Werken: a. Toekomstbestendig maken van de brede economie b. Excelleren in clusters, ecosystemen en netwerken van kansrijke sectoren Bereikbaarheid: a. Verbeteren van bereikbaarheid met omliggende regio’s b. Regionale knelpunten op wegennet verlichten c. Bereikbaarheid van de (nieuwe) verstedelijkte gebieden versterken

Daarbij zijn er drie ‘doorsnijdende’ thema’s geïdentificeerd die de drie pijlers verbinden, namelijk ruimtelijke kwaliteit, verduurzaming en digitalisering. Aan de ambities zijn doelstellingen gekoppeld richting 2030: Wonen 1. Groter en gevarieerder woningaanbod door verdichting en nieuwbouw in stedelijk gebied 2. Leefbaarheid in wijken en het hoge voorzieningenniveau in stedelijk gebied versterken 3. Aanpak van verduurzaming van de woningvoorraad in Apeldoorn, Deventer en Zutphen uitrollen naar andere gemeenten 4. Groei met een stevige kwalitatieve basis in dynamische kernen 5. Woningbouw in teken van leef kwaliteit en functioneren kernen 6. Integrale ruimtelijke gebiedsvisie Werken 1. 2. 3. 4. 5.

Toekomstbestendige ruimte om te kunnen ondernemen Toekomstbestendige regionale arbeidsmarkt Groene groei met een sterke focus op het MKB Excelleren in clusterontwikkeling (hotspots) op gebied van veiligheid en de fysieke leefomgeving Sterke ondernemersgedreven netwerken en ecosystemen voor kansrijke sectoren

Bereikbaarheid 1. A1 corridor versterken via weg, spoor en water 2. Duurzaam alternatief voor knelpunten realiseren door middel van fietsverbindingen 3. Gevarieerd stelsel van mobiliteitshubs ontwikkelen 4. Realiseren van toepassingen van slimme mobiliteit samen met gemeenten en werkgevers 5. Extra investeringen in planvorming met nieuwe mobiliteitsoplossingen De ambtelijke organisatie geeft aan dat een aantal domeinen, zoals toerisme of zorg, wel onderdeel uitmaken van het bredere thema van brede welvaart maar niet worden opgepakt in Stedendriehoek-verband. Dit komt vooral doordat gemeenten dergelijke thema's in andere verbanden of regio's oppakken. Zo zijn Heerde, Lochem en Deventer ook verbonden aan respectievelijk de regio’s Zwolle, de Achterhoek en Salland.

9 / 54

2.1.2. Uitwerking in programma’s, projecten en activiteiten Navolgend op de strategische agenda is de uitvoeringsagenda opgesteld, voor de periode 2023 tot 2030, die is vastgesteld door de Regioraad.6 Hierin zijn drie integrale programma’s opgenomen met daaraan doelstellingen gekoppeld. 1. Slimme groene verstedelijking, gericht op wonen, bereikbaarheid, energietransitie en voorzieningen behouden a. 24.000 nieuwe woningen en verduurzamen bestaande wijken b. Versterken stationsgebieden c. Goede bereikbaarheid voor inwoners en bedrijven 2. Vitaal landelijk gebied, gericht op klimaatadaptatie, stikstof, landbouwtransitie, woningbouw en ruimte voor energieopwekking a. Gezond en robuust water- en bodemsysteem b. Leefbaar landelijk gebied c. Hoge landschappelijke kwaliteit d. Perspectief voor agrarisch ondernemerschap e. Duurzaam voedselsysteem 3. Regionale economie van de toekomst, gericht op werklocaties, ondernemers en veerkrachtige arbeidsmarkt a. Ruimte voor werk door uitbreiding van bedrijventerreinen b. Toekomstbestendige bedrijventerreinen en werklocaties c. Een veerkrachtige arbeidsmarkt d. Logistiek ecosysteem A1/IJssel e. Kweekplaatsen voor groene, digitale en impactvolle groei in het MKB Per doelstelling zijn activiteiten opgenomen.

Dit zijn activiteiten als ‘sluiten van een woondeal met het Rijk’, ‘zorgen voor passende woonruimte voor (tijdelijke) arbeidsmigranten en andere doelgroepen’ of ‘onderzoeken van de effecten van klimaat en groen op de gezondheid in de steden’. De activiteiten per doelstelling zijn verder uitgewerkt in de bijlage II.

2.1.3. Kosten en financiële bijdragen In de vastgestelde begroting voor 2024 - is de andere invulling van de governance verwerkt (zie voor de verandering in de governance het volgende hoofdstuk). De organisatie gaat vanaf 1 januari werken met één werkorganisatie. De werkorganisatie gaat ook groeien. Eerder werd de organisatie (deels) bemenst met in-kind bijdragen. De organisatie kiest er nu voor om de werkorganisatie te betalen van uit de eigen begroting. De groei van de werkorganisatie is verwerkt in de begroting 2024. Hiervoor zijn hogere financiële bijdragen van de gemeenten nodig. 7 In de begroting is te zien dat de begrote benodigde capaciteit van € 465.836,- in 2023 stijgt naar € 1.707.542,- in 2024. Dit komt omdat de regio-organisatie niet langer wordt bemenst middels in-kind bijdragen van de deelnemende gemeenten, maar vanuit de begroting van de regio. Ook is in deze verhoging een deel van de bijdrage van de Strategische Board opgenomen die eerder via een aparte financieringstroom verliep. De inzet van capaciteit voor de lobbyactiviteiten en het stafbureau stijgt van respectievelijk € 231.000,- en € 378.684,- in 2023 naar respectievelijk € 744.365,- en € 520.193,- in 2024.

