Evaluatie referendumtraject Recreatiepark het Rutbeek- definitief

EVALUATIE REFERENDUMPROCES RUTBEEK Referendumcommissie gemeente Enschede

René Torenvlied Suzan Matthijsen Wouter van de Wetering

Enschede, 27 februari 2025

1

1. Achtergrond van de evaluatie en werkwijze Dit verslag is opgesteld in het kader van de evaluatie van het referendumtraject over het ontwerpraadsbesluit over een gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. Aan de basis van dit verslag liggen de ervaringen die de referendumcommissie heeft opgedaan bij dit referendumtraject.1 De referendumcommissie stelt op grond van deze ervaringen een aantal aandachtspunten vast in dit traject. Een samenvatting is opgenomen in de raadsbrief die behoort tot dit verslag. Het referendumtraject begon op 20 maart 2024 toen de actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’ de griffie van de gemeente Enschede schriftelijk informeerde over het voornemen tot het indienen van een inleidend verzoek voor een referendum over dit onderwerp. Het traject eindigde op 10 juni 2024 toen de gemeenteraad een besluit nam over het gewijzigde vaststelling bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. In dezelfde raadsvergadering is een motie aangenomen. In deze motie werd bepaald dat de referendumverordening niet van toepassing was op het ontwerp-raadsbesluit inzake ‘gewijzigde vaststelling bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek’. Daarnaast heeft de raad een Initiatiefvoorstel aangenomen om het indienen van nieuwe inleidende verzoeken voor een referendum niet meer mogelijk te maken totdat de Referendumverordening is geëvalueerd.

De Referendumverordening van de gemeente Enschede stelt dat de referendumcommissie elk referendumproces evalueert. Dit kan gaan om een proces waarbij het referendum is gehouden maar ook over een referendumproces waarbij het niet tot een referendum is gekomen.2 Daarnaast heeft de referendumcommissie tot taak om na ieder referendumtraject aan de gemeenteraad adviezen uit te brengen die mogelijk kunnen leiden tot aanpassingen van de Referendumverordening.3 Bij de besluitvorming van 10 juni 2024 heeft de gemeenteraad aangegeven dat de referendumcommissie leidend is bij de voorbereiding van een integrale evaluatie van het referendum.4 De referendumcommissie heeft een reconstructie gemaakt van het proces tussen 20 maart 2024 en 10 juni 2024. Dit proces betreft het inleidende verzoek voor het houden van een referendum, voorbereid en ingediend door Actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’. De reconstructie bestaat uit drie volgtijdelijke deelprocessen: (1) voorbereiding op het verzoek, (2) indiening van het verzoek, en (3) besluitvorming in de gemeenteraad. Per deelproces heeft de referendumcommissie, naast de reconstructie, een aantal aandachtpunten benoemd. De aandachtpunten heeft de referendumcommissie ontleend aan drie bronnen. De eerste bron zijn de eigen ervaringen. De tweede bron zijn de ervaringen van de indiener van het inleidend verzoek: 1

2 3 4

De gemeenteraad van Enschede heeft op 4 maart 2024 het Initiatiefvoorstel Referendumverordening aangenomen (Corsanummer 2300002268). Dit initiatiefvoorstel is voorbereid en ingediend door Raadslid Heutink (PVV). De griffie van de gemeente Enschede heeft hier ondersteuning bij geboden. Op 18 september 2023 stuurde het college van B&W een brief naar de Raad met wensen en bedenkingen met betrekking tot het initiatiefvoorstel. Het initiatiefvoorstel Referendumverordening is op 25 september 2023 behandeld in de stedelijke commissie Kamer Bestuur en Middelen. Naar aanleiding van deze bespreking is het voorstel door raadslid Heutink aangepast: (1) Kiesgerechtigd voor referenda zijn inwoners die kiesgerechtigd zijn voor de gemeenteraadsverkiezingen, (2) Referenda gaan over ontwerpbesluiten niet over al door de raad genomen besluiten. Het gewijzigde initiatiefvoorstel wordt als bespreekstuk doorgeleid naar de Raad. Tijdens de raadsvergadering van 4 maart 2024 wordt het geamendeerde raadsvoorstel aangenomen. De referendumverordening is op 9 maart 2024 in werking getreden. Referendumverordening 2024, artikel 10, lid 2 ad d. Inclusief toelichting. Concept-verordening op de referendumcommissie gemeente Enschede 2024, artikel 2, lid 1, ad f. Initiatiefvoorstel tot wijziging van de Referendumverordening, aangenomen door de Raad op maandag 10 juni.

Het initiatiefvoorstel verwijst hierbij naar artikel 10 lid 2 van de referendumverordening waarin de bevoegdheid van de referendumcommissie voor het uitvoeren van een evaluatie is vastgelegd.

