Nota Grondbeleid 2025

4.2.2 Overige gronden De overige gronden zijn gronden binnen het grondbedrijf waarvan de kosten en/of opbrengsten niet direct zijn gekoppeld aan bouwgrond in exploitatie (BIE). Binnen deze categorie wordt het volgende onderscheid gemaakt: a. Strategische gronden (Materiële Vaste Activa, MVA) b. Warme gronden (Materiële Vaste Activa, MVA) c. Voorraad Handelsgoederen (VHG) d. Erfpachtgronden (Materiële Vaste Activa, MVA) Strategische gronden (Materiële Vaste Activa) Strategische gronden zijn gronden met een vaste bestemming die (nog) niet in een transformatieproces zitten. Dit geldt ook voor gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht, maar waarvoor nog geen raadsbesluit is genomen om een grondexploitatie te openen. Deze gronden worden gewaardeerd tegen de historische kostprijs, met maximaal de waarde van de huidige bestemming. Warme gronden (Materiële Vaste Activa) Warme gronden zijn gronden die door de gemeente zijn verworven met het oog op een concrete ontwikkeling, maar waarvoor nog geen grondexploitatie is vastgesteld. Als aan de voorwaarden van het BBV wordt voldaan, mogen deze gronden worden gewaardeerd op basis van de toekomstige bestemming in plaats van de huidige bestemming. De gebiedsontwikkeling hoeft daarbij niet beperkt te zijn tot woningbouw, maar kan ook andere functies omvatten, zoals bedrijventerreinen.

Voorwaarde is wel dat de toekomstige bestemming, functie of ontwikkeling van het plangebied goed onderbouwd wordt. Erfpachtgronden (Materiële Vaste Activa) Hier worden gronden geadministreerd die in erfpacht zijn uitgegeven. De gemeente past hierbij de interpretaties van het BBV toe zoals vastgelegd in de notitie Erfpachtgronden van de Commissie BBV uit mei 2017 op het complex Erfpachtgronden.

Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 26

Voorraad Handelsgoederen (VHG) Deze gronden zijn niet strategisch aangekocht of verkregen met het oog op toekomstige bouw, maar worden beschouwd als rest- of ruilgronden. De bedoeling is om deze gronden op termijn te verkopen of te ruilen voor gronden die wel voor toekomstige bouw bestemd zijn. Als deze gronden tijdelijk worden gebruikt voor een maatschappelijke of economische functie, zoals recreatie, parkeren of landbouw, worden ze als materiële vaste activa op de balans opgenomen. Wanneer er geen sprake is van gebruik of als de gronden op korte termijn worden verkocht, worden ze verantwoord onder de voorraad handelsgoederen volgens het BBV. Eventuele wijzigingen in het BBV kunnen leiden tot aanpassingen in deze categorieën, die dan worden verwerkt in de notitie over de beheersregels.

4.2.3

Particuliere grondexploitaties (faciliterend grondbeleid)

Beleidsregel: particuliere grondexploitaties (faciliterend grondbeleid) • • •

Het saldo van kosten en opbrengsten van exploitatieovereenkomsten worden bij afronding van het project verrekend met de Reserve Grondbedrijf. Het krediet voor particuliere grondexploitaties (faciliterende projecten) wordt jaarlijks bij de vaststelling van het MPG geautoriseerd door de raad. Bij faciliterende projecten met een kostenverhaal hoger dan EUR 250.000,- wordt er een separate kredietaanvraag bij de raad gedaan.

In de particuliere grondexploitaties zijn de grondexploitaties opgenomen waarvoor een exploitatieovereenkomst is afgesloten met een ontwikkelaar c.q. een derde partij. In deze overeenkomsten worden o.a. afspraken gemaakt over het kostenverhaal. Voor omvangrijke projecten, met een kostenverhaal van > EUR 250.000,- wordt er separaat bij de raad krediet opgehaald. Voor kleinere projecten vindt de kredietaanvraag of wijziging plaats bij de vaststelling van het MPG. Deze werkwijze is beschreven in de MPG beheersregels.

Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 27

4.3

Reserve Grondbedrijf en Weerstandsvermogen

Beleidsregel: reserve Grondbedrijf en Weerstandsvermogen • De Reserve Grondbedrijf is primair bedoeld om alle lopende projecten en activiteiten (behorende bij de portefeuille van het grondbedrijf), waar een bestuurlijk uitvoeringsbesluit aan ten grondslag ligt, duurzaam te bekostigen. • Dat betekent dat alle kosten en opbrengsten van de activiteiten binnen het grondbedrijf – waaronder het treffen van verliesvoorzieningen – worden verrekend met de Reserve Grondbedrijf. • De Reserve grondbedrijf is bedoeld om de risico’s van het grondbedrijf op te vangen. • Het weerstandsvermogen van een gemeente is het vermogen om financiële tegenvallers op te vangen zonder dat het beleid of de uitvoering daarvan in gevaar komt. Dit wordt inzichtelijk gemaakt via de begroting en het risicomanagement. Hiervoor wordt een Reserve Weerstandsvermogen aangehouden, bedoeld om materiële tegenvallers te dekken. Bij het bepalen van het beschikbare weerstandsvermogen worden stille reserves en een eventueel surplus in de Reserve Grondbedrijf niet meegerekend. De Reserve Grondbedrijf telt alleen mee tot het niveau van een ratio van 1,0 voor het grondbedrijf. • De hoogte van de benodigde risicodekking (vereiste weerstandsvermogen) wordt jaarlijks onderbouwd met een gefundeerde risicoanalyse.

• Voor de besteding van de middelen in de Reserve Grondbedrijf is weinig beleidsvrijheid: het gaat immers om de financiering van eerder door de gemeenteraad vastgesteld beleid. • Een winstgevende grondexploitatie kan worden geopend na een raadsbesluit • Als de ratio grondbedrijf en de gemeentelijke ratio groter zijn 1,0 kunnen nieuwe grondexploitaties, na een raadsbesluit, geopend worden met een onrendabele top ten laste van de Reserve Grondbedrijf. • Als de ratio grondbedrijf en de gemeentelijke ratio kleiner zijn dan 1,0 (of alleen de ratio grondbedrijf) kunnen grondexploitaties, na een raadsbesluit, geopend worden als de dekking geregeld is middels een separate dekkingsbron. • Als de ratio grondbedrijf groter is dan 1, maar de gemeentelijke ratio kleiner dan 1, dan is het aan de raad en college of men de grondexploitatie wenst te openen.

• Als de ratio grondbedrijf kleiner is dan 1,0, dan dienen de risico’s behorende bij een nieuwe onrendabel grondexploitatie eveneens dusdanig afgedekt te zijn dat de ratio grondbedrijf na de toevoeging van de nieuwe grondexploitatie niet verslechtert.

De Reserve Grondbedrijf is een reserve waaruit tekorten op bestaande projecten worden gedekt en waar winsten uit bestaande projecten mee worden verrekend. Samen met de Algemene Reserve van de gemeente Enschede vormt de Reserve Grondbedrijf het Reserve Risicovermogen. Jaarlijks wordt over de Reserve Grondbedrijf gerapporteerd in het Meerjaren Perspectief Grondbedrijf (MPG) en vervolgens in de gemeenterekening. De besluitvorming over het MPG vindt plaats vóór het opstellen van de gemeenterekening, zodat de geactualiseerde grondexploitaties in de paragraaf grondbeleid, de balansposities en de baten en lasten van de gemeenterekening kunnen worden verwerkt. In paragraaf 5 wordt dit proces verder toegelicht. Het Grondbedrijf opereert op de externe (grond)markt, wat verschillende risico’s met zich meebrengt. Denk hierbij aan risico’s rondom fasering, gronduitgifteprijzen, kostenstijgingen en renteontwikkelingen. Voor elke grondexploitatie wordt periodiek een risicoanalyse uitgevoerd, waarbij gebruik wordt gemaakt van een Monte Carlo-analyse. Deze analyse bepaalt de totaal vereiste weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit bestaat uit drie onderdelen: •

Marktrisico’s: conjunctuurrisico’s op portefeuilleniveau (bepaald bij de Notitie van Uitgangspunten MPG), zoals faseringsrisico en risico op de parameters.

Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 28

• •

Project specifieke risico’s: spreidingsrisico’s op individuele kostenposten, bijvoorbeeld aanbestedingstegenvallers of -meevallers. Bijzondere gebeurtenissen: specifieke kansen of risico’s die zich mogelijk voordoen, meegenomen op basis van kans maal effect.

Door toepassing van de Percentage of Completion (PoC)-methode, zoals voorgeschreven door het BBV, nemen gemeenten eerder winst dan dat deze daadwerkelijk (cashflowmatig) gerealiseerd is. Dit brengt risico’s met zich mee wanneer een winstgevende grondexploitatie verslechtert, omdat eerder genomen winsten dan mogelijk moeten worden teruggenomen uit de Reserve Grondbedrijf. Vanuit voorzichtigheid is dat voor het bepalen van de aanwezige weerstandscapaciteit geen wenselijke situatie gezien de risicovolle externe (grond)markt waarin het grondbedrijf opereert. Het risico op terug name van reeds genomen, maar niet gerealiseerde, winsten wordt voortaan meegenomen bij de vereiste weerstandscapaciteit in de vorm van een bijzondere gebeurtenis. Dit door een risico inschatting te maken van de kans dat deze risico’s zich gaat voordoen keer het verwachte effect. Deze risico’s worden meegenomen in het reguliere proces van risico inschattingen. Uitgangspunt is dat de Reserve Grondbedrijf voldoende groot moet zijn om de risico’s uit de lopende portefeuille op te vangen. Dit is het geval wanneer de aanwezige weerstandscapaciteit minimaal gelijk is aan de vereiste weerstandscapaciteit binnen het grondbedrijf, oftewel wanneer de ratio grondbedrijf ten minste 1 bedraagt. Ratio grondbedrijf =

Aanwezige weerstandscapaciteit Vereiste weerstandscapaciteit

Een winstgevende grondexploitatie kan altijd door de raad geopend worden. Een nieuwe onrendabele grondexploitatie ten laste van de Reserve Grondbedrijf kan alleen worden geopend na een raadsbesluit, en uitsluitend als zowel de ratio van het grondbedrijf als de gemeentelijke ratio ≥ 1 zijn. Zijn beide ratio’s of alleen de ratio van het grondbedrijf < 1, dan mag een nieuwe exploitatie alleen worden geopend als er aanvullende dekkingsbronnen beschikbaar zijn. Wanneer de ratio van het grondbedrijf > 1 , maar de gemeentelijke ratio < 1, ligt het besluit bij het college en de raad of het wenselijk is om de exploitatie toch ten laste van de Reserve Grondbedrijf te openen. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Omdat het BBV voorschrijft dat interne middelen niet direct in een grondexploitatie mogen worden opgenomen, wordt de financiering van een project gesplitst: de kosten worden opgenomen in de grondexploitatie, terwijl de dekking hiervoor plaatsvindt via de Reserve Grondbedrijf. Het uitgangspunt is dat nieuwe grondexploitaties, als de ratio grondbedrijf < 1,0, niet mogen zorgen voor een verdere daling van deze ratio. Dit betekent dat bij het opstellen van de grondexploitatie rekening moet worden gehouden met de bijbehorende risico’s, en dat deze risico’s vooraf volledig moeten zijn afgedekt. Zowel het tekort van het project als de risico’s moeten dus gedekt worden door extra dekking richting de Reserve Grondbedrijf. Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 29

Het gemeente brede weerstandsvermogen moet voldoende zijn om de risico’s van lopende projecten en activiteiten te dekken. Volgens de Nota risicomanagement en weerbaarheid (14 april 2023) streeft de gemeente naar een ratio weerstandsvermogen tussen de 1,0 en 1,4. 4.4

