Bijlage 2 Memo achtergrondinformatie openbaarheid vergaderingen 24-11-2023

M E M O Aan

: Joop van Nuijs

Van

: Helen Bernard & Dennie Kattenberg, Griffie

Onderwerp

: Openbaarheid vergaderingen en bijeenkomsten van de gemeenteraad

Datum

: 24 november 2023

Inleiding Het al dan niet openbaar zijn van vergaderingen en bijeenkomsten van de gemeenteraad is een actueel thema van debat, getuige ook het artikel ‘Nederlandse gemeenten overtreden massaal de wet door achterkamertjes in te duiken’ d.d. 24 juni 2023 in de Stentor. Naar aanleiding van dit artikel zijn er kamervragen aan de minister van Binnenlandse Zaken gesteld over het achter gesloten deuren plaatsvinden van vergaderingen en bijeenkomsten door de gemeenteraad en de legitimiteit hiervan. In deze memo wordt het juridisch kader geschetst voor de vergaderingen en bijeenkomsten van de gemeenteraad. Wettelijke grondslag Gemeentewet Gemeenteraad Wanneer men zoekt naar een wettelijke basis voor het al dan niet in openbaarheid vergaderen door de gemeenteraad komt men uit bij artikel 23 lid 1 van de Gemeentewet. Dit lid luidt als volgt: “1. De vergadering van de raad wordt in het openbaar gehouden”. In de rest van dit artikel wordt omgeschreven wanneer de raad de deuren van zijn vergadering gesloten kan houden: “2 De deuren worden gesloten, wanneer ten minste een vijfde van het aantal leden dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt of de voorzitter het nodig oordeelt. 3 De raad beslist vervolgens of met gesloten deuren zal worden vergaderd.

4 Van een vergadering met gesloten deuren wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad anders beslist.” In lid 5 wordt bepaald dat er een besluitenlijst moet worden opgemaakt: “5 De raad maakt de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. De raad laat de openbaarmaking achterwege voor zover het aangelegenheden betreft ten aanzien waarvan op grond van artikel 25 geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang.” Welke vergaderingen van de gemeenteraad de wetgever hiermee bedoeld staat niet expliciet in de Gemeentewet of memorie van toelichting daarbij. Impliciet blijkt uit de bepalingen dat hiermee op de besluitvormende vergaderingen van de gemeenteraad wordt gedoeld. Dat blijkt uit het feit dat er gesproken wordt over de ‘voorzitter’, ‘de raad beslist’ en ‘de besluitenlijst’. Deze begrippen kunnen enkel van toepassing zijn op de besluitvormende raadsvergaderingen aangezien de raad enkel daar besluiten neemt.

De wet geeft ook in andere artikelen kaders voor het houden van de raadsvergaderingen. Zo bepaalt artikel 19 Gemeentewet dat de burgemeester de leden oproept tot de vergadering en wordt in artikel 20 Gemeentewet bepaald dat een vergadering niet wordt geopend als er niet voldoende raadsleden aanwezig zijn. Het zogenoemde quorum is "meer dan de helft". In Epe houdt dat in dat er minimaal 12 raadsleden aanwezig moeten zijn om een raadsvergadering te kunnen houden. Ook de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVvR) ziet de raadsvergadering als het moment dat de gehele gemeenteraad bijeenkomt en waar de besluiten worden genomen. 1 De minister bevestigt in de beantwoording van de kamervragen dat met de vergaderingen van de gemeenteraad de besluitvormende vergaderingen wordt bedoeld, waarin finale beraadslaging plaatsvindt. Deze vergaderingen dienen dus altijd in de openbaarheid plaats te vinden tenzij de raad zoals bovengenoemd zelf besluit de deuren te sluiten.2 Raadsvergaderingen onderscheiden zich dus van bijeenkomsten doordat deze expliciete kaders kent in de Gemeentewet. Bijvoorbeeld doordat een raadsvergadering door de burgemeester bijeen wordt geroepen en een quorum geldt (artikel 19 Gemeentewet). Raadscommissies In de Gemeentewet is voorts de mogelijkheid tot het instellen van commissies geregeld in artikel 82 tot en met 85 Gemeentewet.

