Rekenkamerrapport Jeugdhulp in zes Westfriese gemeenten, editie gemeente Enkhuizen

Jeugdhulp in zes Westfriese gemeenten Onderzoek naar de uitvoering van jeugdhulp in de gemeenten Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Medemblik, Opmeer en Stede Broec

Oktober 2025 Concepteindrapport, versie 0.9. Versie voor vasstelling door de rekenkamers. In deze versie is het ambtelijk wederhoor verwerkt.

Colofon Dit rapport doet verslag van een onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de rekenkamer Medemblik-Opmeer, rekenkamer Hoorn en rekenkamer SED. Auteurs: Guido Brummelkamp, Sylvana Robbers, Floor Bevaart Afbeelding omslag: iStock, Getty Images

Versie 0.8, 21 augustus 2025

2

Inhoud Samenvattende conclusies Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland (SED)

5

1

15

2

3

4

5

Inleiding 1.1

Zorgen over jeugdhulp, landelijk en lokaal

15

1.2

Vraagstelling en normenkader

16

1.3

Waar is de gemeente verantwoordelijk voor?

18

1.4

Afbakening van het onderzoek

19

1.5

Onderzoeksaanpak

20

1.6

Leeswijzer

21

Regionaal en lokaal beleid

23

2.1

Basis van het beleid

23

2.2

Regionale inkoop en regionale beleidscoördinatie

26

2.3

Lokaal beleid

32

2.4

Organisatie en positionering lokale teams

36

2.5

Samenvatting Hoofdstuk 2

36

Jeugdhulp in cijfers

39

3.1

Hoeveel jeugdigen en gezinnen ontvangen hulp?

39

3.2

Kosten van de jeugdhulp

40

3.3

Routes naar jeugdhulp

44

3.4

Samenvatting Hoofdstuk 3

45

De gemeentelijke ingang naar jeugdhulp: van vraagverheldering naar doorverwijzing

47

4.1

Inleiding

47

4.2

Intake en vraagverheldering

50

4.3

Integraliteit van de intake

52

4.4

Beschikking en doorverwijzing

59

4.5

Regievoering

60

4.6

Wachttijden en wachtlijsten

69

4.7

Beheersing van kosten

72

4.8

Toezicht op rechtmatigheid

75

4.9

Samenvatting Hoofdstuk 4

81

De huisarts als ingang naar jeugdhulp

85

5.1

Doorverwijzingen door de huisarts zonder POH

85

3

6

7

4

5.2

Doorverwijzingen met een POH GGZ Kind en Jeugd

86

5.3

Overbruggingszorg bij huisartsenpraktijken

87

5.4

Doorverwijzing en perspectiefplan

88

5.5

Samenwerking tussen de lokale teams en huisartsen

89

5.6

Versterking afstemming met huisartsen

91

5.7

Samenvatting Hoofdstuk 5

93

Ervaringen van zorgaanbieders

95

6.1

Samenwerking met de gemeente

95

6.2

Het perspectiefplan

98

6.3

Spanningsveld rond dubbele pet van gemeente

99

6.4

Beheersing van kosten

101

6.5

Risico op stapeling lichte hulp

102

6.6

Samenvatting

103

Conclusies regionaal

105

7.1

Algemeen beeld

105

7.2

Toegankelijkheid

106

7.3

Doelmatigheid en doeltreffendheid

107

7.4

Rechtmatigheid

109

7.5

Aanbevelingen regionaal niveau

110

Bijlage 1: Geïnterviewden

113

Bijlage 2: Begrippenlijst

115

Bestuurlijke reactie College B&W Enkhuizen

117

Samenvattende conclusies Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland (SED) In dit onderzoek is voor de zes Westfriese gemeenten nagegaan welke resultaten de lokale teams behalen met hun jeugdhulpverlening. Daarbij is gekeken naar de volgende vragen: krijgen kinderen en gezinnen tijdig en passend hulp (toegankelijkheid en doeltreffendheid)? Worden de kosten beheerst (doelmatigheid)? En verloopt de hulpverlening volgens de regels en het beleid (rechtmatigheid)? Het onderzoek heeft bestaan uit vijf onderdelen: verkenning van beleid en regionale afspraken, onderzoek naar intake, eerstelijns jeugdhulp en doorverwijzing bij lokale teams, gesprekken met huisartsen en aanbieders van tweedelijns jeugdhulp, en tot slot gesprekken met gezinnen die jeugdhulp ontvangen. Het onderzoek heeft zich beperkt tot vrijwillige jeugdhulp. Het betreft hulp die op verzoek van ouders, verzorgers of jeugdigen zelf wordt gegeven via het lokale team of de huisarts. Gedwongen hulp zoals bijvoorbeeld een uithuisplaatsing in een pleeggezin op last van de rechter valt buiten het onderzoek. SED-gemeenten hebben moeite met het ramen van de kosten Net als in de rest van het land is de vraag naar jeugdhulp in het kader van de Jeugdwet, in de SED-gemeenten de afgelopen tien jaar toegenomen. In 2024 ontving Stede Broec 8,7% van de jeugdigen hulp, in Enkhuizen was dat 9,9%, in Drechterland 6.6%.

Voor alle drie de gemeenten geldt dat zij moeite hebben om de kosten voor jeugdhulp goed te ramen. In vergelijking met de andere gemeenten die onderdeel waren van dit onderzoek zijn de overschrijdingen fors. De structurele groei van de vraag naar en de kosten van jeugdhulp zijn onvoldoende meegenomen in de meerjarenbegroting. Hierbij moet worden opgemerkt dat het ramen van kosten moeilijk kan zijn, met name in kleinere gemeenten. De praktijk leert dat de uitgaven sterk beïnvloed kunnen worden door de situatie van één enkel gezin, zoals in Drechterland het geval was, waar de sterke stijging van kosten in 2023 vooral voortkwam uit één gezin waarvan meerdere kinderen intensieve hulp ontvingen. Organisatie is te complex voor de noodzakelijke regionale samenwerking De uitvoering van de Jeugdwet is in de drie gemeenten verschillend georganiseerd. Hoewel er één Afdeling Jeugd binnen de SED-organisatie is, waar inwoners uit de drie gemeenten terecht kunnen, kennen de drie gemeenten ieder een eigen hulptraject. Stede Broec heeft naast de Afdeling Jeugd van de SED-organisatie een eigen lokaal team (Ons Stede Broec) waar inwoners zich ook kunnen melden met vragen en problemen. Dit lokale team is een stichting die op basis van een subsidie werkt in opdracht van de gemeente Stede Broec.