Reserve Gebiedsontwikkeling

Beleidsregel: reserve Gebiedsontwikkeling • • •

•

De reserve gebiedsontwikkeling is bedoeld voor nieuwe investeringen of projecten die financieel verlieslatend zijn zoals opgenomen in het Programma Kostenverhaal en Financiële bijdrage. De raad gaat over de besteding van deze middelen. Daarbij hoort de politieke afweging of de maatschappelijke impact van een project of activiteit de investering waard is. Bij het opstarten van een dergelijke activiteit (o.b.v. raadsbesluit) worden de benodigde middelen vanuit de Reserve Gebiedsontwikkeling toegevoegd aan de Reserve Grondbedrijf of ingezet ter dekking van de nieuwe investeringen. De Reserve Gebiedsontwikkeling wordt gevuld met bijdragen voor gebiedsoverstijgende kosten. Deze bestaan uit een bijdrage kostenverhaal (artikel 13.6 Omgevingswet) en een financiële bijdrage (artikel 13.7 Omgevingswet). Deze middelen zijn bestemd voor nieuwe ruimtelijke projecten en activiteiten die zijn opgenomen in het Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen

• De Reserve Gebiedsontwikkeling is bedoeld voor nieuwe investeringen en ruimtelijke projecten met een financieel tekort, zoals vastgelegd in het Programma Kostenverhaal en Financiële Bijdrage. Het gaat vaak om complexe stedelijke projecten met beperkte economische haalbaarheid, maar die belangrijk zijn voor ruimtelijke ordening en bestuurlijke doelen. De Reserve Gebiedsontwikkeling wordt gevuld met bijdragen voor gebiedsoverstijgende kosten afkomstig uit kostenverhaal van de gemeente. De raad gebruikt deze middelen voor locaties uit de Strategische Investeringsagenda met een financieel tekort, mits deze projecten zijn opgenomen in het Programma Kostenverhaal en Financiële bijdrage. De middelen mogen niet voor andere doeleinden worden ingezet, om baatafroming te voorkomen. Jaarlijks wordt in het MPG gerapporteerd over de omvang en mutaties van deze Reserve. 4.5

Reserve Strategische Investeringsagenda

Beleidsregel: reserve Strategische Investeringsagenda • •

De reserve strategische Investeringsagenda is bedoeld voor nieuwe investeringen of projecten die financieel verlieslatend zijn zoals opgenomen op de Strategische Investeringsagenda Bij het opstarten van een dergelijke activiteit (o.b.v. raadsbesluit) worden de benodigde middelen vanuit de Reserve Strategische Investeringsagenda toegevoegd aan de Reserve Grondbedrijf of ingezet ter dekking van de nieuwe investeringen. De Reserve Strategische Investeringsagenda wordt gevuld met de dotaties uit de nog niet bestede kapitaalslastenreeks uit de gemeentebegroting. Daarnaast kunnen er incidentele bijdrages zijn vanuit de algemene reserve.

De Strategische Investeringsagenda is bedoeld om structureel te investeren in projecten die bijdragen aan de strategische doelen van de stad, zowel in goede als slechte tijden. De focus ligt op het aanpakken van maatschappelijke problemen en het voorkomen van toekomstige uitdagingen, zoals betaalbare woningbouw, vergroening van de stad en het bestrijden van energiearmoede. De agenda fungeert als sturingsinstrument voor korte (0–5 jaar) en (middel)lange termijn investeringen tot 10 jaar. Ze helpt bij het stellen van prioriteiten, het voeren van gesprekken over uitvoering, lobby, samenwerking met andere overheden en het verkrijgen van cofinanciering. Daarnaast biedt de agenda inzicht in keuzes en financiering, en vormt ze de schakel tussen strategische doelen, beleid en concrete Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 30