2

Actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’. De derde bron zijn de ervaringen van de Raadsgriffie op basis van een interview met medewerkers van de griffie van de gemeente Enschede.5

2. Aanloop naar het inleidend verzoek referendum Rutbeek Op 12 maart 2024 stuurde wethouder Teutelink (BBE) een raadsvoorstel ter behandeling naar de gemeenteraad. Het raadsvoorstel betrof een gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan ‘’Recreatiepark Rutbeek’’. Kern van de wijziging was de vermindering van het aantal geplande recreatiewoningen van 290 naar 250 en om woningen toe te staan met een grotere capaciteit. Het traject naar de bouw van recreatiewoningen op deze locatie speelde al sinds 1994. Ondanks dat er anno 2024 nog steeds niet was gebouwd, waren er stappen gezet in de planvorming. Op 26 maart 2024 werd het raadsvoorstel oordeelsvormend besproken in de Stadsdeelcommissie Zuid, waarbij twaalf insprekers van de gelegenheid gebruik maakten om hun zienswijze toe te lichten. Na ter inzagelegging waren er 27 zienswijzen ingediend. De stadsdeelcommissie adviseerde om het raadsvoorstel als bespreekstuk te agenderen voor de eerstvolgende raadsvergadering, op 13 mei. Ook Actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’ heeft gebruik gemaakt van het spreekrecht op de stadsdeelvergadering van 26 maart 2024. De actiegroep had daarvoor telefonisch contact opgenomen met de griffie met vragen over een mogelijk inleidend verzoek tot het houden van een referendum.

Het eerste schriftelijke contact tussen Actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’ en de griffie vond plaats op 20 maart 2024, slechts enkele dagen nadat de Referendumverordening was aangenomen in de gemeenteraad. Dit contact had betrekking op de organisatie van een inleidend verzoek door de Actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’. 3. Voorbereiding op het inleidend verzoek tot een referendum 3.1 Verloop van de voorbereiding De korte tijdspanne tussen het aannemen van de Referendumverordening, vragen over een mogelijk inleidend verzoek, en bespreking van het raadsvoorstel in de stadsdeelcommissie en latere bespreking in de gemeenteraad, zette grote druk op het voorbereidend proces. De Referendumverordening was nog niet nader uitgewerkt in specifieke procedures voor de behandeling van inleidende en definitieve verzoeken tot het houden van een referendum. Zo was bijvoorbeeld nog niet uitgewerkt welke informatie een inleidend verzoek zou moeten omvatten en via welk format een inleidend verzoek zou moeten worden ingediend. Bovendien was er nog geen referendumcommissie benoemd. Op de vergadering van 25 maart besloot de gemeenteraad om de referendumcommissie in te stellen en benoemde hij als tijdelijke leden drs. Suzan Mathijssen, prof. dr. René Torenvlied en mr. Wouter van de Wetering. Secretaris van de referendumcommissie werd Dogan Kosar, medewerker van de griffie.

De griffie leidde vervolgens de vragen van actiegroep Behoud het Rutbeek door naar de referendumcommissie. Na benoeming nam de referendumcommissie voortvarend een aantal besluiten over de te volgen procedure bij een inleidend verzoek. Daarbij was haast geboden omdat de actiegroep Behoud het 5

De referendumcommissie heeft hiertoe twee interviews gehouden: op 09-12-2024 met vertegenwoordigers van Actiegroep ‘Behoud het Rutbeek’ en op 18-12-2024 met medewerkers van de griffie van de gemeente Enschede.

3

Rutbeek immers had aangegeven voornemens te zijn een inleidend verzoek in te dienen. Zowel de referendumcommissie alsook de indieners werden geconfronteerd met praktische uitdagingen waarin de verordening niet voorzag en met het ontbreken van procedures/ werkafspraken. Op 15 april 2024 vergaderde de referendumcommissie voor het eerst openbaar en stelde de werkwijze vast voor inleidende verzoeken. Daarnaast nam de referendumcommissie kennis van een concept-Verordening op de referendumcommissie die door de Gemeenteraad zou moeten worden vastgesteld. Het wekte bij de commissie enige verbazing dat de gemeenteraad zonder overleg de interne werkwijze van de commissie wilde vaststellen. De griffie stelde hierop voor om deze verordening om te zetten in een huishoudelijk regelement dat door de commissie zelf werd opgesteld in lijn met de Referendumverordening.

3.2 Aandachtspunten bij de voorbereiding 3.2.1 Geen format voor een toetsing op het inleidend verzoek De commissie heeft, volgens artikel 2 van de referendumverordening, mede tot taak om te toetsen of het inleidend verzoek een voorgenomen ontwerp-raadsbesluit betreft waarover een referendum kan worden gehouden.6 De wijze waarop deze toetsing zou moeten plaatsvinden, wordt in de referendumverordening onvoldoende gespecificeerd. De referendumcommissie besloot daarom dat er een format zou moeten komen waarin de indieners een motivering moeten geven voor hun inleidend verzoek. Deze motivering moet tenminste verwijzen naar een voorgenomen ontwerpraadsbesluit. De referendumcommissie heeft dit format opgesteld en daarna op de eerstvolgende vergadering vastgesteld. Dit aandachtspunt werd hiermee praktisch opgelost. 3.2.2 Druk op de beginfase Het aannemen van de referendumverordening, de instelling van de referendumcommissie, en het uitspreken van een intentie tot het indienen van het verzoek door de actiegroep verliepen vrijwel gelijktijdig. Hierdoor werd er veel flexibiliteit gevraagd van de commissieleden, de griffie en de indieners. In korte tijd moest er veel worden uitgezocht omdat de referendumverordening niet vergezeld ging van een (doordachte en uitvoerbare) regeling van werkzaamheden van de referendumcommissie.

