Bijlage 10 - Nadere toelichting- bindend advies omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

Nadere toelichting bindend advies omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Naar aanleiding van ‘Raadsbesluit tot vaststellen criteria voor adviesrecht voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’ (7 november 2023)

Samenvatting Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 zijn er veranderingen doorgevoerd in de procedure voor het aanvragen van een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s). Een belangrijke wijziging is de introductie van het bindend adviesrecht van de gemeenteraad bij vooraf aangewezen gevallen. De gemeenteraad moet in die gevallen een bindend advies uitbrengen dat het college bij het besluit over de vergunning moet volgen, mits dit advies is gebaseerd op wettelijke beoordelingsregels. In de meeste gevallen is de reguliere procedure met een termijn van 8 weken van toepassing. Deze termijn is echter vaak te kort om het volledige raadsproces te doorlopen. Daarom wordt aangeraden om het bindend advies zoveel mogelijk in de informele fase, bijvoorbeeld bij een conceptverzoek omgevingsproject, al in te winnen. Dit voorkomt vertraging en overschrijding van de wettelijke termijn. In deze toelichting worden drie scenario’s beschreven: 1. Bindend advies in de conceptfase, waarmee binnen de termijn van 8 weken kan worden gebleven. 2. Formele aanvraag wordt ingetrokken en vervangen door een conceptverzoek, om alsnog advies in de informele fase te vragen. 3. Formele aanvraag wordt gehandhaafd, waarbij overschrijding van de beslistermijn en juridische complicaties (zoals dwangsommen) mogelijk zijn.

Deze nieuwe werkwijze vraagt om een zorgvuldige afstemming tussen initiatiefnemer, college en raad. Vroegtijdige betrokkenheid van de gemeenteraad is essentieel om de besluitvorming binnen de gestelde termijnen te laten verlopen en om vertragingen of juridische complicaties te voorkomen.

2

1. Inleiding De inwerkingtreding van de Omgevingswet afgelopen 1 januari 2024 heeft gevolgen voor de wijze van vergunningverlening voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, en de rol die de gemeenteraad hierin speelt. De gemeenteraad geeft een bindend advies bij vooraf aangewezen gevallen, dat in acht moet worden genomen bij de beslissing op een omgevingsvergunningsaanvraag. Voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit geldt in de meeste gevallen de reguliere procedure, met een beslistermijn van 8 weken. In verband met de korte beslistermijn is het wenselijk om voorafgaand aan de formele procedure al advies van de raad te vragen. Het doorlopen van het raadsproces tijdens de formele procedure zal in veel gevallen leiden tot het overschrijden van de beslistermijn van 8 weken. In de volgende paragrafen worden de begrippen buitenplanse omgevingsplanactiviteit en bindend adviesrecht gemeenteraad verder uitgelegd.

1.1 Buitenplanse omgevingsplanactiviteit Omgevingsplanactiviteiten zijn in de Omgevingswet gedefinieerd als: a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. De activiteiten onder b. en c. hierboven zijn in de Omgevingswet aangemerkt als buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s). Dit zijn dus activiteiten die niet passen in het omgevingsplan. Aan buitenplanse omgevingsplanactiviteiten kan op twee manieren medewerking worden verleend, te weten door: 1. Het wijzigen van het omgevingsplan. Hiervoor is de gemeenteraad bevoegd. De procedure voor het wijzigen van een omgevingsplan is vergelijkbaar met de bestemmingsplanprocedure onder de (vervallen) Wet ruimtelijke ordening. 2. Het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Hiervoor is het college bevoegd. Onder de oude wetgeving (Wabo) moest bij een omgevingsvergunning die afweek van het bestemmingsplan in sommige gevallen de uitgebreide procedure worden gevolgd.

De doorlooptijd was daarmee vaak gelijk met een bestemmingsplanwijziging, waarbij vaak voor dat laatste gekozen werd. De Omgevingswet gaat bij omgevingsvergunningen uit van de reguliere procedure, met enkele uitzonderingen. Dat betekent dat een omgevingsvergunning, ook voor een BOPA, een kortere doorlooptijd heeft.