6

Uitvoeringsagenda 2023-2030

7

Begroting 2024

10 / 54

In de begroting zijn kosten geraamd voor het realiseren van de uitvoeringsagenda, en voor het opzetten van het investeringsplatform. Deze worden geheel gedekt door de inwonersbijdrage. Daarbij wordt ook aangegeven welke baten te realiseren in 2024 vanuit subsidies of provinciale en Rijksbijdragen.8 In de jaarplannen is per activiteit opgenomen wat er verwacht wordt aan externe dekking.9 De inwonersbijdrage dekt dus de gemeentelijke bijdrage aan het realiseren van de uitvoeringsagenda. Dit is een vast bedrag per inwoner van de deelnemende gemeente. In 2024 is dit bedrag € 8,75 per inwoner, een stijging ten opzichte van de begroting van 2023 (€ 2,98 per inwoner).10 11 De inwonersbijdrage ontwikkelt zich meerjarig als volgt:12

2.2. Analyse 2.2.1. Ambities en doelstellingen De eerdere agenda waar tot 2023 mee gewerkt werd, bevatte grootse ambities als ‘de Cleantech Regio is in 2023 de meest duurzame regio van Europa’ of ‘de Cleantech Regio is in 2023 de meest circulaire regio van Europa’. Ook de doelstellingen waren ambitieus. In interviews wordt aangegeven dat de agenda niet realistisch genoeg was om mee aan de slag te gaan, ook omdat de regio bestond uit ambtenaren vanuit individuele gemeenten, die niet alleen voor de regio werkten maar ook andere taken hadden. In de regio is men het afgelopen jaar aan de slag geweest met een nieuwe strategische agenda met nieuwe, realistische ambities en doelstellingen. In deze agenda ligt de focus op drie pijlers; wonen, werken en bereikbaarheid. In de uitvoeringsagenda zijn de pijlers verwerkt tot integrale programma’s rondom verstedelijking, landelijk gebied en regionale economie. De ambities in de nieuwe strategische agenda zijn hoog-over geformuleerd maar wel duidelijk. Het is duidelijk wat men met de regio wil bereiken en hoe de regio er in 2030 uit moet komen te zien. De vertaling van deze ambities naar de uitvoeringsagenda in doelstellingen is daarbij minder duidelijk. De programma’s in de uitvoeringsagenda zijn namelijk 8

Begroting 2024.

9

Jaarplan 2023.

10

Begroting 2023

11

Begroting 2024

12

Begroting 2024

11 / 54

breder dan de pijlers van wonen, werken en bereikbaarheid, en zijn ook niet expliciet gekoppeld aan deze pijlers. In plaats daarvan zijn aparte programma’s opgezet – zoals vitaal landelijk gebied – waaraan doelstellingen zijn gekoppeld. In de uitvoeringsagenda is opgenomen dat de pijlers zijn verwerkt in de programma’s, maar hoe de doelen uit deze pijlers in verhouding staan tot de doelen in de uitvoeringsagenda. Daarmee is het ook niet goed inzichtelijk hoe de strategische agenda zich verhoudt tot de uitvoeringsagenda. Dit kan het gevolg zijn van de keuze voor integrale programma’s. De doelstellingen zijn verder nog niet voldoende concreet en meetbaar (SMART-geformuleerd). Wat wordt bijvoorbeeld verstaan onder een ‘versterkt stationsgebied’ en wanneer is er een ‘leefbaar landelijk gebied’? Dergelijke zaken zijn ook niet goed te meten. Immers, er zijn geen indicatoren aan deze doelstellingen gekoppeld. De doelstellingen zijn daarmee niet SMART geformuleerd en daarmee ook niet voldoende concreet en meetbaar. Dit heeft tot gevolg dat het lastig is om te zeggen of de doelstellingen realistisch zijn. Als nog niet duidelijk is hoe een versterkt stationsgebied eruit moet komen te zien en als niet duidelijk is wat wordt verstaan onder versterking, is het ook lastig om te zeggen of dit in 2030 gerealiseerd kan gaan worden.

Ook de monitoring van de doelrealisatie is hiermee onvoldoende mogelijk. Uit de agenda blijkt dat de regio bijvoorbeeld wil inzetten op huisvesting van studenten en het stimuleren van impactvol ondernemen. Om deze doelstellingen meetbaar te formuleren kan bijvoorbeeld worden gedacht aan doelstellingen als x percentage studentenwoningen realiseren in stationsgebieden per 2030 of minimaal x startups ondersteunen met een lening per jaar. Dit kan worden gemonitord, wat met de huidige formulering niet kan. Alhoewel de doelstellingen dus niet concreet en meetbaar zijn, zijn deze wel duidelijk vertaald in projecten en activiteiten. Het is duidelijk wat de activiteiten zijn die worden opgepakt en hoe deze worden aangepakt. Daarmee zijn de activiteiten voldoende concreet en geven ze goed weer wat er moet gebeuren richting 2030. Hoe en in welke mate deze activiteiten bijdragen aan de doelen is echter onduidelijk, omdat de doelen niet concreet zijn. Bij de concreetheid van de activiteiten moet wel de kanttekening worden gemaakt dat er in de uitvoeringsagenda niet wordt geëxpliciteerd wie welke projecten oppakt. Dienen alle projecten door álle 8 gemeenten te worden opgepakt? Regionale samenwerking hoeft namelijk niet te betekenen dat elke gemeente elke activiteit moet gaan oppakken.

In interviews wordt ook aangegeven dat er weliswaar gemeenschappelijke activiteiten zijn geformuleerd, maar dat het niet altijd helder is wie die activiteiten gaat oppakken. Dit zou het risico kunnen opleveren dat activiteiten op de plank blijven liggen, omdat gemeenten zich niet committeren aan activiteiten. Een heldere onderverdeling in taken zou hierbij kunnen helpen, om de verwachtingen van elkaar vast te leggen. Betrokkenen vanuit de regio-organisatie geven aan dat dit punt in ontwikkeling is, maar deze moet wel verder worden doorgezet. Naast de ambities en doelen die zijn geformuleerd, is het ook van belang dat de agenda vanuit een gezamenlijke visie en een gezamenlijk verhaal is geformuleerd. Niet alleen om te zorgen voor commitment op de agenda en voor herkenbaarheid, maar ook om de regio te kunnen gebruiken voor de positionering richting het Rijk en de provincie. Trajecten als het regio-arrangement en de Regio Deal vragen namelijk om een gezamenlijk verhaal vanuit alle betrokken gemeenten. Uit interviews komt naar voren dat dit gezamenlijke verhaal is versterkt ten opzichte van de vorige agenda, maar dat het gezamenlijke verhaal desondanks nog verder moet groeien. Immers – zo geven een aantal betrokkenen aan – is er maar beperkte historische binding tussen de gemeenten, zoals dat er wel is in de Achterhoek en in Twente.