Voor raadscommissies (artikel 82) en bestuurscommissies (artikel 83) is artikel 23 lid 1 tot en met 5 van toepassing wat betekent dat deze vergaderingen openbaar worden gehouden, tenzij door de raad besloten wordt dat de deuren moeten worden gesloten (lid 2 tot en met 4, artikel 23). In artikel 84 maakt het mogelijk om ‘andere commissies’ in te stellen. Hier is artikel 23 lid 1 tot en met 3 niet op van toepassing. De raad heeft hierbij zelf de mogelijkheid om de openbaarheid te regelen. In geval van geheimhouding zijn lid 4 en 5, artikel 23 van toepassing. Op de raadscommissies is artikel 19 Gemeentewet ook van toepassing, met dien verstande dat de voorzitter van de raadscommissie de commissie bijeen kan roepen. Wet open overheid Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo) in werking getreden als vervanger van de Wob. Deze wet gaat uit van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.

Artikel 1.1 van deze wet luidt als volgt: “1.1 Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.” Waarbij publieke informatie als volgt wordt gedefinieerd in artikel 2.1: “Publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.” De definitie van documenten luidt als volgt: “Document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;” Deze documenten moeten voor de belanghebbende en belangstellende burger goed te bereiken zijn en algemeen toegankelijk behoudens uitzonderingsgevallen. 3 Het betreft hier de openbaarheid van documenten, niet die van alle vergaderingen of bijeenkomsten van de raad. Dit is ook bevestigd in de beantwoording van kamervragen door de Minister. Desalniettemin valt hier wel uit af te leiden dat de wetgever een grote waarde hecht aan de openbaarheid van bestuur.

1

NvvR, n.d., https://www.raadsleden.nl/het-raadslid/wat-doet-de-gemeenteraad/raadsvergadering#:~:text=De %20raadsvergadering%20is%20h%C3%A9t%20moment,Alleen%20raadsleden%20mogen%20hieraan %20deelnemen 2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 31 augustus 2023, Antwoord op Kamervragen over het artikel ‘Nederlandse gemeenten overtreden massaal de wet door achterkamertjes in te duiken’, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/08/31/antwoorden-op-kamervragen-over-hetartikel-nederlandse-gemeenten-overtreden-massaal-de-wet-door-achterkamertjes-in-te-duiken. 3 Wet open overheid, 1 april 2023, artikel 2.4 en Hoofdstuk 3.

Conclusie: Gelet op het bovenstaande bestaat er geen wettelijke verplichting om alle bijeenkomsten en vergaderingen van de gemeenteraad, openbaar te laten zijn. Wel moeten de besluitvormende vergaderingen van de gemeenteraad openbaar zijn. Ook moeten raads- en bestuurlijke commissies in de openbaarheid plaatsvinden tenzij de raad zelf anders besluit op gronden die in de wet zijn opgenomen. Deze lijn wordt ook bevestigd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken in de beantwoording van de Kamervragen. Binnen de gemeente Epe vinden de vergadering van commissies en de raad binnen bovenstaand wettelijk kader plaats. Overwegingen Los van deze wettelijke kaders kan ervoor worden gekozen (buiten de besluitvormende bijeenkomsten en commissievergaderingen) bijeenkomsten van de raad en het college openbaar te laten zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan bijeenkomsten waar de raad, op uitnodiging van het college, door ambtenaren over bepaalde onderwerpen wordt geïnformeerd. Op dit moment worden regelmatig informatieve of technische sessies gehouden zonder een politiek karakter. Dit is ook juist; politiek moet in de openbaarheid worden bedreven zodat hier democratische controle op en verantwoording over kan plaatsvinden. De bijeenkomsten zijn niet-openbaar; inwoners worden hier niet voor uitgenodigd.

