Nationale ombudsmand en kinderombudsman

Alleen volwassen worden Onderzoek naar knelpunten bij overgang meerderjarigheid amv's met verblijfsstatus

kinderombudsman

nationale ombudsman

Onderzoeksteam Marieke Ruitenburg, projectleider Alexandra de Jong, wetenschappelijk medewerker Rhea Verheul, senior beleidsadviseur Samra el Haji, ondersteunend onderzoeker Selin Tuzgöl, stagiaire Sterre Naaktgeboren, stagiaire

Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

25 mei 2022 KOM006/2022 en No2022/097

Alleen volwassen worden

2

kinderombudsman

nationale ombudsman

Inhoudsopgave Kinder- en jongerensamenvatting De verhalen van Dawit en Selma 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

4 6

Waarom dit onderzoek? 7 Achtergrond en aanleiding 7 Doel van het onderzoek en onderzoeksvraag Reikwijdte en terminologie 9 Aanpak 9 Leeswijzer 11

8

2. Wat kenmerkt jongeren die alleen naar Nederland zijn gevlucht? 12 2.1. Gewone jongeren, in bijzondere omstandigheden 12 3.2. Doorzettingsvermogen, verantwoordelijkheidsgevoel en gemotiveerd 12 2.3. (Ouderlijk) vangnet ontbreekt; weinig Nederlandse vrienden 13 2.4. Bepaalde vaardigheden ontbreken 13 2.5. Grote zorg over en voor familie 14 2.6. Weinig vertrouwen in mensen en de overheid 15 3. Welke problemen hebben amv's in Nederland als zij 18 jaar worden? 16 3.1. Zelfstandigheid ontbreekt bij 18 jaar, problemen stapelen zich snel op 16 3.2. Financiële problemen 17 3.3. Problemen met onderwijs 22 3.4. Psychische problematiek 25 4. Is de ondersteuning in de praktijk adequaat om problemen na 18 jaar te voorkomen? 4.1. Hoe ziet de begeleiding er in de praktijk uit vanaf 18 jaar? 28 4.2. Wat hebben de jongeren nodig vanaf 18 jaar? 29 4.3. Knelpunten in de praktijk 30

28

5. Waarom lukt het de overheid niet om na 18 jaar de noodzakelijke ondersteuning te geven? 5.1. Gemeenten zien intensieve begeleidingsbehoefte, maar lopen vast 33 5.2. Regie van het Rijk wordt gemist 35 6. 6.1. 6.2.

Conclusie en aanbevelingen 38 Alleenstaande vluchtelingenkinderen na 18 jaar te veel aan hun lot overgelaten Aanbevelingen 39

BIJLAGE 1 – Gespreksleidraad en format rapportage interviews met (ex-)amv's

38

41

BIJLAGE 2 – Gespreksleidraad en format rapportage interviews met intermediairs/begeleiders

Alleen volwassen worden

33

43

3

kinderombudsman

nationale ombudsman

Kinder- en jongerensamenvatting Dit onderzoek gaat over kinderen die zonder ouders naar Nederland zijn gevlucht. Zij worden in de wet alleenstaande minderjarige vreemdelingen genoemd. Deze kinderen hebben een verblijfsvergunning. Dat betekent dat zij in Nederland mogen blijven. In Nederland krijgen deze kinderen hulp bij alles wat ze nodig hebben. Met deze hulp leren ze hoe alles in Nederland werkt: hoe je een dokter belt, waar je boodschappen kunt halen, hoe je met de bus of trein reist en waar je kunt sporten. Ook gaan ze naar school om de Nederlandse taal te leren en wonen ze in een huis met andere kinderen die ook zonder ouders naar Nederland zijn gekomen. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hebben gehoord dat deze kinderen als zij 18 jaar worden alles zelf moeten doen. De hulp aan hen stopt dan. Dat vinden ze erg lastig. Ze kunnen vaak nog niet zo goed Nederlands en ze weten niet zo goed waar ze om hulp kunnen vragen. Zo kunnen er makkelijk problemen ontstaan. Vanaf 18 noemen we deze groep niet meer kinderen maar jongeren. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman vinden dat deze kinderen beter geholpen moeten worden. Daarom hebben zij in dit onderzoek gekeken naar wat ze nodig hebben wanneer zij 18 jaar worden.

Wat hebben we gedaan? In dit onderzoek hebben we verschillende mensen gevraagd wat deze jongeren nodig hebben als zij 18 jaar zijn. We hebben gesproken met hulpverleners en organisaties die deze jongeren helpen en wegwijs maken in Nederland. We hebben ook gesproken met gemeenten en ministeries die de hulp voor deze jongeren moeten regelen en betalen. En natuurlijk hebben we met kinderen van onder de 18 en met jongeren boven de 18 zelf gesproken. Er zijn ook andere onderzoeken gedaan naar asiel zoekende kinderen die alleen naar Nederland zijn gekomen gedaan. Informatie uit deze onderzoeken over het leven van deze kinderen en wat zij nodig hebben, hebben we in ons onderzoek gebruikt.

Alleen volwassen worden

4

kinderombudsman

nationale ombudsman

Wat hebben we gevonden? De belangrijkste resultaten uit het rapport zijn: • Deze jongeren hebben veel meegemaakt op hun reis naar Nederland. Sommige jongeren hebben daarom psychische hulp nodig. • In Nederland hebben deze kinderen weinig mensen om zich heen. Ze hebben geen familie of vrienden bij wie ze om hulp kunnen vragen. Ze staan er vaak echt alleen voor. • Het leven in Nederland is veel ingewikkelder dan het leven in hun thuisland. Het is niet makkelijk om zelf uit te zoeken hoe alles in Nederland werkt. • Zonder hulp komen deze kinderen na 18 jaar vaak in de problemen. Ze vallen uit op school, verdienen te weinig geld, maken schulden of krijgen psychische problemen.

De belangrijkste conclusie uit het rapport is: • Deze kinderen hebben ook nadat ze 18 jaar zijn geworden hulp nodig om zelfstandig te worden.

Wat moet er veranderen en wie moet dat doen? De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman maken zich zorgen over deze groep kinderen en jongeren en vinden dat zij na 18 jaar ook hulp moeten krijgen. De belangrijkste zaken die voor deze kinderen moeten veranderen zijn: • De Rijksoverheid moet ervoor zorgen dat deze groep jongeren tot 21 jaar de hulp krijgen die zij nodig hebben. • Gemeenten moeten samen met hulpverleners en de jongere een toekomstplan maken. In dit plan moet staan wat de jongere nodig heeft om zelfstandig te worden. Belangrijk is dat er in het plan gekeken wordt naar: opleiding, werk, gezondheid, wonen, inkomen en netwerk. • Gemeenten moeten zorgen dat deze groep jongeren tot 21 jaar voldoende inkomen heeft, door de bijstandsuitkering aan te vullen.

Alleen volwassen worden

5

kinderombudsman

nationale ombudsman

De verhalen van Dawit en Selma Het verhaal van Dawit, 22 jaar Ik ben uit Eritrea gevlucht, alleen zonder mijn familie. Het was een moeilijke reis. Ik was 15 jaar toen ik in Nederland aankwam. Ik kwam hier eerst in een opvangkamp voor minderjarigen terecht waar ik geen geld kreeg, alleen maar eten. Ik ging twee keer per week naar school. Ik was erg ongelukkig toen en maakte me veel zorgen om mijn familie. Na een tijdje kreeg ik een vergunning en mocht ik in een huis wonen met andere amv's. Ik wilde heel graag de Nederlandse taal leren, maar op school kon ik me niet zo goed concentreren. Het was moeilijk, mijn familie belde vaak met vragen: 'heb je geld voor ons?' en 'wanneer kunnen wij komen?' De gezinshereniging duurt erg lang en ik begrijp niet zo goed waarom. Het is daar niet veilig, dat weet iedereen. Toen ik 18 werd, ging ik alleen wonen. Dit vond ik best moeilijk. In Eritrea en tijdens mijn reis heb ik zoveel nare dingen gezien, zoals dode mensen. Wanneer ik alleen ben, denk ik gelijk aan deze nare dingen. Ik vind het niet fijn om alleen te slapen. Daarom woon ik nu bij een vriend en heb ik mijn eigen woning opgezegd. Mijn vrienden hebben ook veel problemen, maar we begrijpen elkaar en proberen elkaar te steunen. Twee jaar geleden ben ik met mijn opleiding gestopt om meer te kunnen werken.

Het was moeilijk om rond te komen, mijn familie financieel te ondersteunen en een opleiding te volgen. Ik werkte dagenlang tot 1 uur 's nachts. De ochtend erna moest ik vroeg op om naar school te gaan. Dat was erg zwaar en lukte me niet meer.