Aan het gezamenlijke verhaal wordt gewerkt en deze wordt sterker door gezamenlijk te werken aan bijvoorbeeld een regiodeal en regioarrangement in het daily urban system, maar is nog niet klaar en breed bekend en gedragen. Daarom wordt de agenda door een aantal betrokkenen ook wel gekarakteriseerd als ‘een verzameling van de gemeentelijke visies en beleidsstukken, waar een ’nietje’ doorheen is geslagen’. En benoemen meerdere betrokkenen dat de agenda daarom nog niet echt het regionale verhaal en de regionale visie vertegenwoordigt. Wel wordt in

12 / 54

interviews aangegeven dat de nieuwe agenda meer is ingestoken vanuit de regio, anders dan de vorige agenda. De nieuwe agenda wordt dan ook gezien als een verbetering, net als de naamswijziging van Cleantech naar Stedendriehoek. Al kan door de naamswijziging – volgens een deel van de betrokkenen – ook een deel van de focus en profilering van de regio zijn verdwenen. Dit beeld wordt ook gedeeld vanuit een deel van de gemeenteraden. Zij zien nog maar beperkt het brede regionale verhaal van de regio, al zien zij ook verbeteringen in de regio ten opzichte van eerdere jaren. Ook hebben raadsleden nog weinig beeld bij de ambities en doelen die worden nagestreefd in de regio. Zij geven breed aan dat het voor hen niet goed duidelijk is wat er precies in de Stedendriehoek gebeurt, en wat dat moet gaan opleveren voor hun gemeente. Een aantal betrokkenen – evenals de gemeenteraden – zien de samenwerking nog vooral als noodzaak, zowel de ambtelijke organisaties als besturen, raden en samenwerkingspartners. In interviews wordt regelmatig gerefereerd aan het feit dat het Rijk en de provincie maken dat regionale samenwerking noodzakelijk is. Bijvoorbeeld gelet op de woningopgave en de transitie landelijk gebied. Hoewel de gemeentebesturen zich hebben gecommitteerd aan de regio, komt dit voor meerdere gemeenten nog beperkt vanuit een intrinsieke motivatie voor samenwerking.

Dat leidt ertoe dat het formuleren van een gezamenlijk verhaal voor de regio nog maar beperkt van de grond komt. Daarmee ontstaan risico’s voor de uitvoering. Immers, als de intrinsieke motivatie voor de samenwerking ontbreekt, is het maar de vraag hoeveel middelen en mensen gemeenten vrij willen maken voor de uitvoering. Ook zal de motivatie om ook activiteiten te ondernemen die niet direct voordeel opleveren voor de betrokken gemeente beperkt zijn. Het spel van geven en nemen – dat wel is verbeterd ten opzichte van de vorige agenda, zo geven meerdere betrokkenen aan – is dan niet voldoende sterk, om daadwerkelijk alles uit de samenwerking te halen wat erin zit. Case – Woondeal: Ook in de totstandkoming van de Woondeal is terug te zien dat samenwerking wordt gezien als noodzaak, opgelegd vanuit Rijk en provincie. Zo komt in het gesprek met betrokkenen naar voren dat het komen tot de woondeal werd gezien als een ‘moetje’, opgelegd vanuit het ministerie. Aangegeven is dat er bij de gemeenten verschillende woningbouwplannen en programma’s lagen die bij elkaar zijn opgeteld, maar dat er verder inhoudelijk weinig is gebeurd met het programma. Wel is er het gesprek geweest met Rijk en provincie of er meer aan het programma zou moeten worden toegevoegd, maar daar is na bestuurlijk overleg niet voor gekozen.

Daarmee wordt de huidige woondeal door betrokkenen ervaren als een heel globale afspraak, waarbij de gemeenten vrij zijn in hoe dat zelf verder in te vullen. De betrokkenen vragen zich dan ook af of de afspraken die in het programma zijn gemaakt gerealiseerd gaan worden, maar geven wel aan waarde te hechten aan het gesprek dat is gevoerd over wat de gemeenten gezamenlijk willen bereiken. Erkend wordt dat de woondeal zoals die er nu ligt een eerste stap is, maar dat de samenwerking nog verder moet worden geïntensiveerd. Hoe monitoring moet plaatsvinden en welke afspraken er moeten worden gemaakt met corporaties zijn bijvoorbeeld zaken die nog moeten worden uitgewerkt.

2.2.2. Kosten De budgetten voor de verschillende programma’s zijn opgenomen in de begroting en de jaarplannen. De begroting is voorgelegd aan de gemeenteraden. Deze kosten worden gedekt vanuit de inwonersbijdragen, waar nodig aangevuld met externe investeringen of subsidies. De budgetten zijn voldoende onderbouwd om de raden inzicht te geven in wat de uit te voeren activiteiten kosten. De gemeentelijke bijdrage voor 2024 is voldoende om de begrote kosten te dekken, ook zonder dat de hoogte van subsidies bekend zijn.

