20231003_QS_Begr2024_Def
Tekst van het document
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico
Zoals gebruikelijk maakt de rekenkamer, mede op verzoek van de rekeningencommissie, ook dit jaar een quick scan van de begrot ing 2024. Hierbij is gebruik gemaakt van een concept versie van de begroting van 22 september 2023 , waarna de opmerkingen nog een keer zijn getoetst aan de hand van de concept versie van de begroting van 29 september die ter besluitvorming naar het college is gegaan. Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie onderliggende financieel technische informatie beschikbaar gesteld over de meerjarenbegroting. Het gaat om de zogenaamde taakvelden: wettelijk verplichte informatie over baten en lasten gekoppeld aan inhoudelijke gemeentelijke taken. Bijvoorbeeld op het taakveld ‘7.1 Volksgezondheid’ zijn de baten en lasten van onder andere de GGD opgenomen.
Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Om vergelijkingen mogelijk te maken zijn de gegevens over de taakvelden geclusterd. Hoe dat is gedaan is terug te vinden in d e bijlagen. De opzet van dit document is anders dan u tot nu toe gewend was. De tekst is compacter en er is meer ruimte voor illustraties . Aan de linkerzijde staat per pagina de inhoudsopgave. Die kunt u aanklikken en dan komt u bij de beginpagina van dat onderdeel terec ht.
Inleiding
1.
Algemene indruk
2.
Prijscompensatie
3. 4. 5.
Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
De infographic waarin doelstellingen, kerntaken en geld zijn gekoppeld verdient waardering, de vervolgstap is om dat ook binn en de programma’s op die manier zichtbaar te maken. De kosten voor het sociaal domein per inwoner zijn in vergelijking met de G40 gemeenten hoog. Meerjarig staat er in de begrot ing van Enschede een daling ingeboekt, maar die is sterk afhankelijk van maatregelen die het rijk wil doorvoeren. De budgettaire effecten van bepaalde keuzes, zoals de OZB-tarieven en de loon- en prijsbijstellingen zijn niet volledig inzichtelijk. Meer inzicht in de lange termijn planning, met name van investeringen, is wenselijk. Enschede kan leren van de opzet en toelichtingen in begrotingen van andere gemeenten, bijvoorbeeld bij het onderscheid tussen bestaand en nieuw beleid en bij het onderscheid tussen incidentele en structurele baten en lasten.
Inleiding
Algemene indruk
In 2022 sloot Enschede de jaarrekening af met een overschot van € 6,3 mln. Er was in 2022 sprake van heel veel extra geld van het Rijk dat op een laat moment beschikbaar kwam (zie ook Quick scan bij jaarrekening 2022). Inmiddels zijn de financiële gegevens van vrijwel alle gemeenten over 2022 beschikbaar. Voor deze quick scan is een vergelijking gemaakt met twee groepen gemeenten, te weten de
Prijscompensatie
G40-gemeenten en wat hier is genoemd de R(egio)11-gemeenten, die gemeenten uit de G40-groep die aan de randen van het land
Schulden en risico
liggen, op meer dan een uur reisafstand van de ring Amersfoort-Utrecht-Rotterdam-Amsterdam.
Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Ten opzichte van alle G40 gemeenten had Enschede per inwoner en in absolute termen het op drie na slechtste resultaat en ten opzichte van de R11 gemeenten is er maar een gemeente met een slechter resultaat dan Enschede De rekenkamer heeft op basis van die informatie een analyse gemaakt van het uitgavenpatroon van Enschede ten opzichte van G40 en R11 gemeenten (bijlage). Daar blijkt uit
dat de lasten voor het sociaal domein in Enschede hoger liggen dan het gemiddelde van de andere gemeenten, vooral op de domeinen van bijstand en beschut werk en bij de individuele WMO- en Jeugdvoorzieningen (Volgende pagina).
De R11-gemeenten: Almelo, Assen, Emmen, Enschede, Groningen, Heerlen, Hengelo, Leeuwarden, Maastricht, Sittard-Geleen, Venlo.
Bijstand en participatie
Totaal sociaal domein+
G40
2024B
2022
Enschede
2023B
2021
Regio 11
2020
2019
2018
2017
G40
2024B
Regio 11
2023B
2022
Enschede
2020
Schulden en risico
2021
€0 2019
Prijscompensatie
€500
2018
Algemene indruk
€ 1.147
€1.000
2017
Inleiding
€1.249
€1.500
€3.000 €2.500 €2.000 €1.500 €1.000 €500 €0
Presentatie
Enschede
Regio 11
G40
Enschede
Regio 11
G40
2024B
2024B
2023B
2022
2021
2020
2019
2018
Enschede Regio 11 G40 m.n. wijkvoorzieningen en ggd
2023B
€0
€ 422
2022
€0
2021
€0
2020
€250
2019
€250
€450
2018
€100
2024B
€500
€200
2023B
€500
€300
2022
€750
2021
€750
2020
€400
2019
€1.000
2018
€1.000
2017
€500
2017
Bijlagen
Jeugd-individueel
WMO-individueel
Sociaal domein+ collectief
2017
Kleine onderwerpen
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
In de begroting is een zogenaamde infographic opgenomen met speerpunten en lange termijndoelstellingen. Ten opzichte van soortgelijke publicaties van andere gemeenten is deze benadering een stap voorwaarts: het gaat niet alleen om de uitgaven in het nu, maar er staat ook in wat college en raad op langere termijn willen bereiken. De infographic schuurt nog wel met de inhoud van de begroting zelf. Begrippen komen niet altijd terug in de begroting. Daarna ast ontbreekt de focus op de elementen die het college in de infographic onder de aandacht brengt, met name in het programmadeel van de begroting. Dat zou kunnen door aansluiting te zoeken bij de in de infographic benoemde kernpunten/lange termijn doelstellinge n in plaats van bij de programma’s te beginnen met uitgebreide lijsten van alle doelstellingen die bij dat programma horen. Vervol gens daar een toelichting op geven en dan pas in te gaan op de overige doelstellingen en taken van de gemeente. Almelo doet dat bijvoor beeld in de begroting door een onderscheid te maken tussen prioriteiten en de basisbegroting. In het onderdeel over presentatie zijn o p dit punt meer gedetailleerde opmerkingen gemaakt.
