24-167 Bijlage 5 Zienswijze GR PlusOV gemeente Hattem

gemeente

Gs PlusOV t.a.v. het bestuur Hanzeweg 8

7241 CR LOCHEM

onderwerp:

Hattem datum uw kenmerk ons nummer

: 27 mei 2024 D= : 113974

telefoonnr.

:

Inlichtingen bij

: D. Jonker

038 44 316 16

Zienswijze Raad gemeente Hattem betreffende: Wijziging Gemeenschappelijke Regeling Basismobiliteit/PlusOV

Beste heer, mevrouw,

De gemeenteraad dankt u voor het toezenden van het ontwerp van de gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling (GR) van PlusOV. Deze aangepaste Regeling is het gevolg van de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (War). De raad heeft in de raadsvergadering op 27 mei 2024 over dit ontwerp gesproken. Met deze brief brengen wij u op de hoogte van het resultaat van deze raadsvergadering. Veel van de aangebrachte wijzigingen zijn van tekstuele en technische aard, of volgen rechtstreeks uit de Wgr. Het spreekt voor zich dat de raad deze wijzigingen volgt, omdat er geen beleidskeuzes gemaakt kunnen worden. Daarnaast is de raad van mening dat het aanpassen van de GR aan de huidige praktijk wenselijk is, omdat hierdoor de GR beter aansluit op de beleidsarme / praktische uitvoeringspraktijk van de GR. Betrokkenheid gemeenteraad Doel van de wijzigingen van de Wgr is dat gemeenteraden meer zicht hebben op de gemeenschappelijke regelingen en invloed en controle kunnen uitoefenen op de regelingen waar de gemeente aan deelneemt. Binnen de kaders van de Wgr is PlusOV op lichte manier

vormgegeven (de bedrijfsvoeringsorganisatie). De GR PlusOV is hierdoor beleidsarm. De raad

vindt het belangrijk om nauw betrokken te zijn, ondanks de beleidsarme GR. Op dit momentis onze formele betrokkenheid beperkt tot de zienswijzenprocedure over de begroting. We zijn blij dat PlusOV ons tot dusverre ook steeds op andere momenten meeneemt in haar werkzaamheden en gaan er vanuit dat dit ook in de toekomst het geval is. Daarnaast komt er nu een mogelijkheid om periodiek een zienswijze te geven over de evaluatie van de GR (hoofdstuk 12). Dit zorgt ervoor dat we nauwer betrokken zijn bij de uitvoeringspraktijk van de GR en biedt ons de mogelijkheid om constructief mee te denken. Wij maken gebruik van de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze

Deze zienswijze richt zich op twee aspecten. Het eerste betreft het moment van het aanbieden

van de kadernota en het tweede betreft de uittreedregeling.

bezoekadres postadres 3 Ü MEI 2024

telefoon

fax email internet Pagina 1 -4

Markt 1, Hattem Postbus 93 8050 AB Hattem (038) 443 16 16

(038) 444 68 39 gemeente@hattem.nl _www.hattem.nl

Zienswijze 1) Het moment van aanbieden van de kadernota is ons inziens te laat In het ontwerp van de gewijzigde GR PlusOV is in artikel 12 aangegeven dat het bestuur jaarlijks de kadernota en de ontwerpbegroting voor 31 maart aan de raden zal zenden. Op beide documenten kunnen de raden vervolgens reageren door middel van een zienswijze.

Wij vinden het een goede ontwikkeling dat wij als raad zowel de kadernota als de

conceptbegroting krijgen. Echter heeft de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (War) tot doel om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. De kaderstellende en controlerende rollen van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen dienen te worden versterkt. Door het aanbieden van de kadernota en ontwerpbegroting op hetzelfde moment wordt ons inziens niet aan dit doel voldaan. Een zienswijze op de kadernota is van weinig nut als deze tegelijk verzonden wordt met de ontwerpbegroting. De invloed van de raad op de keuzes die zijn gemaakt in de kadernota is hierdoor minimaal. Er zijn meerdere gemeenschappelijke regelingen waarbij wij de kadernota of een vergelijkbaar document eerder krijgen dan de ontwerpbegroting. Dit is ondermeer het geval bij de GR voor de GGD en de GR VNOG. De gemeenteraad van Hattem wenst aanpassing van dit punt in de

nieuwe GR PlusOV. Wij willen de kadernota eerder ontvangen zodat wij hierop onze zienswijze, indien van toepassing, kenbaar kunnen maken.

Zienswijze 2) De beëindigings- en uittredingsregels blijken juridisch niet te kloppen

De deelnemende bestuurder namens de gemeente Hattem heeft tegen het vaststellen van het

ontwerp van de gewijzigde GR PlusOV gestemd. Door een raadsvoorstel zijn wij door het college van de gemeente Hattem op de hoogte gebracht van de reden van deze tegenstem. De gemeente Hattem heeft Nysingh advocaten en notarissen gevraagd een juridische toets op het ontwerp van de gewijzigde GR PlusOV uit te voeren. Wij hebben kennisgenomen van dit advies en hieruit blijkt dat de tekst uit het voorliggende ontwerp vanuit juridisch oogpunt niet juistis. Uitkomsten van hetjuridisch advies Uit het advies van Nysingh volgen deze conclusies: e