1.2 Bindend adviesrecht gemeenteraad Het college is op grond van de Omgevingswet bevoegd vergunningen te verlenen voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s), zonder dat de raad daarbij wordt betrokken. Wel kan de gemeenteraad bepalen voor welke BOPA’s hij bindend adviesrecht wil toepassen (artikel 16.15a en 16.15b Omgevingswet). De raad heeft op 14 december 2023 een lijst met categorieën aangewezen waarvoor bindend advies van de gemeenteraad nodig is in verband met buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Dit betekent dat voor de BOPA’s die vermeld staan op dit overzicht, de gemeenteraad een bindend advies kan geven voordat het college de omgevingsvergunning kan verlenen1. Het college is verplicht dit advies te betrekken bij de besluitvorming. Als de gemeenteraad adviseert om de vergunning te weigeren, dan mag het college de omgevingsvergunning – in beginsel – dus niet verlenen. Geeft de gemeenteraad 1

In de gevallen dat het college geen bevoegd gezag is, kan de gemeenteraad bindend advies geven over het besluit over het verlenen of onthouden van instemming van het college.

3

het advies om de vergunning te verlenen, dan mag het college de omgevingsvergunning – in beginsel – niet weigeren. Beoordelingsregels BOPA Het advies van de gemeenteraad moet gebaseerd zijn op en in overeenstemming zijn met de beoordelingsregels voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Dit volgt uit artikel 16.15b Omgevingswet. Deze beoordelingsregels staan in artikel 8.0a lid 2, artikel 8.0b, artikel 8.0e en 12.27a tot en met 12.27c van het Besluit kwaliteit leefomgeving en hebben betrekking op de fysieke leefomgeving. Als de gemeenteraad het bindend advies niet baseert op de deze beoordelingsregels, dan hoeft het college het advies niet in acht te nemen. Bepaalt het raadsadvies bijvoorbeeld dat een vergunning moet worden geweigerd en wordt dit gemotiveerd vanuit openbareorde-overwegingen? Dan mag het college dit raadsadvies niet volgen. Openbareorde-overwegingen zijn immers geen in de beoordelingsregels in het Bkl genoemde gronden voor weigering van de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Raadsvoorstel Na ontvangst van de aanvraag gaat er een formele adviesvraag naar de gemeenteraad via een raadsvoorstel. Het college verzoekt dan de gemeenteraad om de aanvraag te voorzien van een bindend advies.

In het raadsvoorstel wordt in ieder geval ingegaan op: de beschrijving van het initiatief, de verhouding tot het omgevingsplan, de verhouding tot het gemeentelijk beleid en de argumenten om al dan niet medewerking te verlenen. Het raadsvoorstel zou op de volgende manier geformuleerd kunnen worden: Gevraagd of voorgesteld besluit Voorgesteld wordt: 1. (Niet) In te stemmen met… Delegatie, mandaat en machtiging Aangenomen wordt dat het niet mogelijk is om het bindend adviesrecht via delegatie, mandaat of machtiging door een ander orgaan te laten uitvoeren. Tarief Uit artikel 2.50 lid 1 van de Tarieventabel gemeente Epe voor belastingen, heffingen en rechten 2025 volgt dat het tarief, als de gemeenteraad advies moet uitbrengen over de aanvraag van een omgevingsvergunning of een ander besluit op grond van de Omgevingswet, € 553,00 bedraagt. Verschil met verklaring van geen bedenkingen Onder de Wabo was er sprake van instemming van de gemeenteraad door het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb). Deze vvgb was nodig bij alle buitenplanse omgevingsvergunningen waarbij de uitgebreide procedure werd gevolgd, met uitzondering van een door de raad vastgestelde lijst van categorieën van gevallen waarbij de vvgb niet nodig werd geacht.