Enkhuizen en Drechterland hebben ieder een lokaal team dat in het verlengde van de Afdeling Jeugd van de SED werkt. Deze teams richten zich met name op meervoudige of complexe problematiek. Inwoners kunnen er alleen terecht op basis van een doorverwijzing. In Enkhuizen is dit team een stichting (Iedereen telt mee) die op basis van een subsidie

5

in opdracht van de gemeente Enkhuizen werkt. In Drechterland is het team onderdeel van de gemeente. De vraag wie er verantwoordelijk is voor de jeugdhulp is hierdoor niet eenduidig te beantwoorden. Voor een deel is het de SED-organisatie, voor ander deel zijn het de afzonderlijke gemeenten die de hulp soms binnen de eigen organisatie uitvoeren maar soms ook hebben neergelegd bij een externe stichting met een eigen bestuur. Het maakt dat de organisatie van de hulpverlening aan jeugdigen en gezinnen lastig is aan te sturen. Dit is een probleem in het kader van de beoogde regionale samenwerking en de samenwerking met jeugdhulppartners zoals huisartsen en zorgaanbieders. Al eerder (in 20224) heeft VNG vastgesteld dat er binnen de drie gemeenten sprake is van een gefragmenteerde sturing waardoor de samenhang in de wijze van organiseren op veel punten ontbreekt en er door historische ontwikkeling verschillende werkwijzen zijn ontstaan die de soepele samenwerking bemoeilijken. Deze constatering wordt met voorliggend onderzoek opnieuw gedaan. De VNG stelde dat de SED- gemeenten voor de keuze staan: ‘verdergaande samenwerking of verdergaande autonomie’.

Uit voorliggend onderzoek komt naar voren dat deze keuze nog steeds niet is gemaakt, tegelijkertijd lijken de gemeenten niet zozeer voor een keuze te staan maar eerder voor de opgave om hun werkwijzen op elkaar af te stemmen; en wel om drie redenen: -

-

-

6

In de eerste plaats ligt afstemming voor de hand in het licht van het advies van de werkgroep ‘Advies Hervormingsagenda Jeugd’. Deze adviseerde in juli 2025 om verdergaande regionale afspraken te maken en de uitvoering daarvan te verbeteren. De werkgroep stelde voor om te onderzoeken op welke wijze de huidige samenwerkingsconstructie kan worden omgezet naar een GR-variant. De werkgroep haalt daarbij een advies aan dat eerder door adviesbureau AEF werd gegeven. AEF stelde dat een uniforme werkwijze een van de meest basale mogelijkheden is om tot verbetering en versimpelen te komen. Op basis van dit rekenkameronderzoek kan daaraan worden toegevoegd dat samenwerking en afstemming en uniformering helpt bij het realiseren van de doelen die zij vastgesteld in het regionaal beleidskader ‘Zorg voor de Jeugd in Westfriesland‘ het gezamelijke inkoopbeleid dat is geformuleerd in ‘Stip op de horizon’. In de tweede plaats geeft uniformering duidelijkheid aan de specialistische zorgaanbieders. Het gaat dan niet alleen over duidelijkheid over de handhaving van inkoopvoorwaarden maar ook over de praktijk van de eerstelijnshulp die binnen gemeenten wordt geboden. Het moet voor hen bijvoorbeeld duidelijker zijn wat zij kunnen verwachten van de eerstelijnshulpverleners, in het geval zij een kind helpen waarvan blijkt dat er meer hulp in het gezin nodig is.

Het is belangrijk dat zij dan weten met wie zij afspraken kunnen maken en afstemmen (SED-organisatie of lokaal team) en waar zij die hulpverlener precies op kunnen aanspreken. Het helpt wanneer dit voor de drie gemeenten hetzelfde is. In de derde plaats geeft het duidelijkheid aan huisartsen. Eén van de bevindindingen van dit onderzoek is dat huisartsen actiever betrokken moeten worden bij het jeugdhulpbeleid. Zij moeten bij het doorverwijzen van jeugdigen

en ouders vaker de eerstelijnsvoorzieningen in overweging nemen. Duidelijker moet worden wat de eerstelijn te bieden heeft en wat een huisarts na doorverwijzing kan verwachten. Dit is ook geconstateerd door de werkgroep ‘Advies Hervormingsagenda Jeugd’. Het helpt huisarsten als de drie gemeenten er een unforme werkwijze/uniforme eerstelijn op na houden. Het kan lang duren voordat een gezin hulp krijgt Het kan lang duren voordat een inwoner een face-to-face intakegesprek krijgt. Dit geldt met name voor inwoners die zich melden bij de Afdeling Jeugd van de SED. Hier wordt op basis van een eerste telefonisch contact een inschatting gemaakt van de urgentie en zwaarte van de zorgvraag. Inwoners met lichtere zorgvragen worden tijdens deze intake zoveel mogelijk direct doorverwezen naar voorliggende voorzieningen zoals bijvoorbeeld naar het consultatiebureau, GGD of een jongerenwerker. Inwoners met zorgvragen waarvoor waarschijnlijk specialistische (beschikte) zorg nodig is, komen op een wachtlijst. Deze inwoners worden op een later momoment uitgenodigd voor een intakegesprek. Inwoners staan gemiddeld lang op deze lijst. Ten tijde van dit onderzoek moesten inwoners gemiddeld zes maanden wachten op het intakegesprek. Deze wachttijd geldt niet voor inwoners met hulpvragen waaruit een acuut veiligheidsrisico spreekt. Met hen wordt binnen 48 uur een intakegesprek gevoerd.

