Onderzoek Pro Facto Menselijke Maat 19 oktober 2021.pdf

19

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

van de bedoeling van die regels. Men ervaart ook meer (politieke) steun om deze ruimte te zoeken. Géén van de geïnterviewde respondenten ervaart een druk om terughoudend om te gaan met de toekenning van aanspraken, bijvoorbeeld gedreven door politieke of financiële motieven. Wél ervaart men soms politieke inmenging in dossiers, dat dan incidenteel geleid heeft tot een onrechtmatige toekenning.

20

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

4 Evaluatieve mechanismen

4.1

Inleiding Wanneer menselijke maat ontbreekt in regelgeving of ondersneeuwt in de uitvoeringspraktijk, dan is de volgende vraag of de evaluatieve mechanismen aanwezig zijn om alsnog die menselijke maat te realiseren. Deze evaluatieve mechanismen moeten de uitvoering van wet- en regelgeving in concrete gevallen beoordelen tegenover de oorspronkelijke doelen die met die regelgeving werden nagestreefd. Van deze evaluatie wordt verwacht dat apert onjuiste beslissingen waarin de menselijke maat wordt veronachtzaamd aan het licht komen, en regulerende kaders die in de weg staan aan het realiseren van menselijke maat, worden verruimd. De evaluatieve mechanismen die in dit rapport zijn onderzocht, bestaan uit de klachtprocedure, de bezwaarafhandeling, en de rapportage en interventie van de gemeenteraad. Dit zijn drie afzonderlijke evaluatieve processen met een eigen werking en (juridisch) effect. De klacht betreft een gedraging, waarbij de uitkomst een oordeel over de klacht betreft. Daarmee is geen direct juridisch effect beoogd. De bezwaarafhandeling betreft een concreet appellabel besluit, waarbij de afhandeling leidt tot een herbeoordeling van dat besluit. Daarmee heeft een bezwaarschrift effect op de met het besluit verkregen rechten of plichten.

De gemeenteraad als evaluator van menselijke maat betreft de wijze waarop de raad invulling zijn rol invult tegenover het college; welke informatie de raad vergaart en op welke wijze de raad intervenieert. In deze paragraaf komen deze drie evaluatieve mechanismen aan de orde, waarbij steeds wordt beschreven hoe deze functioneren en op hoeverre ze bijdragen aan de realisering van de menselijke maat.

4.2

Methode De informatie die in dit hoofdstuk is gebruikt betreft een individueel interview met de klachtencommissaris en een drietal groepsinterviews met achtereenvolgens medewerkers die belast zijn met de bezwaarafhandeling (secretarissen commissie bezwaarschriften), leden van de commissie bezwaarschriften en leden van de gemeenteraad.

21

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Daarnaast zijn stukken bestudeerd, waaronder jaarverslagen van de commissie bezwaarschriften en de klachtencommissaris en zijn raadsstukken in de periode 2019-2020, zoals gepubliceerd op het raadsinformatiesysteem bekeken.

4.3

Bezwaarafhandeling In de gemeente Enschede is voor de behandeling van bezwaarschriften een adviescommissie ex artikel 7:13 Algemene wet bestuursrecht ingesteld. Blijkens de Verordening behandeling bezwaarschriften 2007 van de gemeente Enschede worden bezwaarschriften inzake de Participatiewet behandeld in de kamer sociale zekerheid (SZ) en bezwaarschriften inzake de Wmo 2015 in de kamer maatschappelijke ondersteuning (MO). In de praktijk is echter sprake van één gezamenlijke kamer; de kamer sociale zekerheid. De leden van de commissie zijn herbenoembaar. In de praktijk zijn enkele leden dan ook al vele jaren - tot wel twintig jaar - benoemd als lid (al dan niet als benoemd voorzitter). De secretarissen hebben een bepalende rol bij de afhandeling van bezwaarschriften. Na ontvangst van een bezwaarschrift wordt deze zowel op ontvankelijkheid als op inhoud beoordeeld door een secretaris. Van de ontvankelijke bezwaarschriften wordt ongeveer de helft direct opgelost in de zgn. ‘informele fase’. In deze fase wordt niet standaard contact opgenomen met de indiener; de heroverweging vindt plaats op basis van het dossier. Als verklaring voor dit hoge percentage worden genoemd: fouten van de gemeente die hersteld worden, het geven van (aanvullende) toelichting voor de klant waardoor meer begrip is voor het besluit, maar ook het alsnog aanleveren van stukken door bezwaarmaker.

De heroverweging van het bestreden besluit bestaat hoofdzakelijk uit een strikte rechtmatigheidsbeoordeling. De doelmatigheid/evenredigheid speelt een meer ondergeschikte rol. Jurisprudentie wordt stelselmatig uitgelegd een dwingende werkwijze waarvan niet afgeweken mag worden, ook niet in het voordeel van de klant. De beoordeling draait daarmee centraal om de vraag of het bestreden besluit in beroep in stand kan blijven. In meerdere gesprekken is als voorbeeld de reikwijdte van het begrip ‘zeer dringende redenen’ genoemd. In lijn van de wetsgeschiedenis en vaste jurisprudentie van de CRvB volgt de gemeente Enschede de enge uitleg van deze omstandigheden, namelijk dat sprake moet zijn van acute nood (een situatie van levensbedreigende aard of die blijvend ernstig letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben) en het ontbreken van alternatieven om de behoeftige omstandigheden te verbeteren zodat het verlenen van bijstand volstrekt onvermijdelijk is. Als de conclusie is dat sprake is van een rechtmatig besluit wordt het bezwaarschrift ter agendering aangeboden aan de commissie bezwaarschriften. Op dat moment krijgen de kwaliteitsmedewerkers een rol in de procedure; zij voeren namens het college het verweer. Dat is ook hun opdracht omdat door de juristen reeds is geconcludeerd dat sprake is van een rechtmatig primair besluit.