Let wel; niet-openbaar is niet hetzelfde als “geheim”, stukken die gebruikt worden voor een dergelijke bijeenkomst kunnen eventueel wel worden opgevraagd d.m.v. een Woo verzoek. Veelal wordt de gedeelde informatie in een later stadium actief openbaar gemaakt. In het kader van een goede informatievoorziening kunnen informele (niet-openbare) sessies een bijdrage leveren aan een goed politiek bestuurlijk besluitvormingsproces. Het gaat hierbij vooral om het aanbieden van een verdieping in de kennis, vergelijkbaar met het door raadsleden zelf googelen, werkbezoeken afleggen of de krant lezen. Tijdens dergelijke sessies gebeurt dus niets ‘stiekems of ‘geheimzinnigs’; het is simpelweg een andere vorm van informatie vergaren. Het niet openbaar zijn van dergelijke bijeenkomsten heeft niet te maken met een gebrek aan transparantie maar veeleer met het informele karakter c.q. de gekozen vorm van dergelijke bijeenkomsten. In den lande wordt verschillend omgegaan met dergelijke bijeenkomsten. In sommige gemeenten zijn deze wel openbaar toegankelijk voor publiek, andere gemeenten houden deze bijeenkomsten achter gesloten deuren. Hier zijn verschillende overwegingen in te maken. Voordelen openbare bijeenkomsten - Het openbaar houden van bijeenkomsten draagt bij aan transparantie en kan het vertrouwen van inwoners vergroten.

Aan de zijde van inwoners zou een grotere openheid op lange termijn kunnen bijdragen aan ‘politieke volwassenheid’: inwoners die zich ervan bewust zijn dat politieke en beleidsprocessen niet altijd optimaal verlopen, zullen in de toekomst wellicht minder snel teleurgesteld raken in de overheid.4 - Door inwoners in alle fasen van de zogenoemde beleidscyclus te betrekken, en ze mee te nemen in de prioritering, vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid, komen de verschillende perspectieven die bij inwoners leven aan de orde en voelen zij zich beter betrokken. Zodoende krijgt de lokale bevolking de mogelijkheid om haar kennis en vaardigheden te vergroten en zo een zinvolle bijdrage te (gaan) leveren aan de lokale democratie. - Gelet op het bovenstaande kan het in openbaarheid houden van vergaderingen de legitimiteit van de besluiten van gemeenteraad en college vergroten. 5

4

Grimmelikhuijsen,S. (2013). Meer openbaarheid, meer vertrouwen?, Beleid en Maatschappij, 40 (4), 451-455. https://dspace.library.uu.nl/bitstream/handle/1874/382582/Meer_openbaarheid_meer_vertrouwen.pdf? sequence=1. 5 Bouma, J. e.a. (2023). Betrokken burgers onmisbaar voor een toekomstbestendige leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving, https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2023-betrokken-burgerssignalenrapport-4957_1.pdf.

-

Mits het gaat om inhoudelijke informatie die niet gekleurd is, welke je vervolgens openbaar maakt, kan iedereen het inzien en haal je de politieke component eruit. Bovendien wordt de informatie zo gelijker verdeeld en kom je tot betere plannen. 6 Deelnemers worden zich bewust van de effecten van hun keuzes; iets dat ze eerst een goed idee vonden, blijkt dan negatieve consequenties te hebben. Zo kun je ze meenemen in de lastige dilemma’s die besluitvorming met zich meebrengt.

