2023-11-30 COF agendapunt 7 vragen antwoorden compleet en toezeggingen diverse fracties Strategische ontwerpkeuzes omgevingsplan beantwoording

V r a a g u i t d e F i n a n c i ë n

c o m m i s s i e

O m g e v i n g

R a a d s c o m m i s s i e A g e n d a p u n t

C O F

F r a c t i e D a t u m

D i v e r s e 3 0 n o v e m b e r

e n

7. Strategische ontwerpkeuzes omgevingsplan

2 0 2 3

Vragen/Toezegging: 1. Mevrouw Hendriks (CDA) vraagt wat de zin op p. 6 ‘De keuze om in laag-dynamische gebieden te werken met modelvoorschriften maken we niet generiek’ betekent. Wethouder Kerkmans zegt toe hier schriftelijk op terug te komen. 2. De heer Vos (Nieuwe Lijn) vraagt wat voor soort open normen er zijn naast het eerder genoemde parkeren. Wethouder Kerkmans komt hier schriftelijk op terug. 3. De heer Vos (Nieuwe Lijn) vraagt of het mogelijk is dat een informatieavond zoals die op de 28e over de Omgevingswet is georganiseerd, ook voor de raad kan worden georganiseerd? De heer Kerkmans zegt toe te kijken of dit mogelijk is. 4. De heer De Ruiter (SGP/CU) vraagt of open normen voor minder rechtszekerheid zorgen? Wethouder Kerkmans zegt toe deze vraag schriftelijk te beantwoorden. 5. De heer Van der Baan (GroenLinks) vraagt wat de voor- en nadelen van de open en gesloten normen zijn. Wethouder Kerkmans zegt toe dit schriftelijk te beantwoorden.

Antwoorden: 1. Mevrouw Hendriks doelt vermoedelijk op de zin: “De keuze om in laagdynamische gebieden meer te werken met middelvoorschriften maken we niet generiek.” Uitgangspunt van de Omgevingswet is het zoveel mogelijk gebruik maken van doelvoorschriften. Een voorbeeld van een doelvoorschrift is: ‘de geluidsbelasting mag niet meer bedragen dan X dB’. Daar kan vervolgens op verschillende manieren invulling aan gegeven worden: door toepassing van een geluidsscherm, door woningen verder van de bron te situeren of door gebruik te maken van een niet-geluidgevoelige gevel (onder het huidige recht een dove gevel genoemd). Het opnemen van een doelvoorschrift biedt flexibiliteit. Een initiatiefnemer kan als een bouwplan voldoende is uitgewerkt, zelf bepalen welk middel het meest geschikt is om aan het doelvoorschrift te voldoen. In laagdynamische gebieden kan het wenselijk zijn om gebruik te maken van middelvoorschriften, bijvoorbeeld als flexibiliteit niet gewenst is. Die keuze maken we niet generiek (bijvoorbeeld door te bepalen dat we in laagdynamische gebieden in beginsel altijd met middelvoorschriften werken), maar voor concrete situaties die we tegenkomen bij de voorbereiding van een wijziging van het omgevingsplan. De keuze voor doel- of middelvoorschriften 2. In bestemmingsplannen wordt al beperkt gebruik gemaakt van open normen.

Het bekendste voorbeeld zijn de open normen over het voorzien in voldoende parkeergelegenheid. In

2

bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte die onder de Crisis- en herstelwet tot stand gekomen zijn (de voorlopers van het omgevingsplan), wordt veel meer gebruik gemaakt van open normen. Bijvoorbeeld:  Chw-bestemmingsplan ’t Veen, gemeente Hattem: ‘nieuwe woonfuncties mogen geen onevenredige beperkingen opleveren voor bestaande of voorafgaand aan de vestiging van de woonfunctie aanwezige bedrijfsmatige activiteiten’. Deze open norm wordt uitgewerkt in een beleidsregel.  Omgevingsplan Buitengebied 2016, gemeente Boekel: ‘omliggende bedrijven worden niet onevenredig in hun activiteiten en ontwikkelingsmogelijkheden aangetast’.  Omgevingsplan Rijnhaven Oost, gemeente Alphen aan den Rijn: ‘de bezonning van belendende percelen wordt niet onevenredig aangetast’. Deze regel wordt uitgewerkt in een beleidsregel.  Omgevingsplan Binckhorst, gemeente Den Haag: ‘de ruimtelijke kwaliteit van een gemengd hoogstedelijk woon-, werk en leefgebied wordt in acht genomen met dien verstande dat…’. In de open norm wordt een aantal criteria gegeven wat verstaan wordt onder deze ruimtelijke kwaliteit. In een beleidsregel wordt vervolgens aangegeven hoe hier invulling aan gegeven kan worden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in oktober 2021 een belangrijke uitspraak gedaan over het gebruik van open normen.

Het gebruik van open normen in bestemmingsplannen en het omgevingsplan is mogelijk, mits de norm voldoende concreet en objectief begrensd is. Een aantal van de hiervoor genoemde voorbeelden zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State getoetst en niet in strijd met het recht geacht. 3. Het is mogelijk een dergelijke sessie te organiseren in Q1 van 2024 in afstemming met de griffie, zodat het past binnen de agenda van de raad. 4. Open normen zijn minder duidelijk dan gesloten normen. De open norm “er moet voorzien zijn in voldoende parkeergelegenheid” wordt nader ingevuld door een beleidsregel. In het geval van de gesloten norm “er dienen 10 parkeerplaatsen gerealiseerd te worden” is de norm direct duidelijk en weet men precies wat er wel en niet is toegestaan. Dit draagt bij aan rechtszekerheid. Desalniettemin is uit jurisprudentie gebleken dat in het kader van rechtszekerheid een open norm voldoende concreet en objectief begrensd dient te zijn. Dit betekent dat de regels in het omgevingsplan ook zelfstandig (zonder beleidsregels) toepasbaar moeten zijn en niet mogen leiden tot willekeur.