Naast de wachttijd voor een intakegesprek is de wachtijd voor sommige specialistische zorg ook lang. De wachttijd loopt bij sommige aanbieders op tot een jaar. Dit raakt direct aan de toegankelijkheid van de jeugdhulp: gezinnen wachten vaak te lang op diagnostiek of een specialistische behandeling, terwijl de ondersteuning in de tussentijd beperkt is. Positionering eerstelijnshulp verschilt Zowel op landelijk als op lokaal niveau bestaat de wens om de positie van de eerstelijnshulp te versterken. Dit om te voorkomen dat jeugdigen en gezinnen te snel terecht komen in een specialistisch zorgtraject. Rond het doorverwijzen en de afwegingen die daarbij worden gemaakt om eerstelijns- of tweedelijnshulp in te zetten zijn er verschillen tussen de SED-gemeenten. Bij het lokale team van Stede Broec zijn de consulenten die verantwoordelijk zijn voor het perspectiefplan en het adviseren over doorverwijzen, zelf ook eerstelijnshulpverlener. Zij gaan daardoor bij iedere doorverwijzing automatisch na of zij de jeugdige of het gezin zelf kunnen helpen. De eerstelijnshulp is zo altijd binnen handbereik, in de zin dat er niet naar hoeft te worden doorverwezen, of dat aan hulpvragers moeten worden overgedragen. Sterk punt daarnaast is dat ‘Ons Stede Broec’ geen wachttijden heeft.

In Enkhuizen en Drechterland is het onduidelijk waar gezinnen en jeugdigen (die niet behoren tot de doelgroep van het consulatiebureau) met lichte zorgvragen terecht kunnen. Stadsteam (Enkhuizen) en Team Inzet (Drechterland) noemen zichzelf een anderhalfdelijnsvoorziening die met name bedoeld is voor meervoudige en ocmplexe problematiek. De voorzieningen zijn niet vrij toegankelijk. Inwoners

7

kunnen er allen terecht op basis van een doorverwizjing. Er is daarmee geen duidelijk eerstelijnshulpaanbod. Eerstelijnshulp schuurt tegen behandeling aan, risico op verergering van problemen Specifiek voor Stede Broec geldt dat er weliwaar een duidelijke eerstelijnsvoorziening is (Ons Stede Broec) maar dat de reikwijdte en de afbakening van die hulp aandacht behoeft. Deze hulp kan ver gaan. De consulenten van Ons Stede Broec bieden ook hulp bij ernstige vragen bijvoorbeeld met betrekking tot trauma’s, faalangst of gedragsproblemen. De hulpverlening heeft daarmee soms het karakter van een behandeling of specialistische (tweedelijns) hulp. Van een duidelijke afbakening tussen eerstelijns- en tweedelijnszorg is daarmee geen sprake. Het is onduidelijk waar de eerstelijn in Stede Broec nu precies verantwoordelijkheid voor neemt, of er tijdig wordt doorverwezen als problemen aanhouden en hoe de kwaliteit van de hulp wordt geborgd. Hiernaast signaleren regionale zorgaanbieders dat jeugdigen of gezinnen soms te lang in een voorliggend eerstelijnshulp traject blijven zitten. Wanneer te lang wordt geprobeerd een jeugdige of gezin met laagdrempelige interventies te helpen kan dit leiden tot een verergering van problemen en in voorkomende gevallen ook tot de noodzaak om een intensiever en langduriger behandeltraject in te zetten.

Procesregie wordt niet altijd gevoerd als dat nodig is Het voeren van procesregie staat bij de SED-gemeenten onder druk. In de praktijk lukt het de SED-consulenten en medewerkers van de lokale teams lang niet altijd voor iedere casus de regierol te vervullen. Bij meervoudige problematiek voeren de lokale teams van Enkhuizen en Drechterland procesregie. Vanuit het lokale team Ons Stede Broec wordt regie met name gevoerd bij kwetsbare gezinnen. Voor de drie gemeenten geldt dat jeugdconsulenten er lang niet altijd aan toe komen om tussentijdse evaluaties (die onderdeel zouden moeten zijn van de procesregie) bij te wonen. Zorgaanbieders ervaren dit als problematisch. Zij geven aan dat zij vaak niet weten wie zij binnen de SED-organisatie moeten benaderen als er vragen zijn over een cliënt, bijvoorbeeld wanneer verlenging van hulp nodig is. Dit vertraagt beslissingen over verlenging of wijziging van hulp. Zij wensen een grotere betrokkenheid van de gemeenten hierin. De norm over het principe 'één gezin, één plan, één regisseur’ wordt regelmatig niet gehaald. Dit principe is echter wel in de SED-gemeenten opgenomen in het regioale beleidskader. In Drechterland is het principe het meest ingebed. Het wordt actief toegepast met behulp van vaste formats en multidisciplinaire overleggen. In Enkhuizen is het principe wel bekend, maar wordt het niet systematisch toegepast.

In Stede Broec kijken consulenten breed en werken gezinsgericht als dat nodig is, maar dossiervorming per gezinslid beperkt de praktische toepassing van een integraal plan. Kortom, hoewel het principe formeel in alle drie de gemeenten is vastgelegd, verschilt de mate van uitvoering aanzienlijk: Drechterland past het structureel toe, Stede Broec gedeeltelijk en Enkhuizen vooral in theorie.