Wij concluderen dat de verplichte wijzigingen van de bestaande gemeenschappelijke regelingen die voortvloeien uit de gewijzigde Wgr op het gebied van zienswijzen, burgerparticipatie, evaluatie en de actieve informatieplicht afdoende in de GR PlusOV zijn doorgevoerd.

e

Ten aanzien van de verplichte wijziging van de uittreedregeling concluderen wij het volgende. Wij menen dat het niet voor de hand ligt om de uittreedregeling te koppelen aan de beëindiging van

de DVO. De tussen de deelnemer en de BVO gesloten DVO staatjuridisch gezien los van de GR PlusOV. Dat geldt daarom ook voor de beëindiging daarvan. Daarnaastligt het onzes inziens niet

voor de hand om de gehele beëindigingsprocedure uit de GR PlusOV te doorlopen, indien

beëindiging van de DVO niet leidt tot uittreding uit de GR PlusOV.

e

Daarnaast menen wij dat de uittreedregeling in de GR PlusOV ten onrechte geen bepaling kent

ten aanzien van de vraag voor wiens rekening de financiële gevolgen van de uittreding komen en de wijze waarop die uittrreedsom wordt vastgesteld. Onzes inziens leidt dat ertoe dat in de toekomst onverminderd geschillen zullen kunnen rijzen met betrekking tot de verschuldigdheid en de hoogte van de uittreedsom.

Loskoppelen beëindiging dienstverleningsopdracht en uittreden GR Wij zijn het eens met de deelnemende bestuurder namens de gemeente Hattem en Nysingh dat het minder logisch/juist is om de beëindiging van de dienstverleningsopdracht (DVO)te zien als start van de uittreding uit de GR. De DVO staat juridisch gezien los van de GR. Wij staan achter het advies om de uittreedregeling los te koppelen van de beëindiging van de DVO. De DVO creëert een andere (verticale) rechtsverhouding tussen de deelnemer en de BVO over de levering c.q. afname van diensten, terwijl de deelneming in de GR neerkomt op een horizontale

Pagina 2-4

Ss

gemeente

Hattem

samenwerking tussen de deelnemers. Een regeling omtrent de beëindiging van de rechtsverhouding DVO hoort in de DVO zelf thuis. Geen bepaling over voor wiens rekening de financiële gevolgen komen en hoe deze vast te stellen Zoals door Nysingh aangegeven wordt, mist in de voorgestelde gewijzigde GR een bepaling ten aanzien van de vraag wie de kosten van de uittreding voor rekening neemt en de wijze waarop die uittreedsom wordt vastgesteld. In het voorgestelde beëindigingsplan worden wel diverse omstandigheden en kostenposten betrokken. Maar voor wiens rekening die kosten en

omstandigheden moet komen ontbreekt. De reden waarom er wijzigingen zijn van de War is

ondermeer om onduidelijkheden en geschillen over de hoogte van de uittreedsom te voorkomen.

Aanpassen ontwerp van de gewijzigde GR PlusOV De gemeenteraad van Hattem is van mening dat het ontwerp van de wijziging GR PlusOV aangepast moet worden. Op een aantal punten vereist de tekst een aanscherping (betreffende de financiële gevolgen) en het beëindigen van de DVO en uittreden uit de GR dienen losgekoppeld te worden. Hiertoe heeft Nysingh in het advies een voorstel gedaan tot aanpassing van de formulering van artikel 22. De gemeenteraad van Hattem wil graag dat dit voorstel in de definitieve GR PlusOV opgenomen wordt. Omdat de GR en de DVO uiteraard wel aan elkaar verbonden zijn is het een logisch gevolg dat

een deelnemer uit de regeling moet treden op het moment dat er geen DVO meer van kracht is.

Ook hierover doet Nysingh een advies voor aanpassing. Dit betreft aanpassing van artikel 23. Ook deze aanscherping wordt door de gemeenteraad van Hattem onderschreven en willen wij graag terugzien in de definitieve GR PlusOV. Vervolgprocedure In de aanbiedingsbrief van PlusOV aan het college staat de vervolgprocedure. Naast de zienswijze van de raad van Hattem, worden ook de zienswijzen van de andere betrokken

gemeenteraden gevraagd. De raad ontvangt graag de zienswijzen van de andere betrokken

gemeenteraden als u ons de gewijzigde GR PlusOV opnieuw aanbiedt om onze instemming te vragen. Mogelijk leiden die zienswijzen nog tot aanpassingen in de tekst van de GR PlusOV. Uiteraard verneemt de raad dan graag tot welke wijzigingen de zienswijzen hebben geleid. Wij wensen u veel succes met de verdere voortgang en wij zien uw vervolgvoorstel graag tegemoet. Met vriendelijke groeten, De raad van de gemeente Hattem, de griffier,

k

de voorzitter,

4 ne

En

drs. J.J. Goudriaan

Pagina 3-4

\

Í\.

|

FS

lS

drs. M. Sanderse

Bijlage: Advies van Nysingh 20-03-2024

Pagina 4-4

g nysingh advocaten en notarissen

Advies Van

Patrick Haccou & Nadie Thorborg | Nysingh

Aan

: Danielle Jonker | Gemeente Hattem

Datum

: 20 maart 2024

Referentie

: 248043/NT

Betreft

: Gemeenschappelijke regeling vervoer

A.

Aanleiding Op 5 september 2019 is door negen gemeenten in Gelderland de Gemeenschappelijke

Regeling Basismobiliteit (GRB) opgericht. De deelnemers zijn de gemeenten Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Hattem, Heerde, Lochem, Voorst en Zutphen.