Het bleek dat vereisten in de verordening absoluut werden genomen en dat de uitvoerbaarheid daarvan niet was onderzocht. De referendumcommissie heeft daarom, in nauw overleg met de griffie, een regeling van werkzaamheden vastgesteld. Op 15 april 2024 heeft de referendumcommissie vergaderd over een concept-verordening op de referendumcommissie, waarin de werkwijze van de referendumcommissie is uitgewerkt. Deze verordening heeft de referendumcommissie gebruikt als leidraad voor een eigen regeling van werkzaamheden. 3.2.3 Onduidelijkheden in de taak- en rolverdeling Naast de regeling van werkzaamheden van de referendumcommissie moest ook de organisatie van het voorbereiden van een inleidend verzoek op korte termijn ter hand worden genomen. Een belangrijk aandachtspunt was dat er niet goed is nagedacht over de ondersteuning van de indieners vanuit de gemeente. Doordat op zeer korte termijn gehandeld moest worden, heeft de secretaris van de referendumcommissie de inhoudelijke ondersteuning naar de indieners verzorgd. Dit is geen

6

Referendumverordening artikelen 2 en 3; zie ook artikel 4, lid 1 onder a en b

4

wenselijke situatie voor de langere termijn omdat de secretaris daarmee in een lastige positie kan komen. De taak- en rolverdeling tussen griffie en secretaris van de referendumcommissie bij de ondersteuning van en informatieverschaffing naar, de indieners zou beter moeten worden uitgewerkt in de referendumverordening. De ondersteuning van inleidende verzoeken, vanuit de gemeente, is niet in de referendumverordening geregeld. De ondersteuning van meerdere inleidende verzoeken zal een zeer grote druk op de capaciteit van de griffie en de referendumcommissie leggen. Regeling van deze ondersteuning in de referendumverordening zal bovendien belangrijke budgettaire consequenties hebben. De optie om de referendumcommissie niet te ondersteunen vanuit de griffie vindt de referendumcommissie niet wenselijk. De commissie kan dan moeilijker verbinding houden met de raad (die de referendumcommissie heeft ingesteld en haar leden heeft benoemd). Volgens de referendumverordening moet een inleidend verzoek betrekking hebben op een raadvoorstel dat wordt ingediend door het college van B&W. Wanneer er, om welke reden dan ook, een inhoudelijke wijziging optreedt in dat raadsvoorstel, kan dit (grote) gevolgen hebben voor het referendumproces. De wijziging van het raadsvoorstel kan, bijvoorbeeld, de motivatie van het inleidend verzoek doen wegvallen.

Wat te doen, wanneer er inmiddels een flink aantal steunbetuigingen is verzameld? Wat te doen, wanneer het raadsvoorstel wordt ingetrokken door het college? De referendumverordening houdt hiermee geen rekening. Duidelijkheid over de rol van het college van B&W in het referendumproces is daarom noodzakelijk, gegeven de inhoudelijke aansluiting die een inleidend verzoek moet hebben bij een raadsvoorstel. 3.2.4 Praktische uitdagingen in de organisatie Ook de praktische organisatie van de ondersteuning van een inleidend verzoek moest op zeer korte termijn worden gerealiseerd. Aandachtspunt was dat er moest worden uitgezocht of de ondersteuningsverklaringen van het inleidend verzoek schriftelijk of digitaal ingediend zouden moeten worden. Voor een definitief verzoek is de referendumverordening duidelijk: dat biedt de opening om digitaal in te dienen. Uiteindelijk bleek dat digitaal indienen van het inleidend verzoek vanwege vereisten uit de Kieswet niet mogelijk was. -

-

Daarop heeft de referendumcommissie besloten dat het inleidende verzoek schriftelijk zou moeten worden ingediend. De commissie vond dat de rechtsgeldigheid van de ondersteuningsverklaringen boven elke discussie verheven moest zijn. Deze oplossing creëerde een groot knelpunt vanuit het oogpunt van de indieners. Door hen werd het schriftelijk verzamelen van de 500 benodigde ondersteuningsverklaringen, inclusief handtekeningen, als zeer omslachtig ervaren. De indieners moesten letterlijk “op pad om de handtekeningen op te gaan halen”. Bovendien waren er zorgen over de privacy-gevoeligheid van het formulier ondersteuningsverklaringen. De indieners zijn dus geconfronteerd met privacy-problemen. Mensen moesten hun handtekening op papier zetten en hun NAWgegevens vrijgeven. Dit kan volgens de indieners drempelverhogend, zeker omdat de gemeente later via telefonisch contact een verificatie doet op de ondersteuners.

Een ander aandachtspunt was dat de referendumcommissie het indienen van een verzoek op dat moment zo toegankelijk mogelijk wilde houden. Daarom is een tijdelijke website gemaakt waarop de inwoners een ondersteuningsverklaring konden downloaden en fysiek ondertekenen, waarna deze door de initiatiefnemers verzameld konden worden. Deze oplossing creëerde de situatie dat de gemeente achteraf de handtekeningen moest controleren, nadat het inleidend verzoek al was 5