Het verhaal van Selma, 20 jaar Ik was 12 toen ik uit Syrië vluchtte. Eerst naar Turkije en Griekenland en daarna naar Nederland. Ik was 16,5 jaar toen ik in Nederland aankwam. Hier ben ik opgevangen door Erik van Nidos, eerst in een huis met één huisgenoot en later in een huis met z'n vieren. Toen werden we ook geholpen door Machteld. Het was heel fijn dat zij ons hielpen, want we konden niets zelf. Alles was nieuw en het is hier zo anders dan in Syrië. Het is ook niet makkelijk om een hele nieuwe taal te leren. Erik en Machteld hebben me dingen geleerd zoals over een zorgverzekering, reizen met een ov-chipkaart, geld opnemen met een bankpas en over huur en het regelen van huurtoeslag. Toen ik 18 werd moest ik gelijk weg en op mijzelf wonen. Dat was zwaar en ook wel eenzaam. Ik kon vragen stellen bij VluchtelingenWerk, maar moest wel lang wachten op een antwoord of hulp. Heel anders dan voor 18 jaar, waarbij we samen dingen uitzochten. Nu ga ik ook nog met brieven naar VluchtelingenWerk, maar zij zeggen vaak dat ik het zelf moet regelen, dat ik dat al zelf zou moeten kunnen, omdat ik al vier jaar in Nederland ben. Maar ik begrijp nog niet alles en de Nederlandse taal is moeilijk. Ik vind dat ze meer moeten helpen. Mijn ouders en zus wonen nu een jaar in Nederland en ik help hen veel. Voor hen is alles nieuw. Ik help ze graag, dat hoort ook zo in mijn cultuur.

Maar het is ook zwaar, omdat ik ook werk en een opleiding volg.

Alleen volwassen worden

6

kinderombudsman

1. 1.1.

nationale ombudsman

Waarom dit onderzoek? Achtergrond en aanleiding Dit onderzoek gaat over kinderen die zonder ouders naar Nederland zijn gevlucht en in Nederland een verblijfsvergunning hebben gekregen. Zij worden ook wel alleenstaande minderjarige vreemdelingen (hierna: amv's) genoemd. Het afgelopen jaar nam het aantal kinderen dat alleen naar Nederland vluchtte flink toe. In 2020 ging het nog om 986 kinderen. In 2021 waren het er 2.106. De kinderen komen vooral uit Syrië en Eritrea1 en zijn meestal 16 of 17 jaar als ze hier aankomen na een reis die soms jaren duurde.2 Ze zijn vaak getraumatiseerd door wat ze hebben meegemaakt in land van herkomst en de zware vluchtroute die ze alleen hebben afgelegd. Tegen die achtergrond moeten deze jongeren zich redden in Nederland. Tot 18 jaar is er veel voor hen geregeld. Zo voert Nidos (als jeugdbeschermingsinstelling) voogdij uit en wordt via het COA en Nidos de opvang geregeld. Meestal wonen de kinderen in een opvanggezin of in een kleinschalige woongroep waar begeleiding bij aanwezig is. Vanaf hun 18e stopt deze hulp en staan ze er in principe alleen voor. Wel kunnen gemeenten ervoor kiezen amv's langer te ondersteunen, onder meer op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) en de Participatiewet.

Uit verschillende onderzoeken blijkt dat deze overgang naar 18 jaar bij veel amv's tot problemen leidt.3 De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman maken zich zorgen over deze jongeren. Met dit onderzoek willen zij daarom te weten komen wat er wel en niet goed gaat in de overgang naar meerderjarigheid voor deze alleenstaande gevluchte kinderen en wat er gelet daarop verbeterd moet worden. Dit onderzoek richt zich specifiek op amv's mét een verblijfsstatus. Ten aanzien van deze jongeren heeft de overheid een specifieke verantwoordelijkheid. Zij mogen in Nederland blijven en aanspraak maken op voorzieningen die beschikbaar zijn voor alle Nederlanders. Het is belangrijk dat zij hun weg kunnen vinden in Nederland, niet alleen voor hun eigen toekomst, maar ook voor de samenleving waaraan zij een belangrijke bijdrage kunnen leveren.

1

IND, Asylum Trends. Monthly Report on Asylum Applications in The Netherlands, Den Haag: IND Business Information Centre February 2022.

2

UNHCR Nederland, In de eerste plaats een kind, Den Haag: UNHCR Nederland 2019, p. 32 en 49.

3

Onder meer: J. Verloove & J. Poerwoatnodjo, 'Desnoods eet ik twee weken brood met pindakaas.' Handreiking over de financiële zelfredzaamheid van jonge alleenstaande vluchtelingen, Utrecht: Kennisinstituut Integratie en Samenleving 2021; UNHCR Nederland, In de eerste plaats een kind, Den Haag: UNHCR Nederland 2019 en Pharos, Factsheet Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen, Utrecht: Pharos 2019.

Alleen volwassen worden

7

kinderombudsman

nationale ombudsman

Kinderrechtenverdrag, behoorlijkheid en de Sustainable Development Goals De ombudsmannen kijken naar het handelen van de overheid door de bril van behoorlijkheid en kinderrechten. Het is een vereiste van behoorlijk overheidshandelen om grondrechten en mensenrechten te respecteren. Voor amv's volgen deze vooral uit het Internationaal Verdrag Inzake de Rechten van het Kind (IVRK). De Nederlandse overheid heeft zich eraan gecommitteerd rekening te houden met de vier basisprincipes uit het verdrag: non-discriminatie (art. 2 IVRK), recht op leven en ontwikkeling (art. 6 IVRK), recht op participatie (art. 12 IVRK) en het recht dat het belang van het kind bij besluiten een eerste overweging is (art. 3 IVRK). Het Kinderrechtenverdrag bevat ook rechten die specifiek gelden voor kinderen die zonder ouders zijn gevlucht. Allereerst hebben vluchtelingenkinderen op grond van artikel 22 IVRK recht op bijzondere bescherming en bijstand van de overheid en wanneer zij zonder ouders zijn, recht op dezelfde bescherming als elk ander kind zonder ouderlijke zorg. Daarnaast hebben amv's op grond van artikel 10 IVRK het recht om herenigd te worden met hun ouders. Aanvragen voor gezinsherenging moeten door de overheid met welwillendheid, menselijkheid en spoed worden behandeld.

Bovendien hebben ze op grond van artikel 20 IVRK recht op alternatieve opvang in een gezinsvervangende situatie, bijvoorbeeld een pleeggezin. Tot slot hebben deze kinderen recht op onderwijs (art. 28 IVRK), gezondheidszorg (art. 24 IVRK) en een toereikende levensstandaard (art. 27 IVRK). Dit laatste houdt in dat een kind recht heeft op alle basisvoorzieningen om veilig en gezond te kunnen opgroeien (onderdak, kleding, voldoende eten en drinken, gezondheidszorg, onderwijs en speelmogelijkheden). Daarnaast onderschrijft de Nederlandse overheid de Sustainable Development Goals (SDG’s) zoals deze door de Verenigde Naties zijn opgesteld. Een aantal SDG's heeft in het bijzonder relevantie voor amv's. SDG 1 richt zich op het uitroeien van armoede in al haar vormen. SDG 3 ziet op de inzet van overheden om gezondheid te verzekeren, met specifieke aandacht voor seksuele gezondheid en rechten. En volgens SDG 10 stellen overheden zich ten doel om ongelijkheid te verminderen, in en tussen landen. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman dragen bij aan deze SDG's door gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen en aandacht te vragen voor passende en gelijke ondersteuning te vragen voor amv's, ook vanaf 18 jaar.

1.2.

Doel van het onderzoek en onderzoeksvraag Met dit onderzoek willen de ombudsmannen te weten komen wat kinderen die alleen naar Nederland zijn gevlucht en een verblijfsstatus hebben gekregen, aan ondersteuning nodig hebben om zich in de overgang naar meerderjarigheid te redden en welke knelpunten zij daarbij in de praktijk ervaren. We focussen ons vooral op de belangrijkste leefdomeinen: netwerk, wonen, school en werk, inkomen, welzijn en gezondheid.4 De ombudsmannen willen met dit onderzoek duidelijk krijgen waar verbeteringen nodig zijn en de overheid hiervoor aanbevelingen meegeven. De centrale onderzoeksvragen luiden: Welke knelpunten ervaren (ex-)amv's met verblijfsstatus rondom en in de eerste jaren na de overgang naar volwassenheid? Welke oplossingen en ondersteuning verwachten zij en wat mógen zij in redelijkheid van de overheid verwachten? Wat zijn de belemmeringen voor de overheid om deze jongeren vanaf 18 jaar de ondersteuning te bieden die zijn nodig hebben?