Inleiding
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
Algemene indruk
Mei 2021
28,3
28,5
29,1
29,9
30,8
Prijscompensatie
Dec 2021
30,6
29,3
29,9
30,8
31,8
Mei 2022
32,7
34,4
35,2
37,2
35,4
36,5
Dec 2022
34,1
34,8
35,7
37,7
36,9
37,1
35,2
37,9
39,9
38,0
39,1
Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Mei 2023
40,3
Enschede kiest er, net als veel andere gemeenten, voor om de baten uit het gemeentefonds te ramen op basis van de meest recen te meicirculaire (in dit geval 2023). Dat heeft gevolgen als het Rijk daarna nog grote wijzigingen doorvoert. Zo werd in 2022 vo or alle gemeenten € 5,8 mld. meer uitgekeerd dan oorspronkelijk voorzien. Zeker omdat het merendeel van die extra uitkering pas in me i en december 2022 bekend werden konden gemeenten dat geld nauwelijks meer in het lopende jaar uitgeven. Dat betekent dat er eind 2022 relatief grote financiële overschotten ontstonden (landelijk circa € 3 mld., nagenoeg het hele verschil tussen de uitkeringen gemeentefonds tussen december 2021 en december 2022 van € 3,5 mld). Die overschotten hebben effect op de beeldvorming over gemeentelijke claims om meer geld omdat het rijk makkelijk kan stellen dat gemeenten veel geld overhouden. Ook de toevoeginge n aan het gemeentefonds na de meicirculaire 2022 voor 2023 van circa € 0,8 mld. zijn groter dan voor corona gebruikelijk waren.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Het college licht in paragraaf 6.10 ‘Middelenkader Zomernota 2023’ (p. 259) de ontwikkelingen in het gemeentefonds toe. Zo sc hrijft het college dat het rijk vanaf 2026 per saldo € 3 mld. minder in het gemeentefonds beschikbaar stelt, onder andere door het weer opnemen van de zogenaamde opschalingskorting van € 1 mld. uit het kabinet Rutte II. Verder wijst het college op de verandering in de vaststelling van het gemeentefonds waardoor gemeenten extra risico lopen omdat de ontwikkeling van de economie en de ontwikkeling van de vergrijzing niet gelijk lopen. Met andere woorden is het volgens het college goed mogelijk dat met de nieuwe systematiek er onvoldoende geld beschikbaar komt voor gemeenten om de kosten van vergrijzing op te vangen. Opvallend is ook dat de Raad van State in het advies bij de miljoenennota nadrukkelijk stilstaat bij de opschalingskorting en stelt dat een nieuw stelsel voor gemee ntefinanciën alleen slaagt als ‘…het budgettaire niveau voor medeoverheden toereikend is.’ (Raad van State, 2023, p. 41), met andere woord en: als gemeenten (en provincies) voldoende middelen krijgen.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Algemene indruk
Onder de noemer prijscompensatie wil de rekenkamer twee punten aansnijden: • Ten eerste de ontwikkeling van de OZB. • Ten tweede de doorwerking van prijscompensatie voor de uitgaven in de begroting.
Prijscompensatie
Een toelichting is op de volgende pagina’s te vinden.
Inleiding
Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
In het coalitieakkoord is opgenomen dat terughoudend wordt omgegaan met belastingverhogingen. Het college kiest ervoor om de OZBopbrengst in 2024 te laten stijgen met de gemiddelde inflatie over de afgelopen 4 jaar (4,3%) in plaats van met het inflatiec ijfer uit de gegevens van het CPB (5,9%).* Daar zijn drie kanttekeningen bij te maken. a. In de eerste plaats is het financiële effect van de maatregel niet zichtbaar in de begroting, anders dan bijvoorbeeld bezuini gingen of tegenvallers die wel in de de begroting zijn genoemd. Op p. 281 is de extra opbrengst van de OZB genoemd, gerekend met een stijging van 4,3%. Op basis van de in de paragraaf lokale heffingen genoemde OZB-opbrengst voor 2023 valt te berekenen dat bij toepassing van de CPB berekening voor inflatie de extra opbrengst ongeveer € 0,8 mln. structureel zou zijn. b. In de tweede plaats is de kans groot dat er een dubbel effect ontstaat. Er komt een moment dat de gemiddelde inflatie weer ho ger is dan de feitelijke inflatie. Op dat moment is de politieke druk opnieuw groot, maar nu om weer terug te gaan naar verhoging op basis van de werkelijke inflatie. c. In de derde plaats is dit een ongerichte maatregel die alle belastingplichtigen raakt. In absolute termen hebben de eigenaren met duurdere woningen meer voordeel van deze maatregel dan eigenaren met goedkope of middeldure woningen.