ingediend. Binnen de gemeente werd gewerkt aan een voorziening om een definitief verzoek uiteindelijk ook via Digid te kunnen indienen. Een laatste (maar niet onbelangrijke) praktische uitdaging vormen de kosten die aan een referendum verbonden zijn. Deze (capaciteits)kosten bestaan niet alleen uit personele kosten (voorbereiding, ondersteuning), maar ook uit materiaal- en organisatiekosten in het geval dat een definitief verzoek wordt gehonoreerd. Dit kan per referendum oplopen tot een aanzienlijk bedrag.7 3.2.5 Kan een inleidend verzoek zonder motivering en vraagstelling? Het formulier voor de ondersteuningsverklaring bevat geen informatie over de motivatie van het inleidend verzoek op het moment van het verzamelen van de ondersteuningsverklaringen. Dit is een aandachtspunt, omdat hiermee niet (formeel) kan worden vastgesteld waarvoor de ondersteuners hun handtekening hebben gezet. Dit aandachtpunt wordt niet alleen door de referendumcommissie en de griffie geconstateerd, maar ook door de indieners zelf. Zij geven daarbij mee of “[we] het aan de voorkant ook niet [moeten] hebben over hoe de vraag eruit komt te zien?”. In hoeverre een vraagstelling (in brede zin) al onderdeel zou moeten zijn van het formulier ondersteuningsverklaring moet zorgvuldig worden overwogen.

Uiteindelijk is het aan de gemeenteraad om de vraagstelling vast te stellen (artikel 8 van de referendumverordening). -

-

Enerzijds kan een vraagstelling in de fase voorafgaand aan een referendumproces leiden tot verkeerde verwachtingen. Ook kan een vraagstelling suggereren dat het referendum al in een gevorderd stadium zou zijn. Anderzijds moeten inwoners, die overwegen om een initiatief te ondersteunen, voldoende informatie krijgen zodat zij weten wat zij ondersteunen. Een oplossing is om de motivatie, die nu standaard behoort tot het verzoek tot het inleidend verzoek, op te nemen in het formulier ondersteuningsverklaring.

4. Indiening en besluit referendumcommissie 4.1 Verloop van de indiening en het besluit Op 1 mei 2024 werd uiteindelijk het inleidend verzoek ingediend door de actiegroep Behoud het Rutbeek om een referendum mogelijk te maken over het ontwerp raadsbesluit Gewijzigde vaststelling bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. Het verifiëren van de ondersteuningsverklaringen verliep probleemloos. De ondersteuningsverklaringen zijn zonder identificatie ingeleverd (zoals eerder besproken om in dit specifieke geval de drempel tot indienen te verlagen). De ondersteuningsverklaringen zijn vervolgens getoetst door het cluster dienstverlening van de gemeente. In een proces-verbaal van 2 mei 2024 verklaarde de clustermanager van deze afdeling dat er 593 geldige verzoeken waren ingediend. De Referendumverordening schrijft voor dat de Referendumcommissie uiterlijk binnen één week na indiening van het inleidend verzoek een besluit neemt over: • Het voldoen aan de formele eisen, gesteld in de verordening. 7

De ervaring leert dat de kostprijs van het houden van een volledig referendum door Nederlandse gemeenten per kiesgerechtigde varieert, afhankelijk en een mogelijk meeliften op bestaande verkiezingen. Voor Enschede schatten wij dit bedrag in op ongeveer 2 euro, hetgeen zich vertaalt in ongeveer 250.000 euro per referendum.

6

•

De vraag of het onderwerp van het verzoek referendabel is, dat wil zeggen: of het een voorgenomen raadsbesluit betreft.

De referendumcommissie besloot in openbare vergadering op 7 mei 2024 dat: a) het inleidende verzoek voldeed aan de vereisten die door de Referendumverordening aan een dergelijk verzoek zijn gesteld. b) Met de kanttekening dat het inleidende verzoek een veel bredere reikwijdte leek te suggereren dan het ontwerp raadsbesluit waarop het verzoek betrekking had. De Referendumverordening schrijft bovendien voor dat de Referendumcommissie uiterlijk tien dagen nadat het besluit is genomen, dit publiekelijk bekend maakt. Na de bekendmaking beginnen vervolgens nieuwe termijnen te lopen voor het indienen van een definitief verzoek. Uiteindelijk heeft de Referendumcommissie besloten om publicatie van het besluit over het inleidend verzoek aan te houden.

4.2 Aandachtspunten bij het inleidend verzoek 4.2.1 Mag de commissie toetsen aan een groot maatschappelijk belang? Artikel 2 van de referendumverordening schrijft voor dat de commissie een afweging maakt of de reikwijdte van het inleidend verzoek een referendum toestaat. Artikel 2 specificeert ook dat er sprake moet zijn van “grote maatschappelijke, economische, milieu-hygiënische of ruimtelijke gevolgen voor de gemeente Enschede of haar inwoners’’. Een belangrijk aandachtspunt dat de Referendumverordening oproept, is de vraag of de referendumcommissie mag toetsen aan een (groot) maatschappelijk belang bij zijn beslissing op het inleidend verzoek. De verordening kent de commissie hier immers bevoegdheden toe, waarover discussie kan ontstaan of deze niet eigenlijk toebehoren aan de gemeenteraad. De raad heeft immers het democratische mandaat van de inwoners van de gemeente gekregen om afwegingen te maken in het algemeen belang. De referendumcommissie heeft zelf besloten om aan indieners een toelichting op hun inleidend verzoek te vragen met de motivering op dat verzoek. Daarmee kon de referendumcommissie tenminste toetsen of het inleidend verzoek aansloot bij het ontwerp-raadsbesluit. De referendumverordening voorziet niet in een dergelijke motivering.