4

Dit zijn de leefdomeinen die ook zijn geformuleerd voor jongvolwassen in een kwetsbare positie in de landelijke aanpak 16-27. Per 1 mei 2022 is deze aanpak in de huidige vorm gestopt.

Alleen volwassen worden

8

kinderombudsman

1.3.

nationale ombudsman

Reikwijdte en terminologie Dit onderzoek richt zich op amv's met een verblijfsstatus. Er zijn ook serieuze zorgen over amv's zonder verblijfsstatus, juist ook in de overgang naar 18 jaar, zoals onder meer blijkt uit onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (hierna: WODC).5 De proble­ matiek van jongeren met en zonder verblijfsstatus is echter dusdanig verschillend, dat wij de laatste groep niet in dit onderzoek hebben betrokken. Van belang voor dit onderzoek is dat jongeren met een verblijfsstatus zich in Nederland vestigen en daarmee dezelfde rechten en plichten hebben als andere burgers. Het is in het belang van deze jongeren en van de samenleving dat zij zelfstandig en weerbaar zijn, zodat zij zo goed mogelijk mee kunnen doen in Nederland. Verschillende recente en lopende onderzoeken van de Nationale ombudsman en Kinderombudsman houden verband met dit onderzoek naar de situatie van amv's. Deze onderzoeken gaan over sociale minima en complexe jeugdzorg.6 De meerwaarde van dit onderzoek naar amv's is dat de situatie van amv's afwijkt van andere statushouders, sociale minima en kwetsbare jongeren. De bevindingen van de verschillende onderzoeken verrijken elkaar wel en waar nodig, wordt onderling verwezen. Voor het leesgemak, wordt in dit rapport gesproken over amv's, ook als zij meerderjarig zijn.

Met amv's wordt altijd gedoeld op amv's met een verblijfsstatus.

1.4.

Aanpak Om een beeld te vormen van hoe de opvang en begeleiding voor amv's wordt geregeld, hebben we in dit onderzoek de situatie in zes gemeenten onderzocht.7 Binnen deze gemeenten hebben we gesproken met alle betrokken partijen. Daarnaast hebben we zoveel mogelijk jongeren rond de leeftijd van 18 jaar geïnterviewd, zowel jongeren die binnen de gekozen gemeenten wonen, als jongeren die in andere gemeenten wonen. Om meer zicht te krijgen op het landelijke beeld is ook gesproken met de betrokken ministeries, de VNG, Nidos en met belangenorganisaties die zich inzetten voor amv's en statushouders. Hieronder worden de verschillende onderdelen van het onderzoek verder toegelicht. Literatuuronderzoek In een literatuuronderzoek is gezocht naar eerdere (internationale) publicaties gerelateerd aan de problematiek en ervaringen van kinderen die zonder hun ouders zijn gevlucht. De analyse van deze stukken richtte zich op de risico's voor deze kinderen tijdens de reis en in de landen waar zij worden opgevangen, wat zij nodig hebben om zich goed te kunnen ontwikkelen en waar zij tegenaan lopen bij de overgang naar 18 jaar.

5

I. Kulu-Glasgow, M. van der Meer, M. Smit & S.M. Noyon, Een onzekere toekomst. Kwalitatief onderzoek naar de ervaringen van afgewezen (ex-)alleenstaande minderjarige vreemdelingen en opvangouders met toekomstgerichte begeleiding, Den Haag: WODC 2021.

6

Coalitie 'Samen verder', Samen verder. Kinderen en gezinnen met complexe problemen samen verder helpen, Den Haag: Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Kinderombudsman, Nationale ombudsman, Nederlandse Zorgautoriteit en Raad voor Volksgezondheid & Samenleving 2021; Nationale ombudsman, De Nationale ombudsman start een onderzoek naar jongeren tot 21 jaar met een bijstandsuitkering, nieuwsbericht van 20 december 2021; Nationale ombudsman, Een status met weinig armslag, 25 april 2022, rapportnr. 2022/082.

7

In het onderzoek zijn de volgende gemeenten betrokken: Tilburg, Hoorn, Huizen, Apeldoorn, Sittard-Geleen en Den Haag.

Alleen volwassen worden

9

kinderombudsman

nationale ombudsman

Onderzoek in zes gemeenten De gemeenten Tilburg, Hoorn, Huizen, Apeldoorn, Sittard-Geleen en Den Haag8 zijn geselecteerd op basis van diversiteit in grootte, geografische ligging en aanpak in de begeleiding van amv's. De aanpak in deze gemeenten is niet representatief voor alle gemeenten – uit dit onderzoek blijkt hoe divers de aanpak in gemeenten is – en het geeft inzicht in de thema's die voor gemeenten spelen bij de ondersteuning van amv's. Binnen deze gemeenten is gesproken met alle betrokken organisaties: • Begeleiders van de jeugdhulporganisaties9 die de opvang en begeleiding voor 18 jaar uitvoeren; • Jongerencoaches die ambulant hulp verlenen na 18 jaar; • Lokale afdelingen van VluchtelingenWerk die in de betrokken gemeenten hulp na 18 jaar bieden; • Jeugdbeschermers van Nidos die de voogdij tot 18 jaar uitvoeren; • Ambtenaren en/of bestuurders die binnen de gemeenten betrokken zijn bij de opvang en begeleiding aan deze groep. In de interviews met deze partijen zijn alle aspecten van de opvang en begeleiding van amv's vóór 18 jaar en na 18 jaar en de voorbereiding op deze overgang binnen de zes gemeenten uitgevraagd.10 Daarbij is specifiek gevraagd naar de belangrijkste knelpunten voor amv's die uit de literatuur naar voren zijn gekomen rondom: netwerk, wonen, school en werk, inkomen, welzijn en gezondheid.

Ook zijn we ingegaan op wat de jongeren nodig hebben en wat ervoor nodig is om dit te regelen. Daarnaast zijn alle documenten over de werkwijze van gemeenten ten aanzien van de opvang en begeleiding vóór en na 18 jaar opgevraagd. Deze documenten zijn gebruikt om de situatie per gemeente in kaart te brengen en de verschillen tussen de gemeenten bloot te leggen. Interviews met de jongeren In dit onderzoek is gesproken met 21 jongeren die als kind zonder ouders naar Nederland zijn gevlucht. Een groot deel komt uit Eritrea en een deel uit Syrië. 13 jongeren zijn volwassen en hebben de overgang naar 18 jaar al doorgemaakt. 8 jongeren waren ten tijde van het onderzoek nog minderjarig. Er is gekozen voor een mix in leeftijden om zo goed zicht te krijgen op de voorbereiding, overgang en situatie na 18 jaar. In de interviews zijn hun ervaringen met de opvang en begeleiding voor en na 18 jaar uitgevraagd. Ook is hen gevraagd hoe zij zijn voorbereid op de veranderingen na 18 jaar. Wat gaat of ging er goed? En wat kan of kon er beter? Daarnaast is hen gevraagd of zij specifiek op het gebied van netwerk, wonen, school en werk, inkomen, welzijn en gezondheid problemen ervaren.11 Uit de gesprekken met begeleiders, die geholpen hebben bij de selectie van de jongeren, blijkt dat de jongeren die de ombudsmannen spraken relatief zelfstandig en weerbaar zijn.

De meest kwetsbare amv's zijn niet in staat om deel te nemen of melden zich niet aan voor interviews. Daarmee is rekening gehouden in het onderzoek door de interviews met de jongeren aan te vullen met de ervaringen van begeleiders die dagelijks met de doelgroep werken.

8

Voor het onderzoek in de gemeente Den Haag is samengewerkt met de Jeugdombudsman Den Haag. De Jeugdombudsman Den Haag deed al eerder onderzoek naar de situatie van amv's in Den Haag: Jeugdombudsman Den Haag, AMV'S in Den Haag. Een oriënterend onderzoek naar de opvang van Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen in Den Haag, Den Haag: Jeugdombudsman Den Haag 2017.

9

Yoin, Sterk Huis, Jeugdformaat en Parlan.

10 In bijlage 2 is de gespreksleidraad voor de interviews met intermediairs en begeleiders terug te vinden. 11

In bijlage 1 is de gespreksleidraad voor de interviews met amv's terug te vinden.

Alleen volwassen worden

10

kinderombudsman

nationale ombudsman

Interviews met ministeries en andere landelijk betrokken organisaties Voor het landelijke beeld zijn interviews gehouden met: • Beleidsmedewerkers van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS), Justitie en Veiligheid (hierna: J&V), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW), Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW); • Medewerkers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG); • Beleidsmedewerkers en regiomanagers van Nidos; • Medewerkers van belangenorganisaties die zich inzetten voor amv's; SAMAH, Stichting Lemat en Stichting Nieuwlander; • Onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen, het UNHCR en Project Rise UP. Ook in deze interviews stond de opvang en begeleiding van amv's voor en na 18 jaar centraal.