Met ingang van 1 juli 2022 is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) gewijzigd. Naar aanleiding van de wijziging van de Wgr is ook de wijziging van de GRB in gang gezet. Dat moment is door de deelnemende gemeenten ook aangegrepen om de beëindigings- en uittreedregeling uit de GRB aan te passen. De gewijzigde GRB wordt aangeduid als de GR PlusOV. De gemeente Hattem wenst naar aanleiding hiervan een juridische check van de GR

PlusOV.

Vraagstelling en indeling In dit verband heeft de gemeente Hattem ons de volgende opdracht gegeven: (a) (b) (c)

een analyse van de GR PlusOV ten aanzien van het voldoen aan de gewijzigde Wogr; een beknopt advies over hoe om te gaan met een uittreedregeling in een gemeenschappelijke regeling; een voorstel voor een aangepaste uittreedbepaling in de GR PlusOV.

In het onderstaande gaan wij in onderdeel C in op de verplichtingen die uit de gewijzigde War voortvloeien en de vraag of de GR PlusOV voldoet aan die verplichtingen. De verplichtingen ten aanzien van de uittreedregeling laten wij in dat onderdeel buiten beschouwing. Op de verplichtingen ten aanzien van de uittreedregeling gaan wij namelijk in in onderdeel D. Ook beoordelen wij in hoeverre de uittreedregeling in de GR PlusOV aan de verplichtingen uit de gewijzigde Wgr voldoet. In onderdeel E formuleren wij een

voorstel voor een aangepaste uittreedbepaling in de GR PlusOV. In onderdeel F sluiten wij af met onze conclusie.

1

van

12

g nysingh

advocaten en notarissen

C.

GR PlusOV en de gewijzigde Wgr GRB

6.

Zoals gezegd is door negen Gelderse gemeenten op 5 september 2019 de GRB opgericht. In de GRB is een bedrijfsvoeringsorganisatie “Vervoerscentrale Stedendriehoek” ingesteld (de BVO)! ter gemeenschappelijke behartiging van de

belangen van de deelnemers met betrekking tot hettot stand brengen, ontwikkelen en in stand houden van een kwalitatief hoogwaardig, herkenbaar, efficiënt en eenvoudig te gebruiken stelsel van basismobiliteit.? Onder basismobiliteit wordt in dit verband verstaan de mogelijkheid voor burgers om zich zelfstandig en tegen een redelijk tarief te verplaatsen met een vorm van aanvullend openbaar vervoer of het doelgroepenvervoer.* De uitvoering van de GRB wordt geregeld aan de hand van dienstverleningsovereenkomsten (DVO). De deelnemers sluiten individuele DVO met de BVO. In de DVO worden

afspraken neergelegd over de uitvoering van (in ieder geval) het doelgroepenvervoer. Wijziging van de War

7.

Met ingang van 1 juli 2022 is de Wgr gewijzigd.* De wijzigingen hebben als doel om, kort

gezegd, de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden, in relatie tot de gemeenschappelijke regelingen, te versterken.” De bestaande gemeenschappelijke

regelingen dienen voor 1 juli 2024 te zijn aangepast. Aan het niet halen van deze termijn zijn geen consequenties verbonden. 8.

De wetswijziging uit 2022 brengt de volgende verplichte wijzigingen van de bestaande

gemeenschappelijke regelingen met zich: (a)

Zienswijzen (artikel 10, vijfde en zesde lid Wgr):

gemeenschappelijke regelingen dienen bepalingen te bevatten over het indienen van zienswijzen. Die verplichting bestond al bij de ontwerpbegroting. Uiterlijk 1 juli 2024 moet ook duidelijk zijn of een verplichte zienswijzeprocedure ook geldt voor bepaalde andere besluiten. Daarbij heeft de wetgever het oog gehad op bijvoorbeeld besluiten met een aanzienlijk financieel belang, politiek gevoelige

besluiten of beleidsmatige keuzes? In de gemeenschappelijke regelingen moet zijn geregeld of, wanneer en hoe zienswijzen door de deelnemende gemeenteraden naar voren kunnen worden gebracht. Op de ontwerpbegroting

na, is het niet verplicht om de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen open te stellen.

1 Artikel 2 GRB. 2 Artikel 3 GRB. 3 Artikel 1 onder d GRB. 4 Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, 18. S Kamerstukken Il 2019/20, 35513, nr. 3, p. 2. 8 Kamerstukken |l 2019/20, 35513, nr. 3, p. 10. 2

van

12

# nysingh advocaten en notarissen

(b)

Burgerparticipatie (artikel 10, zevende en achtste lid Wgr):

gemeenschappelijke regelingen dienen bepalingen te bevatten over de betrokkenheid van inwoners van de deelnemende gemeenten bij het nemen van besluiten. Burgerparticipatie is niet verplicht, het vastleggen van de handelswijze ten aanzien daarvan wel. (c)

Evaluatie (artikel 11a Wor):

gemeenschappelijke regelingen dienen bepalingen te bevatten over de evaluatie van de regelingen. Evaluatie is niet verplicht, het vastleggen van de handelswijze ten aanzien daarvan wel. (d)

Actieve informatieplicht (artikel 17, tweede en derde lid Wor): gemeenschappelijke regelingen dienen bepalingen te bevatten over het geven van inlichtingen aan de raden van de deelnemende gemeenten. De raden dienen alle inlichtingen te ontvangen die nodig zijn voor de uitoefening van hun taken.