8

Leemtes in jeugdhulpaanbod Jeugdconsulenten en medewerkers van de lokale teams van de SED-gemeenten signaleren diverse leemtes in het huidige aanbod van jeugdhulp. Het huidige zorgaanbod biedt bijvoorbeeld minder ruimte voor bemoeizorg aan zorgmijdende gezinnen. De trend naar meer vraaggestuurde hulpverlening maakt het lastiger om passende zorg in te zetten wanneer motivatie ontbreekt, terwijl juist deze gezinnen gebaat kunnen zijn bij proactieve ondersteuning. Kortom, het huidige systeem sluit onvoldoende aan bij gezinnen die niet vanzelf om hulp vragen, waardoor problemen kunnen verergeren voordat passende zorg wordt ingezet. Overbruggingszorg wisselend vormgegeven In de SED-gemeenten wordt invulling gegeven aan overbruggingszorg. Drechterland hanteert een actieve aanpak waarbij het lokale team ondersteuning blijft bieden tot de formele overdracht. Overbruggingszorg is hier structureel ingebed en gericht op het vasthouden van de casus tot overname door de tweelijnszorg. In de gemeenten Enkhuizen en Stede Broec is overbruggingszorg minder vanzelfsprekend. Het Stadsteam in Enkhuizen ervaart een snelgroeiende druk om overbruggingszorg te leveren, maar kan niet aan alle aanvragen voldoen omdat dit anders ten koste gaat van hun reguliere taken. In Stede Broec houden consulenten zelf geen contact na doorverwijzing, en ligt het initiatief bij de hulpvrager zelf.

De invulling van overbruggingszorg verschilt dus tussen de SED-gemeenten. Waar Drechterland deze vorm van ondersteuning structureel en proactief heeft ingebed, is zij in Enkhuizen en Stede Broec afhankelijk van beschikbare capaciteit en eigen initiatief van gezinnen. Hierdoor ontstaat ongelijkheid in de continuïteit van zorg tijdens wachttijden. Gemeentelijke afstemming met huisartsen komt nog niet goed van de grond Huisartsen weten de lokale teams nog niet altijd goed te vinden en verwijzen nog slechts beperkt door naar de lokale teams. In Drechterland is er inmiddels een samenwerking tussen huisartsen en Team Inzet van de grond gekomen. Huisartsen verwijzen via de website door naar Team Inzet, waarna er regelmatig telefonisch of mailcontact plaatsvindt. Verdere uitvoering van deze samenwerking is nog in ontwikkeling. Ook in Enkhuizen is een samenwerking tussen huisartsen en het Stadsteam Enkhuizen nog in ontwikkeling. Er is een aanmeldformulier waarmee huisartsen kunnen doorverwijzen naar het Stadsteam. In Stede Broec zijn de huisartsen geïnformeerd over de mogelijkheden om door te verwijzen naar Ons Stede Broec, maar er is nog geen structureel contact, terwijl dit wel wenselijk is.

Bij doorverwijzing vanuit de huisarts naar het lokale team wil de huisarts bijvoorbeeld graag op de hoogte worden gehouden of het lokale team de hulp zelf oppakt of de patiënt doorverwijst naar specialistische hulp. Kortom de samenwerking met huisartsen verschilt per gemeente: in Drechterland lijkt deze het best te verlopen, in Enkhuizen is sprake van een opbouwfase en in Stede Broec komt structureel contact nog niet echt van de grond. De SED-gemeenten willen hun samenwerking met de huisartsen verbeteren. In regionaal verband hebben de wethouders die gaan over jeugdhulp de wens uitgesproken dat trajecten die bij de huisarts starten, vaker via het lokale team

9

moeten gaan lopen. Voor de SED-gemeenten geldt echter dat nog niet aan alle voorwaarden is voldaan om dat te kunnen realiseren. Daarmee missen de SEDgemeenten kansen om de instroom naar specialistische zorg te beperken en beter zicht te houden op de kwaliteit en doelmatigheid van trajecten. Afstemming tussen SED-gemeenten en jeugdhulpaanbieders onder druk Op basis van het perspectiefplan – waarin de ondersteuningsbehoefte van de jeugdige of het gezin en de gewenste resultaten en doelen op alle relevante leefgebieden worden beschreven – beoordeelt de jeugdconsulent welke jeugdhulpaanbieders het beste aansluiten bij de hulpvraag. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de Beschikbaarheidswijzer: een digitaal overzicht van de specialisaties van en actuele wachttijden bij alle regionale aanbieders. Het gezin kiest vervolgens met welke aanbieder het traject wordt gestart. Bij doorverwijzing door de huisarts maakt de tweedelijns jeugdhulpaanbieder het perspectiefplan zelf en vraagt de beschikking bij de gemeenten aan. Over een brede linie van zorgaanbieders wordt ervaren dat gemeenten steeds vaker vragen stellen over kosten, nut en noodzaak van trajecten. Zo nu en dan leidt het tot onplezierige gesprekken waarbij zorgaanbieders soms het gevoel krijgen dat hun deskundigheid, betrouwbaarheid of integriteit in twijfel wordt getrokken. Het perspectiefplan speelt hierin een centrale rol.

Voor de SED-organisatie is het een belangrijk instrument voor verantwoording en financiering. Voor jeugdconsulenten helpt het bij het integraal verhelderen van de hulpvraag en het formuleren van passende doelen. Echter, bij doorverwijzingen via de huisarts maken jeugdhulpaanbieders het plan zelf, maar zien het vooral als een verplichting met weinig meerwaarde naast het reguliere behandelplan. Bij complexe casussen ervaren aanbieders bovendien spanning met beroepscodes en privacyregels omdat de SED-organisatie soms meer informatie vraagt dan volgens aanbieders noodzakelijk is. Deze spanningen raken aan de norm van de doelmatigheid van de uitvoering, omdat de SED-organisatie via het perspectiefplan sterk stuurt op kosten en behandelkeuzes, maar ook aan de norm van rechtmatigheid, aangezien de gevraagde informatie niet altijd in lijn lijkt te zijn met beroepscodes en privacyregels. Rechtmatigheid geborgd via declaratiecontrole, maar met beperkingen De SED-organisatie heeft een proces beschreven aan de hand waarvan het de rechtmatigheid van declaraties van zorgaanbieders controleert. Medewerkers checken of de prestatieverklaring kan worden aangetoond. Voor de trajecten waar dat niet kan worden aangetoond, wordt steekproefsgewijs telefonisch contact opgenomen met de zorgontvanger. Gevraagd wordt of de hulp geleverd is en of men daarover tevreden is.