13 / 54

De bijdragen die de gemeenten moeten leveren (inwonersbijdrage) zijn voldoende duidelijk en het is onderbouwd waaraan deze budgetten worden besteed. De bijdragen worden verhoogd op basis van de (voorziene) kosten voor de komende paar jaar. Doordat de bijdragen zijn geformuleerd als bijdrage per inwoner, is het voor de raden inzichtelijk hoe de specifieke bijdrage van hun gemeente is opgebouwd. Met de verandering van de governance is ook de financiering van de samenwerking aangepast. Met de hogere inwonersbijdragen van gemeenten kan de werkorganisatie zelf functies bemensen waardoor er minder een beroep gedaan hoeft te worden op de afzonderlijke inzet vanuit gemeenten en de werkorganisatie meer capaciteit heeft om in te zetten op de regionale opgaven. Hiermee vervallen de in-kind bijdragen van de gemeenten. Dit is in de ogen van respondenten een verbetering; het zorgt voor meer duidelijkheid in de financiering en maakt de werkorganisatie meer passend gelet op de opgaven die regionaal moeten worden opgepakt. Dit heeft wel zijn weerslag op de samenwerking met de ambtelijke organisaties van de gemeenten. Hoe meer de werkorganisatie zelf kan oppakken, hoe meer ingezet moet worden op het goed houden van de relatie en samenwerking tussen werkorganisatie en ambtelijke organisaties, gelet op een grotere afstand in de uitvoering. Hierop komen we ook terug in het volgende hoofdstuk.

2.3. Toetsing aan het normenkader Groen: aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan Oranje: aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan Rood: aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan. Aspect

Norm

Waarom wordt er samengewerkt?

1.

De raden hebben duidelijke ambities vastgesteld die gerealiseerd moeten worden met de samenwerking in de Regio Stedendriehoek.

2.

Deze ambities zijn volledig en consistent vertaald in concrete, meetbare en realistische doelstellingen.

3.

De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt in programma’s, projecten en activiteiten die de Regio Stedendriehoek moet uitvoeren.

4.

Duidelijk onderbouwd is wat de uit te voeren programma’s, projecten en activiteiten kosten.

5.

Op basis van de te maken kosten stellen de raden duidelijke gemeentelijke (financiële) bijdragen vast.

Norm 1. De raden hebben duidelijke ambities vastgesteld die gerealiseerd moeten worden met de samenwerking in de Regio Stedendriehoek. Met de nieuwe strategische agenda is een grote stap voorwaarts gezet ten opzichte van de oude strategische agenda. Er is meer focus aangebracht in de doelstellingen en de ambities zijn realistischer. Daarmee zit een grote verbetering in de formulering van de ambities en doelen en deze verbetering wordt gezien en gewaardeerd door alle betrokkenen. Ook de naamsverandering van Cleantech Regio naar Regio Stedendriehoek wordt door meerdere betrokkenen gezien als een positieve ontwikkeling. Al met al is er een verbetering te zien wat betreft de ambities en de doelen, kijkend naar de vorige agenda ten opzichte van de huidige agenda. Kanttekening daarbij is wel dat de pijlers vanuit de strategische agenda niet een-op-een

14 / 54

kunnen worden verbonden aan de ambities van de uitvoeringsagenda. Hoe deze tot elkaar in verhouding staan, is daarmee niet duidelijk. Daarmee is aan de eerste norm gedeeltelijk voldaan. Dat laat echter onverlet, dat er nog wordt gebouwd aan een gezamenlijk verhaal voor deze regio. Dit is nog in ontwikkeling. De ambities die zijn geformuleerd zijn passend voor de regio, maar worden nog beperkt breed gedragen. De ambities vormen nog (deels) een ‘nietje’ door de gemeentelijke beleidsplannen; ze worden nog niet gedragen door een gezamenlijk verhaal van de regio dat door iedereen wordt herkend en verteld. Norm 2. Deze ambities zijn volledig en consistent vertaald in concrete, meetbare en realistische doelstellingen. Hoewel de ambities duidelijk zijn, kan dat nog beperkt worden gezegd over de doelstellingen die hieraan gekoppeld zijn in de uitvoeringsagenda. Deze doelstellingen geven een idee van wat men wil bereiken en sluiten aan op de ambities, maar zijn beperkt concreet. Ook zijn de doelstellingen niet meetbaar geformuleerd. Doordat de doelstellingen niet concreet en meetbaar zijn, is het niet goed mogelijk om te zeggen of de doelstellingen realistisch zijn. Daarmee is aan de tweede norm niet voldaan. Norm 3. De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt in programma’s, projecten en activiteiten die de Regio Stedendriehoek moet uitvoeren.

Er zijn wel concrete activiteiten aan de doelen gekoppeld en het is duidelijk wat de regio de komende tijd moet gaan uitvoeren. De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt. Wel moet daarbij de kanttekening worden gemaakt, dat het vanuit de uitvoeringsagenda niet helder is wie de activiteiten op moet gaan pakken. Wat doet de werkorganisatie, wat doen gemeenten? En worden dan alle activiteiten door alle gemeenten opgepakt? Of zijn bij bepaalde activiteiten bepaalde gemeenten in de lead? Dit wordt niet duidelijk uit de uitvoeringsagenda. Dit brengt als risico met zich mee dat activiteiten mogelijk blijven liggen, die wel zijn opgenomen in de agenda, omdat er geen eigenaarschap is op de activiteit. Daarmee is aan de derde norm gedeeltelijk voldaan. De uitwerking in programmateams en het daarin maken van werkafspraken zou hiervoor een oplossing moeten gaan bieden. Op de samenwerking tussen de gemeenten wordt verder ingegaan in het volgende hoofdstuk. Ook is te zien dat de doorsnijdende thema’s als digitalisering niet herleidbaar zijn verwerkt tot in programma’s, al zijn dat geen expliciete ambities of doelen. Norm 4. Duidelijk onderbouwd is wat de uit te voeren programma’s, projecten en activiteiten kosten. Bij de toetsing op deze norm wordt gekeken naar het begrotingsniveau, het niveau waarop de raad de budgetten behandeld.

Er is geen onderzoek gedaan naar aparte projectbegrotingen. In de begroting is duidelijk onderbouwd wat de activiteiten gaan kosten. Het is daarbij op begrotingsniveau voor de raden inzichtelijk hoe de budgetten gedekt worden en welke baten worden gerealiseerd vanuit subsidies of Rijks- en provinciale bijdragen. Daarmee is aan de vierde norm volledig voldaan. Norm 5. Op basis van de te maken kosten stellen de raden duidelijke gemeentelijke (financiële) bijdragen vast. De opbouw van de gemeentelijke bijdrage is duidelijk. Op basis van de geraamde begroting worden de inwonersbijdragen bepaald. Deze zijn meerjarig inzichtelijk gemaakt. Daarmee is aan de vijfde norm volledig voldaan.