(e)

Uittreding (artikel 9 Wgr): gemeenschappelijke regelingen dienen bepalingen te bevatten over de wijziging,

opheffing, toetreding, voorwaarden voor uittreding en de gevolgen voor het vermogen van het openbaar lichaam en de deelnemende gemeenten. GR PlusOV

Naar aanleiding van de wijziging van de Wgr is ook de wijziging van de GRB in gang gezet. Door de deelnemende gemeenten is reeds een gewijzigde tekst van de GRB opgesteld: de GR PlusOV. In de GR PlusOV blijven enkele zaken hetzelfde ten opzichte

van de GRB, zoals de rol en het belang dat met de GR PlusOV wordt behartigd en de bevoegdheden van de GR PlusOV (hoofdstuk 2), de samenstelling, taken en bevoegdheden van het bestuur, de stemverhouding en de mogelijkheid van betrokken gemeenteraden om een zienswijze geven op de ontwerpbegroting (hoofdstuk 3).

10.

Naar aanleiding van de wijziging van de Wgr zijn de volgende wijzigingen doorgevoerd: — De regels rondom het toetreden tot en uittreden uit de GR PlusOV zijn nader uitgewerkt (hoofdstuk 8);

= —

De participatie van inwoners is formeel geregeld (hoofdstuk 11); en Periodiek wordt de GR PlusOV geëvalueerd, inclusief de mogelijkheid om een zienswijze op deze evaluatie in te dienen (hoofdstuk 12).

Analyse PlusOV in verband met wijziging War

11.

In het onderstaande toetsen wij de in de GR PlusOV doorgevoerde wijzigingen aan de vereisten die de gewijzigde War stelt.

3

van

12

# nysingh

advocaten en notarissen

(a)

Zienswijzen: Zoals gezegd is de zienswijzeprocedure verplicht voor de ontwerpbegroting. In

de GR PlusOV is geregeld dat het bestuur van de BVO de kadernota en ontwerpbegroting pas vaststelt nadat ze een inhoudelijke reactie heeft gegeven

op de zienswijzen die de raden van de deelnemende gemeenten op de kadernota en de ontwerpbegroting hebben gegeven.” Aan die verplichting is in de GR PlusOV derhalve voldaan.

Voorts is in de GR PlusOV uitsluitend ten aanzien van de uitkomsten van de vierjaarlijkse evaluatie van de GR PlusOV bepaald dat deelnemers hun zienswijze kenbaar kunnen maken.® Uit de GR PlusOV volgt dat geen andere besluiten onderhevig zijn aan zienswijzen van de gemeenteraden van de deelnemers. Daarmee bevat de GR PlusOV nauwelijks een uitbreiding van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en

controlerende rol van gemeenteraden bij taken die in gemeenschappelijke regelingen worden uitgevoerd. Dat is op grond van de gewijzigde Wgr echter ook niet verplicht. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om niet dwingend voor te schrijven voor welke besluiten een zienswijze aan de raden moet worden

gevraagd, maar dit over te laten aan de deelnemers en de raden. De voorgestelde wijziging is bedoeld om een bewuste afweging hierover te

bevorderen. Daarmee menen wij dat wel is voldaan aan de gewijzigde Wgr. (b)

Burgerparticipatie: Op grond van artikel 28 van de GR PlusOV worden inwoners van de deelnemers betrokken bij het functioneren van de BVO voor zover dat bij of krachtens wetis vereist, of voor zover door het bestuur van de BVO is bepaald. Het bestuur richt in ieder geval een overlegplatform op waarin de inwoners van de deelnemers plaats kunnen nemen. In het platform is plek voor maximaal 3 inwoners per

deelnemer. Het platform heeft een adviserende rol richting de directeur van de BVO. In deze bepaling is aldus de handelswijze ten aanzien van burgerparticipatie

geregeld, zodat is voldaan aan het bepaalde in artikel 10, zevende en achtste lid, Wgr. (c)

Evaluatie:

Een evaluatieregeling is neergelegd in artikel 29 GR PlusOV. Op grond van dat artikel vindt vierjaarlijks een evaluatie van de GR PlusOV plaats door het bestuur van de BVO. Het bestuur stelt daartoe vooraf het doel en de reikwijdte van de

7 Artikel 12.4 GR PlusOV. 8 Artikel 29 GR PlusOV. 9 Kamerstukken |1 2019/20, 35513, nr. 3, p. 10-11. 4

van

12

4 nysingh advocaten en notarissen

evaluatie vast, alsmede de wijze van evalueren. Deelnemers worden op de

hoogte gesteld van de uitkomst van de evaluatie en hebben de gelegenheid hun zienswijze te geven op de uitkomsten van de evaluatie alvorens deze wordt vastgesteld.

In deze bepaling is aldus de handelswijze ten aanzien van evaluatie van de GR PlusOV geregeld, zodat is voldaan aan het bepaalde in artikel 11a Wvgr. Actieve informatieplicht:

De informatie- en verantwoordingsplicht van het bestuur van de BVO is geregeld in artikel 12 GR PlusOV. Bepaald is dat het bestuur van de BVO de deelnemers alle gevraagde inlichtingen verstrekt. De wijze waarop dat gebeurt wordt geregeld in het reglement van orde. In ieder geval zendt het bestuur jaarlijks de kadernota, de ontwerpbegroting en de concept jaarrekening aan de raden van

de deelnemende gemeenten. De verslagen van bestuursvergadering worden gepubliceerd op de website van de BVO.