Het streven is om van 80% van de steekproef de prestatielevering aan te kunnen tonen. De rechtmatigheid van declaraties is in de SED-organisatie in de basis dus geborgd via duidelijke controleprocedures, maar de uitvoering kent beperkingen. Het blijft onzeker of de huidige werkwijze voldoende waarborgen biedt voor een volledig betrouwbare toetsing.

10

Conclusie De verantwoordelijkheid die gemeenten in het kader van de jeugdwet hebben, is een zware. Dit geldt zowel voor de inhoud (de gemeente moet helpen bij de meest complexe problematiek) als voor de omvang (een substantieel deel van de jeugdigen doet er inmiddels een beroep op). Hoewel dit voor alle drie de gemeenten hetzelfde is en hoewel zij beschikken over een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie (de SED-organisatie) met daarbinnen een aparte Afdeling Jeugd hebben zij er toch voor gekozen de hulp verschillend te organiseren. Het maakt de uitvoering van de toch al zware verantwoordelijkheid complex. Het is niet altijd duidelijk wie nu aangesproken moet worden voor wat: de SED-organisatie, de afzonderlijke gemeenten of de stichtingen waaraan taken zijn uitbesteed. Het maakt het lastig om de wet, het regionale beleidskader en inkoopregels uniform uitgevoerd te krijgen. Het maakt het ook lastig om met specialistische zorgaanbieders en huisartsen tot goede samenwerking te komen. Daarnaast hebben de gemeenten grote moeite de kosten te ramen, alle drie hadden in 2023 forse overschrijdingen op de begroting voor jeugdhulp. Ondanks de verschillen tussen gemeenten zijn alle consulenten met wie in het kader van dit onderzoek is gesproken, zich bewust van de centrale uitdaging, namelijk de beste passende hulp bieden en tegelijkertijd de kosten in de hand te houden.

Een beschikking voor specialistische zorg wordt dan ook nergens zomaar afgegeven. Voor elke inwoner die zich bij een gemeentelijke voorziening meldt, of het nu de SED-organisatie is of een lokaal team, geldt dat diens hulpvraag goed wordt bekeken en dat beoordeling wordt ondersteund door triage. Voor elk traject geldt dat wordt ingezet op eigen regie van gezinnen, normaliseren van probleemgedrag en het zoveel mogelijk inzetten van eerstelijnshulp. Belangrijke knelpunten zijn het ontbreken van inzicht in doorlooptijden en toegankelijkheid, waardoor de SED-gemeenten onvoldoende zicht hebben op de mate waarin gezinnen tijdig geholpen worden. De huidige wachttijden bij zowel de Afdeling Jeugd van de SED-organisatie als bij tweedelijns jeugdhulpaanbieders vormen een ernstig knelpunt voor de tijdige en passende ondersteuning van jeugdigen en hun gezinnen. Medewerkers signaleren daarnaast leemtes in het aanbod van jeugdhulp. De druk op overbruggingszorg neemt toe en er is ongelijkheid tussen gemeenten in het aanbod hiervan. Er is een duidelijke focus op het versterken van eigen regie, maar aan het voeren van procesregie wordt onvoldoende vormgegeven. Jeugdhulpaanbieders ervaren spanningen rond het perspectiefplan en de rol van de SED-organisatie bij behandelkeuzes, wat de samenwerking bemoeilijkt.

De rechtmatigheid van declaraties is geborgd via duidelijke controleprocedures, maar de uitvoering kent beperkingen. Tot slot is de samenwerking met huisartsen nog onvoldoende ontwikkeld. Hierdoor wordt de integraliteit van hulpverlening belemmerd en blijft de kans liggen om de instroom naar specialistische zorg te beperken.

11

Norm

Sterke punten Lokale teams bieden overbruggingszorg

− Lange wachttijden bij Afdeling jeugd Sed-organisatie − Geen structurele data over doorlooptijden intake–beschikking − Leemtes in aanbod voor specifieke doelgroepen − Lange wachtlijsten tweedelijns jeugdhulp − Wachttijden bij verlengingen van beschikkingen

−

Ondersteuning aan gezinnen met meervoudige problematiek via anderhalvelijnszorg Actieve sturing en monitoring inhoud en kosten jeugdhulptrajecten Samenwerking huisartsen staat ‘in the spotlight’ (maar vraagt verdere investering)

−

Rechtmatigheid van declaraties is geborgd via controleprocedures Zicht op en besparing van kosten jeugdhulptrajecten

−

Toegankelijkheid

Doeltreffendheid & doelmatigheid

−

−

−

Rechtmatigheid

Verbeterpunten

−

−

De jeugdhulpverlening is vanwege de complexiteit van de SED-organisatie lastig aan te sturen − Perspectiefplan ervaren als administratief en belastend door jeugdhulpaanbieders − Spanningen met aanbieders over balans inhoud–kosten; ervaren inperking van professionele autonomie − Eerstelijns jeugdhulp onduidelijk gepositioneerd Afstemming tussen gemeentelijke informatiebehoefte en beroepscodes/privacyregels kan beter.