15 / 54

3. Hoe wordt er samengewerkt? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het ‘hoe' van de samenwerking, oftewel: hoe is de samenwerking georganiseerd en wat is daarin ieders rol? Het hoofdstuk is opgedeeld in drie paragrafen, een feitelijke beschrijving (§3.1), de analyse aan de hand van de interviews en raadssessies (§3.2) en de toetsing op de normen (§3.3).

3.1. Feitelijke beschrijving 3.1.1. Governance Tot 2024 Tot 1 januari 2024 is er formeel sprake van twee werkorganisaties met twee besturen: de Strategische Board (Stichting) en de Regio Stedendriehoek (Gemeenschappelijke Regeling), die separaat worden aangestuurd. De Regio wordt aangestuurd door een Dagelijks en een Algemeen Bestuur. De Strategische Board bestaat in deze opzet uit een directeur-bestuurder met een Raad van Toezicht, bestaande uit bestuurders vanuit overheden, onderwijs en ondernemers. De functie van de Board is om richting te geven aan de samenwerking tussen overheid, onderwijs en het bedrijfsleven; de triple-helix samenwerking. De Board wordt daarbij ondersteund door een eigen werkorganisatie, apart van de werkorganisatie van de regio. Het organogram ziet er formeel tot 2024 zo uit:13

13

Presentatie Stedendriehoek, februari 2023

16 / 54

De oranje cirkel links in het organogram laat zien dat de Strategische Board daarbij direct gefinancierd wordt door de verschillende gemeenten, zonder tussenkomst van de regio. Omdat de Strategische Board apart wordt gefinancierd heeft zij ook een aparte verantwoordingscyclus met een jaarplan en een jaarverslag, waar de raden over worden geïnformeerd. Daarnaast besluiten de raden over eventuele verhogingen van de financiële bijdrage aan de Strategische Board. Vanaf 2024 Op 1 juni 2022 is de nieuwe Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) in werking getreden. De belangrijkste wijzigingen zijn als volgt:14 • Meer betrokkenheid van gemeenteraden (o.a. meer ruimte om zienswijzen in te dienen, actieve informatieplicht van besturen, regionale adviescommissie, langere termijn P&C-cyclus en regionaal enquêterecht) • Versterking positie rekenkamer(functie) • Betrokkenheid ingezetenen bij voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid • Verplichte afspraken rond evaluatie • Verplichte opneming van een uitgebreidere uittredingsregeling Het doel van de nieuwe wet is om de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen te versterken.15 Gemeenschappelijke regelingen hebben tot 1 juli 2024 de tijd om bestaande regelingen aan te passen naar de nieuwe wet. Uit de gesprekken komt naar voren dat de Regio al langer bezig was met het doorontwikkelen van de governance.

De nieuwe WGR heeft daarbij mede geleid tot de beslissing van de regio om de hernieuwde samenwerking vast te leggen in een gewijzigde GR. In juli 2023 is een ontwerpregeling aangeboden aan de gemeenteraden van de regio. Na het volgen van de gebruikelijke besluitvormingsprocedure zal de definitieve nieuwe regeling uiteindelijk in december 2023 worden voorgelegd aan de raden. 16 De gemeenten hebben tot 1 juli 2024 de tijd om een keuze te maken uit de nieuwe mogelijkheden en om dit te laten verwerken in de GR. Het wijzigen van een GR wordt gezien als een ingrijpende procedure. Daarom is er ook voor gekozen om van deze gelegenheid gebruik te maken om het bestuur van de regio efficiënter te maken. 17 Op grond van artikel 2 van de nieuwe ontwerpregeling zal de governance van de GR bestaan uit drie organen: het Algemeen Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB) en de voorzitter. Deze organen vormen het bestuur van de GR.18 De nieuwe Strategische Board (bestaande uit overheden, ondernemers en overheidsinstellingen) krijgt in de beoogde nieuwe structuur een adviserende functie. Primair rondom landelijke en regionale ontwikkelingen, alsook externe profilering. Dit in plaats van de eerdere functie, waarbij ook aspecten van de strategische agenda door de Strategische Board werden opgepakt. 19

14

VNG, Handreiking "Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen?", oktober 2022

15

Aanbiedingsbrief ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, 7 juli 2023

16

Aanbiedingsbrief ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, 7 juli 2023

17

Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

18

Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

19

Jaarplan Regio Stedendriehoek, 2023

17 / 54

Dit zal leiden tot het volgende organogram:20

Het AB zal bestaan uit 8 leden, één collegelid per deelnemende gemeente. Beoogd wordt dat het AB vier keer per jaar bij elkaar komt. De voorzitter zal worden aangewezen uit het midden van het AB. Het AB zal verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming van de GR en voor het vaststellen van de begroting en jaarrekening. Het DB zal bestaan uit 3 leden, die worden aangewezen uit het midden van het AB. Het DB zal zes keer per jaar bij elkaar komen. Het DB is in de beoogde opzet belegd met de voorbereiding van het AB (fungerend als een soort agendacommissie), de uitvoering van besluiten van het AB, het coördineren van formele processen voor besluitvorming (zoals het ophalen van zienswijzen) en de bedrijfsvoering van de GR.21 Hierover legt het DB verantwoording af aan het AB.22 Het DB en AB zullen op twee wijzen worden ondersteund: adviserend en ambtelijk. Adviserend zullen het DB en het AB worden ondersteund door een overleg van de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten, een strategisch team (waaraan de ambtelijk strategen van de gemeenten deelnemen) en overleggen van de portefeuillehouders van de verschillende gemeenten (p-beraden).23 24 Sinds april 2023 is een informele raadscommissie actief, met twee raadsleden per gemeente. Er ligt nu een voorstel voor om over te gaan naar een formele commissie.