Deze bepaling regelt aldus het geven van inlichtingen aan de raden van de deelnemende gemeenten en de wijze waarop dat gebeurt. Wij menen dat daarmee is voldaan aan de verplichting van artikel 17, tweede en derde lid Wor. D.

Uittreedregeling en gewijzigde Wgr

Uittreding GRB 12.

De uittreding uit de GRB is als volgt geregeld.'° De deelnemer die wenstuit te treden heeft daarvoor toestemming nodig van de gemeenteraad van die deelnemer. Vervolgens maakt de deelnemerzijn voornemen tot uittreding bekend aan het bestuur van de BVO en aan de andere deelnemers. Vervolgens wordt een onafhankelijke registeraccountant aangewezen, aan wie de opdracht wordt verleend een liquidatieplan op te stellen. Het

liquidatieplan voorziet in ieder geval in de regeling van de personele gevolgen en de liquiditeit van de BVO als die wordt voortgezet. Als uitgangspunt geldt dat de uittredende deelnemer de kosten draagt die het rechtstreekse gevolg zijn van de uittreding en dat de overige deelnemers geen financieel nadeel van de uittreding ondervinden. Het liquidatieplan wordt vervolgens door het bestuur vastgesteld. Daarbij is ten minste twee derde van de uitgebrachte stemmen nodig, waaronder de stem van de vertegenwoordiger van de uittredende deelnemer! De daarin voor de uittredende deelnemer omschreven financiële verplichtingen zijn bindend en moeten binnen zes maanden worden voldaan.

Voor de uittreding wordt een opzegtermijn van ten minste één jaar in acht genomen.

10 Artikel 27 GRB. 1 Zie artikel 10 lid 3 GRB. 5

van

12

# nysingh advocaten en notarissen

Gewijzigde Wgr en uittreding

13.

In de gewijzigde Wgr zijn aldus ook de regels omtrent uittreding aangepast. Reden daarvan is dat in de praktijk veel problemen worden ervaren ten gevolge van de

uittreding. '? De Wgr van vóór 2015'° regelde slechts dat in de gemeenschappelijke regeling afspraken moesten worden gemaakt omtrent uittreding. In de praktijk werden in

veel gemeenschappelijke regelingen echter geen afspraken gemaakt, of slechts enkele procesafspraken. In de jurisprudentie is daarom een berekeningswijze ontwikkeld voor de kosten van uittreding, wanneer de gemeenschappelijke regeling zelf niets daaromtrent

bepaald. Die berekeningswijze wordt vaak als erg kostbaar gezien, hetgeen uittreding moeilijk zou maken.'* Bij de wijziging van de Wgr van 2015 is daarom al geregeld dat de gemeenschappelijke regeling de gevolgen van de uittreding moet regelen. 14.

Met de wetswijziging van 2022 wordt verder verduidelijkt wat daaronder moet worden verstaan. In elk geval moeten in de gemeenschappelijke regeling worden geregeld (dit kan dus niet doorgeschoven worden naar een overeenkomst of uittreedregeling): —

de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden;

—

de gevolgen voor het vermogen van het samenwerkingsverband

=

de gevolgen voor het vermogen van de deelnemende gemeenten (zowel de

(gemeenschappelijk openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie); en

uittreder als de overblijvende gemeenten). 15.

Bij voorwaarden kan onder andere gedacht worden aan bijvoorbeeld een opzegtermijn of

een verbod de eerste jaren na toetreding/treffen van de gemeenschappelijke regeling uit te treden. Ook het besluitvormingsproces is een onderdeel van de voorwaarden voor uittreding, net als andere procedurele afspraken. Ook kan gedacht worden aan voorwaarden over het verplicht overnemen van personeel (mits dat personeel of de

personeelsvertegenwoordiging daarmee natuurlijk ook instemt langs de daartoe geëigende wegen). '° 16.

Bij vermogensrechtelijke gevolgen gaat het om de financiële kant van de uittreding, maar blijkens de wetsgeschiedenis ook om afspraken over personeel, contracten, huisvesting

en investeringen. In de gemeenschappelijke regeling zal bepaald moeten worden hoe hiermee omgegaan wordt én hoe de uittreedkosten berekend moeten worden. Daarbij zal vooral van belang zijn welke kosten toerekenbaar zijn aan de uittredende partij, want vaak wordt gekozen voor het principe dat de uittreder de kosten van de uittreding betaalt. Bij dat principe past het echter niet dat de uittreder meer kosten betaalt dan strikt

2 Kamerstukken Il 2019/20, 35513, nr. 3, p. 16. 13 Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, 306. 14 VNG, Handreiking; Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen?, Den Haag 2022, p. 21. 18 VNG, Handreiking; Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke

regelingen?, Den Haag 2022, p. 22. 18 Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 3, p. 16. 6

van

12

2 nysingh

advocaten en notarissen

noodzakelijk. De uittreedsom is geen boete om uittreding praktisch onmogelijk te maken.17 17.