Als er verschil van mening is tussen de jurist en de vakafdeling wordt een zaak op een hoorzitting van de commissie gepland. De oorspronkelijk behandelend ambtenaar, zoals een claimbeoordelaar, heeft geen bemoeienis met het bezwaar en de procedure tenzij om zijn of haar mening wordt gevraagd door de secretaris of de kwaliteitsmedewerker. In de praktijk komt dit echter zelden voor. Overigens is het ook geen usance om tussen de ontvangst van het bezwaar en de hoorzitting contact te hebben met de bezwaarmaker. Resultaat hiervan is onder andere dat de bezwaarmaker nog ter zitting met aanvullende informatie of documenten komt die alsnog in de beoordeling betrokken moeten worden.

22

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften wordt het college vertegenwoordigd door de kwaliteitsmedewerker. De medewerker van de vakafdeling gaat dus in principe niet mee naar deze hoorzittingen. In een eventuele beroepsfase wordt het verweer gevoerd door een jurist in afwezigheid van de kwaliteitsmedewerker en de vakafdeling. Door deze manier van werken gaat persoonlijke informatie, zoals de indruk die iemand maakte tijdens gesprekken en de beeldvorming over de leefsituatie, verloren. In gesprekken wordt benoemd dat er leerpunten te halen zijn uit alle, en dus ook de ongegronde bezwaren. Daarom worden alle heroverwegingen teruggekoppeld aan de vakafdeling. Tegelijkertijd geven meerdere gesprekspartners aan dat zij zelden of nooit een terugkoppeling krijgen over tegen hun ‘eigen’ besluiten ingediende bezwaarschriften. Ook binnen de behandeling van bezwaarschriften (en beroepszaken) lijkt een verandering in denken plaats te vinden. Zo merkt een van de respondenten op: “Als er geen fraude is, dan is er geen fraude. Het willen scoren is niet meer van deze tijd.” Als concreet voorbeeld hiervan wordt benoemd dat tegenwoordig veel energie gestoken wordt in het proberen alsnog vast te stellen van het recht op bijstand in plaats van direct de gehele uitkering terug te vorderen.

De commissie signaleert in haar recente jaarverslag (2020) hierover “dat bij de vertegenwoordigers van het college in toenemende mate de bereidheid is om tot een oplossing te komen”. De commissie bezwaarschriften neemt door deze werkwijze alleen kennis van het spreekwoordelijke ‘topje van de ijsberg’. De zaken die voor de commissie komen worden veelal als ongegrond beoordeeld. Ook de commissie heroverweegt uitsluitend op basis van de rechtmatigheid waarbij het toetsingskader eng wordt uitgelegd. Het afwijzen van een beroep op de zeer dringende redenen is rechtmatig als geen sprake is van een noodsituatie zoals eerder omschreven. Hoewel dit geen dwingend rechtelijk kader is, het staat het college vrij ook andere omstandigheden als ‘zeer dringend’ te beoordelen, komt de commissie in dergelijke gevallen tot de conclusie dat het bestreden besluit in stand kan blijven omdat de jurisprudentie dat accepteert. Hierdoor is er weinig ruimte voor toepassing van de ‘menselijke maat’ in het bezwaarproces. Als voorbeeld hiervan worden de Wmo-beschikkingen genoemd. Hoewel die beschikkingen rechtmatig net de toets kunnen doorstaan en de laatste tijd meer en meer sprake is van individualisering, laat de motivering vanuit cliëntperspectief volgens gesprekspartners nog stevig te wensen over.

Uit de jaarverslagen van de commissie bezwaarschriften wordt zichtbaar dat de commissie haar aanbevelingen soms meerdere jaren achtereen herhaald. Zo is gewezen op het ontbreken van specificaties van een terug te vorderen bedrag aan bijstand. In het jaarverslag over 2018 is opgenomen dat “tevens wordt opgemerkt dat dit een al vele malen gemaakte opmerking betreft.” De aanbeveling is meest recent in het jaarverslag over 2020 wederom herhaalt. De commissie krijgt bij de beoordeling van het bezwaarschrift de beschikking over de rapportage - die niet standaard met het primaire besluit wordt meegezonden - en kan daardoor wel bepalen of de hoogte van de terugvordering juist is vastgesteld. Aldus kan een voor de inwoner onnavolgbaar besluit, eventueel na toepassing van artikel 6:22 Awb (passeren gebrek) in stand blijven na het indienen van bezwaar. In het recente jaarverslag 2020 van de commissie bezwaarschriften spreekt zij “de wens uit om, mede gezien de ‘toeslagenaffaire’, nog meer te onderzoeken of in een casus maatwerk op zijn plaats is. Het kan in voorkomende gevallen niet de bedoeling zijn dat betrokkene(n) door bijvoorbeeld een hoge terugvordering gedoemd zijn om onder het sociaal minimum te leven met vaak een groot beroep op hulpverlening tot gevolg. Dit geldt ook voor het feit dat in

23

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

sommige gevallen bij een herhaalde aanvraag te lang wordt vastgehouden aan het opvragen van stukken.” Binnen meerdere afdelingen van de gemeente leeft het beeld dat de rechtbank stelselmatig een verkeerde toepassing geeft van wetgeving. Uitspraken van deze rechtbank worden dan soms ook argwanend ontvangen. Volgens gesprekspartners wordt de rechtbank met enige regelmaat “terechtgewezen door de Centrale Raad”. De commissie bezwaarschriften ontvangt, uitzonderingen daargelaten, geen terugkoppeling over de door het college genomen besluiten op bezwaar. Vanwege het gebrek aan vertrouwen in de rechtbank, wordt de commissie wel geïnformeerd over de uitkomsten van beroepszaken.