Denk ter vergelijking ook aan de discussie over de vraag waar de voordelen van het mogelijk niet doorgaan van de accijnsverhoging op benzine in 2024 terecht komen. * Vergelijkingen met andere gemeenten zijn voor de begrotingen 2024 nog niet te maken omdat die nog niet publiek zijn. In het voorjaar publiceert het Coelo de Atlas lokale lasten en is vergelijking wel mogelijk.
Inleiding
Het college stelt in hoofdstuk 2 onder ‘2.1 Uitgangspunten financieel beleid’ het niet opportuun te vinden (p. 9) om op dit m oment met een hoge loonkostenontwikkeling (5,2% de CPB-raming) te rekenen en hanteert een loonkostenstijging van 4,2%.
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Evenals bij de OZB is het effect van deze keuze niet expliciet in de begroting zichtbaar. Het valt wel bij benadering af te l eiden uit de financieel technische begroting. Onder 6.10 ‘Middelenkader Zomernota 2023’ (p. 260) staat het effect van loonkostenstijging b ij het gehanteerde uitgangspunt van 4,2% stijging geraamd op € 10,9 mln. Daaruit valt af te leiden dat rekenen met de loonkostenontwikkeling volgens het CPB zou leiden tot een bedrag van ongeveer € 13,4 mln., een verschil van ongeveer € 2,5 ml n. Bij het eerstvolgende afwegingsmoment (de zomernota 2024) zal het verschil tussen werkelijke loonkostenontwikkeling en de raming zoals die nu is opgenomen terugkomen voor besluitvorming. Vanuit een perspectief van inzicht in de begroting en daarmee ook de politieke keuzeruimte zou het benoemen van financiële ef fecten zoals andere keuzes voor prijscompensatie een punt van aandacht zijn.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Uit de ontwikkeling van het weerstandsvermogen bij structurele tegenvallers (p. 141) blijkt de kwetsbaarheid van de begroting van Enschede. Op middellange termijn dreigt bij een structurele tegenvaller van 10 mln (dat is op landelijk niveau ongeveer € 1 m ld. uitname uit het gemeentefonds ten opzichte van wat er in 2023 in de meicirculaire staat) het eigen vermogen van Enschede te verdampen . Het valt de rekenkamer op dat de paragraaf over weerstandsvermogen, zoals ook in voorgaande jaren, vooral technisch blijft. V anuit de taakuitvoering van de gemeente laat de passage over de structurele begrotingsruimte in paragraaf 2.3 ‘Geactualiseerd saldo meerjarenbegroting’ (p. 12) het bij de opmerking dat er een positief structureel saldo is en dat het college geen verzwaard toezichtsregime vanuit de provincie verwacht.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Terugkijkend op de structurele saldi in de begrotingen vanaf 2018 valt op dat in het laatste jaar van de meerjarenraming het structurele begrotingssaldo steeds lager lijkt te worden. Dat betekent dat er weinig ruimte overblijft om structurele tegenvallers op te vangen. Daarbij komt dat de landelijke definitie van structurele lasten problematisch is nu er in de afgelopen jaren steeds meer eenm alige toevoegingen in het gemeentefonds zijn opgenomen die volgens de regels wel als structurele baten gelden. Dat vertekent de structurele saldi in positieve zin. Enschede gezien het relatief hoge aandeel van baten uit het gemeentefonds ten opzichte va n het totaal van baten relatief kwetsbaar voor ingrepen in het gemeentefonds. Die kwetsbaarheid, in combinatie met beperkte structurele begrotingssaldi is dit een thema dat aandacht verdient. In de paragraaf weerstandsvermogen wordt de houdbaarheidstest van de VNG (p. 140) benoemd. De rekenkamer vindt het een goed i dee dat het college dit hulpmiddel voor de beoordeling van de financiële positie gebruikt. Wellicht is het een idee om een aantal kengetallen die daar uit voortkomen, zoals de schuldquote op lange termijn of de investeringsquote ook te benoemen in de paragraaf weerstandsvermogen.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Het is in de huidige omstandigheden (krappe arbeidsmarkt, hoge materiaalkosten, juridische procedures) ingewikkeld om voorgenomen investeringen in grote projecten tijdig te realiseren. Op korte termijn kan dat leiden tot vrijval van kapitaalla sten, maar buiten de begrotingsperiode leidt het wel tot langer doorlopen van de kapitaallasten omdat de afschrijving later begint en du s ook later eindigt. Een manier om tot een stabiele investeringsbegroting te komen is om een zekere reserve planvoorraad te hebben zodat schuiven met projecten mogelijk wordt. Gelet op de opgaven rondom woningbouw, energietransitie, waterbeheer in de komende jar en zou daar ook ruimte voor kunnen zijn. Hoewel met onzekerheden omgeven kan het zinvol zijn om voor grote projecten ook de raad inzicht te geven in investeringsplann en voor 10 of 15 jaar. Bijvoorbeeld naar analogie van wat gebeurt bij de voorziening voor onderhoud vastgoed in de paragraaf 4.3 ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ (p. 155). Dat kan door zowel aandacht te besteden aan de investeringen zelf als de daaruit voort vloeiende rente- en afschrijvingslasten. Concreet valt bijvoorbeeld op dat het beleidskader voor Water en Klimaatadaptatie maar een loopti jd tot 2026 heeft terwijl het in de rede ligt te veronderstellen dat aanpakken van de infrastructuur op dit punt een veel langere do orlooptijd kent.