Wat verder van belang is, is om ook reëel te kijken hoe lang een samenwerkingsverband

nodig heeft zich aan te passen. Kosten kunnen immers niet tot in de eeuwigheid der dagen aan de uittreder worden toegerekend. Dan zou de uittreder nooit loskomen van het samenwerkingsverband. In de jurisprudentie gaat men daarbij uit van een termijn van maximaal vijf jaar. Wat ook mogelijk is, is dat de uittredende partij een soort van risicoopslag of ‘verzekeringspremie’ betaalt, waarmee eventuele toekomstige risico's worden

afgekocht voor een vast bedrag. Daarmee staat het bedrag vast voor het moment van uittreding, en kunnen er niet jarenlang nog kosten worden toegerekend. 'ê 18.

Het is overigens niet noodzakelijk om in de gemeenschappelijke regeling expliciete bedragen te noemen, die kunnen immers per deelnemer verschillen, maar ook per periode. Een vaste uittreedsom zou ertoe leiden dat eventuele meerkosten boven dat bedrag niet door de uittreder, maar door het samenwerkingsverband en daarmee door de

overblijvende deelnemers moeten worden gedragen.'° Uittreding GR PlusOV

19.

In de GR PlusOV is de uitvoering van de taken in gemeenschappelijke regelingen — evenals in de GRB — geregeld aan de hand van de DVO. Ook de uittreding is in de GR

PlusOV gerelateerd aan de DVO. Een deelnemer is op grond van de GR PlusOV verplicht uit de GR PlusOV te treden op het moment dat er tussen de deelnemer en de BVO geen enkele DVO meer van kracht is.° Bepaald is dat voor beëindiging van een DVO

uitsluitend de instemming van de betreffende deelnemer benodigd is?! De deelnemer informeert het bestuur van de BVO indien hij een DVO wenst te beëindigen. Die mededeling vindt plaats minimaal 24 maanden voor afloop van de door de BVO gesloten contracten voor de uitvoering van de betreffende DVO.2? Na de mededeling wordt een registeraccountant benoemd, aan wie het bestuur van de BVO de opdracht verleend tot het opstellen van een beëindigingsplan. Dit beëindigingsplan is bindend.°° Het beëindigingsplan regelt in ieder geval de financiële, juridische, personele en organisatorische consequenties die gedurende een periode van drie jaar het directe

gevolg zijn van de beëindiging van de DVO door de deelnemer. In het plan zal stil moeten worden gestaan bij zaken als:

17 VNG, Handreiking; Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke

regelingen?, Den Haag 2022, p. 22-23.

18 VNG, Handreiking; Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke

regelingen?, Den Haag 2022, p. 22-23. 19 VNG, Handreiking; Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen?, Den Haag 2022, p. 22-23.

20 Artikel 23 GR PlusOV. 21 Artikel 22.1 GR PlusOV. 22 Artikel 22.3 GR PlusOV. 23 Artikel 22.4 GR PlusOV. 7

van

12

2 nysingh advocaten en notarissen

20.

(a) (b)

de financiële gevolgen voor de andere deelnemers; voorwaarden en andere verplichtingen voor de deelnemer die zijn DVO

(c)

beëindigt, die aan de uittreding worden verbonden; afspraken om de beëindiging en de uitvoering van het beëindigingsplan bestuurlijk, financieel, juridisch en feitelijk in goede banen te leiden.

In het beëindigingsplan worden in elk geval de volgende kostensoorten onderscheiden: (a)

frictiekosten (eenmalige personele en materiële kosten als gevolg van het

(b)

uittreden); desintegratiekosten (kosten voor afbouw van overcapaciteit in personele en materiële sfeer en andere verplichtingen, de afbouw van risico’s);

(c)

direct en op termijn vervallen kosten (kosten die vervallen bij de uittreding en

(d) (e)

daaraan verbonden overname van taken); schaalnadelen (kosten die niet wijzigen als gevolg van het uittreden); aandeel in de reserves en voorzieningen.

Analyse uittreedregeling GR PlusOV in verband met War 21.

Op het eerste gezicht valt op dat de uittreedregeling in de GR PlusOV is vormgegeven

vanuit de beëindiging van de DVO tussen de deelnemer en de BVO. Het is ons niet duidelijk waarom voor deze systematiek is gekozen. Naar ons oordeel betreft dit evenwel geen voor de hand liggende manier van invulling van de uittreedregeling. De tussen de

deelnemer en de BVO gesloten DVO staat juridisch gezien los van de GR PlusOV. De systematiek voor en wijze van beëindiging van de DVO zal in beginsel ook neergelegd zijn in de DVO. Het ligt onzes inziens meer voor de hand om in de GR PlusOV de uittreding uit de GR PlusOV uitvoerig te regelen en aanvullend te bepalen dat de uittreding uit de GR PlusOV leidt tot beëindiging van de DVO met de uittredende

deelnemer. 22.

Daar komt bij dat het op grond van de GR PlusOV mogelijk is dat een deelnemer met de

BVO meer dan één DVO heeft gesloten. In dat geval leidt het beëindigen van één van de DVO niet tot uittreding uit de GR PlusOV.° In dat geval dient op grond van de GR PlusOV echter wel de gehele beëindigingsprocedure (aan de hand van het opstellen van

een beëdigingsplan etc.) te worden doorlopen. 23.

Voor het overige menen wij dat de uittreedregeling in de GR PlusOV slechts gedeeltelijk

voldoet aan de vereisten die de gewijzigde Wgr stelt. Zo bevat de regeling een opzegtermijn en blijkt uit de regeling (een groot deel van) het besluitvormingsproces ten aanzien van de uittreding.