4.4

Klachtafhandeling De (advisering over de) behandeling van klachten is in de gemeente Enschede sinds 2015 belegd bij de klachtencommissaris. Dit vormt de zogeheten interne klachtafhandeling (titel 9.1 Awb). De functie van de Klachtencommissaris is verder neergelegd in de Klachtenverordening gemeente Enschede die in 2017 is herzien. Op grond van deze verordening wordt de klachtencommissaris benoemd door het college8 (daarvoor door de gemeenteraad). De gewijzigde verordening die de grondslag vormt voor een andere organisatorische inrichting van de klachtencommissaris lijkt de oorzaak van een terugkerende spanning over de rol en functie van deze commissaris. Vanuit de gemeenteraad wordt zo nu en dan kritisch gereflecteerd op de rol van deze klachtencommissaris: deze zou niet onafhankelijk genoeg zijn.9 Op dit punt lijkt echter sprake van een verkeerde perceptie op de rol en functie van de klachtencommissaris zoals deze in de gemeente Enschede is ingericht. De klachtencommissaris is immers onderdeel van de interne klachtafhandeling en adviseert in zoverre slechts het bestuursorgaan zelf - precies zoals titel 9.1 van de Awb voorschrijft. Het bestuurlijke oordeel over die klacht staat bloot aan een externe klachtafhandeling bij de Nationale ombudsman, die naar zijn aard en functie onafhankelijk van het gemeentebestuur van de gemeente Enschede functioneert.

De klachtencommissaris in Enschede is dus niet ingericht als een volledig onafhankelijke klachtencommissaris die zelfstandig een oordeel velt over de ingediende klacht. De gekozen constructie vergt van de klachtencommissaris dat deze een sterke positie claimt waarin ze effectief kan interveniëren wanneer zich een klacht voordoet. Deze positie ontleent ze niet aan bijzondere bevoegdheden: de klachtencommissaris is dus echt afhankelijk van de mate waarin het bestuur en het hogere management de positie erkennen en de autoriteit aanvaarden. De voornaamste taak van de klachtencommissaris is het adviseren van het bestuursorgaan waarover wordt geklaagd over het oordeel over die klacht. Dit is echter slechts één van de mogelijke reacties over een klacht. In voorkomende gevallen intervenieert de commissaris met het doel om tot een oplossing te komen. De insteek is steeds aan de klager te vragen wat deze wil bereiken. In alle gevallen leidt de klacht tot een gesprek met de klager. En in veel gevallen gaat de klachtencommissaris daarna afzonderlijk in gesprek met de ambtenaar of afdeling waarover wordt geklaagd. Mocht de interventie van de klachtencommissaris leiden tot

8

Zie Elzinga & Lunsing, 2017 en de reactie van het college op dat rapport bij brief 877 van 8 december 2017 met kenmerk 1700123.

9 Zie ook de brief van het college aan de gemeenteraad van 1 september 2021, met kenmerk 2100077229.

24

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

een oplossing, dan is daarmee de klacht van tafel. Dat betekent dat in lang niet alle gevallen en oordeel noodzakelijk is. Specifiek voor het sociaal domein geldt dat de klachtafhandeling wat moeizamer loopt dan in andere domeinen. Dat komt ook omdat lang niet alle meldingen als klachten worden herkend. Daarbij leverde de terugkoppeling van de klachtencommissaris aan de betreffende afdeling ook niet altijd het gewenste resultaat op, omdat de klacht bleef liggen bij de individuele ambtenaar of hooguit de teamleider. De klachtencommissaris heeft daarom nu veelal de neiging om te formaliseren en memo’s te schrijven gericht aan het hogere management. Een andere methode om meer in algemene termen terugkoppeling te bieden over het werkproces vormen de uitgebreide jaarverslagen. Dat levert ook specifieke opmerkingen en suggesties op voor de wijze waarop de ambtelijke dienst de burger zou kunnen benaderen, bijvoorbeeld dat vaker telefonisch contact gezocht kan worden met de burger indien dossiers niet meteen op orde zijn of indien bezwaar wordt ingediend. De observatie vanuit de klachtafhandeling is dat geschillen vaak te snel en te veel worden geformaliseerd. In het sociaal domein doen zich twee bijzondere problemen voor waar de klachtafhandeling tekortschiet. Dat betreft allereerst de klachtprocedures over ingehuurde zorgaanbieders en het artsadviesbureau.

Deze instanties zijn zelf verantwoordelijk voor de primaire klachtafhandeling, maar omdat zij zijn ingehuurd door de gemeente en feitelijk voor het gemeentebestuur taken uitvoeren, ligt er wel een taak voor het gemeentebestuur om toe te zien op een ordentelijke klachtafhandeling. Een tweede beperking vormt de positie van meerdere medewerkers (wijkcoaches en wijkteammedewerkers) van de Stichting Maatschappelijke Dienstverlening (SMD, ook wel Samen Meer Doen). Deze staan feitelijk ook op afstand van de gemeente en vallen deels onder het tuchtrecht. Dat maakt het lastig om een oordeel te vellen over het handelen van deze medewerkers.