Een belangrijk verschil tussen de vvgb onder de Wabo en het adviesrecht onder de Omgevingswet is de procedure en inspraak: Bij de vvgb was er altijd sprake van een uitgebreide procedure. Waarbij o.a. de volgende stappen gevolgd werden: -

Middels een raadsbesluit geeft de gemeenteraad een ontwerp vvgb af Vervolgens wordt het ontwerpbesluit omgevingsvergunning ter inzage gelegd, waarmee eenieder gedurende zes weken de mogelijkheid krijgt om een zienswijze in te dienen De gemeenteraad neemt kennis van de eventuele zienswijzen en de beantwoording hiervan en (indien het geval) de aangepaste stukken, en geeft - middels een raadsbesluit - een definitieve vvgb af Verlening (definitieve) omgevingsvergunning

4

Bij het bindend adviesrecht is er niet altijd sprake van een uitgebreide procedure. In veruit de meeste gevallen wordt de reguliere procedure gevolgd, waarbij er geen ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd en er geen mogelijkheid is om zienswijzen in te dienen. De gemeenteraad heeft in die gevallen dan ook niet twee (ontwerp vvgb en definitieve vvgb), maar één beslismoment in het proces. Er zijn gevallen waarin wél de uitgebreide procedure wordt gevolgd bij een omgevingsvergunning voor een BOPA. Deze gevallen zijn vergelijkbaar met de uitgebreide procedure bij de vvgb. De gemeenteraad moet de gelegenheid hebben om kennis te nemen van de ontvangen zienswijzen voordat deze zijn definitieve bindende advies geeft. Dit voorkomt de situatie dat het college vanwege de bindendheid van het raadsadvies (artikel 16.15b Omgevingswet) gedwongen is om de vergunning te verlenen/weigeren, terwijl nieuwe inzichten uit de zienswijzen juist aanleiding geven de vergunning te weigeren/verlenen. Het college dient vóór het nemen van het ontwerpbesluit bij de gemeenteraad na te vragen hoe deze tegenover de aanvraag staat. Daarmee kan het college voorkomen dat het bindend advies van de gemeenteraad tot een heel ander definitief besluit op de vergunningaanvraag leidt dan het ontwerpbesluit dat ter inzage was gelegd en waarover zienswijzen konden worden ingediend.

Bovendien brengt de gemeenteraad een voorlopig advies uit voor de ontwerpbeschikking en vervolgens een definitief bindend advies voor de definitieve beschikking. Een voorlopig advies legt het college als op het ontwerpbesluit betrekking hebbend stuk tijdens de zienswijzentermijn ter inzage (artikel 3.11 Awb).

5

2. Nieuw proces Omgevingswet en scenario’s proces 2.1 Nieuw proces Omgevingswet Anders dan voorheen geldt voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten niet meer standaard de uitgebreide procedure van 26 weken, maar de reguliere procedure van 8 weken. Hoewel het college bevoegd is om de beslistermijn in deze procedure eenmalig te verlengen met 6 weken (artikel 16.64, lid 2, Omgevingswet), is het waarschijnlijk niet toegestaan om uitsluitend vanwege het adviesrecht van de gemeenteraad van deze bevoegdheid gebruik te maken. Deze termijn geldt dus ook voor die aanvragen waarvoor de raad aangeeft bindend advies te willen geven. Doet zich zo’n situatie voor, dan is de 8 weken termijn niet altijd te behalen, omdat dan ook een raadsbesluitvormingsproces moet worden doorlopen. Uitgebreide procedure is de uitzondering Het is niet zomaar mogelijk voor het college om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren om daarmee meer tijd te hebben voor het verlenen van een vergunning. In de wet (art. 10.24 Omgevingsbesluit) staat een lijst van specifieke gevallen waarvoor de uitgebreide procedure van toepassing is. Daarnaast mag het college alleen maar de uitgebreide procedure van toepassing verklaren als: 1. De initiatiefnemer dit zelf wil of instemt met een verzoek van het college, of; 2. Het gaat om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit: a.