4.2.2 Te krappe termijnen In de referendumverordening staan absolute termijnen. Deze termijnen houden geen rekening met bijzondere omstandigheden. Een voorbeeld hiervan is de termijn van indiening van het inleidend verzoek uiterlijk 10 dagen voor de raadsvergadering waarin het ontwerp-raadsbesluit wordt besproken. Deze termijn kan vallen in een vakantieperiode. Nadat het inleidend verzoek is ingediend, krijgt de referendumcommissie slechts één week om een beslissing te nemen op het inleidend verzoek. Deze termijn is in de praktijk veel te krap gebleken. De commissie zal tenminste moeten vaststellen of de motivering van het inleidend verzoek correspondeert met het ontwerp-raadsvoorstel. Dit vergt inhoudelijk beraad, dat uiteindelijk in een openbare vergadering van de commissie tot een beslissing zal moeten leiden. Zelfs als de

7

referendumcommissie niet zou toetsen aan een (groot) maatschappelijk belang, is er enige tijd nodig om tot een afgewogen oordeelsvorming te komen. Daarnaast zijn er allerlei praktische problemen verbonden aan de termijn van één week. De commissieleden moeten samenkomen voor intern beraad. Daarnaast moet er een openbare vergadering worden georganiseerd waarbij tenminste twee leden van de referendumcommissie fysiek aanwezig zijn. Dit levert kwetsbaarheden op in de besluitvorming, gegeven het feit dat commissieleden niet altijd op zeer korte termijn beschikbaar zijn. Wanneer de termijn bovendien valt in een vakantieperiode, is samenkomen of vergaderen niet altijd mogelijk. Bovendien passen de genoemde termijnen niet zomaar binnen de termijnen waarop schriftelijk moet worden opgeroepen voor commissievergaderingen (opgenomen in het Reglement van Orde vergaderingen gemeenteraad en raadscommissies). De procedure werd door indieners als zeer onduidelijk ervaren. Wanneer zou er ruimte zijn voor indieners om hun motivering toe te lichten aan de referendumcommissie? De voorbereidende gesprekken zijn verlopen via de secretaris van de commissie. Onduidelijk was of indieners nog een rol zouden hebben in het proces tussen indiening van hun inleidend verzoek en de beslissing van de commissie. De termijn van één week die de Referendumverordening stelt, sluit deze betrokkenheid uit. 4.2.3

Onduidelijkheid over ontvankelijkheid van inleidend verzoek

De referendumverordening lijkt te suggereren dat de referendumcommissie na doorgeleiding van een inleidend verzoek naar een definitief verzoek, alleen nog toetst op het benodigde aantal, geldige ondersteuningsverklaringen. De referendumverordening is niet duidelijk in hoeverre de commissie dan nog andere bevoegdheden heeft. De referendumverordening is bovendien niet duidelijk wanneer de gemeenteraad aan zet is bij besluitvorming over een verzoek. Eén lezing van de verordening is dat de gemeenteraad uitsluitend nog kan besluiten om een definitief verzoek niet te honoreren. Een andere lezing is dat de referendumverordening stelt dat de gemeenteraad (altijd) kan besluiten om geen referendum te houden (maar dat de verordening niet specificeert waar in het proces de gemeenteraad dit besluit kan nemen). Dit zou betekenen dat de gemeenteraad ook een inleidend verzoek op grond van eigen (politieke) oordeelsvorming kan afwijzen. Het gevolg van deze onduidelijkheid is dat het doorgeleiden van een inleidend verzoek al kan worden opgevat als een positief besluit op een definitief verzoek indien het aantal geldige ondersteuningsverklaringen is behaald. De vraag is of de gemeenteraad zich kan vinden in deze opvatting.

De ontstane onduidelijkheid kan leiden tot verwachtingen bij indieners waarover pas in een laat stadium (namelijk na beslissing op het definitief verzoek door de referendumcommissie) duidelijkheid komt.

5. Besluitvorming in de Gemeenteraad 5.1 Verloop van de besluitvorming in de gemeenteraad Het doorgeleiden van het inleidend verzoek over het referendum naar de Gemeenteraad had een belangrijk gevolg voor de besluitvorming over de gewijzigde vaststelling bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. Deze besluitvorming moest, conform de Referendumverordening, worden 8

aangehouden tot de eerstvolgende vergadering na de dag waarop de uitslag van een referendum zou worden bekend gemaakt – tenzij eerder negatief over de ontvankelijkheid van het referendumverzoek wordt beslist (artikel 4.2). Dit voorschrift in de referendumverordening gaat ervan uit dat de gemeenteraad bij een inleidend verzoek dat voldoet aan de vereisten, eigenlijk maar één optie heeft: aanhouden tot er een referendum heeft plaatsgevonden (omdat er niet eerder negatief is beslist over de ontvankelijkheid van het inleidend referendumverzoek). Eerder, in paragraaf 4.2.3, hebben wij uiteengezet welke aandachtspunten er zijn bij het bepalen van de ontvankelijkheid door de referendumcommissie. Nu ontstond de situatie dat het ontwerp-raadsbesluit in de vergadering van de gemeenteraad wel kon worden behandeld – en eventueel geamendeerd – terwijl besluitvorming daarover zou moeten worden aangehouden. Op 10 juni stond het ontwerp-raadsbesluit over de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek op de agenda van de gemeenteraad. In principe had dit ontwerp-raadsbesluit aangehouden moeten worden, conform de Referendumverordening. Maar, aanhouden van besluitvorming zal niet plaatsvinden. Bij aanvang van de vergadering heeft raadslid De Roode (ChristenUnie) immers verzocht om een motie in te kunnen dienen voorafgaand aan de vergadering.