4.5

Rode draad beraad Sinds 2017 tijd is er een overleg tussen (een vertegenwoordiging van) de commissie bezwaarschriften, de Functionaris Gegevensbescherming (FG), de klachtencommissaris en (de voorzitter van) de Rekenkamercommissie. Op initiatief van de burgemeester spreken deze vier onafhankelijke instanties met elkaar om gezamenlijk te zoeken naar rode draden en daarover informeel te adviseren aan het gemeentebestuur. Dit beraad komt een à tweemaal per jaar bijeen maar brengt geen schriftelijke, en dus raadpleegbare, adviezen uit. Intentie van het beraad is om de dienstverlening aan inwoners te verbeteren door informatie vanuit verschillende invalshoeken samen te brengen.

4.6

Gemeenteraad De gemeenteraad heeft in verschillende beleidsstukken ruimte geboden voor meer menselijke maat. Zo is in de raadsvergadering van 12 april 2021 is de motie aangenomen om de vrijstelling van giften voor inwoners met een Participatiewet uitkering te verhogen van 500 euro naar 1200 euro per kalenderjaar. vervolgens heeft het college op 27 april 2021 de Beleidsregels giften Participatiewet gemeente Enschede 2021 vastgesteld. Deze beleidsregels zijn met terugwerkende kracht in werking getreden per 1 januari 2021. De gemeenteraad ontvangt op

25

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

11 mei 2021 een terugkoppeling van het college over de invoering van deze beleidsregels en de wijze waarop hierover gecommuniceerd gaat worden met de inwoners. Eveneens in mei 2021 rapporteert het college aan de gemeenteraad over het uitgevoerde Clientervaringsonderzoek Wmo en Jeugdwet 2020. Het college geeft aan dat “De uitkomsten van dit onderzoek worden gebruikt voor het continue leer- en verbeterproces van de gemeente Enschede, zoals bijvoorbeeld beleidsontwikkeling en toegangsprocessen. De uitkomst van het clientervaringsonderzoek maakt deel uit van de horizontale verantwoording van het college aan de raad.” Ook uit het raadsinformatiesysteem blijkt dat het college de gemeenteraad meermaals en uitgebreid geïnformeerd heeft over ontwikkelingen op het sociaal domein. Eveneens is zichtbaar dat er met regelmaat zogeheten ‘artikel 35’ vragen aan het college gesteld worden. Vanuit de raad lijkt weinig reflectie te zijn op de eigen rol en de rol van het eigen beleid als gesproken wordt over (al dan niet veelvoorkomende) casuïstiek. Er worden vragen gesteld aan het college op casusniveau maar niet overstijgend op beleidsniveau. Daarbij is er een tendens waarneembaar het college te vragen wat zij hieraan gaat doen. Uit de focus op casuïstiek blijkt betrokkenheid van de gemeenteraad bij de effecten van beleid en uitvoering op inwoners.

De gemeenteraad heeft zich daarbij een rol aangemeten als ‘controleur’ van de uitvoering. Soms lijkt het vaststellen dat het college, al dan niet met steun van de coalitie, zijn taken onjuist heeft uitgevoerd wezenlijker dan de vraag in welke mate het eigen gemeentelijk (raads)beleid hiervoor verantwoordelijk is of hieraan bijdraagt. Binnen de raad zelf is een sterk ‘wij-zij gevoel’ waarneembaar, zowel tussen college en raad als tussen coalitie en oppositie. Deze mechanismen staan met enige regelmaat een inhoudelijk debat en aanpassingen in het gemeentelijk beleid in de weg; zowel college als gemeenteraad vertalen de (gezamenlijke) wens om meer menselijke maat in verordeningen en/of beleid niet altijd.

4.7

Inwoners, belangenbehartigers, maatschappelijke instellingen en media Gesprekspartners zijn moeilijk aanspreekbaar op de beelden die door inwoners, media en maatschappelijke instellingen geschetst worden over de uitvoering. De meest gehoorde reactie is dat gesprekspartners “zich totaal niet herkennen in het beeld dat door deze partijen over de gemeente Enschede neergezet wordt”. Zo wordt gesteld dat de media enkel het verhaal van de belangenbehartiger en de aanvrager laat zien, terwijl als men het beeld van de gemeente zou weten, men meer begrip zou hebben voor hoe de gemeente de casus heeft behandeld. “In andere gemeenten wordt gewoon niet gemekkerd door politieke partijen en andere belangenbehartigers. Soms voelt het alsof het een soort campagne tegen de gemeente is”, aldus één van de respondenten. Door de defensieve reactie op inbreng vanuit enkele van deze partijen worden volgens enkele gesprekspartners ook waardevolle signalen over de uitvoering en dienstverlening gemist.

26

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

4.8

Conclusie De drie evaluatieve mechanismen die in dit hoofdstuk zijn beschreven zijn voor wat betreft de werking en het juridisch effect verschillend. Toch zijn er twee algemene observaties die van betekenis zijn voor alledrie de mechanismen. De eerste observatie is dat evaluatieve processen in de gemeente Enschede vaak samenvallen met confrontatie, waarin de neiging bestaat om het gemeentelijke uitvoeringspraktijk zo veel mogelijk te beschermen. Een uitspraak waarin de rechtbank een gemeentelijk besluit vernietigt wordt gediskwalificeerd als een foute beoordeling van een volgens het gemeentebestuur rechtmatige beschikking op bezwaar. Een bericht in de lokale media waarin maatschappelijke partijen verhalen over uitwassen van gemeentelijk beleid wordt gediskwalificeerd als onvolledige berichtgeving. En zorgen die worden geuit binnen de gemeenteraad verschralen tot een simpele tegenstelling ‘oppositie versus coalitie’. Deze polarisatie leidt ertoe dat men blijft hangen in het eigen gelijk en waardevolle signalen uit een bezwaarschrift of een gerechtelijke uitspraak, of uit berichtgeving van maatschappelijke partijen niet benut worden. Een tweede observatie betreft het functioneren van de evaluatiemechanismen zelf. Gebleken is dat de rollen van de verschillende evaluatoren niet altijd scherp zijn gedefinieerd, of althans niet bijdragen aan het verruimen van de menselijke maat.