Nadelen openbare bijeenkomsten - Het kan voor ambtenaren een beperkende factor zijn wetende dat alles wat ze zeggen openbaar is. Dan krijg je het chilling effect; men gaat zich behoedzamer gedragen. Dit komt de informatiepositie van de gemeenteraad niet ten goede. - Uit onderzoek blijkt dat transparantie (achteraf) over de rationale van bepaalde keuzes leidt tot meer vertrouwen in een proces. Bij politieke of anderszins gevoelige onderwerpen is transparantie echter vaak minder goed voor het vertrouwen. Hoe minder politiek een organisatie is, hoe meer vertrouwen wordt gewekt door naar buiten te treden met transparantie.7 Een gemeente is een politiek bestuurlijke organisatie, wat zou impliceren dat meer transparantie niet leidt tot meer vertrouwen. - Wanneer bij informatieve of technische bijeenkomsten derden aanwezig zijn en er politiek gevoelige onderwerpen besproken worden bestaat het risico dat deze bijeenkomsten een politiek karakter krijgen terwijl deze juist bedoeld zijn om op een objectieve manier informatie te vergaren en te sonderen hoe de raad tegen bepaalde beleidskeuzes aankijkt. - In navolging van het bovenstaande lopen ambtenaren in bovengenoemde situaties het risico aangesproken te worden terwijl het het college moet zijn die verantwoording moet afleggen.

8 - Ook zal slechts een klein deel van de inwoners bij dergelijke bijeenkomsten aanwezig zijn; dit zijn veelal de inwoners die het onderwerp betreft of die in zijn algemeenheid al zeer betrokken zijn.9 - De (openbaarheid van) informatiebijeenkomsten voor de gemeenteraad moet niet worden verward met participatie. Dit zijn verschillende processen met ieder een eigen doel. Inwoners kunnen de verwachting hebben dat in een dergelijke informatiebijeenkomst ook geparticipeerd wordt. Met name bij politiek gevoelige onderwerpen kan dit de informatie-uitwisseling bij een informatiebijeenkomst bemoeilijken. - Een informatiebijeenkomst voor de gemeenteraad heeft vaak een ander karakter dan een informatiebijeenkomst voor inwoners. Ook het moment van deze bijeenkomsten loopt in de tijd vaak uiteen, de raad wordt nu meestal wat eerder geïnformeerd dan inwoners. Dit kan in de praktijk voor uitdagingen zorgen als een bijeenkomst voor de gemeenteraad openbaar is. Dan valt het communicatiemoment naar buiten samen met het moment voor de gemeenteraad. Dit is onwenselijk, wat kan maken dat de raad later wordt geïnformeerd dan nu het geval is.

6

Van der Meulen, J. (2023). Oekaze-Kok zit goed contact nog altijd in de weg: Meer openheid en omgangsregels moeten angstcultuur vervangen. Publiek Denken, https://specials.publiekdenken.nl/publiek-denken-40-2023/welbeschouwd? _gl=1*ajwuec*_ga*NjQ1NzcyNzAxLjE2OTA0NTkwMTY.*_ga_WB98PY6PGM*MTY5MDQ1OTAxNi4xLjAuMTY5M DQ1OTAxNi4wLjAuMA..*_ga_Q35BT1S36V*MTY5MDQ1OTAxNi4xLjAuMTY5MDQ1OTAxNi4wLjAuMA..&_ga=2.1 8992504.1575702735.1690459016-645772701.1690459016. 7 Grimmelikhuijsen, S. (22 april 2021). Transparantie niet zaligmakend voor vertrouwen in politiek, bestuur en wetenschap. Universiteit Utrecht, https://www.uu.nl/achtergrond/transparantie-niet-zaligmakend-voorvertrouwen-in-politiek-bestuur-en-wetenschap. 8 De Graaf, T. (24 juni 2021). Investeren in vertrouwen. Raad van State, https://www.raadvanstate.nl/publicaties/ toespraken-vice-president/investeren-in-vertrouwen/. 9 Bekkers, H. (10 juni 2017). De donkere kant van burgerparticipatie. Binnenlands Bestuur, https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/burgerparticipatie-de-donkere-kant.