Er is gevraagd naar de rollen die de partijen spelen in het organiseren van de zorg en opvang voor amv's, waar zij knelpunten zien ontstaan en wat er nodig is om deze knelpunten op te lossen.12 Analyse interviews De verslagen van de interviews zijn geanalyseerd om de rode draden eruit te halen; waar liggen de knelpunten en hoe kunnen deze worden opgelost? Hierbij is niet alleen gekeken naar de situatie van de jongeren en wat zij nodig hebben, maar ook naar wat jeugdhulporganisaties, Nidos en gemeenten nodig hebben om de opvang en begeleiding zo goed mogelijk te regelen.

1.5.

Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 bespreekt wat alleenstaande gevluchte kinderen kenmerkt. Uit dit hoofdstuk blijkt dat zij door hun specifieke omstandigheden zowel bijzonder sterk als kwetsbaar zijn. Dit brengt kansen en risico's met zich mee om deel te kunnen nemen aan de Nederlandse samenleving. In hoofdstuk 3 wordt besproken welke problemen de jongeren ervaren in Nederland als zij 18 jaar worden. Hoofdstuk 4 beantwoordt vervolgens de vraag of de ondersteuning in de praktijk aan de jongeren vanaf 18 jaar adequaat is om problemen te voorkomen. In hoofdstuk 5 bespreken we waarom het de overheid niet lukt om vanaf 18 jaar de noodzakelijke ondersteuning te geven. Hoofdstuk 6 sluit af met een conclusie en aanbevelingen aan de Rijksoverheid en gemeenten.

12 De gespreksleidraad voor intermediairs en begeleiders is in deze interviews als uitgangspunt gebruikt. Zie daarvoor bijlage 2.

Alleen volwassen worden

11

kinderombudsman

nationale ombudsman

2. Wat kenmerkt jongeren die alleen naar Nederland zijn gevlucht? Elke jongere die – als kind – zonder ouders naar Nederland is gevlucht en hier een bestaan probeert op te bouwen, heeft zijn of haar eigen verhaal en geschiedenis. Tegelijk komen er uit de gesprekken met de jongeren en hun begeleiders een aantal factoren naar voren die hen als groep kenmerken. Door alles wat zij hebben meegemaakt en de bijzondere omstandigheden waar zij in Nederland in verkeren, zijn ze bijzonder krachtig en ook kwetsbaar. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste kenmerken van deze jongeren beschreven die uit de interviews naar voren zijn gekomen.

2.1.

Gewone jongeren, in bijzondere omstandigheden Amv’s zijn gewone jongeren in bijzondere omstandigheden.13 Ze zijn uit hun geboorteland gevlucht en hebben een verblijfsvergunning gekregen in Nederland, omdat het leven in hun geboorteland onveilig is. Zo woedt er een burgeroorlog in Syrië14 en leven mensen in Eritrea15 onder een zwaar repressief regime waarbij mensenrechten continue geschonden worden. Een deel van hen heeft een zware vluchtroute in zijn of haar eentje afgelegd. Tijdens de vlucht lopen zij kans op bedreigingen, martelingen, uitbuiting en geweld. Het ontbreken van steun en bescherming van ouders, maakt hen tijdens de vlucht extra kwetsbaar. Ook seksueel geweld is een groot risico. Vooral meisjes en vrouwen worden hiermee geconfronteerd tijdens de vlucht, maar ook in Nederland zijn ze kwetsbaar voor misbruik en prostitutie.16

Een 22-jarige jongeman uit Eritrea vertelt over de impact van de reis naar Nederland: "Wij hebben heel veel meegemaakt. We hebben dode mensen gezien, we hebben alles gezien. Dan kom je hier. Voor sommigen is het moeilijk; de stress komt gelijk in hun hoofd wanneer ze alleen wonen. […] Je hebt dus veel meegemaakt en je hebt dingen gezien die je niet wil zien."

3.2.

Doorzettingsvermogen, verantwoordelijkheidsgevoel en gemotiveerd De moeilijke omstandigheden waarin de jongeren zich alleen redden en hebben gered, getuigen van veel doorzettingsvermogen. Veel jongeren die wij spraken, laten in Nederland een groot verantwoordelijkheidsgevoel zien. Ze willen graag zelf hun zaken regelen, geld verdienen en hun familie helpen. Vanuit hun cultuur zijn ze gewend om niet hun eigen behoeften centraal te zetten, maar ook voor de mensen om zich heen te zorgen. De jongeren ondersteunen elkaar bij de moeilijkheden en uitdagingen in Nederland. Ze voelen zich bovendien erg verantwoordelijk voor achtergebleven familie, die ze financieel steunen en voor wie ze proberen de gezinshereniging te regelen. Wanneer er gezinshereniging heeft plaatsgevonden en de familie in Nederland is, maken de jongeren hun familie wegwijs en ondersteunen hen bij alles waar zij tegenaan lopen.17

13 Zie ook SAMAH, Volg je dromen tot je niet langer kunt leven. Een retrospectief onderzoek onder voormalige alleenstaande asielzoekers naar toekomstbeleving, Vrienden van SAMAH 2016. 14 VluchtelingenWerk Nederland, Syrië: miljoenen mensen op drift, nieuwsbericht van 12 februari 2018. 15 Amnesty International, Wat is er aan de hand in Eritrea?, online bericht op www.amnesty.nl, geraadpleegd op 1 maart 2022. 16 UNHCR Nederland, In de eerste plaats een kind, Den Haag: UNHCR Nederland 2019. 17 M.J. de Gruijter, R. Yohannes, I. Razenberg, Vluchtelingengezinnen succesvol met AMV herenigd, Utrecht: Kennisinstituut Integratie en Samenleving 2021.

Alleen volwassen worden

12

kinderombudsman

nationale ombudsman

De jongeren die wij spraken zijn gemotiveerd om in Nederland een toekomst op te bouwen. Ze zijn naar Nederland gekomen met bepaalde verwachtingen van vrijheid en mogelijkheden om hun familie te helpen en trots te maken. Succes hebben draagt bij aan de eer en het welzijn van de familie.18 De amv's die wij spraken maken vaak lange dagen, omdat ze naast hun opleiding ook werken. Ze zijn zich bewust van wat er nodig is om in Nederland te slagen. Zo vertelden bijna alle jongeren dat ze graag beter Nederlands willen leren spreken om zelfredzamer te worden. In dit onderzoek gaven veel jongeren aan dat ze graag zelf willen leren hoe dingen werken.

Een Eritrese jongere van 19 jaar: "Als er brieven zijn, regel het niet voor ons, maar mét ons, lees met ons mee. Zo leren we het zelf."

2.3.

(Ouderlijk) vangnet ontbreekt; weinig Nederlandse vrienden Amv's missen in Nederland meestal een volwassene die duurzaam voor hen beschikbaar is en op wie zij kunnen terugvallen. Hun ouders zijn nog in het land van herkomst of verblijven in een ander land en ook andere familieleden zijn vaak niet in Nederland. Daarnaast geven veel jongeren aan dat ze het moeilijk vinden om vriendschappen op te bouwen in Nederland. De contacten die ze wel hebben, zijn veelal met andere amv's. De culturele verschillen maken het lastig om Nederlandse vrienden te maken. Een begeleider vertelt dat tijdens de strenge coronamaatregelen de jongeren zich verveelden en daardoor extra hun best deden om contact te maken met Nederlanders. Ze stellen vaak de vraag: hoe maak ik nou toch contact met Nederlanders? "Ze proberen een praatje te maken, maar bij dit minimale contact blijft het vaak. Dit is moeilijk te begrijpen omdat ze bijvoorbeeld in Eritrea gewend zijn dat de deur altijd bij iedereen open staat."

Een Eritrese jongeman van 20 jaar vertelt: "Ik heb niet echt Nederlandse vrienden. Buiten school spreek ik alleen met Eritrese vrienden. Het is lastig om met Nederlandse mensen bevriend te raken. Ik weet niet precies waarom dit zo is, maar er is gewoon een verschil. Het heeft te maken met de cultuur."