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Als laatste punt wil de rekenkamer aandacht vragen voor de mogelijkheid tot normering van de investeringsruimte in de begroti ng. De hierboven genoemde opgaven kunnen de gemeentelijke financiële mogelijkheden overstijgen. Dan is prioritering nodig. Zo werd i n 2021 voor de vraagstukken bij de woningcorporaties een rapport ‘Opgaven en middelen’ opgesteld met een lange termijn perspectief. Een dergelijke aanpak kan bij een gemeente ook plaatsvinden en vraagt een afzonderlijk traject, min of meer los van de reguli ere IPC cyclus. De resultaten van de analyse kunnen dan bijvoorbeeld basis zijn voor een coalitie akkoord of een lange termijn strate gisch akkoord van raad en college. Hulpmiddelen voor een dergelijke analyse zijn bijvoorbeeld een uit de houdbaarheidsanalyse van de VNG af te leiden niveau van kapitaallasten of maximale bruto schuld.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Het college moet op basis van de landelijke regelgeving inzicht geven in de netto schuldquote van de gemeente. Eenvoudig gezegd is dat de verhouding tussen schulden minus vorderingen en de gemeentelijke baten exclusief reserves. Door de in de tijd toegenomen rijksbijdragen daalt de schuldquote al automatisch als de schuld gelijk blijft. Het college heeft in het verleden ingezet op schuldafbouw (p. 159) waardoor het effect op de netto schuldquote nog groter wordt. De rekenkamer ziet op basis van de balansen vanaf 2017 en de meerjarenbalans in paragraaf 5.3 ‘Uiteenzetting financiële positie’ (p. 199) tot 2023 een gestage afbouw van de bruto schuld in combinatie met toenemende vorderingen. Vanaf 2023 is de verwachting dat bruto schulden weer gaan stijgen vanwege de voorgenomen investeringen. Of dat werkelijk het geval zal zijn, moet nog blijken.
Componenten netto schuldquote €900.000 €800.000 €700.000 €600.000 €500.000 €400.000 €300.000 €200.000 €100.000 €0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Bruto schuld
Vorderingen
Baten ex reserve
Werking schuldquote, ter illustratie: De netto schuld in 2017 was € 390 mln. bij € 728 mln. baten. Dat levert een schuldquote van 53% op. Bij het niveau van baten uit de rekening 2022 van € 807 mln, daalt de schuldquote bij gelijkblijvende schuld van € 390 mln. naar 48%
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Onder de noemer ‘Algemene indruk’ is hierboven al aangegeven dat de aansluiting tussen de infographic over de begroting en de begrotingsinhoud niet ideaal is. Financiële documenten zijn permanent in ontwikkeling, deels door eigen inzichten, deels omda t de regelgeving nieuwe eisen stelt. Eigen inzichten zijn aan te vullen door ook inzichten en oplossingen van andere gemeenten te beoordelen op toepasbaarheid voor Enschede. De rekenkamer licht er een paar onderwerpen uit die ook voor het bestuurlijk proc es relevant zijn. De onderdelen over de vier programma’s zijn erg tekstueel, ook als er ruimte is om compacte overzichten te maken. Bovendien l ijken er herhalingen voor te komen als het gaat om afwijkingen van de begroting. Zowel in hoofdstuk 3 onder ‘Wat mag het kosten?’ als in hoofdstuk 6.4 ‘Wat mag het kosten?’ komen deels dezelfde teksten terug. Onderstaande illustratie uit de begroting 2023 van Ol denzaal (p. 27) laat zien dat door een knip te maken tussen nieuw, aanvullend en lopend beleid focus op extra baten en lasten en een toelichting daarop mogelijk is.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen
Twee andere voorbeelden zijn ontleend aan een recent rapport van de Rekenkamer Venlo over de opzet van de begroting aldaar. Ten eerste: Eindhoven maakt voor elk onderdeel van de begroting een specificatie van baten en lasten. Ten tweede: Weert maakt een overzicht waarin prioriteiten en investeringen in een tabel zijn samengevoegd, inclusief een indi catie of er sprake is van incidentele of structurele ontwikkelingen. Beide voorbeelden zijn hieronder opgenomen. Eindhoven, begroting 2023, p. 59
Bijlagen
Weert, begroting 2023, p. 31
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Andere suggesties voor verbeteringen zijn de volgende: 1. In de tekst van hoofdstuk 3 komt regelmatig voor dat de gemeente iets nieuws gaat doen. Een voorbeeld is het structureel make n van de winternachtopvang die is genoemd in paragraaf 3.1`Vitaal en Sociaal’ (p. 20). De rekenkamer blijft weg van een oordeel over de keuze maar merkt op dat het financiële effect van die keuze niet zichtbaar is. Benoemen van financiële gevolgen maakt de afweging meer zichtbaar: wil de raad daadwerkelijk bedrag € x ergens voor uitgeven? 2. De toelichting op meerjarige ontwikkelingen in het beleidsinhoudelijke deel van de begroting ontbreekt nagenoeg volledig. Daarvoor is de lezer aangewezen op hoofdstuk 6.4. Op inhoudelijk of financieel belangrijke punten een toelichting in het beleidsdeel van de begroting kan helpen. a. Een voorbeeld daarvan is de meerjarenraming Jeugdhulp. In paragraaf 6.4 onder ‘Vitaal en Sociaal’ is een daling van de lasten oplopend tot € 11 mln opgenomen (pp. 215 en 218). Uit de toelichting blijkt dat dit aansluit op kabinetsvoornemens. Dat veronderstelt wel dat die kabinetsvoornemens ook uitwerken zoals gewenst en dat is bij dit dossier ambitieus. b. Een tweede voorbeeld is Beheer openbare ruimte in paragraaf 6.4 met een daling van de lasten oplopend tot € 1,5 mln. (pp. 226 en 232-233).