De klachtencommissaris opereert bijvoorbeeld als een interne adviseur, maar wordt gezien als een extern instituut. De bezwaarafhandeling richt zich vrijwel volledig op de vraag of een besluit rechtmatig is, waarbij vragen over doelmatigheid wegvallen. En de gemeenteraad opereert als controleur en reageert vaak op concrete incidenten en laat vaak na de kaders waarbinnen het college moet opereren aan te passen.

27

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

5 Beantwoording onderzoeksvragen

In dit rapport is een antwoord gezocht op drie deelvragen: I Welke keuzes zijn gemaakt wat betreft de menselijke maatvoering in algemene regels zoals gemeentelijke verordeningen en beleid? II Hoe is het gesteld met de menselijke maatvoering bij de uitvoering van de Participatie wet en de Wmo 2015? III Hoe is de menselijke maat geborgd in het evaluatieve proces van bezwaar, beroep, klachten en rapportages aan de gemeenteraad? In dit hoofdstuk wordt een antwoord geformuleerd op deze deelvragen. De beantwoording is feitelijk een zoektocht naar ruimte (vraag I), naar factoren die leiden tot het benutten of niet benutten van die ruimte (vraag II) en de effectiviteit van de evaluatie in het geval de uitkomst niet past in wat men als menselijke maat voor ogen had (vraag III). De opbouw van dit hoofdstuk volgt deze volgorde, en eindigt met een algemene beschouwing over de belemmeringen voor de menselijke maat in het sociaal domein in de gemeente Enschede.

5.1

Ruimte in regels Vastgesteld is dat de gemeente Enschede een ruim regelbestand heeft met uiteenlopende verordeningen en beleidsregels. Deze regels zijn deels specifiek op Enschede toegesneden (Wmo 2015) en deels afkomstig of geïnspireerd op modelregels van andere partijen (VNG, Schulinck, Stimulansz). In alle gevallen bieden de regels vaak ruimte om aandacht te schenken aan het bijzondere geval. Via hardheidsclausules of discretionaire bepalingen kán het bestuursorgaan rekening houden met de bijzondere omstandigheden van het geval. Dit geldt uiteraard sowieso voor de beleidsregel waarvoor de inherente afwijkingsplicht geldt, maar ook in de verordeningen bieden hardheidsclausules voldoende ruimte om een beslissing te nemen die passend is bij het voorliggende geval. Ook valt op dat in de gemeente Enschede tamelijk veel ‘doelgroepenbeleid’ is geformuleerd: specifieke regels voor specifieke groepen. Denk aan een regeling specifiek voor schoolverlaters, of voor ouders die geen toeslag van Belastingdienst/Toeslagen ontvangen Op deze wijze wordt ook iets meer menselijke maat gerealiseerd. Immers: categorieën van gevallen worden op een bijzondere wijze behandeld.

28

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

5.2

Ruimte in uitvoering Voor wat betreft de uitvoering is de voornaamste conclusie dat het besluitvormingsproces, dat gecompartimenteerd is in verschillende disciplines en waarbij een digitale schil het zicht op de achterliggende casuïstiek belemmert. De medewerkers op de werkvloer zijn bevlogen, zoeken naar ruimte om te doen wat volgens hen passend is in de voorliggende situatie, maar ervaren een informatieachterstand en stuiten op praktische en organisatorische belemmeringen wanneer zij een afwijkende beslissing willen nemen. In deze kernachtige samenvatting zijn al vier verschillende factoren benoemd die in de weg staan aan de menselijke maatvoering: 1. De toenemende specialisering van het besluitvormingsproces in deelprocessen, waardoor ‘inkomen’ niet weet wat men bij ‘werk’ doet en vice versa. 2. Hiermee samenhangend: een burger wordt een dossier in een systeem, waarbij het integrale beeld vervaagt. Er is geen automatisme om de burger te bellen of bijvoorbeeld op huisbezoek te gaan; het systeem schrijft de standaard communicatie bijvoorbeeld wanneer de burger in gebreke blijft. 3.

Informatie van zorgverleners of bijvoorbeeld wijkcoaches/wijkteammedewerkers die van belang kan zijn voor de besluitvorming op grond van de Participatiewet (die duiding kunnen geven aan het ontbreken van stukken bijvoorbeeld) komt niet standaard op de juiste plek; men verwijst hiervoor naar privacy regulering. 4. Mandaat is weliswaar laag in de organisatie belegd, maar de daadwerkelijke realisering van de in mandaat genomen beslissing vergt instemming van andere actoren in de organisatie. Denk aan de inkoper die gaat over het contractbeheer met zorgaanbieders. Wil de ambtenaar een voorziening verstrekken die niet is gecontracteerd, dan leidt dat meteen tot een intern probleem. Of aan een rechtmatigheidstoetsing waarin de jurisprudentie stringent wordt uitgelegd als het in een casus gewenst is om ‘zeer dringende redenen’ bijstand toe te kennen. Deze belemmeringen in de menselijke maatvoering zijn door de gemeentelijke organisatie erkend en hebben geleid tot initiatieven om meer ruimte te geven aan de uitvoering. Zo blijkt in het onderzoek dat ambtenaren die hun rapport moeten voorleggen aan een kwaliteitsmedewerker meer ruimte ervaren om in dat rapport aan te geven dat er een andere beslissing moet worden genomen dan die de regels voorschrijft. De gevoelde aandacht voor de menselijke maat wordt onderstreept door vier tastbare initiatieven.