Aanbevelingen - Maak werk van de adviezen die recent zijn gedaan door onder meer VNG, AEF en de werkgroep ‘Advies Hervormingsagenda Jeugd’. Uniformeer de organisatie van de jeugdhulp in de drie gemeenten. - Achterhaal de oorzaken van de lange wachttijd voor de intake bij de Afdeling Jeugd van de SED-organisatie. En breng deze wachttijd terug. Breng de wachttijd voor 95% van de aanvragen terug naar de in de verordening genoemde periode. - Achterhaal de oorzaken van de budgetoverschrijdingen. Investeer in een nauwkeuriger en meer dynamische vorm van kostenraming, waarin ook uitzonderlijke situaties — zoals intensieve hulp aan één gezin — worden meegenomen. - Maak duidelijk wat de eerstelijnshulp van het lokale teams precies inhoudt en hoe die zich verhoudt tot de tweedelijn. Dat is met name belangrijk voor ‘Ons stede Broec’ waar de hulpverlening soms trekken heeft van specialistische zorg. Voor Enkhuizen en Drechterland geldt dat zij de positie van hun eerstelijnshulp moeten verduidelijken. - Versterk de samenwerking met huisartsen. Maak duidelijker welke eerstelijnshulp binnen de gemeente wordt geboden, en wat een huisarts kan verwachten als hij daarnaar doorverwijst. Versterk de samenwerking door huisartsen te stimuleren/ te ondersteunen om te werken met een praktijkondersteuner.

12

-

Zorg ervoor dat bij meervoudige problematiek vanuit het lokale team altijd een regisseur betrokken is bij het gezin die door een specialistische zorgaanbieder kan worden benaderd als er actie nodig is om achterliggende problemen aan te pakken. Het is belangrijk de procesregie structureel te borgen en het principe één gezin, één plan, één regisseur consequent toe te passen.

Naast bovenstaande bevindingen, conclusies en aanbevelingen die specifiek gelden voor de SED-gemeenten zijn op regionaal niveau conclusies getrokken die voor alle zes de gemeenten gelden. Hieruit zijn ook aanbevelingen afgeleid. Deze conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in hoofdstuk 7.

13

1 Inleiding 1.1 Zorgen over jeugdhulp, landelijk en lokaal Tien jaar geleden, op 1 januari 2015, werden gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Door de zorg voor jeugdigen en hun gezinnen bij gemeenten neer te leggen, beoogde het rijk meer maatwerk, betere samenwerking tussen hulpverleners, en een efficiëntere inzet van middelen. De verantwoordelijkheden voor gemeenten werden vastgelegd in de Jeugdwet, en gemeenten kregen daarbij ruimte om lokaal beleid te ontwikkelen om aan te kunnen sluiten bij de behoeften van jongeren en hun gezinnen. In de praktijk riepen de verschillen in de betreffende gemeente al snel vragen op over de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van de geboden hulp1. Tegelijkertijd liepen de kosten voor jeugdzorg per jaar op, wat bij gemeenten tot aanzienlijke tekorten leidde. VNG schatte begin 2025 dat het tekort over 2024 inmiddels was opgelopen tot 828 miljoen euro. Deze stijgende kosten schrijft VNG toe aan een toename van het aantal jongeren dat jeugdzorg ontvangt, intensievere en langdurigere zorgtrajecten, en hogere tarieven van zorgverleners. VNG waarschuwde daarbij voor verdere oplopende tekorten met name vanwege de voorgenomen bezuinigingen op het gemeentefonds2. De landelijke zorgen zullen bijgedragen hebben aan de aandacht voor jeugdzorg van gemeenteraadsleden van verschillende Westfriese gemeenten.

Sommige benaderden daar hun rekenkamer mee. Zo kreeg de rekenkamer van Medemblik en Opmeer de suggestie om onderzoek te doen naar de vermeende complexiteit van zorgtrajecten en de moeite die inwoners zouden hebben om hun weg te vinden in een veelheid van regels en aanbieders. En zo voelde de rekenkamer van Hoorn onder raadsleden behoefte aan inzicht in de uitvoering van de jeugdzorg, de ontwikkeling van het aanbod en de kosten. Tevens was er de vraag of in de uitvoering van de jeugdzorg voldoende wordt gekeken naar de eigen kracht en zelfredzaamheid van inwoners. Omdat de gemeenten Hoorn, Medemblik en Opmeer hun jeugdzorg gezamenlijk inkopen en daarvoor ook een gezamenlijk beleidskader hebben opgesteld, hebben de betreffende rekenkamers in het najaar van 2024 besloten samen een onderzoek uit te voeren. In december 2024 voegde zich daar de toen net geïnstalleerde rekenkamer van de SED–gemeenten aan toe (Stede Broec, Enkhuizen, Drechterland). Gemeente Koggenland blijft in dit onderzoek buiten beschouwing. Hoewel deze gemeente wel onderdeel is van de regionale inkoopsamenwerking, bleek de

1 2

Jeugdautoriteit, Stand van de jeugdzorg, oktober 2025. VNG, Financiële klem moet weg voor hulp aan kinderen en gezinnen, 30 januari 2025.

rekenkamer van deze gemeente tijdens de verkenning in 2024 geen capaciteit te hebben voor het onderzoek. De drie rekenkamers vonden elkaar uiteindelijk in de gedeelde behoefte aan meer inzicht in de uitvoering van de jeugdhulp. In het bijzonder hadden zij behoefte aan inzicht in hoe inwoners worden geholpen (is de zorg toegankelijk en is er adequate controle op de kwaliteit?) en behoefte aan inzicht in de beheersbaarheid van de kosten.

1.2 Vraagstelling en normenkader Met dit onderzoek is nagegaan in hoeverre het de gemeenten Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Medemblik, Opmeer en Stede Broec lukt inhoud te geven aan de zorgplicht die hen met de Jeugdwet is gegeven. Kijkend naar die verantwoordelijkheid, dan heeft het lokale team daarin een belangrijke rol te spelen. VNG definieert het lokale team als ‘een team dat integraal, generalistisch, interdisciplinair en outreachend werkt voor de ondersteuning en dienstverlening die een bepaalde gemeente biedt aan haar inwoners in het kader van de sociaaldomeinwetten’3. Dit team is voor veel hulpvragers het eerste aanspreekpunt en verantwoordelijk voor het verhelderen van de hulpvraag en het bepalen van passende ondersteuning. Doorgaans is bij dit team ook de verantwoordelijkheid voor regievoering neergelegd, wat inhoudt dat zij geacht wordt de hulpverlening te blijven volgen nadat is doorverwezen naar een specialistische aanbieder. Alle onderzochte gemeenten beschikken over een lokaal team dat deze taken uitvoert, maar de benaming van deze teams verschilt. Zo wordt in de ene gemeente gesproken van een wijkteam, in de andere van een stadsteam, gebiedsteam of jeugdteam.