In het wederhoor is aangegeven dat alle raden via een zienswijze op de conceptregeling hebben aangeven deze stap te willen maken. In een formele raadsadviescommissie zouden de leden dan terug kunnen koppelen aan de rest van de raad, maar ook het gesprek aan kunnen gaan over wat op de agenda staat en wat dit voor de raden betekent. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de raden via informatieavonden en bijeenkomsten zijn bevraagd om mee te denken over de invulling van 20

Presentatie Stedendriehoek, februari 2023

21

Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

22

Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

23

Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

24

Toelichting ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

18 / 54

de commissie. In Artikel 24a lid 1 van de WGR staat geregeld dat de raden eerst formeel de komst van deze commissie gezamenlijk moeten voorstellen. In 2024 kan het bestuur van Regio Stedendriehoek de commissie in 2024 dan formeel installeren.25 Het AB en DB zullen ambtelijk worden ondersteund door de werkorganisatie, geleid door een secretaris/directeur. De huidige werkorganisatie van de Strategische Board zal worden samengevoegd met de werkorganisatie van de GR. Daarnaast zijn er in de beoogde opzet werkgroepen/programmateams rondom verschillende thema's waaraan ambtenaren deelnemen, samen met vertegenwoordigers vanuit het onderwijs en het bedrijfsleven en andere maatschappelijke organisaties. Deze werkgroepen worden getrokken door een programmamanager vanuit de werkorganisatie. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de nieuwe organisatie – waarbij de werkorganisaties worden samengevoegd en er sprake is van één bestuur – formeel in zal gaan op 1 januari 2024. Met de omvorming naar één werkorganisatie is reeds in juli 2023 informeel gestart. Sinds deze tijd vallen beide werkorganisaties onder de secretaris/directeur. De transitie van de Strategische Board is ook gestart. Er is nu sprake van een nieuwe Strategische Board en een stichting. In 2024 wordt door de bestuurder en de Raad van Toezicht van het Strategische Board besloten hoe verder wordt gegaan met de stichting.

De samenvoeging zal ook betekenen dat er vanaf 2024 sprake is van één begroting en één jaarrekening, en dat de Strategische Board dus niet meer apart gefinancierd wordt vanuit de gemeenten.

3.1.2. Gemeenteraden De rol van de raden zal met de nieuwe regeling verder worden ingevuld. In de huidige regeling (tot 1 januari 2024) hebben raadsleden de mogelijkheid om deel te nemen aan de Regioraad, een overleg met eenzelfde invulling als het AB. Aangegeven wordt dat in de praktijk alleen collegeleden deelnemen aan deze Regioraad. De Regioraad functioneert vooral als Algemeen Bestuur waarin colleges zijn vertegenwoordigd. Voor de raden staat de Regioraad daarmee meer op afstand. In de recente concept regeling wordt de Regioraad dan ook als Algemeen Bestuur gepositioneerd, samengesteld uit collegeleden. In de toekomstige regeling zullen raadsleden - door de wijziging in de Wgr - de mogelijkheid krijgen om namens hun raad deel te nemen aan de raadsadviescommissie. Er is nu reeds een informele commissie operationeel. Op dit moment krijgen raadsleden informatie over de GR in de vorm van de formele stukken, zoals de strategische agenda, de uitvoeringsagenda, de kaderbrief, de begroting en de jaarstukken. Ook worden kwartaalupdates gedeeld, waarin verhalend wordt geschetst wat er gebeurt in de regio en worden er twee keer per jaar regionale raadsbijeenkomsten georganiseerd.26 Verder wordt door de gemeentelijke organisaties aangegeven dat er op gemeentelijk niveau raadsavonden worden georganiseerd waarin – door de gemeente zelf of de regio – wordt verteld over de regio.

Daarnaast informeren colleges hun raden vanuit hun positie als portefeuillehouder, in raadsvergaderingen of commissievergaderingen, gelet op de actieve informatieplicht die voortkomt uit de wijziging in de Wgr.27 In de ontwerpregeling is opgenomen dat de regio verder werkt aan monitoring van de doelstellingen, aanvullend op de huidige rapportages.28

25

Toelichting ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

26

Communicatiestrategie raden, 4 juli 2022

27

Communicatiestrategie raden, 4 juli 2022

28

Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

19 / 54

Voor grotere trajecten zoals de Regionale Energie Strategie (RES) vindt aparte communicatie plaats. Hierbij worden vanuit de RES-regio29 voortgangsrapportages gedeeld.30 Ook wordt een voortgangsrapportage gedeeld over de Regio Deal.31

3.2. Analyse 3.2.1. Governance Met de nieuwe governance, die ingaat vanaf 1 januari 2024, is gekozen voor een structuur die volledig georganiseerd zal zijn langs de lijnen van de uitvoeringsagenda. In de nieuwe structuur zal sprake zijn van één werkorganisatie met een AB en DB, ten opzichte van de twee werkorganisaties en twee besturen in de huidige structuur. Deze ontwikkeling wordt door meerdere betrokkenen gezien als positief. De huidige structuur werd als onlogisch en inefficiënt ervaren, ook omdat beide organisaties een eigen verantwoordingsstructuur hadden. De toekomstige structuur wordt als duidelijker van opzet gezien en de verwachting is dat deze structuur zal zorgen voor een meer slagvaardige organisatie, die ook meer efficiënt is in de aansturing. Van een slagvaardige organisatie was volgens een aantal betrokkenen – door de twee werkorganisaties – eerder nog te beperkt sprake. De keuze voor het formaliseren van de positie van de portefeuillehouders overleggen en het overleg van gemeentesecretarissen is expliciet gemaakt vanwege de verwachting dat dit voor een duidelijkere opzet zorgt.32 De taken en werkwijze van deze overleggen zullen later door het algemeen bestuur worden vastgesteld in overleg met de secretarissen.