Door de vele subthema’s met elk afzonderlijke toelichtingen raakt de lezer makkelijk het overzicht kwijt.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Het onderscheid tussen acties die procesmatig of intern gericht zijn zoals de beleidsplannen onder ‘Openbare orde en veilighe id’ (p. 115) en acties respectievelijk investeringen die direct gericht zijn op maatschappelijke effecten voor burgers kan scherper. a. Als voorbeeld noemt de rekenkamer de ‘pilot vroegsignalering patseraanpak’ die eveneens onder ‘Openbare orde en veiligheid’ ( p. 115) is genoemd. Als raad en college is naar buiten toe vooral ook belangrijk om dingen te laten zien die een effect op de burger hebben. b. Een ander voorbeeld is te vinden onder ‘Duurzaam wonen, leven en werken’, punt 7 ‘In Enschede kun je prettig en gezond wonen en leven’, actie 7 over de wijkaanpak Twekkelerveld waar in de tekst verwijzingen staan naar investeringen en lopende uitgaven ( p. 90). Vanuit begrotingsperspectief zijn investeringen en lopende uitgaven verschillende zaken die wellicht beter uit elkaar kunnen worden getrokken.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Een laatste punt betreft de inhoudsopgave en leesbaarheid van tabellen. De quick scan is gebaseerd op een Word -versie van het document van de begroting. De rekenkamer heeft vanwege de opmerkingen hieronder ook gekeken naar de digitale versie van de begroting 2023 (https://documenten.enschede.nl/gb2023) en de pdf-versie van die begroting zoals die bij de raadsvergadering van 7 november 2022 is terug te vinden. Eigenlijk vallen overal dezelfde punten op. a. Hoofdstukken zijn veel te lang om goed doorheen te bladeren. Iets slimmer gebruik van software en inzetten van tussenkopjes k an zeker in de pdf-versie al veel problemen met zoeken oplossen. b. De leesbaarheid van tabellen is vaak moeilijk omdat veel tabellen over meerdere pagina’s zijn verdeeld. Ook dan is iedere kee r terugbladeren nodig om de inhoud van specifieke kolommen tekst te kunnen begrijpen. De rekenkamer heeft er begrip voor dat dergelijke aanpassingen onder de tijdsdruk van het tot stand komen van het document we inig aandacht krijgen. Tegelijkertijd valt te overwegen om in een relatief stille periode het modeldocument van de begroting nog e ens kritisch door te nemen en aanpassingen voor te bereiden.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Op deze pagina’s volgen enkele inhoudelijke onderwerpen die in de begroting opvielen:
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
1.
Onder de figuur ’03.02.01a Maatschappelijke inzet’ (p. 46) staat een passage over vrijwilligerswerk en verenigingsleven. Het college zegt hierover zich te willen inzetten om de sociale basis te versterken. Daar zijn drie kanttekeningen bij te plaatsen. a. Ten eerste lijkt er een brede trend te zijn dat verenigingen onder druk staan, door afnemende ledenaantallen maar ook door gebrek aan bestuurders. b. Ten tweede geldt voor vrijwilligerswerk dat de grootste groep die dat deed en doet (jonge senioren) als gevolg van langer door moeten werken minder beschikbaar is. c. Iets dergelijks geldt voor mantelzorg waar mensen enerzijds voor kinderen, anderzijds voor ouders moeten zorgen. Dat betekent dat er druk is op de haalbaarheid van de college-ambities en wellicht naar nieuwe oplossingen moet worden gezocht.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
2.
De toelichting bij de figuur ’03.02.3a Zelfstandig wonende 70+-ers’ in hetzelfde hoofdstuk gaat over de effecten van langer thuis wonen. Dat veronderstelt wel dat er voldoende woningen zijn die levensloopbestendig zijn. Daar is in het rekenkamerrapport over Wonen (december 2022) ook uitgebreid aandacht aan besteed. Verderop in de begroting staat figuur 06.02 waarin de ambities en de harde en zachte plannen voor woningbouw zijn genoemd. Daar blijkt dat de gemeente de eigen ambities rondom harde plannen voor 3.000 woningen nog niet heeft gehaald. Dat kan er op duiden dat de druk op de woningvoorraad in combinatie met de gemeentelijke ambities nog verder toeneemt.