projecten. Ook ondersteunt ze het gesprek met de gemeenteraad over benodigde financiële middelen voor toekomstige opgaven. De Strategische investeringsagenda kent een aantal dekkingsbronnen, te weten: 1) Bestemmingsreserves a) Reserve Strategische Investeringsagenda b) Reserve Gebiedsontwikkeling 2) Surplus Reserve grondbedrijf 3) Structureel kapitaalslasten budget uit de gemeentebegroting, waarvan we jaarlijks het niet bestede deel storten in de Reserve Strategische Investeringsagenda De overige dekkingsbronnen zijn: Intern: a. Meerjarig Investeringsprogramma Wegen (MIW) b. Gemeentelijk Rioleringsprogramma (GRP) c. Mobiliteitsfonds Extern: a. Europese subsidies b. Rijk subsidies c. Provinciale subsidies d. Regionale subsidies Daarnaast kan de raad besluiten om incidenteel extra middelen aan deze Reserve toe te voegen. Via de Strategische Investeringsagenda kan de raad sturing geven aan de strategische opgaves van de stad. In een vroegtijdig stadium wordt de gemeenteraad meegenomen in de stedelijke ontwikkelingen. De Strategische Investeringsagenda wordt jaarlijks geactualiseerd voorafgaand aan de zomernota https://enschede.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/e697e9b0-5c6d-4f5a-a46e8b03860c9623?documentId=c70b9e65-735c-4e09-9b4e-62440ea6bd39&agendaItemId=24710bedd3b0-4cba-a103-32b7dc1b1c2c.

4.6

Financiële resultaatbepaling en winst- en verliesneming

Beleidsregel: financiële resultaatbepaling en winst- en verliesneming • • •

De grondexploitaties worden geactualiseerd met behulp van de eindwaardesystematiek De voorzieningen worden gepresenteerd tegen contante waarde. De gemeente verhoogt jaarlijks de benodigde voorziening met rente (oprenting). Bij de financiële resultaatbepaling en het nemen van winst of verlies worden de verslaggevingsvoorschriften van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gevolgd. Dit zorgt voor een uniforme en transparante financiële verantwoording binnen de gemeentelijke administratie.

Jaarlijks worden de grondexploitaties geactualiseerd met de eindwaardesystematiek, waarbij kosten en opbrengsten in de tijd worden uitgezet, rekening houdend met rente en de kosten- en opbrengstontwikkelingen. Voor verliesgevende exploitaties moet een voorziening worden getroffen. De gemeente Enschede kiest ervoor om deze voorzieningen op contante waarde te nemen. Conform de BBV-voorschriften wordt het benodigde bedrag op eindwaarde contant gemaakt tegen het voorgeschreven rentepercentage van de commissie BBV.

Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 31

De financiële resultaten van de MPG-projecten worden altijd verrekend met de Reserve Grondbedrijf. Dit zorgt voor verevening tussen de verschillende grondexploitaties. Daarbij wordt een voorzichtigheidsprincipe gehanteerd: •

•

Voor projecten met een onvermijdelijk financieel verlies wordt een voorziening getroffen, gebaseerd op het tekort in Netto Contante Waarde (NCW). Deze afboeking gaat ten laste van de Reserve Grondbedrijf. Volgens de BBV-regels moet in de toelichting op de balans ook de hoogte van deze voorziening op Eindwaarde worden vermeld. Winst uit projecten wordt, volgens de BBV-regels en de Percentage Of Completion (POC)methode, pas genomen als deze voldoende zeker is. Deze winst wordt vervolgens toegevoegd aan de Reserve Grondbedrijf.

Nota Grondbeleid Enschede

Pagina 32

5. Informeren en verantwoorden Beleidsregel: informeren en verantwoorden • • • •

Voor grote nieuwe projecten verantwoordt de gemeente deze via de jaarlijkse actualisatie van de Investeringsagenda, voorafgaand aan de zomernota. Dit gebeurt totdat het uitvoeringskrediet is verleend. Voor projecten met verleend uitvoeringskrediet en voor kleine nieuwe projecten buiten de investeringsagenda, rapporteert het college aan de gemeenteraad over het grondbeleid en de grondexploitaties via het Meerjarenperspectief Grondbeleid (MPG). Jaarlijks wordt een Notitie van Uitgangspunten MPG opgesteld met daarin de parameters voor de actualisatie van de grondexploitaties. Via Projectview kan de gemeenteraad twee keer per jaar de stand van zaken raadplegen van projecten die deel uitmaken van het MPG.