Dit betekende dat er voorafgaand aan de beraadslagingen van het ontwerpraadsbesluit al gestemd zou worden over een motie. De motie: Overgangsbepaling referendumverordening van toepassing op raadsvoorstel “Gewijzigde vaststelling bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek”, heeft de volgende strekking. De motie stelde dat het inleidende verzoek voor het houden van een referendum over het Rutbeek “niet van toepassing is” op het ontwerp-raadsbesluit Gewijzigde vaststelling bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. De motie stelde voor dat de gemeenteraad het inleidende verzoek niet zou honoreren. De motie verwees daarbij naar de Referendumverordening waarin de gemeenteraad de bevoegdheid heeft te beoordelen of een ontwerp-raadsbesluit een grondslag vindt in een eerdere beslissing, namelijk genomen vóór de inwerkingtreding van de Referendumverordening (artikel 18). De gemeenteraad nam de motie aan en was daarmee van oordeel dat de Referendumverordening niet van toepassing was op het ontwerp-raadsbesluit over het bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. Tijdens de Raadsvergadering van 10 juni 2024 werd later op de avond een Initiatiefvoorstel tot wijziging van de Referendumverordening Enschede 2024, ingediend door Raadslid Overink (BBE), unaniem aangenomen.

Het initiatiefvoorstel had tot doel om (a) te krappe termijnen te herzien ten behoeve van het verwachte definitieve verzoek over het bestemmingsplan Reacreatiepark Rutbeek en (b) het indienen van nieuwe inleidende verzoeken niet meer mogelijk te maken zolang de Referendumverordening niet was geëvalueerd. Hiermee belette de gemeenteraad tijdelijk dat (nieuwe) referendumverzoeken konden worden ingediend. De referendumcommissie heeft de raad voor de behandeling van dit initiatiefvoorstel een brief gestuurd. Daarin adviseert de referendumcommissie dat de raad zorgvuldig twee belangen zou moeten afwegen. Het eerste belang was dat van de mogelijkheid die inwoners hebben om een referendum te kunnen aanvragen. Het andere belang was een mogelijk (sterk) vertraagde besluitvorming wanneer inwoners (veel) gebruik zouden maken van de huidige referendumverordening.

9

5.2 Aandachtspunten bij de besluitvorming 5.2.1 Problemen met termijnen De termijnen die voorgeschreven worden in de referendumverordening houden geen rekening met de werkelijkheid van besluitvorming in de gemeenteraad. Nadat de referendumcommissie een beslissing heeft genomen over het inleidend verzoek, moet de commissie deze beslissing binnen een termijn van tien dagen publiekelijk bekendmaken (artikel 4 lid 3). Vanaf deze datum gaat er voor indieners een termijn, van zes weken lopen, om hun definitief verzoek in te dienen. In de periode tussen de beslissing op het inleidend verzoek en die op het definitief verzoek wordt het ontwerp-raadsbesluit behandeld. Pas na behandeling in de raad weten indieners welk inhoudelijk ontwerp-raadsbesluit onderwerp is van het definitief verzoek tot het referendum. Dan is al een aanzienlijk deel van de termijn van zes weken verstreken. Dit aandachtspunt speelde ook bij het inleidend referendumverzoek over het Rutbeek. De indieners waren gedwongen te wachten op bespreking in de gemeenteraad. De indieners hebben de referendumcommissie verzocht om publicatie van de beslissing aan te houden, omdat zij disproportioneel in hun belang zouden worden geschaad bij een verkorte voorbereidingstermijn voor een mogelijk definitief verzoek.

De projectontwikkelaar had daarentegen juist bezwaren tegen het aanhouden van publicatie van de beslissing, onder verwijzing naar een strikte interpretatie van de referendumverordening. De referendumcommissie heeft uiteindelijk het verzoek van de indieners gehonoreerd (in de geest van de Referendumverordening) omdat zij het belang van aanhouden van publicatie ten behoeve van een goede voorbereiding van een mogelijk definitief verzoek, zwaarder woog dan een strikte interpretatie van de verordening (waarin geen rekening was gehouden met problemen met de korte termijnen). De referendumcommissie wijst de raad erop dat door de problemen met termijnen tegenstellingen tussen belanghebbende partijen werden geïmporteerd in de besluitvorming van de referendumcommissie. Dit vindt de referendumcommissie een onwenselijke situatie.