waarbij het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en b. waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Het bindend adviesrecht van de raad is geen reden om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. Acht weken is meestal onvoldoende tijd voor bindend advies Gezien de doorlooptijd van de besluitvorming is de beslistermijn van 8 weken zeer kort. Dit betekent dat het advies van de raad zo snel als mogelijk gegeven moet worden. Wanneer door het college niet tijdig wordt beslist op de aanvraag bestaat de mogelijkheid dat de aanvrager het college in gebreke stelt. Dit betekent dat het college vervolgens nog 2 weken de tijd heeft om een besluit te nemen. Na het verstrijken van deze twee weken worden van rechtswege dwangsommen verbeurd. Ook al ontstaat er na het verstrijken van de termijn geen vergunning van rechtswege meer, is dit wel een onwenselijke situatie. Het reguliere proces Met de huidige werkwijze zal het heel moeilijk zijn de aanvraag met bindend advies binnen de gestelde termijn te verlenen. Na het indienen van de aanvraag vindt de inhoudelijke beoordeling plaats. Eerst wordt gekeken of alle relevante stukken zijn ingediend. Daarna worden de benodigde adviezen opgevraagd en vindt de beoordeling van het plan plaats.

Na ambtelijke beoordeling zal het voor besluitvorming naar het college gaan. De aanlevertermijn voor het college bedraagt 2 weken (inclusief bespreking portefeuillehouder). Vervolgens volgt besluitvorming door het college waarna de stukken worden doorgezonden aan de griffie. Daarna worden de stukken toegezonden aan de agendacommissie. De agendacommissie bepaalt voor welke raadscommissie- en raadsvergadering de stukken worden geagendeerd. De doorlooptijd van raadsbesluiten kan daardoor variëren van 4 weken tot enkele maanden. Dit laatste vanwege de agendering van de onderwerpen door de agendacommissie van de raad, maar bijv. ook recessen van college en raad. Besluit zonder advies is een uitzondering Als een advies niet tijdig wordt uitgebracht door de gemeenteraad, staat het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan nemen van het besluit (artikel 3:6 lid 2 Awb). Het mag echter geen automatisme zijn dat het college na overschrijding van de termijn zonder bindend advies besluit. Het college zal

6

namelijk aannemelijk moeten maken dat de gemeenteraad voldoende tijd heeft gehad om een advies uit te kunnen brengen. Vervolgens zal ze een belangenafweging moeten maken, waarbij het belang van tijdige besluitvorming wordt afgewogen tegen het belang van het advies van de raad.

2.2 Scenario’s De procedure van een omgevingsvergunning kan opgesplitst worden in de informele procedure en formele procedure. De informele procedure omvat de stappen die een initiatiefnemer neemt voordat hij een formele aanvraag omgevingsvergunning indient. Onderdeel van de informele procedure kan zijn het conceptverzoek omgevingsproject. Wanneer een initiatiefnemer besluit de aanvraag omgevingsvergunning bij de gemeente in te dienen, start de formele procedure. De formele procedure kent formele termijnen en verschillende fasen, te weten: ontvangen aanvraag, in behandeling nemen van de aanvraag, het nemen van een besluit op de aanvraag, de mogelijkheden van bezwaar, beroep en hoger beroep. Scenario 1: Bindend advies bij conceptverzoek omgevingsproject Zoals gezegd bepaalt de initiatiefnemer welke procedure hij wil volgen voor zijn initiatief. Voor de grotere afwijkingen van het omgevingsplan vindt meestal vooraf overleg plaats met de gemeente. Voor die gevallen die afwijken van het omgevingsplan (BOPA’s) en waarvoor bindend advies is vereist, zal de initiatiefnemer altijd geadviseerd worden een conceptverzoek omgevingsproject in te dienen voordat de vergunning formeel wordt aangevraagd. Wanneer de initiatiefnemer een conceptverzoek omgevingsproject indient, wordt het initiatief getoetst op regelgeving, beleid en kwaliteit.