Begeleiders vertellen dat amv's ook door de gescheiden opvang en het gescheiden onderwijs weinig in contact komen met Nederlandse leeftijdsgenoten. Ook is het moeilijk om naast het werk en hun opleiding, tijd en geld vrij te maken voor activiteiten die hun netwerk kunnen vergroten, zoals sport. Begeleiders zagen bovendien dat de coronamaatregelen deze jongeren in een nog verder isolement brachten; het fysieke onderwijs viel weg, amv's verloren hun baan in bijvoorbeeld de horeca en de loketten van gemeenten waar zij om hulp konden vragen, waren gesloten. Ten slotte geven sommige begeleiders aan dat er bij de jongeren een grote behoefte is om dicht bij elkaar te blijven. Ze begrijpen elkaar, zitten in hetzelfde schuitje, spreken elkaars taal.

2.4.

Bepaalde vaardigheden ontbreken Amv's missen de eerste jaren in Nederland een aantal belangrijke vaardigheden die van belang zijn om zich zelfstandig te redden. De vaardigheden die de jongeren hebben ontwikkeld in hun thuisland en tijdens de vlucht zijn niet altijd de vaardigheden waarmee ze makkelijk een weg kunnen vinden in de Nederlandse samenleving.

18 Pharos, Factsheet Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen, Utrecht: Pharos 2019.

Alleen volwassen worden

13

kinderombudsman

nationale ombudsman

Het leren van de Nederlandse taal is een eerste barrière. De jongeren vertelden ons dat zij – ook nadat ze 18 jaar zijn geworden – de Nederlandse taal onvoldoende beheersen. Ze zijn dan vaak nog niet zo lang in Nederland – de meeste jongeren zijn 16 of 17 jaar als ze in Nederland aankomen – en ze geven aan dat ze graag meer taalonderwijs zouden krijgen om de taal goed te leren. Daarnaast vinden ze het leven in Nederland erg ingewikkeld. Reizen met het openbaar vervoer, verzekeringen afsluiten, reageren op brieven van (overheids)instanties, huur betalen, een studie kiezen en schoolgeld betalen, belastingzaken regelen, toeslagen aanvragen, gezondheidszorg: het is veel en complex. Het leven in Nederland is totaal anders dan het leven in hun thuisland.

Een amv (moeder van 19 jaar) vertelt: "Er kwam iemand aan de deur bij de opvang waar ik toen woonde om een kinderboekenabonnement te verkopen. Ik begreep het niet en dacht dat het eenmalig om kinderboeken ging voor €10. Toen zat ik ineens vast aan een contract."

De meeste amv's zijn bij 18 jaar niet financieel zelfredzaam.19 Volgens Nibud zijn daarvoor bepaalde competenties20 nodig. Naast basisvaardigheden als taal en rekenen, gaat het over competenties als geldzaken kunnen organiseren en voorbereid zijn op (on)voorziene gebeurtenissen. Een begeleider die zelf een Eritrese achtergrond heeft, legt uit: "In Eritrea zijn er geen vaste lasten om te betalen. Het geld dat je vandaag verdient, geef je vandaag uit aan eten." Daarom willen jongeren soms hun zorgverzekering niet betalen. Ze zijn namelijk niet ziek. Het vraagt een denkomslag en tijd om het Nederlandse systeem en de daarbij behorende vaardigheden je eigen te maken.21 Ook de cultuurverschillen zijn groot. Een begeleider noemt als voorbeeld: "Nederland kent een ik-cultuur, waarbij eigen zaken zelf geregeld moeten worden. Maar in de meeste nietNederlandse landen waar deze jongeren uit afkomstig zijn, is er juist een wij-cultuur waarin er voor elkaar gezorgd wordt." Ze maken daardoor soms – voor Nederlanders – moeilijk te begrijpen keuzes ten koste van zichzelf, bijvoorbeeld een vriend helpen in plaats van naar school gaan. Een veelgehoord ander voorbeeld waarin culturen verschillen, is dat de jongeren gewend zijn om uit beleefdheid op vragen 'ja' te zeggen, terwijl ze iets anders denken.

2.5.

Grote zorg over en voor familie Alle jongeren die wij spraken, gaven aan dat de zorg over en voor hun familie zwaar op ze drukt. Ze missen hun familie, die in het geboorteland of een vluchtelingenkamp verblijft, en zijn bezorgd over hun veiligheid. De jongeren voelen zich verantwoordelijk voor de procedure voor gezinshereniging, die jaren kan duren. Familieleden begrijpen vaak niet waarom het zo lang duurt en leggen een enorme druk op de jongeren.

Een Eritrese jongeman van 22 jaar vertelt: "Toen ik in Nederland kwam, was alles moeilijk. Ik was jong, 15 jaar, ik had veel stress door familie. Ik zag mijn moeder niet, ik mis vrienden, zussen en broers, school. Hier heb je kleding en alles wat je nodig hebt. Maar vanbinnen ben ik niet tevreden, omdat ik alles moet achterlaten hier."

19 J. Verloove & J. Poerwoatnodjo, 'Desnoods eet ik twee weken brood met pindakaas.' Handreiking over de financiële zelfredzaamheid van jonge alleenstaande vluchtelingen, Utrecht: Kennisinstituut Integratie en Samenleving 2021. 20 https://www.nibud.nl/nieuws/koopkracht-2021-2022-stilte-voor-de-storm/ 21 Samah, (Voormalig) Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen en financiën. 8 standaarden voor en door jongeren rondom financiële zelfredzaamheid, online geraadpleegd op 1 maart 2022 op www.samah.nl.

Alleen volwassen worden

14

kinderombudsman

nationale ombudsman

Een Syrische jongeman van 20 jaar vertelt dat hij al 3,5 jaar met de gezinshereniging bezig is: "Ik heb altijd mijn familie ver van me. Ik zit altijd te denken, straks komen zij in gevaar. Ik wil iets doen maar ik kan niets doen. Dat vind ik heel erg. Soms krijg ik daar stress van, kan ik niet slapen de hele nacht. Het is gewoon afwachten wat de IND zegt."

De familie doet ook een beroep op amv's om hen financieel te ondersteunen. Bijna alle jongeren sturen regelmatig geld naar hun familie. Dat vinden ze vanzelfsprekend, je helpt je familie. Dit heeft soms meer prioriteit dan hun eigen ontwikkeling en welzijn. Een Eritrese jongeman van 22 jaar zegt hierover: "Ik moet mijn ouders blij maken. Daarvoor heb ik geld nodig, daarvoor moet ik werken. Ik kon wel goed leren, maar het was mijn doel om mijn ouders te helpen en niet meer naar school te gaan."

2.6.

Weinig vertrouwen in mensen en de overheid Veel begeleiders geven aan dat amv's het moeilijk vinden om mensen te vertrouwen. Dat geldt zeker voor medewerkers van overheidsinstanties. Dit komt deels door ervaringen uit het land van herkomst, maar ook door slechte ervaringen tijdens de vlucht. Sommigen hebben geleerd de overheid te wantrouwen en continue op hun hoede te zijn. De jongeren zijn volgens hun begeleiders daarom niet open over problemen waar ze tegenaan lopen en vragen niet snel om hulp. Een begeleider: "Sommige amv's hebben totaal andere ervaringen met de overheid. Ze zijn vaak bang voor de overheid en willen er het liefst niets mee te maken hebben. Om deze reden schakelen ze vaak geen hulp in." Ook spelen cultuurverschillen hier een rol. Ze zijn niet gewend om hulp te vragen en schamen zich soms voor hun problemen.

Een begeleider: "Een meisje vertelde pas in de laatste maand van haar begeleidingsperiode dat ze besneden was en daar last van had."

In dit onderzoek vertelden de jongeren weinig over persoonlijke problemen. Met hen gaat alles goed. Over andere amv's vertellen ze wel dat ze zien dat zij worstelen met eenzaamheid, depressies, schulden, verslavingen en gokproblemen. Begeleiders vertellen dat dit past bij de doelgroep die niet open is over eigen mentale of gezondheidsproblemen. Het kost tijd om het vertrouwen van de jongeren te winnen. Een begeleider: "Het duurt erg lang (jaren) voordat ze je voldoende vertrouwen om hun problemen te vertellen. Ze zoeken daarom ook weinig hulp."

Alleen volwassen worden

15

kinderombudsman

nationale ombudsman

3. Welke problemen hebben amv's in Nederland als zij 18 jaar worden? In het vorige hoofdstuk is besproken wat jongeren die – als kind – alleen naar Nederland zijn gevlucht, kenmerkt. Hun bijzondere omstandigheden brengen kansen en risico's met zich mee om deel te kunnen nemen aan de Nederlandse maatschappij. In dit hoofdstuk wordt besproken waar de jongeren vanaf 18 jaar tegenaan lopen.

3.1.