24.

Wat onzes inziens evenwel ontbreekt is een bepaling ten aanzien van de vraag wie de kosten van de uittreding (de uittreedsom) voor rekening neemt en de wijze waarop die uittreedsom wordt vastgesteld. Hoewel de regeling bepaalt dat in het beëindigingsplan

24 Gelet op artikel 23 GR PlusOV. 25 Artikel 22 GR PlusOV.

8

van

12

2 nysingh

advocaten en notarissen

diverse omstandigheden en kostenposten worden betrokken, volgt uit de regeling niet

voor wiens rekening die omstandigheden en kosten komen. 25.

Dat staat op gespannen voet met de ratio achter de wijziging van de Wgr ten aanzien van

de uittreedregeling, namelijk om onduidelijkheid en geschillen over de hoogte van de uittreedsom te voorkomen. Ook leidt de regeling zoals vormgegeven in de GR PlusOV tot onzekerheid over de financiële gevolgen bij de deelnemer die wenst uit te treden. Dit

klemt te meer nu ook in het kader van de GRB in het verleden onduidelijkheid heeft bestaan over de hoogte van de uittreedsom met ongewenste onenigheid tot gevolg. Voorstel formulering uittreedregeling 26.

Met het oog op het voorgaande hebben wij het volgende voorstel geformuleerd voor een gewijzigde uittreedregeling in de GR PlusOV. Daarin hebben wij aangesloten bij de huidige uittreedregeling zoals voorgesteld in de GR PlusOV. Wij hebben die regeling losgekoppeld van de beëindiging van de DVO. Daarnaast hebben wij de regeling

verduidelijkt en een bepaling opgenomen ten aanzien van de vraag voor wiens rekening de gevolgen van de uittreding komen en hoe de hoogte van die financiële gevolgen wordt vastgesteld. Daarnaast hebben wij beoogd om ook een voorziening te treffen voor het geval dat als gevolg van de uittreding van één of meer deelnemers een continuering van de samenwerking in de GR PlusOV redelijkerwijs niet meer mogelijk is. Artikel 22 Uittreding 22.1

Een Deelnemer kan besluiten tot uittreding. Hiervoor is geen andere instemming nodig dan die van de betreffende Deelnemer.

22.2

De uittreding van een Deelnemer heeft tot gevolg dat de met de uittredende Deelnemer gesloten Dienstverleningsovereenkomst(en) van rechtswege eindigt/eindigen op de datum van uittreding.

22.3

Het besluit als bedoeld in het eerste lid kan slechts worden genomen minimaal 24 maanden voor afloop van de door de BVO gesloten contracten ter uitvoering van de door de uittredende Deelnemer gesloten DVO. De uittreding geschiedt per 1 januari van enig kalenderjaar met inachtneming van een opzegtermijn van tenminste 24 maanden.

224

Een Deelnemer zendt het besluit als bedoeld in het eerste lid aan het Bestuur.

Het Bestuur zendt het besluit, bedoeld in het eerste lid, onverwijld door aan de overige Deelnemers. 22.5

Na ontvangst van het besluit tot uittreding van de Deelnemer, wijst het Bestuur in overleg met de betreffende Deelnemer een onafhankelijke registeraccountant aan, aan wie het Bestuur de opdracht verleent tot het opstellen van een voorlopig uittredingsplan en het bepalen van een voorlopige door de uittredende Deelnemer aan de Bedrijfsvoeringsorganisatie wegens de uittreding

9

van

12

2 nysingh advocaten en notarissen

verschuldigde uittreedsom. De kosten voor het opstellen van het uittredingsplan

zijn onderdeel van de uittreedsom. 22.6

Het uittredingsplan en de uitreedsom worden gebaseerd op de jaarrekening van het meest recent verstreken begrotingsjaar en bevat in ieder geval de financiële, juridische, personele en organisatorische consequenties die gedurende een periode van drie jaar het directe gevolg zijn van de uittreding door de Deelnemer. In het uitredingsplan zal stil moeten worden gestaan bij: a. b.

c.

d. 22.7

een voorstel voor bijkomende voorwaarden, die voor de uittredende

Deelnemer aan de uittreding worden verbonden; en afspraken om de uittreding en de uitvoering van het uittredingsplan bestuurlijk, financieel, juridisch en feitelijk in goede banen te leiden.

De uittreedsom wordt uitsluitend vastgesteld op basis van de volgende kostensoorten (een en ander onder aftrek van eventuele baten): a.

b. c. d.

e. 22.8

de financiële en organisatorische gevolgen van de uittreding voor de Bedrijfsvoeringsorganisatie; de financiële gevolgen voor de andere Deelnemers;

frictiekosten (eenmalige personele en materiële kosten als gevolg van het uittreden);

desintegratiekosten (kosten voor afbouw van overcapaciteit in

personele en materiële sfeer en andere verplichtingen, de afbouw van risico’s); direct en op termijn vervallen kosten (kosten die vervallen bij de uittreding en daaraan verbonden overname van taken); schaalnadelen (kosten die niet wijzigen als gevolg van het uittreden);

aandeel in de reserves en voorzieningen.