De conclusies uit deze toets ontvangt de initiatiefnemer in de vorm van een resultaatbrief. Een conclusie kan zijn dat het verzoek ambtelijk is beoordeeld als niet kansrijk. Dit betekent dat de aanvrager te kennen wordt gegeven dat het aanvragen van een omgevingsvergunning hoogstwaarschijnlijk zal leiden tot een weigering. In de gevallen dat het verzoek als kansrijk wordt beoordeeld wordt de intentie om medewerking te verlenen uitgesproken. Daarbij worden vaak in de schriftelijke reactie nog aandachtspunten meegegeven aan de initiatiefnemer, zodat zijn aanvraag meer kans maakt op een positief besluit. Voor de laatstgenoemde gevallen waar het verzoek als kansrijk is beoordeeld, maar bij een officiële aanvraag ook bindend advies van de raad nodig zou zijn, kan de raad bij het conceptverzoek betrokken worden: In het raadsbesluit van 14 december 2023 - aangaande de gevallen waarbij de gemeenteraad bindend adviesrecht heeft - is als uitzondering opgenomen dat geen advies van de gemeenteraad nodig is, als dat in de fase van het conceptverzoek omgevingsproject al is gegeven. Het college verzoekt dan de gemeenteraad - door middel van een raadsvoorstel - de aanvraag te voorzien van een bindend advies. Hiermee heeft de gemeenteraad dus de mogelijkheid om in het voortraject al advies te geven en is het knelpunt rond de 8 weken termijn opgelost.

Immers is het conceptverzoek niet aan wettelijke termijnen gebonden. In het raadsbesluit van 14 december 2023 is niet vastgelegd in hoeverre het conceptverzoek en de definitieve aanvraag overeen moeten komen. Een afwegingskader zou kunnen zijn: De definitieve aanvraag hoeft niet terug naar de raad indien: - De inhoud van de definitieve aanvraag gelijk of nagenoeg gelijk is aan de conceptaanvraag waarop de raad positief heeft geadviseerd. - Eventuele verschillen niet relevant zijn voor de ruimtelijke beoordeling of binnen het kader van het eerdere advies passen. Een uitzondering hierop zou kunnen zijn: - De raad heeft in haar eerdere advies duidelijk gemaakt dat haar instemming beperkt is tot het voorgelegde plan of de raad heeft specifiek verzocht om het plan bij de definitieve aanvraag nog een keer voor te leggen. Indien de gemeenteraad betrokken is geweest bij een conceptverzoek, dan bestaat de mogelijkheid om de gemeenteraad te informeren bij de definitieve aanvraag van de vergunning, de verlening van de vergunning of op allebei de momenten, door middel van een informatienota. Scenario 2: Formele aanvraag laten intrekken & bindend advies bij conceptverzoek omgevingsproject

7

Ondanks dat wij initiatiefnemers op voorhand aansturen op het indienen van een conceptverzoek, staat het hen vrij om direct een formele vergunningsaanvraag in te dienen. Zoals eerder toegelicht is het lastig om binnen de termijn van 8 weken een bindend adviesrecht van de gemeenteraad te verkrijgen. Het college zal dan ook de aanvrager verzoeken om de formele aanvraag in te trekken (kosteloos) en eerst een conceptverzoek omgevingsproject in te dienen. Een aanvrager is daar niet toe verplicht. Scenario 3: Formele aanvraag in stand houden Een aanvrager is niet verplicht een aanvraag in te trekken wanneer het college een dergelijk verzoek doet in het kader van bindend adviesrecht van de raad. Besluit een aanvrager dat niet te doen, dan zal de gemeenteraad dus binnen de formele procedure van de omgevingsvergunning haar bindend advies moeten geven. De verwachting is dat in de meeste gevallen de termijn van 8 weken zal worden overschreden. Met goedkeuring van de aanvrager kan het college de beslistermijn verlengen. De initiatiefnemer hoeft hier echter geen medewerking aan te verlenen. In dat geval kan de initiatiefnemer het college in gebreke stellen vanwege niet tijdig beslissen. Na in gebreke stelling heeft het college nog twee weken de tijd om een besluit te nemen. Wordt er geen besluit genomen dan is aan de aanvrager een dwangsom verschuldigd.

De verwachting van het college is dat dit laatste zeer zelden zal voorkomen. In de praktijk worden termijnen waar nodig in afstemming en met goedkeuring van de aanvrager verlengd. In het kader van het bindend adviesrecht van de raad zal dit naar verwachting niet anders zijn.

8

Bijlage 1: Raadsbesluit tot vaststellen criteria voor adviesrecht voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

9

10