Zelfstandigheid ontbreekt bij 18 jaar, problemen stapelen zich snel op Uit gesprekken met begeleiders, gemeenten en Nidos blijkt dat veel jongeren in de problemen komen als ze 18 jaar worden en geen of onvoldoende begeleiding krijgen vanaf die leeftijd. De overgang naar meerderjarigheid is groot Tot hun 18e levensjaar zitten de jongeren in een pedagogische en beschermde omgeving. Ze krijgen vanuit het Rijk – via de landelijke jeugdbeschermingsinstelling Nidos – een voogd, opvang en begeleiding. Ook gaan ze naar een Internationale Schakelklas (ISK), waar veel aandacht is voor hun specifieke omstandigheden. Als zij 18 jaar worden, stoppen deze voorzieningen en staan ze er in principe alleen voor. Het uitgangspunt is dan dat ze, net als iedere andere jongvolwassene, om moeten kunnen gaan met de rechten en plichten die meerderjarigheid met zich mee brengt. Ze moeten zelfstandig gaan wonen, huur betalen, hun eigen geldzaken regelen en inkomen vergaren, een reguliere studie volgen. Wanneer het de jongeren niet lukt een reguliere studie te volgen, geldt er voor hen bovendien een inburgeringsplicht. In het schema hieronder wordt duidelijk wat er voor amv's verandert als ze 18 jaar worden.

Voor 18 jaar

Na 18 jaar

Begeleiding

• Jongere heeft een voogd • Dagelijkse begeleiding geregeld door Nidos

• Voogdijschap stopt • Dagelijkse begeleiding vanuit Nidos stopt • Gemeente kan ambulante begeleiding bieden via Wmo of Participatiewet • Gemeente kan verlenging inkopen bij Nidos

Wonen

• Opvanggezin • Kleinschalige opvang met andere amv's

• Jongere gaat in principe zelfstandig wonen • De gemeente moet helpen bij het vinden van een woning • Jongere moet zelf huur betalen

Onderwijs

• 2 jaar school in een ISK • Daarna doorstromen naar regulier onderwijs

• Inburgeringsplicht, tenzij: • Doorstroom naar regulier onderwijs

Inkomen

• Vaste lasten uit handen van de jongere • Zakgeld • Bijbaantje

• Vaste lasten verantwoordelijkheid amv (huur, verzekeringen, gas/elektriciteit/water, lokale lasten, telefoon/internet, onderwijs, vervoer etc.) • Jongerenuitkering van €269,51. Gemeente kan aanvullen • Studiefinanciering mbo €867,39 • Bruto minimumloon tussen €862,50 (18-jarigen) en €1.380,- (20-jarigen)

Psychische Gezondheid

• Jeugdhulp op basis van de Jeugdwet (hier valt niet de opvang en begeleiding door Nidos onder)

• Verlenging mogelijk tot 23 jaar indien de jeugdhulp al voor 18 jaar is ingezet en de gemeente voorzetting nodig vindt

Alleen volwassen worden

16

kinderombudsman

nationale ombudsman

Zelfstandigheid ontbreekt bij 18 jaar Begeleiders, Nidos en gemeenten geven aan dat de overheid een te grote zelfstandigheid verwacht van de jongeren op het moment dat zij 18 jaar worden, omdat zij op dat moment zelf verantwoordelijk worden op alle levensgebieden. In de praktijk ontbreekt echter de noodzakelijke zelfstandigheid bij de meeste van deze jongeren die 18 jaar worden. Dat komt door de bijzondere omstandigheden van de jongeren en omdat de begeleiding die zij tot 18 jaar krijgen vaak te kort en te weinig intensief is, om hen klaar te stomen voor zelfstandigheid. De meeste amv's zijn al 16 of 17 jaar als ze in Nederland aankomen en hebben dan ook nog te maken met lange wachttijden voor de asielprocedure. Daarnaast vertelden jeugdbeschermers ons dat zij een te hoge caseload hebben, waardoor er in de begeleiding tot 18 jaar vooral tijd is voor praktische zaken en weinig tijd voor ontwikkelingstaken.22 Ten slotte is het moeilijk de jongeren vóór hun 18e voor te bereiden op zaken die pas gaan spelen ná 18 jaar. De meeste van hen leren het pas in de praktijk; hetgeen ze geleerd hebben vóór 18 jaar beklijft niet goed. Vanaf 18 jaar stapelen problemen zich snel op Begeleiders zien dat amv's vanaf 18 jaar niet weten hoe ze problemen moeten voorkomen en oplossen.

Vanaf 18 jaar kunnen de problemen zich snel opstapelen en begeleiders zien dat de jongeren gemakkelijk in een neerwaartse spiraal komen. Ze vallen bijvoorbeeld uit op school, vanwege stress of omdat ze de zelfstandigheid voor een reguliere opleiding missen. Vervolgens hebben ze niet in de gaten dat daardoor het recht op studiefinanciering stopt, wat leidt tot financiële problemen. Sommigen lopen ook vast door wat ze allemaal hebben meegemaakt en worstelen met een depressie of middelengebruik. Pas als de problemen hoog zijn opgelopen – bij grote schulden of ernstige psychische problemen – komen de jongeren in beeld bij (overheids)instanties.

Een begeleider: "Op het moment dat ze zelfstandig gaan wonen, missen ze gelijk het vangnet dat ze hadden toen ze nog geen 18 waren. Vragen stellen ze binnen hun vriendengroep, maar dat zijn vaak mensen in dezelfde situatie en die weten het ook niet."

Hieronder lichten we de specifieke problemen waar amv's tegenaanlopen nader toe. We zien problemen op het gebied van financiën, onderwijs en mentale gezondheid.

3.2.

Financiële problemen Het risico op schulden en armoede vanaf 18 jaar, is één van de meest genoemde problemen voor amv's in dit onderzoek. Tot 18 jaar betalen ze geen eigen vaste lasten. Via Nidos ontvangen ze zakgeld en ze kunnen een bijbaantje nemen. Na hun 18e zijn de jongeren volledig verantwoordelijk voor hun financiële situatie. In hoofdstuk 2 werd al benoemd dat de jongeren door hun specifieke omstandigheden op dat moment vaak nog niet de benodigde financiële zelfredzaamheid hebben. Ze spreken de Nederlandse taal nog onvoldoende en begrijpen vaak nog te weinig hoe het Nederlandse financiële systeem werkt. Daarbij hebben de jongeren veelal een (zeer) beperkt inkomen en maken zij makkelijk fouten in het complexe en strenge systeem van inkomensondersteuning. Ook ontbreekt er een vangnet dat hen kan helpen een weg te vinden of om financiële tegenslagen op te vangen.

22 Zie ook UNHCR Nederland, In de eerste plaats een kind, Den Haag: UNHCR Nederland 2019; Inspectie GJ en Inspectie J&V, Zelfstandig verder? De opvang en begeleiding van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, 2018.

Alleen volwassen worden

17

kinderombudsman

nationale ombudsman

Het inkomen is laag, de vaste lasten zijn dat niet Amv's hebben moeite hun vaste lasten – huur, verzekeringen, gas/elektriciteit/water, lokale lasten, telefoon/internet, onderwijs, vervoer et cetera – te betalen, omdat ze een (zeer) beperkt inkomen hebben. Als ze studeren krijgen ze studiefinanciering, daarnaast kunnen ze werken. Wanneer studeren niet tot de opties behoort, kunnen ze gaan werken en als dat niet lukt, een bijstandsuitkering aanvragen. Hieronder volgt een overzicht van wat de jongeren maandelijks aan inkomen ontvangen, afhankelijk van hun inkomstenbron.

Inkomstenbron

Toelichting

Studiefinanciering

• Jongeren die studeren ontvangen studiefinanciering. Ter indicatie: voor een mbo-student is dit in totaal €867,39 per maand (basisbeurs, aanvullende beurs en lening). • Zij mogen hiernaast werken.

Loon uit werk

• Jongeren die geen vervolgopleiding (kunnen) doen, kunnen – naast de verplichting om in te burgeren – gaan werken. Het bruto minimumloon ligt tussen €862,50 (18-jarigen) en €1.380 (20-jarigen) per maand.

Bijstandsuitkering

• Jongeren die geen vervolgopleiding (kunnen) doen en niet (kunnen) werken, ontvangen een bijstandsuitkering voor jongeren onder de 21 jaar van €269,51 per maand. • Andere inkomsten worden verrekend met de bijstandsuitkering. • Er geldt een zoekperiode van vier weken: jongeren kunnen pas officieel een aanvraag doen, nadat zij vier weken hebben gezocht naar een opleiding of werk. • Gemeenten kunnen de jongerennorm via bijzondere bijstand aanvullen.