Omwille van de leesbaarheid wordt in dit rapport consequent de term ‘lokaal team’ gehanteerd als overkoepelende aanduiding voor het team dat verantwoordelijk is voor gemeentelijke toegang tot jeugdhulp, vraagverheldering en, waar nodig, het afgeven van de beschikking die een inwoner recht geeft op specialistische jeugdzorg. De centrale onderzoeksvraag luidt: Welke resultaten behalen lokale teams met hun dienstverlening aan kinderen en ouders? Worden kinderen en gezinnen adequaat geholpen in de eerste lijn en worden zij als specialistische zorg nodig is, goed doorverwezen, overgedragen en gemonitord? Houden de lokale teams daarbij grip op kwaliteit en kosten? In lijn met de algemene functie van rekenkamers is aan de hand van de centrale onderzoeksvraag nagegaan of de uitvoering van de jeugdzorg doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is. Nagegaan is of de gemeenten erin slagen inwoners met hulpvragen goed te helpen (doeltreffendheid), of zij daarbij in staat zijn de kosten te 3

VNG, Richtinggevend kader Toegang, lokale teams en integrale dienstverlening, februari 2025.

16

beheersen (doelmatigheid), en of die hulp volgens de regels en het beleid wordt uitgevoerd (rechtmatigheid). Verder is met dit onderzoek gekeken naar de toegankelijkheid van jeugdzorg. De centrale onderzoeksvraag is aan de hand van deze waarden uitgewerkt in de volgende deelvragen: Doeltreffendheid -

-

-

-

-

Wat is de precieze opdracht voor de lokale teams? Wie is er verantwoordelijk voor het realiseren van de doelen en hoe wordt op de realisatie van die doelen toegezien? In hoeverre wordt er gewerkt volgens het principe één gezin, één plan één regisseur? Zijn daarbij verschillen tussen trajecten die starten bij het lokale team en trajecten die starten bij de huisarts? In hoeverre wordt er afgestemd tussen de huisarts en het lokale team? Is er samenwerking? Wanneer gebeurt dat wel en wanneer niet? Hoe wordt erop toegezien dat de geboden zorg aan een kind of gezin adequaat is? Bij doorverwijzing door het lokale team moet het lokale team daar als regisseur op toezien. In hoeverre slagen zij daarin? Hoe wordt bij een doorverwijzing door een huisarts toegezien op de adequaatheid van een traject? In hoeverre wordt in de hulpverlening ook aandacht besteed aan eventuele andere problemen of omstandigheden binnen het betreffende gezin (zoals eventuele schulden, verslaving, huisvestingsproblemen, inkomensondersteuning, etc). Zijn daarbij verschillen tussen trajecten die starten bij het lokale team en trajecten die starten bij de huisarts? In hoeverre wordt inhoud gegeven aan het streven om een kind of een gezin zoveel mogelijk de eigen regie te laten voeren over het traject?

Doelmatigheid -

-

In hoeverre is bij kinderen en gezinnen die specialistische jeugdzorg ontvangen eerst nagegaan welke mogelijkheden er zijn van lichtere vormen van hulp (eerstelijns hulp)? Hoe gebeurt dat bij de lokale teams en hoe gebeurt dat bij de huisartsen? Welke afspraken worden bij een hulptraject gemaakt over kosten? Hoe houdt de gemeente zicht op de uitgaven? In hoeverre is zij in staat de kosten van een traject te beheersen? Zijn daarbij verschillen tussen trajecten die starten bij het lokale team en trajecten die starten bij de huisarts?

Rechtmatigheid -

Hoe wordt toegezien op de rechtmatigheid van de zorg (voor zover die gefinancierd wordt door de gemeente)? Hoe houden de gemeenten na een beschikking bij of de declaraties passen binnen de afgesproken kaders? In hoeverre zijn lokale teams en huisartsen alert op eventuele misstanden/onrechtmatigheden. In hoeverre geven zijn eventuele signalen af aan de gemeente of de netwerkorganisatie‘ ‘Zorg in Regio Westfriesland’?

17

Toegankelijkheid -

-

-

In hoeverre is jeugdzorg beschikbaar? Zijn daarbij verschillen tussen het lokale team en de huisarts? Wat zijn de wachttijden en wachtlijsten voor de verschillende vormen van jeugdzorg? Zijn hier historische gegevens over? Hoe ontwikkelden de wachttijden en wachtlijsten zich door de jaren heen? Wat voor hulp wordt er geboden als een kind of gezin op een wachtlijst staat? Is er in de tussentijd alternatieve hulp? Zijn daarbij verschillen tussen het lokale team en de huisarts? In hoeverre dekt het aanbod van jeugdzorg de vraag?

Achtergrondvragen -

Hoeveel kinderen en gezinnen uit Hoorn, Medemblik en Opmeer ontvangen hulp/zorg die wordt gefinancierd door de gemeente? Hoeveel kinderen en gezinnen worden geholpen met de verschillende vormen van lichte zorg en/of specialistische zorg?

Om zo concreet mogelijk te bepalen of de hulpverlening doeltreffend, doelmatig, rechtmatig en toegankelijk is, is een normenkader opgesteld. Dit kader is onder andere gebaseerd op het beleid van de gemeenten en wetgeving (o.a. Jeugdwet en Wmo). De normen komen achtereenvolgens in het rapport aan de orde. Ten behoeve van de vindbaarheid worden deze in aparte kaders behandeld.