5.2.2 Onduidelijkheid over de bevoegdheid van de raad bij een inleidend verzoek Eerder hebben wij aangegeven dat de gemeenteraad geen mogelijkheid heeft zich te buigen over het inleidend verzoek (zie paragraaf 4.2.3). De besluitvorming op 10 juni 2024 leidde evenwel tot het uiteindelijk besluit van de raad om het inleidend verzoek af te wijzen—op een moment—in een stadium dat voor indieners wel erg laat kwam. De grondslag voor dit uiteindelijke oordeel was de overgangsbepaling in de referendumverordening (artikel 18). Dit artikel stelt dat indien een ontwerpraadsbesluit, naar het oordeel van de raad, zijn grondslag vindt in een beslissing die is genomen vóór de inwerkingtreding van het referendum, de verordening niet van toepassing is. Het afwijzen van het inleidend verzoek door de raad, op een moment nadat de referendumcommissie het inleidend verzoek wel had gehonoreerd, stuitte op veel onbegrip en ongenoegen bij de indieners. De indieners wijzen op de vereisten in de referendumverordening, waaraan volgens hen niet werd voldaan. Zij stellen dat “er op het moment van besluitvorming geen ruimte was voor de raad.” Maar, het was de raad die, in de vergadering van 10 juni 2024, het besluit heeft genomen dat het inleidend verzoek toch niet werd gehonoreerd.

De indieners stellen dat [deze besluitvorming] niet past in de verordening en dat de raad de regels van de referendumverordening niet zou hebben gerespecteerd.

10

De referendumcommissie wijst erop dat, met het van toepassing verklaren van de overgangsbepaling in artikel 18, een basis is geboden voor het afwijzen van het inleidend verzoek door de raad. De indieners adviseren dat “de rol en het moment waarop de gemeenteraad iets vindt, aangescherpt zou moeten worden in de regels.” De referendumcommissie sluit zich aan bij dit advies. 5.2.3 Zijn ruimtelijke plannen referendabel? De gemeenteraad van Enschede heeft met het aannemen van de referendumverordening besloten om ook ruimtelijke plannen referendabel te maken. Deze zijn immers niet opgenomen in de lijst van uitzonderingen in artikel 2.3. Ruimtelijke plannen, zoals ook een wijziging van het bestemmingsplan van het Recreatiepark Rutbeek, kennen een eigen (veelal langdurig) traject van participatie, inspraak en besluitvorming. De referendumcommissie adviseert de raad om te overwegen in ieder geval deze ruimtelijke plannen uit te sluiten van een referendum. Immers, ruimtelijke plannen kennen een uitgebreid participatietraject dat wettelijk is vastgelegd en vaak al is doorlopen wanneer een inleidend verzoek tot een referendum wordt ingediend. De uitslag van het referendum kan dan in een relatief laat stadium de uitkomst van deze participatietrajecten doorkruisen, of zelfs blokkeren.

Niet ondenkbaar is dat dan, als gevolg van de uitkomst van het referendum, sprake is van onrechtmatige besluitvorming, althans van gewekte verwachtingen, die niet meer kunnen worden nagekomen, met een mogelijke schadeplichtigheid van de gemeente ten opzichte van de benadeelde partijen tot gevolg. De referendumcommissie geeft de gemeenteraad mee om nog eens goed te overdenken welke onderwerpen wel en welke niet referendabel moeten worden gemaakt.

6. Conclusie Dit verslag is opgesteld door de referendumcommissie in het kader van de evaluatie van het referendumtraject over het ontwerp-raadsbesluit over aanpassing van het bestemmingsplan Recreatiepark Rutbeek. Aan de basis van dit verslag liggen de ervaringen die de referendumcommissie in dit traject heeft opgedaan. Op grond van deze ervaringen heeft de referendumcommissie een aantal aandachtspunten opgemerkt. Deze aandachtspunten zijn: Voorbereiding 1. 2. 3. 4. 5.

Geen format voor een toetsing op het inleidend verzoek Druk op de beginfase Onduidelijkheden in de taak- en rolverdeling tussen commissie en griffie Praktische uitdagingen in de organisatie Kan een inleidend verzoek zonder motivering en vraagstelling?

Inleidend verzoek 1. Mag de commissie toetsen aan een groot maatschappelijk belang? 2. Te krappe termijnen 3. Onduidelijkheid over ontvankelijkheid inleidend verzoek Besluitvorming in raad 1. Problemen met termijnen 2. Onduidelijkheid over de bevoegdheid van de raad bij een inleidend verzoek 3. Zijn ruimtelijke plannen referendabel?

Uit de bovenstaande aandachtspunten, die wij in deze evaluatie hebben opgemerkt, is naar voren gekomen dat de referendumverordening een aantal belangrijke hiaten, onduidelijkheden en tegenstrijdigheden kent. Deze problemen in de verordening zijn aan het licht gekomen toen rond het 11

inleidend verzoek over Het Rutbeek de referendumprocedure voor het eerst in gang is gezet. De door ons benoemde aandachtspunten vragen om een grondige herziening van de verordening. De raad heeft eerder al aangegeven binnen welke contouren een dergelijke herziening zou moeten plaatsvinden. In de raadsvergadering van 10 juni 2024 heeft de raad unaniem een initiatiefvoorstel aangenomen waarin gesteld wordt dat een wijziging van de referendumverordening zou moeten plaatsvinden vanuit het oogpunt van de doelen die de raad met de referendumverordening nastreeft, zoals goed bestuur, de juridische kwaliteit en een redelijke werkbare en haalbare toepassing van de verordening. Het initiatiefvoorstel gaf ook aan dat de raad kan overwegen om de referendumverordening geheel in te trekken.8 De referendumcommissie wil de raad bij het overwegen hiervan enkele aspecten ter beschouwing meegeven. Deze aspecten hebben wij hieronder opgenomen.