De raming en berekening van de kosten vooruittreding worden gebaseerd op de feiten en omstandigheden die bekend waren op het moment van daadwerkelijke uittreding. Beleidswijzigingen, wijziging van economische omstandigheden en wijziging van inzichten die zich voordoen of opkomen

na het moment van de daadwerkelijke uittreding kunnen niet worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van de uittreedsom. Feiten en omstandigheden die zich voordoen na het moment van daadwerkelijke uittreding kunnen niet leiden tot wijziging van de hoogte van de uittreedsom, tenzij de uitgetreden Deelnemerof het Bestuur kan aantonen dat de hoogte van de uittreedsom anders zou zijn bepaald indien de wederpartij andere inlichtingen zou hebben verstrekt waarvan redelijkerwijs kon worden aangenomen dat deze inlichtingen van invloed zouden kunnen zijn op de bepaling van de hoogte van de uittreedsom. 22.9

De Bedrijfsvoeringsorganisatie is gehouden redelijkerwijs al het mogelijke te doen om de uittreedsom zo laag mogelijk te houden.

22.10

De uittredende Deelnemer houdt gedurende de periode vanaf het besluit

tot uittreding tot de daadwerkelijke uittreding bij de beraadslaging en in besluitvorming door het Bestuur rekening met de belangen van de 10

van

12

# nysingh

advocaten en notarissen

Bedrijfsvoeringsorganisatie zoals deze zich kunnen voordoen vanaf het

moment van daadwerkelijke uittreding. 22.11

Gelijktijdig met het opstellen van het concept uittredingsplan stelt het Bestuur indien dat noodzakelijk is gelet op de uittreding een voorstel voor wijziging van de gemeenschappelijke regeling en van de daarop

gebaseerde besluiten op. 22.12

Het voorlopige uittredingsplan, de voorlopige uittreedsom en een eventueel voorstel tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling wordt door het Bestuur middels een voorgenomen besluit vastgesteld uiterlijk 12 maanden voor de datum van uittreding. Het Bestuur zendt het voorgenomen besluit inclusief voorlopige uittredingsplan de voorlopige

uittreedsom en een eventueel voorstel tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling, onverwijld aan alle Deelnemers voor zienswijze en besluitvorming.

22.13

De overige Deelnemers delen binnen 3 maanden na verzending van het voorgenomen besluit of het voorgenomen besluit voor haar tot gevolg heeft dat zij ook wensen uit te treden.

22.14

Indien het Bestuur van oordeel is dat de inhoud van het voorlopig

uitredingsplan dan wel de mededeling van de overige Deelnemers als bedoeld in het vorige lid ertoe leidt dat continuering van de samenwerking in de regeling redelijkerwijs niet meer mogelijk is, doet zij alle Deelnemers een voorstel tot opheffing als bedoeld in artikel 25.

22.15

Indien de regeling slechts twee Deelnemers heeft wordt een verzoek tot uittreding beschouwd als een verzoek tot opheffing conform artikel 25.

22.16

Uiterlijk 6 maanden voor de datum van uittreding stelt het Bestuur met inachtneming van de zienswijzen van de Deelnemers, het definitieve uitreedplan, de definitieve uittreedsom en eventueel een definitief voorstel

tot wijziging van de regeling vast. 22.17

27.

De definitieve uitreedsom dient de uitredende Deelnemer aan de Bedrijfsvoeringsorganisatie te voldoen binnen 1 maand na de uitredingsdatum.

Indien tussen de deelnemer en de BVO geen DVO meer van kracht is, betekent dat dat de deelnemer op grond van artikel 23 uit de GR PlusOV zal moeten treden. In die situatie treedt vervolgens de procedure van het voorgestelde artikel 22 in werking. Ter verduidelijking zou aan de tekst van artikel 23 kunnen worden toegevoegd: “/n dat geval treedt de uittreedregeling van artikel 22 in werking.”

11

van

12

4 nysingh advocaten en notarissen

Samenvattende conclusie 28.

Wij concluderen dat de verplichte wijzigingen van de bestaande gemeenschappelijke

regelingen die voortvloeien uit de gewijzigde Wgr op het gebied van zienswijzen, burgerparticipatie, evaluatie en de actieve informatieplicht afdoende in de GR PlusOV zijn doorgevoerd.

29.

Ten aanzien van de verplichte wijziging van de uittreedregeling concluderen wij het volgende. Wij menen het niet voor de hand ligt om de uittreedregeling te koppelen aan de beëindiging van de DVO. De tussen de deelnemer en de BVO gesloten DVO staat juridisch gezien los van de GR PlusOV. Dat geldt daarom ook voor de beëindiging daarvan. Daarnaast ligt het onzes inziens niet voor de hand om de gehele beëindigingsprocedure uit de GR PlusOV te doorlopen, indien beëindiging van de DVO niet leidt tot uittreding uit de GR PlusOV.

30.

Daarnaast menen wij dat de uittreedregeling in de GR PlusOV ten onrechte geen bepaling kent ten aanzien van de vraag voor wiens rekening de financiële gevolgen van

de uittreding komen en de wijze waarop die uittreedsom wordt vastgesteld. Onzes inziens leidt dat ertoe dat in de toekomst onverminderd geschillen zullen kunnen rijzen met betrekking tot de verschuldigdheid en de hoogte van de uittreedsom.

31.

Wij adviseren om die reden om de voorgestelde tekst voor de uittreedregeling in de GR PlusOV in het licht van het voorgaande aan te passen. Daartoe hebben wij in het

voorgaande een voorstel geformuleerd.

12

van

12