Het college rapporteert aan de raad over nieuwe projecten zonder uitvoeringskrediet via de jaarlijkse actualisatie van de Investeringsagenda. Zodra het uitvoeringskrediet is verleend, gebeurt de verantwoording voor grondexploitaties via het Meerjaren Perspectief Grondbedrijf (MPG). Overige investeringsprojecten worden verantwoord via de reguliere producten in de gemeentebegroting. De raad stelt met de Nota Grondbeleid 2025 de kaders vast voor het grondbeleid, waarna het college verantwoordelijk is voor de uitvoering en de raad toeziet op naleving van deze kaders. In de jaarcyclus worden beleidsvoornemens vastgelegd in de begroting en wordt in de jaarrekening verslag gedaan over het gevoerde grondbeleid. Het MPG informeert de raad over de financiële uitkomsten van het grondbeleid, waarna de raad het MPG vaststelt en de kredieten actualiseert. De uitkomsten van het MPG worden verwerkt in de gemeenterekening. De raad kan tussentijds de voortgang van individuele projecten raadplegen via Projectview, waarin per project de stand van zaken wordt weergegeven, terwijl het MPG de trends en samenhang van de ontwikkelingen laat zien. In het schema op de volgende bladzijde is het huidige grondbeleid in de IPC-cyclus weergegeven. Notitie van Uitgangspunten In 2013 is voor het grondbeleid een Notitie van Uitgangspunten geïntroduceerd.

In deze notitie stelt het college aan het einde van het jaar de parameters, prijzen, programmering en planning (de 4 p’s) voor de grondexploitaties voor het volgende jaar vast. Door dit tijdig te laten vaststellen kunnen de grondexploitaties in één keer worden geactualiseerd. Bovendien zijn dan ook tijdig (voor 1 januari) de grondprijzen voor het komende jaar bekend.

Gemeente begroting November

Notitie van uitgangspunten December

Projectview MPG April

Meerjaren perspectief Grondbedrijf (MPG) Mei

Projectview MPG Oktober

Zomernota Juli

Nota Grondbeleid Enschede

Gemeente rekening Juni

Pagina 33

In onderstaand schema is de rolverdeling en de bevoegdheden van college en gemeenteraad voor het grondbeleid weergegeven. Raad

College

Grondbeleid

•

Vaststellen kaders via Nota Grondbeleid

•

Uitvoeren grondbeleid

Verwerven

•

Beschikbaar stellen krediet en kaders

•

Aankoop gronden

Verkoop

•

Vaststellen kaders

•

Verkoop

Grondprijzen

•

Methodiek vaststellen prijzen

•

Jaarlijks vaststellen via Notitie van Uitgangspunten MPG

•

Uitgiftebeleid woningbouwkavels en werklocaties Vaststellen Algemene verkoop- en erfpachtvoorwaarden

Gronduitgifte bouwrijpe grond

• Kostenverhaal

• •

Vaststellen krediet projecten met kostenverhaal > € 250.000 Vaststellen krediet projecten met kostenverhaal < € 250.000 bij MPG

• •

Beleid kostenverhaal en ruimtelijke bijdrages Sluiten van anterieure overeenkomsten

Grondexploitatie

• • •

Openen nieuwe grondexploitaties Vaststellen projectkaders Jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties via het MPG

•

Vaststellen van de parameters voor de grondexploitaties via de Notitie van Uitgangspunten MPG

Financieel

• •

Financiële verordening vaststellen Vaststellen Reserve Grondbedrijf en weerstandvermogen via MPG en gemeenterekening Jaarlijkse dotatie reserve gebiedsontwikkeling Spelregels grondexploitaties in relatie tot weerstandsvermogen Jaarlijkse dotatie Reserve Investeringsagenda Hoogte kapitaalslastenreeks uit de gemeentebegroting

•

Notitie beheersregels

• • • • Informeren en verantwoorden

• •

• •

Nota Grondbeleid Enschede

Jaarlijks actualiseren Investeringsagenda Jaarlijkse begroten en verantwoorden via het MPG en paragraaf grondbeleid in de gemeentebegroting en gemeenterekening. Individuele projecten 2 keer per jaar via projectview. 2x per jaar de raad in een vertrouwelijke sessie informeren over de gedane en voorgenomen aankopen vanuit het strategische verwervingskrediet.

Pagina 34