7. Nabeschouwing De referendumcommissie wil de gemeenteraad van Enschede graag meegeven om nogmaals te overwegen wat de raad nastreeft met de referendumverordening. Waartoe dient een referendum? Wat heeft de gemeenteraad voor ogen met het referendum als een aanvullend instrument op de vertegenwoordigende democratie? De raad spreekt zelf van goed bestuur, naast de juridische kwaliteit en een redelijke werkbare en haalbare toepassing van de verordening. Een referendum moet recht doen aan de democratische waarden van de samenleving. De inzet van het referendum als aanvullend instrument hoeft goed bestuur niet altijd te bevorderen. Goed bestuur betekent immers ook: voortvarend, zorgvuldig en betrouwbaar bestuur. In dit verslag hebben wij besproken dat het indienen van een inleidend verzoek tot het houden van een referendum, een blokkade kan opwerpen voor besluitvorming over het onderwerp van het referendum. Wanneer er verschillende inleidende verzoeken tegelijkertijd zouden lopen, kan besluitvorming op een aantal belangrijke vraagstukken worden vertraagd. Dit hoeft geen ondenkbeeldig scenario te zijn. Daarnaast kan de uitkomst van een referendum die van wettelijk vereiste, en inmiddels doorlopen, participatietrajecten doorkruisen.

Wanneer de uitkomst van het referendum dan geen acht zou slaan op eerder zorgvuldig afgewogen belangen, kan een situatie ontstaan waarin de gemeente onrechtmatige besluitvorming zou kunnen worden verweten. De inzet van het referendum als aanvullend instrument kan daarnaast, mogelijk ten onrechte, (grote) verwachtingen scheppen bij indieners, inwoners en andere belanghebbenden. Als die verwachtingen vervolgens niet kunnen worden vervuld, kan dit het vertrouwen in het democratisch proces beschadigen, terwijl het referendum juist tot doel heeft dit vertrouwen te versterken. De gemeenteraad zal ook de kosten van een referendum moeten betrekken in de afweging over de (inhoud van de) referendumverordening. Gedurende het referendumtraject rond Het Rutbeek is gebleken dat raadsleden en indieners onbekend zijn met deze kosten. De capaciteitskosten en de kosten van het houden van een referendum zijn aanzienlijk, van de aanvraag van het inleidend verzoek tot aan het houden van het referendum zelf. Daar komen bovendien nog de indirecte kosten bij die hierboven zijn genoemd: de financiële gevolgen van het aanhouden van besluitvorming op belangrijke dossiers en mogelijke schadeplichtigheid van de gemeente.

8

Dat laatste alternatief werd op dat moment niet wenselijk gevonden zolang het inleidend verzoek rond Het Rutbeek zou spelen.

12

De ervaringen die wij met dit verslag onder de aandacht van de raad hebben gebracht, zijn voortgekomen uit ervaringen met één inleidend verzoek. Op het moment dat er verschillende inleidende verzoeken gelijktijdig zouden lopen, komt de redelijke, werkbare en haalbare toepassing van de verordening onder nog grotere druk te staan. Dit maakt het des te urgenter dat de raad, als opdrachtgever, goed nadenkt over de relatieve kosten en opbrengsten die verbonden zijn aan het referendum als aanvullend instrument in de lokale democratie van Enschede.

13

BIJLAGE I – OVERZICHT VERGADERINGEN, ADVIEZEN EN BRIEVEN

Openbare vergaderingen referendumcommissie:9 • •

15 april 2024 7 mei 2024

Brieven en adviezen van de referendumcommissie: 1. E-mail d.d. 7 mei aan de Raad en het college van B&W inzake ‘besluit referendumcommissie op het inleidend verzoek 7 mei 2024’ 2. Brief d.d. 30 mei 2024 aan de Raad inzake ‘Advies referendumcommissie inzake tijdelijke verordening tot wijziging van de Referendumverordening Enschede 2024’ 3. Brief d.d. 31 mei 2024 aan Outdoor Resort Boekelo inzake ‘Reactie referendumcommissie op brief Outdoor Resort Boekelo’ 4. Brief d.d. 14 juni 2024 aan actiegroep Behoud het Rutbeek inzake ‘Reactie referendumcommissie op brief actiegroep Behoud het Rutbeek’ 5. Brief d.d. 14 juni 2024 aan dhr. Lagendijk inzake ‘reactie referendumcommissie’ 6. Brief d.d. 14 juni 2024 aan Outdoor Resort Boekelo inzake ‘Reactie referendumcommissie op brief Outdoor Resort Boekelo’

Ingekomen brieven: 1. Brief d.d. 24 mei 2024 van Outdoor Resort Boekelo inzake ‘Referendum Rutbeek’ 2. Brief d.d. 5 juni 2024 van Actiegroep Behoud het Rutbeek inzake ‘Verzoek tot uitstel publicatie/ verlenging termijn indienen definitief verzoek’ 3. Brief d.d. 6 juni 2024 van Outdoor Resort Boekelo inzake ‘Referendum Rutbeek’ 4. E-mail d.d. 12 juni 2024 van dhr. Lagendijk ‘vraag aan referendumcommissie’

9

De referendumcommissie vergadert in het openbaar conform artikel 10 lid 4 Referendumverordening.

14