Inleiding
3.
Bij figuur ‘05.02 Banen Kennispark’ is een ambitie geformuleerd van een groei van 300 banen per jaar. Die ambitie is gebaseer d op een rapport uit 2020. Inmiddels is er op landelijk politiek niveau discussie over de grenzen aan internationalisering van het hoger onderwijs. Hoger onderwijs is een belangrijke bron voor het arbeidsaanbod op het kennispark. Mochten daar beperkingen aan worden opgelegd, dan raakt dat niet alleen de ontwikkeling van het Kennispark zelf. Het heeft ook effecten op draagvlak voor voorzieningen en diverse typen woningen die moeten worden ontwikkeld. Hier past wellicht nadenken over alternatieve scenario’ s voor groei.
4.
Tot slot een opmerking over ‘Sociale werkvoorziening en nieuw beschut werk’ (paragraaf 6.4, pp. 223 -224). Hier staat dat er op termijn sprake is van een afname van de groep mensen die op deze manier op de arbeidsmarkt participeert. Dat roept vragen op in combinatie met enerzijds de steeds hogere eisen voor mensen om deel te nemen in het arbeidsproces en anderzijds met landelijk beleid om mensen uit intramurale zorg richting beschermd wonen te brengen. Komen die groepen dan niet in aanmerking voor beschut werk en zo ja, hoe werkt dat dan door in bijvoorbeeld de ontwikkeling van het aantal mensen dat een beroep doet op de bijstand?
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Op deze pagina’s volgen enkele begrotingstechnische onderwerpen die opvielen:
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
1.
Bij het onderdeel prijscompensatie is stilgestaan bij elementen van prijscompensatie die uit interne keuzes van het college voortvloeien. Het college noemt in de inleiding bij het middelenkader ook nog risico’s op prijsontwikkeling in de jeugdzorg. Meer in algemene zin geldt het risico van prijsontwikkeling bij alle externe relaties, van verbonden partijen tot inkooprelaties. Dit zou een punt kunnen zijn om afzonderlijk in de paragraaf weerstandsvermogen te noemen. Nu staan in die paragraaf algemene formuleringen over conjuncturele risico’s en bij verbonden partijen beleidsinhoudelijke risico’s die ook nog eens op een verbonden partij (ADT, p. 140) betrekking heeft, genoemd.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
2.
Het vastgoedbedrijf wordt in de financieel technische toelichting van paragraaf 6.4 (p. 238) benoemd als een ‘gesloten systee m’. Ook voor het grondbedrijf wordt dat begrip gebruikt. Er is wel een verschil: het vastgoed is in principe niet voor de markt b estemd maar wordt verhuurd aan de gemeente zelf of aan partijen die een belangrijk deel van hun middelen van de gemeente ontvangen. Vanuit transparantie en kostentoerekening hoeft dat niet verkeerd te zijn. Van het grondbedrijf is bekend dat ontwikkelkosten vanuit de ambtelijke organisatie worden toegerekend aan de grondexploitatie. Uit de jaarrekening 2022 (p. 255) zou men kunnen lezen dat dit ook van toepassing is op het vastgoedbedrijf. Of dat zo is kan de rekenkamer niet goed vaststellen. Uit de raadsvoorstellen uit 2021 en 2023 over het Aquadrome blijkt dat onder de investering ook een bedrag van € 1,9 mln advieskosten in de investering is opgenomen. Het is een indicatie dat op dezelfde manier wordt gewerkt als bij het grondbedri jf maar ook hier is niet duidelijk of het om alleen externe kosten of ook ambtelijke kosten gaat. Zou dit plan niet zijn doorgeg aan, dan had de gemeente in de jaarrekening in een keer al die advieskosten als verlies moeten nemen, terwijl die kosten gespreid over meerdere jaren zijn ontstaan.
De vraag die hier aan is gekoppeld is of een dergelijk systeem van kostentoerekening bij projectontwikkeling van het vastgoedbedrijf passend is of dat het wellicht beter zou zijn om de ambtelijke kosten van het vastgoedbedrijf direct als last en te nemen. Op die manier zou kunnen worden voorkomen dat wanneer een project niet doorgaat na enkele jaren alsnog een tegenvaller in de gemeentelijke jaarrekening ontstaat op kosten die eigenlijk linksom of rechtsom ten laste van de gemeente komen.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
3.
Een tweede punt rondom het vastgoedbedrijf is dat opvalt dat in de paragraaf over onderhoud vastgoed (p. 155) sprake is van s aldo van de onderhoudsvoorziening vastgoed van ongeveer € 4 mln. in 2025( de blauwe lijn). Het jaar 2024 staat niet in de grafiek. In de financieel technische toelichting in paragraaf 6.3 ‘Voorzieningen’ staat dat de onderhoudsvoorziening VBE eind 2025 € 15,0 ml n. zou moeten zijn. Een toelichting op het verschil tussen genoemde bedragen ontbreekt.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
4.