Allereerst is er de organisatorische keuze om voor de problematische doelgroep van dak- en thuislozen afzonderlijke consulenten aan te wijzen die actief voor deze doelgroep uitvoering geeft aan bijstandswetgeving, in aansluiting op het zorgtraject (Wmo 2015). Dit is een benadering waarin de menselijke maat zeer duidelijk tot uitdrukking komt. Een tweede initiatief ziet op de reguliere bijstandsontvangers: de pilot waarin na verstrekking van de uitkering een gesprek wordt gepland met de bijstandsgerechtigde tezamen met de inkomensconsulent en de werkconsulent. Dit contact doorbreekt de compartimentering van het besluitvormingsproces én biedt de burger een integraal overzicht van de rechten en plichten die samenhangen met de uitkering. Het derde initiatief betreft het zogeheten doorbraakteam waarin casuïstiek wordt besproken waarin de regels knellen met de doelen die men na wil streven in de gemeente Enschede. Hoewel dit overleg tot in aantallen beperkte gevallen tot een oplossing leidt die afwijkt van de regel, biedt deze aanpak wel zicht op knellende regelgeving of een knellende uitvoeringspraktijk.

29

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Het flexibele wijkbudget is het vierde voorbeeld van een initiatief waarmee de menselijke maatvoering in de uitvoeringspraktijk wordt vergroot. Dit budget wordt ingezet in gevallen waarin de toepassing van de regels geen ruimte biedt, maar men wél een oplossing aangewezen acht. In zoverre kan worden geconcludeerd dat het mensbeeld binnen de gemeente Enschede lijkt te zijn veranderd; dat er meer aandacht bestaat voor de vraag waar de burger nu echt behoefte aan heeft. Weliswaar vormen de regels en het beleid nog altijd een belangrijke context voor besluitvorming, maar men zoekt naar de ruimte om tegemoet te komen aan de menselijke maat.

5.3

Effectiviteit van evaluatie Problemen over (gebrek aan) menselijke maat komen ook aan het licht in klachtafhandeling, in bezwaar of in de gemeenteraad. Deze drie feedbackmechanismen dragen in de gemeente Enschede op een verschillende manier bij aan de menselijke maat. De klachtafhandeling is belegd bij de klachtencommissaris die de interne klachtafhandeling voor haar rekening neemt. Hoewel in de commissaris blijkens haar jaarverslag soms wel starheid bij de ambtelijke organisatie observeert, heeft zij geen formele positie of rol om mogelijk gebrekkige menselijke maat te adresseren. Het resultaat van de inmenging van de klachtencommissaris blijft vaak beperkt tot een concrete interventie in een concreet dossier, en in een enkel geval tot een aanbeveling omtrent de bejegening van de burger (‘vaker bellen’). In de bezwaarafhandeling blijken veel bezwaren te leiden tot herziening van het primaire besluit. Met name ook bij de toepassing van de Wmo 2015 is dit het geval. Dat is ook niet zo verwonderlijk, gelet op de bestaande praktijk van resultaatindicering die in bezwaar wordt omgezet in een beschikking waarin de precieze omvang van de voorziening wordt berekend.

De bezwaarafhandeling richt zich primair op de rechtmatigheid van de besluitvorming, waarbij jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep wordt gezien als instructie voor de wijze waarop de regelgeving moet worden toegepast. Dit leidt tot een interessante spanning met de menselijke maat: een rechterlijke uitspraak is immers een reactie op een bestuurlijke toepassing van een regel in die concrete casus waarmee niet wordt uitgesloten dat een andere ruimhartiger - toepassing niet óók rechtmatig kan zijn. Dit instrumentele gebruik van de jurisprudentie heeft als mogelijke consequentie dat een ‘race to the bottom’ plaatsvindt, waarbij bestuursorganen de ondergrenzen van de wettelijke aanspraken verkennen. In de wijze waarop de bezwaarafhandeling in Enschede is vormgegeven ligt dit gevaar besloten. De afhandeling is immers sterk juridisch ingestoken, waarbij de secretarissen een centrale rol vervullen en de onafhankelijke input van de bezwaarcommissie, waarvan nog een reflectie zou kunnen worden verwacht over de vraag of de gekozen regeltoepassing doelmatig is, wordt gemarginaliseerd. Hierbij is ook van belang dat de uitspraken waarin instructies worden gelezen, betrekking hebben op beslissingen die vaak al enige tijd geleden zijn genomen.

De doorlooptijden bij de rechterlijke macht zijn al gauw één jaar per rechterlijke instantie10, zodat het gemakkelijk twee tot drie jaar duurt voor de hoogste rechter een oordeel velt over het genomen primaire besluit. 10 Centrale Raad van Beroep 2020, p. 14. In 2020 bedroeg de doorlooptijd van de in dat jaar afgedane zaken gemiddeld 86 weken.

Bij nieuwe zaken (ingestroomd in 2019) was de doorlooptijd 50 weken.