Toeslagen

• De jongeren hebben recht op zorg- en huurtoeslag. • Een voorwaarde voor huurtoeslag is dat de huurprijs maximaal €442,46 per maand bedraagt. Vanaf 23 jaar geldt een hoger maximum voor de huurprijs.

Het minimumloon en de bijstandsuitkering voor jongvolwassenen en de studiefinanciering zijn laag in vergelijking met het minimumloon en de bijstandsuitkering voor volwassenen boven de 21 jaar (respectievelijk €1725 en €1.091,71). Uit een onderzoek van Nibud blijkt dat zelfstandig wonende 18-jarigen met een bijstandsuitkering, studiefinanciering of het minimumloon onvoldoende rondkomen.23 In het onderzoek van de ombudsmannen komt naar voren dat voor amv's de huur vaak al het grootste deel van het inkomen opslokt. Door het grote woningtekort is het voor gemeenten moeilijk om hen een goedkope woning aan te bieden en de jongeren kunnen de aangeboden woning vaak ook niet weigeren.24 Als het niet lukt om een goedkope woning aan te bieden, kan het zijn dat een jongere geen aanspraak maakt op huurtoeslag, omdat de huur daarvoor niet hoger mag zijn dan €442,46. Amv's hebben bovendien aanvullende uitgaveposten die op het inkomen drukken: vaak ligt er nog een schuld voor de vluchtreis25 en bijna allemaal sturen ze geld naar familie in het buitenland. Ook is er geld nodig om het gezin

23 G. van Gaalen, Analyse vijf jaar armoedebeleid in tachtig gemeenten, Utrecht: Nibud 2021. Aangezien gemeenten tekorten van 18-jarigen met een minimuminkomen, die neerkomen op honderden euro’s per maand, nooit aan kunnen vullen, ligt hier volgens het Nibud in de eerste plaats een opdracht voor het Rijk. 24 In sommige gemeenten wordt slecht één keer een woning aangeboden en hebben amv's feitelijk geen keuze. 25 Onderzoek wijst uit dat bijvoorbeeld zo'n 80% van de Syrische statushouders schulden moet maken om de vlucht te bekostigen (zie: E.Miltenburg, J. Dagevos & W. Huijnk, Opnieuw beginnen. Achtergronden van positieverschillen tussen Syrische statushouders, Den Haag: SCP 2019, p. 90). Ter indicatie: een gemiddeld vluchtelingengezin start volgens VluchtelingenWerk al snel met € 12.000 schuld (zie: B. Avric, M. Odekerken, S. de Vries en M. van Rooijen, De financiële zelfredzaamheid van statushouders: belemmeringen en bouwstenen, Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving 2019).

Alleen volwassen worden

18

kinderombudsman

nationale ombudsman

over te laten komen.26 Door het lage inkomen en hoge uitgaven is er geen speelruimte en kan er niet gespaard worden.27

Een 18-jarige Eritrese jongeman vertelt: "Het gaat wel goed. Maar soms maak ik me wel eens zorgen. Eerst moet ik voor eten zorgen en huur. En dan heb je weinig om een beetje te sparen voor kleding. Het lukt wel. Eigenlijk is het geld alleen genoeg om eten van te betalen. Voor sparen of kleding kom je tekort."

De jongerenuitkering wordt niet altijd (voldoende) aangevuld Het inkomen van amv's is dus over het algemeen laag. Begeleiders en Nidos vragen echter bijzondere aandacht voor jongeren die moeten leven van een bijstandsuitkering, waarbij de gemeente de bijstandsuitkering niet (voldoende) aanvult vanuit de bijzondere bijstand. De jongeren-bijstandsuitkering bedraagt €269,51 per maand. Dat is ongeveer een vierde van wat een alleenstaande volwassene (€1.091,71) ontvangt. Van dit bedrag moeten de jongeren alle vaste lasten, eten, kleding et cetera betalen. De lage bijstandsnorm voor jongeren tot 21 jaar is gekoppeld aan een onderhoudsplicht voor ouders: tot 21 jaar moeten ouders hun kinderen financieel ondersteunen. Gemeenten hebben de mogelijkheid om de jongerenuitkering aan te vullen vanuit de bijzondere bijstand als het ouderlijk vangnet ontbreekt. Begeleiders en Nidos wijzen er op dat gemeenten daartoe niet verplicht zijn en dit ook niet altijd doen. En als ze het wel doen, verschilt het per gemeente hoeveel ze aanvullen. Een deel van de gemeenten verhoogt de jongerennorm tot het niveau van de norm voor een alleenstaande volwassene. Andere gemeenten maken een berekening van de specifieke kosten en vullen dat aan vanuit de bijzondere bijstand. Ten slotte zijn er gemeenten die niet aanvullen. Een gemeentemedewerker: "Wij verstrekken een jongerenuitkering.

Op zich is dat inderdaad heel erg weinig, maar wij hebben geen informatie dat het niet lukt om hiervan rond te komen." Dat niet alle gemeenten de jongerenuitkering aanvullen voor jongeren die zich zonder ouderlijk vangnet moeten redden – dus niet alleen amv's – is een bekend probleem.28

Een beleidsmedewerker van Nidos zegt: "De situatie van ex-amv's verschilt wezenlijk van jongeren die een thuissituatie hebben met ouders met een onderhoudsplicht. Er is altijd een inkomensaanvulling nodig."

Het verschil tussen de – lage – bijstandsuitkering voor jongvolwassenen en het – ook al niet te hoge – minimumloon en de studiefinanciering moet jongvolwassen stimuleren om te gaan werken of studeren. Voor sommige amv's is studeren en/of werken echter geen reële optie, omdat ze de taal nog onvoldoende beheersen of vanwege stress en psychische problemen (waarover meer in paragraaf 3.3 en 3.4).

26 Samah, podcast Money: Statushouders, die hun gezin willen laten overkomen, moeten hiervoor binnen drie maanden na vergunningverlening een aanvraag doen. Doen zij dat tijdig dan zijn geen kosten aan de verblijfsvergunning aanvraag verbonden (leges) en krijgen de familieleden een zogenoemde afgeleide asielvergunning. De kosten voor de reis van de familieleden naar Nederland komen wel voor eigen rekening van de statushouder. 27 J. Verloove & J. Poerwoatnodjo, 'Desnoods eet ik twee weken brood met pindakaas.' Handreiking over de financiële zelfredzaamheid van jonge alleenstaande vluchtelingen, Utrecht: Kennisinstituut Integratie en Samenleving 2021. 28 Zie bijvoorbeeld: Binnenlands Bestuur, Gemeenten verdeeld over jongerennorm in de bijstand, nieuwsbericht van 10 juni 2021 en Podcast Het Bouwdepot: Bouwen met staatssecretaris Blokhuis, 2020.

Alleen volwassen worden

19

kinderombudsman

nationale ombudsman

Inkomensondersteuning is complex en streng Een veelgenoemd probleem in dit onderzoek is het complexe systeem van inkomensondersteuning: aan de verschillende vormen van inkomensondersteuning zijn veel voorwaarden verbonden, die niet altijd aansluiten op de realiteit van amv's. Hierdoor is een foutje door de jongere of diens begeleider makkelijk gemaakt. Het systeem van inkomensondersteuning wordt ook als streng ervaren door begeleiders: fouten leiden al snel tot sancties in plaats van een oplossing. Schulden stapelen zich vervolgens gemakkelijk op door het lage inkomen van de jongeren in combinatie met het gebrek aan (financiële) zelfstandigheid en het ontbreken van een ondersteunend (financieel) vangnet.29 Gaten in het inkomen: bij eerste aanvraag en overgang van bijstand naar werk Zodra een amv 18 wordt en vanuit de opvang zelfstandig gaat wonen, moet er inkomen geregeld worden. De toekenning van een bijstandsuitkering of toeslagen neemt vaak enige tijd in beslag. Tussen 18 jaar worden en ontvangst van een studiefinanciering kan ook een inkomensgat ontstaan. Dit terwijl vaak al wel de eerste zorgkosten en huur moeten worden betaald. Nidos vertelde aan de ombudsmannen: "In sommige gemeenten duurt het lang om een uitkering te regelen. Het aanvragen kan pas vanaf 18 jaar en vervolgens duurt het nog weken voordat de bijstand wordt uitgekeerd.