De paragraaf investeringen roept vragen op omdat het er op lijkt dat het gehanteerde begrippenkader niet consistent lijkt. De tabel in de paragraaf (p. 183) spreekt over uitgaven in verschillende jaren. Voor 2024 is volgens de tabel € 96,8 mln. uitgaven gepland. Dat sluit aan op de regels investeringen in die tabel. a. Inhoudelijk is er onderscheid tussen investeringskrediet (het totaalbedrag van de investering) en investeringsuitgaven (het bedrag dat gedurende het jaar binnen het krediet wordt uitgegeven). Het woord ‘investeringen’ in de tabel lijkt eerder betrekking te hebben op uitgaven dan op kredieten, juist ook omdat in de kop van de tabel het woord uitgaven staat. Hier is ruimte om nauwkeuriger te formuleren omdat het budgetrecht van de raad bij investeringen vooral over kredieten en minder over uitgaven gaat.
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Investeringen (vervolg) b. Vervolgens staat aan het slot van de tabel bijdragen van derden. De tussentellingen in de tabel brengen de bijdragen van derden in mindering op de investeringen. Vervolgens staat in de grafiek daarna onder de noemer ‘investeringen’ voor 2024 een bedrag van ruim € 120 mln. De aansluiting tussen die gegevens ontbreekt. c. Op de pagina’s 186 en 189 is een totaaltelling opgenomen van de verschillende ‘kredieten’ naar soort en de bijbehorende uitgaven (economisch nut en maatschappelijk nut). De vier op die pagina’s genoemde bedragen tellen wel precies op tot de uitgaven in de tabel hiernaast. Een totaaltelling van de nieuwe kredieten zelf ontbreekt in de overzichten op p. 186 en 189.
Inleiding
5.
In de tabel over incidentele baten en lasten (paragraaf 5.2, p. 195) is per programma inzicht gegeven in de incidentele baten en lasten. Vanuit een perspectief van budgetrecht en sturing door de gemeenteraad zou een verdieping van de informatie tussen incidentele baten en lasten die voortvloeien uit eigen keuzes van het college/de raad en incidentele baten en lasten die voortvloeien uit wensen van het rijk bij de begroting van toegevoegde waarde kunnen zijn.
6.
In de financieel technische toelichting over de Algemene Uitkering (p. 240) is sprake van lasten en afname van lasten. Voor e en buitenstaander die het woord Algemene Uitkering niet kent en weet dat dit gaat over het Gemeentefonds komt toe - en afname van lasten vreemd over want de middelen van de Algemene Uitkering zijn toch baten? Het lijkt erop of het hier gaat om budget dat feitelijk nog onverdeeld is in de begroting en pas in de loop van de tijd aan programma’s wordt toegevoegd. Een dergelijke oplossing is niet vreemd, ook bij het rijk kent elk ministerie een begrotingsartikel ‘nog onverdeeld’. Andere woordkeuze kan soms helpen om technische zaken minder complex te maken.
7.
Tot slot, in aansluiting op het voorgaande: Het overzicht Subsidies (p. 243) kan ook zorgen voor spraakverwarring. Het colleg e kiest hier zo te lezen voor een juridische benadering van het subsidiebegrip: elke beschikking over geldstromen die voor bezwaar vatbaar is. Inhoudelijk gezien is zeker in het zorgdomein eigenlijk sprake van inkoop van diensten. Bij instellingen die een bijdrage in de exploitatie ontvangen, zoals het Muziekcentrum is wel sprake van een subsidie in economische zin: er is geen een op een prestatie. Door het overzicht anders te rangschikken kunnen de subsidies in economische zin die aan politieke besluitvorming raken worden gescheiden van de meer zakelijke inkooprelaties.
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie
In deze figuur staan de lasten per inwoner naar de verschillende clusters van uitgaven van gemeenten. De indeling komt voort uit het rapport dat de Rekenkamer in 2019 schreef over 10 jaar bezuinigingsbeleid in Enschede. De indeling staat op de volgende pagina inhoudelijk toegelicht. Als voorbeeld: onder de noemer ‘maatschappelijk’ zijn veiligheid, onderwijs en sport en cultuur samengevoegd. In de figuur is bijvoorbeeld te zien dat de lasten per inwoner voor het cluster ‘maatschappelijk’ nauwelijks veranderen tussen jaarrekening 2022 en begroting 2024, terwijl de lasten per inwoner voor ‘Sociaal domein+’ met bijna 10% stijgen.
Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Lasten per inwoner in € *1 naar cluster
€3.500
€2.644
€3.000
€2.897
€2.500 €2.000 €1.500 €1.000
€311
€352
€465
€502
€693
€690
€528
€559
€499
€214
€314
€264
€500 €0 Kostendekkende diensten
Fysiek
Maatschappelijk Sociaal domein+ Enschede 2022 R11 2022 G40 2022
Organisatie Enschede 2024
Reserves
Tafelzilver overig
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico
Algemene middelen OZB Vrije besteedbare middelen Gemeentefonds Kostendekkende diensten
Autonoom beleid Fysiek
Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Maatschappelijk Organisatie Sociaal domein+ Bijstand & Participatie Collectief WMO-individueel Jeugd-individueel
Lasten
Baten
Lasten bij organisatie Lasten 0.63 en 0.64 bij organisatie Lasten bij organisatie 0.2 Burgerzaken; 7.2 Riool; 7.3 Afval 7.5 Begraafplaatsen (relatief veel vrijheid voor gemeentebestuur) 2. Verkeer en Vervoer; 3 Economie exclusief 3.2 Bedrijfsinfrastrctuur; 7. 4 Milieu; 8.1 Ruimte, 8.3 Volkshuivesting 1. Veiligheid; 4. Onderwijs, 5. Sport, Cultuur en Openbare ruimte 0.1 Bestuur; 0.4 Overhead; 0.6x Belastingen; 0.7 Algemene middelen; 0.8 Overig; 0.9 Vennootschapsbelasting 6. Sociaal domein; 7.1 Volksgezondheid 6.3 Inkomensregelingen; 6.4 & 6.5 (Begeleide) Arbeidsparticipatie 6.1 Samen & Burgerparticipatie; 6.2 Wijkteams, 7.1 Volksgezondheid 6.6 Maatwerkvoorziening; 6.71 Maatwerkdiensten 18+; 6.81 Geëscaleerde zorg 18+ 6.72 Maatwerkdiensten Jeugd; 6.82 Geëscaleerde zorg Jeugd
0.61 en 0.62 OZB woningen & niet woningen 0.63 Parkeerbelasting; 0.64 Overige belasting; 2.2 Parkeeropbrengsten 0.7 Algemene uitkering etc. 0.2 Burgerzaken; 7.2 Riool; 7.3 Afval 7.5 Begraafplaatsen
3.2 Fysieke Bedrijfsinfrastructuur; 8.2 Grondexploitatie woningen 0.3 Beheer overige gebouwen; 0.5 Treasury 0.10 Reserves
3.2 Fysieke Bedrijfsinfrastructuur; 8.2 Grondexploitatie woningen 0.3 Beheer overige gebouwen; 0.5 Treasury 0.10 Reserves
2. Verkeer en Vervoer; 3 Economie exclusief 3.2 Bedrijfsinfrastrctuur; 7.4 Milieu; 8.1 Ruimte, 8.3 Volkshuivesting 1. Veiligheid; 4. Onderwijs, 5. Sport, Cultuur en Openbare ruimte 0.1 Bestuur; 0.4 Overhead; 0.8 Overig; 0.9 Vennootschapsbelasting 6. Sociaal domein; 7.1 Volksgezondheid 6.3 Inkomensregelingen 6.4 & 6.5 (Begeleide) Arbeidsparticipatie 6.1 Samen & Burgerparticipatie; 6.2 Wijkteams, 7.1 Volksgezondheid 6.6 Maatwerkvoorziening; 6.71 Maatwerkdiensten 18+; 6.81 Geëscaleerde zorg 18+ 6.72 Maatwerkdiensten Jeugd; 6.82 Geëscaleerde zorg Jeugd
Tafelzilver
Grond Overig bezit Reserves
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
De Raad voor het Openbaar Bestuur schreef in 2019 een rapport waarin aandacht werd besteed aan de relatieve vrijheidsgraden die een gemeentebestuur heeft op beleidsonderdelen te sturen. De beoordeling van de Raad (2019, p. 59) is hiernaast weergegeven als geheugensteun bij besluitvorming door de gemeenteraad. De kern is: hoe lager de indicatieve score, hoe minder vrijheid het gemeentebestuur heeft. Dat wil niet zeggen dat er helemaal geen sturing mogelijk is, maar vaak op de langere termijn en op sommige gebieden is dan ook wetswijziging nodig.
Cluster taken
Indicatieve score (1-10)
Inkomen en participatie
2
Bestuur en algemene ondersteuning
2
Jeugd
3
Educatie
3
Samenkracht en burgerparticipatie
3
Maatschappelijke ondersteuning
4
Openbare orde en veiligheid
4
Volksgezondheid
4
Riolering en reiniging
5
Infrastructuur en gebiedsontwikkeling
8
Onroerende zaak belastingen
8
Overige eigen middelen
8
Cultuur en ontspanning
9
Inleiding
Algemene indruk Prijscompensatie Schulden en risico Presentatie Kleine onderwerpen Bijlagen
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2021). Opgaven en middelen in balans: Kernrapport [Rapport]. Kamerstukken II 2020/21, 29453, nr. 532, blg-973622. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-973622 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (z.d.). Baten en lasten naar taakvelden in € * 1.000. www.findo.nl/jive, geraadpleegd 25 september 2023. Raad van State. (2023). Najaarsrapportage Afdeling Advisering Raad van State en Kabinetsreactie. Kamerstukken II 2023/24, 36410, nr. 4. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-36410-4.html Raad voor het Openbaar Bestuur. (2019). Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen. https://www.raadopenbaarbestuur.nl/binaries/raad-openbaarbestuur/documenten/publicaties/2019/03/14/advies-beleidsvrijheid-geduid/Beleidsvrijheid_geduid_Adviesrapport_201903.pdf Rekenkamer Venlo. (2023). Bijsturen mogelijk maken: Begrotingsopzet en het budgetrecht van de raad. Voorzitter Rekeningencommissie (2019). Onderzoek bezuinigingsbeleid d.d. 29 oktober 2019.