Ook zal bij die gelegenheid nader worden ingegaan op de plaats van ook andere ambtelijke bijeenkomsten, zoals het huidige overleg van strategen, en de verhouding hiervan tot de portefeuillehoudersoverleggen. Daar wordt nu veel inhoudelijk werk in en via verzet. Daarnaast vervullen gemeentesecretarissen een belangrijke spilfunctie tussen colleges en ambtelijke organisaties ervoor zo een belangrijke rol spelen in dat de regionale samenwerking ambtelijk goed verloopt. Bij de inrichting van de nieuwe governance is expliciet gekeken naar de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt. De raden zijn betrokken bij hoe deze mogelijkheden een plek kunnen krijgen binnen deze ontwerpregeling, zoals hoe de beoogde raadsadviescommissie kan worden ingericht.33 Daarover komt een voorstel vanuit het AB (met input vanuit de raden die is opgehaald in een zienswijzeprocedure in het najaar van 2023). De raden kunnen vervolgens gezamenlijk voorstellen aan het AB om de raadscommissie formeel in te stellen. De veranderende, meer adviserende rol van de Strategische Board, wordt gezien als een goede ontwikkeling waar de afgevaardigden uit overheden, onderwijs en ondernemers beter tot hun recht kunnen komen.

Uit de interviews blijkt dat de huidige opzet van de Strategische Board te veel intern gericht was, in plaats van op de regio, waardoor er te weinig werd gesproken over grote transities en strategische ontwikkelingen. Daarnaast was de vertegenwoordiging vanuit de stakeholders een aandachtspunt. De grote ondernemers waren niet aangehaakt bij de Strategische Board. Uit interviews blijkt dat er een nieuwe manager regionale samenwerking is aangesteld. Deze manager is verantwoordelijk

29

De RES-regio heeft een eigen aansturing, begroting en verantwoordingscyclus. De RES omvat alle gemeenten van de Stedendriehoek, behalve de

gemeente Deventer. 30

Voortgangsrapportage RES Stedendriehoek, juni 2023

31

Voortgangsrapportage Cleantech Regio Deal 2020-2022, maart 2023

32

Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

33

Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

20 / 54

voor het goed functioneren van de triple helix-samenwerking. Dit moet er mede toe leiden dat de ondernemers beter vertegenwoordigd zijn binnen het SB en daarin hun rol beter kunnen invullen. De nieuwe positie van de Strategische Board zal zorgen voor minder directe verantwoordelijkheid. Daar komt bij dat een aantal betrokkenen aangeven, dat met de stap naar het nieuwe Strategische Board, meer grote ondernemers de behoefte zullen hebben om aan te sluiten. Een aandachtspunt blijft wel dat ondernemers en onderwijs partijen goed aangehaakt blijven in deze nieuwe, veranderende rol. Hiervoor is het belangrijk dat ook op lokaal niveau de ondernemersnetwerken goed functioneren en de verbinding met het gemeentebestuur continu en sterk is. Aangegeven wordt dat deze netwerken en verbinding nog niet voor de hele regio sterk genoeg zijn. En dat het gesprek zal moeten gaan over de regionale transities en strategische vraagstukken van de regio, zonder vooral gericht te zijn op belangenvertegenwoordiging door de aangesloten partijen. Case – Innovatie Coöperatie: In gesprek met betrokkenen wordt aangegeven dat het aanhaken van ondernemers bij de Innovatie Coöperatie lastig is. Een mogelijke reden die hiervoor wordt aangedragen is dat er in de Regio Stedendriehoek nauwelijks sprake is van een regionaal netwerk waarin partijen elkaar weten te vinden.

Wel worden er activiteiten georganiseerd om de zichtbaarheid van de Coöperatie te vergroten. Daarnaast geven de betrokkenen aan dat de gemeenten de Innovatie Coöperatie meer als instrument zouden kunnen gebruiken. Momenteel zit de Coöperatie nog te weinig op het netvlies bij de gemeenten, waardoor er via die weg weinig organisaties de Coöperatie weten te vinden.

Hoe de nieuwe werkorganisatie er precies uit gaat zien is nog in ontwikkeling. In het eerste kwartaal van 2024 vindt door het AB en DB besluitvorming plaats over de vereisten die gesteld worden aan de werkorganisatie en welke aansturing daarbij past, inclusief het profiel van de directeur/directie. De gemeenteraden worden hierover geïnformeerd. In de begroting van de regio van 2024 is een programma “Stafbureau en Bestuur” opgenomen, dat zich zal gaan richten op het zo goed mogelijk ondersteunen van de vernieuwde Strategische Board en het verbinden van het regionale netwerk aan de opgaven. Daarnaast zal het richten op het zo optimaal mogelijk laten functioneren van de triple helix programmateams. Deze programmateams zijn in 2023 gevormd en bestaan elk uit een programmamanager en een programmasecretaris die de vaste formatie vormen. De opgave van de programmateams is om, samen met regionale partijen, de doelen uit de uitvoeringsagenda te realiseren en te werken aan concrete projecten en initiatieven. Aan elke programma is een Programmaberaad gekoppeld dat bestaat uit bestuurders van gemeenten, op thema aangevuld met bestuurders vanuit waterschappen en/of andere betrokken organisaties.34

34

Begroting 2024, april 2023

21 / 54

Of de beoogde nieuwe werkorganisatie bij zal dragen aan de realisatie van ambities en doelstellingen zal nog moeten blijken. Terwijl de nieuwe werkorganisatie groeit, blijft capaciteit vanuit de ambtelijke organisaties van de gemeenten een aandachtspunt. Vooral voor de kleinere gemeenten blijkt het moeilijk om mensen te leveren voor de samenwerking. Verloop van personeel maakt continuïteit soms lastig. De gemeenten proberen elkaar hierin te ondersteunen. In interviews komt naar voren dat grotere gemeenten in de samenwerking voelen dat ze “als sterke schouders de zwaardere lasten dragen” en kleine gemeenten erkennen dat ze kunnen meeliften op de inzet van grotere gemeenten. Case – Woondeal: Ook in het traject rondom de Woondeal komt naar voren dat het zoeken is naar hoe de gemeenten gezamenlijk het gebrek aan capaciteit kunnen opvangen. Zo geven betrokkenen aan dat er op het gebied van woon en zorg veel kennis en kunde zit bij de gemeente Apeldoorn en dat wordt geprobeerd om dat regionaal in te zetten, maar dat personeel slechts incidenteel wordt uitgewisseld. De vraag om een gemeenschappelijke expertpool voor de samenwerkende gemeenten van de regio op te zetten is nu neergelegd vanuit de bestuurders, maar is momenteel nog niet opgepakt.