Daarom is nu afgesproken dat een maand eerder de bijstand kan worden aangevraagd. Of bij DUO, bij jongeren die in april 18 worden, terwijl de studiefinanciering pas begint in het nieuwe schooljaar. Soms ontstaat er een overgangsperiode waarin jongeren het financieel heel moeilijk hebben." Er vallen ook gaten in het inkomen in de overgang van werk naar bijstand en omgekeerd. Veel jongeren uit dit onderzoek hebben af en aan werk: baantjes van korte duur en/of nulurencontracten. In Coronatijd is het behoud van baantjes extra moeilijk geweest. Het schakelen van werk naar bijstand levert vaak een overgangsperiode op zonder inkomen. In die tijd ontstaan er gemakkelijk schulden. Uitstromen van de bijstand naar werk levert het risico op van verrekeningen en terugvorderingen van bijstandsuitkering en toeslagen. Fouten en schulden door ingewikkelde voorwaarden Als bijstandsgerechtigde moet een amv aan de verplichtingen voldoen van de Participatiewet, waaronder de inlichtingenplicht. Dit betekent dat de jongere verplicht is om wijzigingen door te geven over zijn of haar inkomsten of de leefsituatie. Als ze de veranderingen niet tijdig melden, dan riskeren ze een stopzetting, verlaging of terugvordering van de bijstandsuitkering en een boete.

Van begeleiders hoorden de ombudsmannen dat de jongeren zich vaak niet bewust zijn van deze regels en gaan werken en vergeten om dit aan de gemeente te melden. Zonder een begeleider die dit samen met de amv in de gaten houdt, gaat dit gemakkelijk mis. Een vrijwilliger van VluchtelingenWerk legt uit: "Er ontstaan vaak financiële problemen doordat de jongeren zowel in de bijstand zitten als aan het werk zijn. VluchtelingenWerk probeert dit in de begeleidingsperiode van 8 maanden wel in de gaten te houden. Maar vaak na die 8 maanden is er juist sprake van 'life events', er veranderen dingen in het leven van de ex-amv bijvoorbeeld omdat ze trouwen of een kind krijgen. Deze veranderingen in hun leven hebben invloed op bepaalde regelingen, maar mensen realiseren zich dit vaak niet en dat resulteert soms in boetes of het moeten terugbetalen."

29 Voor een uitgebreide analyse van de complexiteit en strengheid van het systeem van inkomensondersteuning voor statushouders, wordt verwezen naar: Nationale ombudsman, Een status met weinig armslag, 25 april 2022, rapportnr. 2022/082.

Alleen volwassen worden

20

kinderombudsman

nationale ombudsman

Ook de voorwaarden verbonden aan de studiefinanciering en zorgtoeslag zijn ingewikkeld voor de jongeren van dit onderzoek. Ze begrijpen bijvoorbeeld niet dat de hoogte van de zorgtoeslag afhangt van je gezinssamenstelling of dat stoppen met school gevolgen heeft voor de studiefinanciering. Een medewerker van een gemeente vertelt: "Er komen vaak jongeren naar het jongerenloket met schulden. […] Je kunt sommige dingen 10x zeggen, maar dan hebben ze nog geen idee waar het over gaat en wordt er sociaal wenselijk geantwoord." Het systeem is niet alleen complex voor de jongeren, ook professionals of vrijwilligers zien niet altijd dat er een fout is gemaakt. Ook dan hebben de jongeren behoefte aan een begeleider die kan helpen de problemen op te lossen.

Een begeleider vertelt: "Voor 18 jaar en nog een paar maanden daarna, begeleidde ik een jongen. Hij kreeg een uitkering en had op een gegeven moment zelf door dat hij te veel kreeg. Ik vond het knap dat hij dat had gezien. Hij trok aan de bel bij de gemeente en VluchtelingenWerk, maar die zeiden dat het wel klopte. Uiteindelijk bleek dat de jongen gelijk had. Hij moest €1.000,- terug betalen." Een 19-jarige Eritrese vrouw vertelt: "Mijn vorige begeleider had een fout gemaakt bij het invullen van mijn formulieren. Toen moest ik €3.000,- terugbetalen aan de Belastingdienst. Als mijn nieuwe begeleider er niet was geweest, had ik een groot probleem gehad. Dit had ik niet zelf kunnen doen, niemand zou mij begrijpen."

Niet oplossingsgericht, maar bestraffend Ten slotte wordt regelmatig genoemd dat instanties – zoals de Belastingdienst/Toeslagen en gemeenten – niet preventief, coulant en oplossingsgericht werken om fouten te voorkomen, maar veel meer gericht zijn op bestraffen als het misgaat. Uit de voorbeelden blijkt dat instanties niet altijd in staat zijn om zich voldoende in te leven in de situatie van de amv's, waardoor problemen in stand blijven.

Een begeleider geeft het volgende voorbeeld: "Ik was coach van een zorg mijdende jongen. Iedereen bestempelde hem als boos, agressief en onhandelbaar. Bovendien dachten ze dat hij een lage intelligentie had. Ik heb een band met hem opgebouwd. Samen hebben we op een groot vel papier alles uitgeschreven waar hij moeite mee had en wat hem dwars zat. Het bleek dat hij dingen in Nederland gewoon niet begreep. Met een paar ontmoetingen is het gelukt om de jongen bijna uit zijn schulden te helpen. Nu zit mijn taak er op en moet ik de casus terugleggen bij WerkSaam, omdat de jongen nu wel bemiddelbaar is. Bij WerkSaam gebeurt er vervolgens niets mee. De casus komt daar onderin de kaartenbak en tegen de tijd dat de jongen opgeroepen wordt, is hij weer terug bij af."

Daarnaast vertellen begeleiders dat als het mis gaat bij deze jongeren het meteen goed misgaat. Ze krijgen dan te maken met schuldsanering of dreigen uit huis gezet te worden. Een begeleider vertelt: "Jongeren krijgen een handvol formulieren en worden vervolgens het bos in gestuurd. Ze moeten bijvoorbeeld bonnetjes bewaren en dan wordt bepaald of de jongere recht heeft op schuldhulp. Er is weinig sensitiviteit om de jongeren wat meer bij de hand te nemen."

Alleen volwassen worden

21

kinderombudsman

nationale ombudsman

Ontzorgen in de Wet inburgering 2021 Inmiddels is de nieuwe Wet inburgering 2021 in werking getreden, hetgeen betekent dat amv's aan wie na 1 januari 2022 een verblijfsvergunning is verleend, en die moeten inburgeren en bijstand ontvangen, ten minste voor zes maanden financieel 'ontzorgd' worden door de gemeente.30 Dit houdt in dat zij de betalingen van huur, gas, water, elektra en het regelen van de verplichte zorgverzekering uit handen nemen. Daarnaast bieden gemeenten statushouders – en dus ook amv's – begeleiding die erop gericht is om hen financieel zelfredzaam te maken. Deze nieuwe taak van gemeenten zal waarschijnlijk niet voor alle amv's de financiële problemen wegnemen. In een recent onderzoek van de Nationale ombudsman naar financiële problemen van statushouders, uitte hij onder meer zijn zorgen over de grote verschillen in kwaliteit en continuïteit van de begeleiding naar financiële zelfredzaamheid. Daarnaast vallen amv's die een opleiding volgen in principe buiten de regeling van ontzorgen, omdat zij dan studiefinanciering ontvangen en geen bijstandsgerechtigde zijn. Ten slotte vallen statushouders – en dus ook amv's – die vóór 1 januari 2022 in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning onder de oude Inburgeringswet, waarvoor de regeling van ontzorgen niet geldt.31

3.3.

Problemen met onderwijs Ook in het onderwijs lopen de jongeren regelmatig vast. Uit de gesprekken met begeleiders blijkt dat het taalniveau en taalbegrip van de jongeren vaak te laag is om een opleiding – op hun niveau – te volgen en er weinig wordt ingezet op talentontwikkeling. Een groot deel van de amv's begint niet eens aan een opleiding. Hieronder wordt kort toegelicht hoe het onderwijs en de inburgering geregeld is. Daarna worden de verschillende knelpunten nader toegelicht. Leerplicht en inburgeringsplicht Alle kinderen zijn tot hun 16e leerplichtig en tot hun 18e kwalificatieplichtig. Dit geldt ook voor amv's. Zij krijgen onderwijs in een ISK. Dat zijn vaak afdelingen op reguliere scholen voor het voortgezet onderwijs. Kinderen mogen twee jaar, met soms een uitloop van een half jaar, onderwijs volgen op een ISK.32 Na de ISK is het de bedoeling dat kinderen uitstromen naar het reguliere onderwijs. Vanaf 16 jaar zijn amv's volgens de Wet inburgering inburgeringsplichting. Omdat de jongeren tot 18 jaar nog kwalificatieplichtig zijn, hoeven ze voor hun 18e nog niet in te burgeren. Vanaf 18 jaar verandert dat. De jongeren moeten dan een diploma van de middelbare school kunnen overleggen of van mbo 2 niveau 2 of hoger. Ook het volgen van een opleiding kan soms een tijdelijke vrijstelling geven, indien dit leidt tot een diploma of certificaat.