30

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Het is vrij goed voorstelbaar dat de het beleid of ambtelijke uitvoeringspraktijk inmiddels al is gewijzigd; denk hierbij aan de eerder genoemde initiatieven om menselijke maat te vergroten. Zeker in het geval een rechterlijke interventie aandacht krijgt in de media, kan gemakkelijk het beeld ontstaan dat er van alles mis is met de uitvoering, terwijl de uitspraak betrekking heeft op een situatie in het verleden en de evaluatievraag zou moeten zijn of het beleid en de uitvoeringspraktijk sinds de periode waarin het bestreden besluit is genomen zodanig is aangepast dat aan de kritiekpunten die in die uitspraak worden geventileerd, tegemoet is gekomen. De gemeenteraad vormt ten slotte een derde mogelijke evaluatiemechanisme waarmee menselijke maat kan worden gerealiseerd. In de gemeente Enschede lijkt de gemeenteraad te worstelen met zijn rol. Het ontbreekt daarbij niet alleen aan een concrete en actuele visie op het sociaal domein (wat voor gemeente willen we zijn voor onze inwoners?)11, maar ook aan de vaardigheid de gevolgen van het eigen beleid te vertalen richting uitvoerig en dus inwoner (wat is het gevolg voor een individu als we een verordening vaststellen?).

Gevolg hiervan is dat de gemeenteraad meer focus heeft gekregen op de wijze waarop de uitvoering plaatsvindt, ook als dat een rechtstreeks gevolg van eigen verordeningen zou zijn, dan op de eigen bijdrage hieraan bij de beleidsontwikkeling. Het voeren van een inhoudelijk debat wordt bovendien bemoeilijkt door verharde standpunten en het gebrek aan vertrouwen dat tussen oppositie en coalitie met enige regelmaat de kop opsteekt.

5.4

Slotbeschouwing De aanleiding van dit onderzoek is het tussenrapport van de Commissie menselijke maat, waarin de commissie wijst op uiteenlopende beeldvorming van enerzijds inwoners en maatschappelijke organisaties en advocaten, die vinden dat de gemeente Enschede te streng is en zich te veel op de regels en interne procedures richt, en anderzijds de ambtenaren en bestuurders die het gevoel hebben recht te doen aan elke burger. Met de beantwoording van de drie deelvragen is een beeld geschetst van de factoren die in de gemeente Enschede bijdragen of juist in de weg staan aan het realiseren van de menselijke maat. Vastgesteld kan worden dat de regels niet in de weg staan aan de menselijke maat. In de uitvoeringspraktijk vormt de wijze waarop de besluitvorming is georganiseerd een belangrijke reden dat menselijke maat uit het zicht verdwijnt. En in de evaluatieve mechanismen komt een gebrek aan menselijke maat niet altijd effectief in beeld, laat staan dat er een onderbouwde beleidsreactie plaatsvindt op basis van de beelden die ontstaan in de klachtafhandeling, bezwaarafhandeling of in de gemeenteraad. Met deze constatering kunnen ook enkele algemene aanbevelingen worden geformuleerd die dienstig kunnen zijn aan het realiseren van méér menselijke maat.

De initiatieven om door de ontstane gecompartimenteerde besluitvorming te breken vormen wat dat betreft een interessante ontwikkeling. Voor het welslagen van dit soort initiatieven is vertrouwen in de professionaliteit van de uitvoerders van groot belang. De uitvoerders weten wat de gewenste en noodzakelijke vorm van ondersteuning is, maar worden belemmerd door bureaucratische systeemcontrole. Let wel: er is niets mis met controle en kaders. Het gaat er slechts om dat ook in die controlerende rol het doel van de regelingen niet uit het oog wordt verloren. Dat vergt een iets andere rolvervulling van bijvoorbeeld kwaliteitsmedewerkers en inkopers: ook beslissingen die níet precies passen in de regels of in bij de gecontracteerde aanbieders zouden tot

11 Het traject te komen tot een dergelijke visie is onlangs gestart in Enschede (Project Samenspel Sociaal Domein in Enschede,

Samen grip op het sociaal domein en de Dialoognota Een toekomstbestendig sociaal domein).

31

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

de mogelijkheden moeten behoren, zolang deze maar kan worden gerechtvaardigd met argumenten die passen bij het doel van de regelingen. Deze wijze van uitvoeren wordt in andere gemeenten wel ‘de omgekeerde toets’ genoemd: zoeken naar wat nodig is en dat vergelijken met de grondwaarden van de wet- en regelgeving die wordt uitgevoerd.12 Strikt genomen is dit echter niet veel anders dan wat de wetgever van het gemeentebestuur verwacht: een weloverwogen uitvoering van de gedecentraliseerde wetten, waarbij de burger als persoon niet uit het beeld wordt verdwijnt. Een uitvoering gericht op de kernwaarden van het sociaal domein vergt echter ook wat van de gemeenteraad. De gemeenteraad zou deze kernwaarden moeten definiëren en informatie vanuit het college aan die waarden moeten toetsen. Het gevaar van zo’n opdracht aan de gemeenteraad is dat men verzandt in abstracte discussies waarover iedereen het eens zal zijn. ‘Ieder moet het zijne krijgen’, of ‘fraude mag niet lonen’. Het wordt echter spannend wanneer in die context concrete beslissingen worden genomen en een bijstandsgerechtigde wordt aangepakt, of een op het eerste gezicht rare voorziening wordt toegekend. Het is zeer goed voorstelbaar dat berichtgeving over dergelijke casuïstiek doorklinkt in de gemeenteraad. Op zichzelf past dat ook bij de rol en functie van de raad.