Ook is het met het oog op de doelen van de Omgevingswet, de wens van de wetgever om meer flexibiliteit te bieden in het omgevingsplan en het verordenende karakter van het omgevingsplan denkbaar dat de Afdeling bestuursrechtspraak meer openheid in regels zal accepteren, mits het totaal van de regels in combinatie met de beleidsregels leidt tot voldoende inzicht in hetgeen er op basis van de regels kan gebeuren. Tegen beleidsregels staat geen direct bezwaar of beroep open. Het is wel mogelijk om tegen de verlening van een vergunning die genomen is op basis van de beleidsregel bezwaar of beroep in te stellen. In die procedure kan ook de beleidsregel ter discussie worden gesteld. Concluderend biedt een open norm minder rechtszekerheid dan een gesloten norm, omdat het minder voorspelbaar is wat er in de omgeving precies wel en niet is toegestaan in vergelijking met een gesloten norm. Daartegenover staat dat de Afdeling bestuursrechtspraak wel heeft bepaald dat een open norm voldoende concreet en objectief begrensd dient te zijn. Daarnaast blijft altijd de mogelijkheid van exceptieve toetsing bestaan en is het dus niet zo dat belanghebbenden geen rechtsbescherming kunnen aanwenden tegen beleidsregels ten aanzien van open normen. 5. In huidige bestemmingsplannen worden grotendeels gesloten normen gebruikt.

Voorbeeld: “De nieuwe woningen mogen worden gebouwd, op voorwaarde dat voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe woningen ter plaatse van de aanduiding ‘geluidscherm’ een geluidsscherm met een minimale bouwhoogte van 6 meter is gerealiseerd en in stand wordt gehouden.” Gesloten normen kunnen slechts op één manier uitgelegd worden. Het voordeel van een

3

gesloten norm is dat direct duidelijk is wat er met een bepaalde regel bedoeld wordt en het biedt geen ruimte voor nadere interpretatie. Voor belanghebbenden geeft dit veel voorspelbaarheid. Men weet precies wat er in de buurt wel en niet is toegestaan en welke concrete maatregel er wordt genomen, in dit geval een geluidsscherm Aan de andere kant kunnen gesloten normen voor initiatiefnemers juist nadelig uitwerken. In een vroegtijdig stadium van de planvorming moet al bekend zijn hoe het bouwplan eruitziet, waar de gevels komen te staan, moet via een akoestisch onderzoek worden aangetoond wat de geluidsbelasting op de gevels is en welke maatregelen genomen dienen te worden. Vervolgens blijkt bij de aanvraag om een omgevingsvergunning vaak dat de verdere planvorming naar een definitief ontwerp toch heeft geleid tot kleine aanpassingen, waardoor het plan niet meer past binnen de regels van het omgevingsplan of een andere maatregel toch een betere oplossing blijkt te zijn. Om medewerking te kunnen verlenen is dan een wijziging van het omgevingsplan of een Bopa vereist. Dit zijn relatief lange en kostbare procedures. Zo moet bijvoorbeeld opnieuw een akoestisch onderzoek worden opgesteld om aan te tonen dat een andere maatregel ook werkt. In het omgevingsplan kan meer gewerkt worden met open normen.

Voorbeeld: “De kwaliteit van de bodem dient te passen bij het beoogd gebruik en mag niet verder verslechteren.” De open norm wordt verder uitgewerkt in een beleidsregel, waarin wordt toegelicht hoe een initiatiefnemer kan aantonen dat hij aan deze norm voldoet en welke maatregelen hij kan treffen. De uitkomst van de toepassing van de norm is daarmee niet altijd even voorspelbaar. Zo kan het gebruik worden aangepast om geen woningen te bouwen op vervuilde grond, kan de bodem worden gesaneerd of kunnen bouwkundige maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bewoners in aanraking komen met de vervuilde grond. In het belang van de rechtszekerheid heeft de Afdeling overwogen dat een open norm voldoende concreet en objectief begrensd moet zijn. Wanneer een open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval, maar brengt in ieder geval met zich mee dat een open norm niet mag leiden tot willekeur. De open norm geeft juist wel beoordelingsruimte. Dit geeft initiatiefnemers meer ruimte bij de ontwikkeling van het bouwplan.

Een belangrijk voordeel hiervan is dat er meer ruimte wordt geboden aan initiatiefnemers om hun plan uit te werken en het omgevingsplan niet (zoals nu bij bestemmingsplannen wel het geval is) iedere keer gewijzigd dient te worden bij een ruimtelijke ontwikkeling die niet exact in de regels past, maar wel gewenst is. Graag merken we nog op dat het gebruik van gesloten en open normen zorgvuldig wordt afgewogen in het licht van de doelstellingen van een gebied en de uitvoerbaar- en handhaafbaarheid van de norm.

Gesloten normen

Open normen

Voordelen - Duidelijk en voorspelbaar - Veel rechtszekerheid -

Flexibiliteit Meer ruimte voor nieuwe initiatieven Meer beoordelingsruimte

Nadelen - Weinig ruimte voor nieuwe initiatieven - Langere procedures bij afwijken omgevingsplan - Minder rechtszekerheid/voorspelbaarheid voor belanghebbende