Wel wordt benoemd dat er steeds meer een gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt ervaren om in de regio gemeente-overstijgende opgaven aan te pakken. Zo wordt bijvoorbeeld het onderdeel betaalbare woningen gezien als een gezamenlijke opgave door de betrokkenen, wat ertoe heeft geleid dat alle wethouders hebben ingestemd met een businesscase voor het instrumentarium betaalbare koop. Ook zijn er in de woondeal sleutelprojecten vastgesteld en is voor de verschillende opgaves aangegeven waar knelpunten zitten. Op basis daarvan wordt momenteel geanalyseerd wat er gedaan moet worden om gezamenlijk lobbykracht te kunnen organiseren richting provincie en Rijk.

Een andere factor die samenwerking en adequate uitvoering van de governance bemoeilijkt, is dat de gemeenten van de Regio Stedendriehoek verspreid zijn over twee provincies (Overijssel en Gelderland). Daarnaast is er sprake is van een aantal gemeenten met een rol in een andere regio (zoals Lochem in de Achterhoek, maar ook Deventer en Heerde), waardoor ambtenaren hun tijd moeten verdelen tussen twee GR’en. In de gesprekken komt naar voren dat de gemeenten elkaar de ruimte geven om ook betrokken te zijn bij andere regio’s. Het strategisch gesprek over wat kan worden gehaald en gebracht bij en in deze verschillende regio’s en welke meerwaarde dat dan vervolgens zou kunnen hebben voor de Regio Stedendriehoek wordt echter niet gevoerd door de gemeenten. Case - Innovatie Coöperatie en Woondeal: Ook bij de Innovatie Coöperatie is terug te zien dat er verschillen zitten in de mate van betrokkenheid bij de samenwerking binnen de regio. Zo zijn Lochem, Voorst en Brummen als gemeenten actief betrokken bij de Innovatie Coöperatie, maar het lukt het gemeente Heerde bijvoorbeeld lastiger om contact te leggen met ondernemers in de regio voor de Coöperatie. En heeft gemeente Deventer geen bijdrage in de Innovatie Coöperatie. Al zijn deze gemeenten natuurlijk wel op andere wijzen betrokken in de regio. Ditzelfde is ook terug te zien bij de woondeal.

Deventer is onderdeel van een andere provincie (Overijssel). De betrokkenen geven aan dat dit de uitvoering van de afspraken uit de woondeal bemoeilijkt.

Ook het feit dat in de nieuwe opzet de gemeenten niet meer ‘in-kind’ capaciteit inbrengen (zoals beschreven in hoofdstuk 2.1.3. ‘kosten en financiële bijdragen’ en in hoofdstuk 2.2.2. ‘kosten’), maar slechts nog financiële middelen zullen inbrengen door middel van de inwonersbijdrage, kan leiden tot meer afstand tussen de werkorganisatie van de

22 / 54

regio en de ambtelijke organisaties van de gemeenten. Al blijven medewerkers vaak nog wel onderdeel van hun gemeente, ook al zijn zij gedetacheerd bij de regio.

3.2.2. Rol van colleges en raden Colleges De colleges hebben een rol in de governance als leden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de regio. Verder zorgen de portefeuillehouders voor directe betrokkenheid van alle colleges. In de p-beraden spreken de portefeuillehouders van de gemeenten elkaar om input vanuit de eigen colleges in te kunnen brengen. Daarnaast hebben de portefeuillehouders een agenda zettende rol, waarbij leden onderwerpen kunnen inbrengen die zij belangrijk vinden.35 Verder hebben de colleges een formele rol als het gaat om wijzigingen in de regeling, samen met de raden. De rol van de colleges is helder en past bij een gemeenschappelijke regeling volgens de wet Wgr. Door te werken met portefeuillehouders overleggen zijn de colleges ook inhoudelijk gezien aangehaakt op de ontwikkelingen in de regio. Het dagelijks bestuur is niet alleen formeel, maar denkt ook inhoudelijk mee op bestuurlijk niveau. Op papier is de rol dus duidelijk. Uit de gesprekken blijkt dat het voor collegeleden in praktijk soms lastig is zich goed voor te bereiden op de pberaden, doordat stukken dan kort van tevoren worden aangeleverd om een goede ambtelijke advisering te borgen. Daarmee is het voor de collegeleden niet altijd mogelijk om haar beoogde rol goed uit te kunnen voeren.

In de nieuwe GR is gekeken hoe het voor de colleges mogelijk is om meer effectief en doelmatig de samenwerking te verzorgen. Daarom is er in de ontwerpregeling voor gekozen om vanaf 1 januari 2024 het aantal leden van het algemeen en van het dagelijks bestuur te verminderen. Het algemeen bestuur telt vanaf 2024 8 leden (uit ieder college 1 lid) en het dagelijks bestuur telt er 3. De voorzitter van het DB blijft afkomstig uit het AB, dat geldt ook voor de andere leden van het DB.36 Het verminderen van het aantal leden van AB en DB zou tot meer effectieve en doelmatige samenwerking kunnen leiden, maar aandachtspunt hierbij is wel dat dit ertoe kan leiden dat de regio voor de andere collegeleden meer op afstand komt te staan. Raden De raad ontvangt (in de opzet tot 1 januari 2024) informatie over de regio, door middel van de begroting en jaarstukken, kwartaalupdates, regionale bijeenkomsten en de actieve informatievoorziening door het college. De opzet van de GR Stedendriehoek geeft raadsleden daarnaast de mogelijkheid om deel te nemen aan de Regioraad in een rapporteursfunctie richting hun eigen raad. Op papier hebben de raden hiermee de optie, om relatief dicht betrokken te zijn bij de regio. Uit de interviews blijkt echter dat er in de praktijk geen raadsleden deelnemen aan de Regioraad, maar dat deze op dit moment vooral is bemenst door collegeleden.