De uitdaging is dan echter om deze concrete casuïstiek te vertalen naar algemene kaders en - indien nodig - de eerder gedefinieerde grondwaarden van het gemeentelijk beleid aan te scherpen. Geconstateerd is dat de huidige verhoudingen gepolariseerd zijn. Dit blijkt uit de wijze waarop de raad en college in het sociaal domein tegenover elkaar staan. Deze verhoudingen worden gekenmerkt door een sterke oppositie/coalitie tegenstelling. Het zou zinvol kunnen zijn om na de komende gemeenteraadsverkiezingen de nieuw samengestelde gemeenteraad in positie te brengen om deze rol te vervullen en te zoeken naar welke grondwaarden Enschede verbindt, zoals ook beoogd wordt in het project ´Samenspel Sociaal Domein´ in Enschede, Samen grip op het sociaal domein.

12

https://www.stimulansz.nl/de-omgekeerde-toets-methodiek/

32

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Bijlage 1: Bestudeerde regels

Participatiewet Verordening cliëntenparticipatie Participatiewet 2015 Reïntegratieverordening Maatregelverordening Participatiewet IAOW, IAOZ 2020

Verordening individuele studietoeslag Verordening individuele inkomenstoeslag gemeente Enschede 2020 Verordening loonkostensubsidie Participatiewet gemeente Enschede 2015 Verordening Tegenprestatie Participatiewet, IOAW en IOAZ 2015 Beleidsregel verlagen uitkering in verband met schoolverlaters Participatiewet Enschede 2028

Beleidsregel alleenstaande ouder die geen toeslag van 20% ontvangen van de belastingdienst en gehuwden met een niet-rechthebbende partner Participatiewet gemeente Enschede 2019

Origineel Volledig gebaseerd op VNG modelverordening Origineel

Deels gebaseerd op Schulinck modelverordening Deels gebaseerd op Schulinck modelverordening Origineel

Origineel Aantal gemeenten heeft vergelijkbare beleidsregel (bijv Oldenzaal), maar anders geformuleerd, lijkt gebaseerd op VNG model Aantal gemeenten heeft gelijkluidende beleidsregel, lijkt gebaseerd op VNG model

33

Beleidsruimte en hardheidsclausule Hardheidsclausule Beleidsruimte (NB: verordening geeft bevoegdheden aan ‘de gemeente’’ Vastgesteld recht en hardheidsclausule Vastgesteld recht en Hardheidsclausule Beoordelingsruimte en hardheidsclausule Beslisruimte en Hardheidsclausule Geen beslissingsruimte

Beslissingsruimte (‘kan’)

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Beleidsregels ter bepaling van de hoogte van de noodzakelijke kosten van bestaan voor aanvullende bijzondere bijstand

Origineel

Beleidsregels bijzondere bijstand voor medische kosten

Origineel (betreft aanwijzing aanvullende verzekering) Aantal gemeenten heeft vergelijkbare beleidsregel (met andere drempelbedragen) origineel

Beleidsregels giften Participatiewet

Beleidsregels onderhuur en kostgangers

Beleidsregel parttime ondernemen

Beleidsregels re-integratie

Beleidsregels taaleis Participatiewet

Beleidsregels terugvordering boete, verhaal Beleidsregels TONK 2021

Niet origineel; gemeenten heeft vergelijkbare beleidsregel met gelijkluidende keuzes Niet origineel; gemeenten heeft vergelijkbare beleidsregel met gelijkluidende keuzes Niet origineel; gemeenten heeft vergelijkbare beleidsregel met gelijkluidende keuzes Origineel; andere

Formulering recht met hardheidsclausule (NB vastgesteld door directeur) Formulering recht (NB vastgesteld door directeur) Geen beslissingsruimte

beoordelingsruimte Hardheidsclausule (NB vastgesteld door directeur) Beoordelingsruimte en hardheidsclausule Beslissingsruimte

Beslissingsruimte

Beslissingsruimte

Niet origineel; gemeenten heeft vergelijkbare beleidsregel met gelijkluidende keuzes

Beslissingsruimte

Verordening Jeugdhulp en Maatschappelijke ondersteuning Enschede 2019

Origineel

Besluit Jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning Enschede 2019

Origineel

Vooral procedurele aanspraken en weigeringsgronden, college krijgt bevoegdheid nadere regels vast te stellen Concrete invulling voorzieningen, enige afwegingsruimte

Wmo 2015

34

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Beleidsregel ondersteuning bij opgroeien en participeren, wonen en verblijf 2019

Origineel

Beleidsregel gebruikelijke hulp Wmo en Jeugd 2019

Origineel

Beleidsregels Ondersteuning bij het Huishouden Gemeente Enschede 2019 Beleidsregels PGB Maatschappelijke ondersteuning en Jeugdwet Enschede 2019

Origineel

Origineel

35

Concrete invulling voorzieningen, geen nadere ruimte Concrete invulling voorzieningen, enige ruimte Concrete invulling voorzieningen, enige ruimte Concrete invulling voorzieningen, veel nadere ruimte

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

Bijlage 2: Geraadpleegde literatuur

Centrale Raad van Beroep 2020, p. 14 Centrale Raad van Beroep, jaarverslag 2019, te raadplegen via: Jaarverslag https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Centrale-Raad-van-beroep/Paginas/jaarverslag.aspxg 2019 | CRvB | Rechtspraak Commissie menselijke maat 2021 Commissie menselijke maat, Maatwerk is mensenwerk, Groningen, 2021. Elzinga & Lunsing, 2017 D.J. Elzinga & J.R. Lunsing, De juiste procedure?, 2017. Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties 2021, p. 25. Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties, Klem tussen balie en beleid, 2021. VNG 2021 de winst van het sociaal domein, p.5. VNG, De winst van het sociaal domein, Divosa, 2021.

36

ENSCHEDE EN DE MENSELIJKE MAAT

37