1.3 Waar is de gemeente verantwoordelijk voor? De verantwoordelijkheid die gemeenten hebben voor de gezondheid en het welzijn van jeugdigen is begrensd. In Nederland zijn er naast de Jeugdwet, waarin de verantwoordelijkheden van gemeenten zijn vastgelegd nog twee andere wetten waar jeugdigen met een zorgbehoefte aanspraak op kunnen maken: de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz). In Tabel 1 zijn de drie wetten tegen elkaar afgezet, en is aangegeven welke hulp en zorg nu wel voor rekening van de gemeente komt en welke niet.

18

Tabel 1: Welke vormen van jeugdhulp en -zorg vallen onder de Jeugdwet?4 Wet Jeugdwet (via de gemeente)

Welke vormen van hulp en zorg worden ermee geregeld?

-

Zorgverzekeringswet (via zorgverzekeraar)

-

Wet langdurige zorg (via zorgkantoor)

-

Voor kinderen en jongeren tot 18 jaar5 met opgroei- en opvoedproblemen of psychische problemen. Het gaat zowel om niet-complexe of niet-structurele zorg, begeleiding of behandeling als om specialistische zorg zoals jeugd GGZ. Zorg voor jeugdigen die wordt ingezet op basis van een rechterlijke uitspraak, zoals jeugdbescherming en jeugdreclassering. Het casemanagement hiervan wordt uitgevoerd door de Gecertificeerde Instellingen (GI’s). Voor medische zorg (lichamelijk en psychisch), zoals huisarts, ziekenhuiszorg, medicijnen, en medischspecialistische geestelijke gezondheidszorg. Voor kinderen met een ernstige, blijvende beperking of aandoening die 24-uurs toezicht of zorg in de nabijheid nodig hebben. Het betreft structurele (levenslange), intensieve zorg.

1.4 Afbakening van het onderzoek Sinds de decentralisatie in 2015 is de jeugdzorg verdeeld in drie hoofdvormen: jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Jeugdhulp is bedoeld voor kinderen, jongeren en ouders met opgroei- of opvoedproblemen, en omvat vrij toegankelijke (eerstelijns) en geïndiceerde (tweedelijns) jeugdhulp. Voor tweedelijns jeugdhulp is altijd een doorverwijzing en gemeentelijke beschikking nodig. Binnen de geïndiceerde jeugdhulp wordt nog verder onderscheid gemaakt naar vrijwillige jeugdhulp en jeugdhulp binnen het gedwongen kader. Dit onderzoek richt zich op vrijwillige jeugdhulp voor kinderen en jongeren van 0–18 jaar, vrij toegankelijk aangeboden via lokale teams en jeugdhulp die wordt aangeboden op basis van een beschikking. Bij de jeugdhulp op beschikking gaat het om trajecten die tot stand zijn gekomen op basis van doorverwijzing door het lokale team of de huisarts. Binnen de scope vallen: -

Vrij toegankelijke hulp via lokale teams, zoals opvoedondersteuning, oudertrainingen, groepsinterventies en individuele begeleiding. Ambulante, geïndiceerde jeugd-GGZ bij psychische problematiek (zoals angst, ADHD, autisme, trauma), zonder opname. Vrijwillige klinische jeugd-GGZ, met tijdelijke opname in een jeugdpsychiatrische instelling. Vrijwillige jeugdhulp met verblijf, zoals plaatsing in een pleeggezin of residentiële instelling.

Deze tabel bevat per wet een korte beschrijving van de typen van zorg die ermee geregeld is. Ten behoeve van de leesbaarheid beperkt de beschrijving zich tot de meest gangbare vormen van hulp. Voor een omvattend overzicht zie website ‘Wat is Jeugdhulp?’ van het ministerie van VWS. 5 In sommige gevallen kan jeugdhulp worden verlengd tot maximaal 23 jaar. 4

19

Buiten scope vallen de volgende vormen van zwaardere jeugdzorg, met daarbij de overwegingen: -

-

-

Jeugdbescherming en jeugdreclassering, omdat deze niet via lokale teams of huisartsen verlopen en gepaard gaan met civiel- of strafrechtelijke kaders die buiten het normenkader van de Jeugdwet vallen. Jeugd-GGZ of jeugdhulp met gedwongen verblijf, vanwege aanvullende wettelijke verplichtingen voor uitvoerende professionals, complexe organisatiestructuren, verdeling van verantwoordelijkheid over meerdere ketenpartners en de zwaarte van de doelgroep. Jeugd-LVB, omdat deze doelgroep deels onder andere beleidskaders valt en een eigen ondersteuningsstructuur kent. Verlengde jeugdhulp (18–23 jaar) en ‘Zelfstandig leren leven’, wat formeel onder de Jeugdwet valt, maar inhoudelijk en organisatorisch sterk verschilt van hulp voor minderjarigen en vooral gericht is op ondersteuning naar zelfstandigheid.

1.5 Onderzoeksaanpak Op hoofdlijnen is het onderzoek in vijf delen uitgevoerd. In de eerste plaats is het gemeentelijke beleid verkend evenals de afspraken die de gemeenten met elkaar hebben gemaakt. Vervolgens deden we onderzoek naar de praktijk van de intake, eerstelijnshulp en het doorverwijzen. We spraken hiervoor met jeugdconsulenten en gedragsdeskundigen van de lokale teams. In het daaropvolgende deel bevroegen wij huisartsen over hun afwegingen bij het doorverwijzen naar specialistische jeugdhulp en hun samenwerking met het lokale team en de gemeente. In het vierde deel spraken we met de aanbieders van specialistische zorg. Ten slotte spraken wij met ontvangers van jeugdhulp. We lichten deze onderdelen hier kort toe (zie ook Bijlage 1): -

-

-

6

20

Gesprekken met beleidsadviseurs van de gemeenten: Bij de zes gemeenten spraken wij met managers en beleidsadviseurs over de ontwikkelingen met betrekking tot de uitvoering van de jeugdzorg, het beleid en de regionale samenwerking. We verzamelden via hen ook de gemeentelijke beleidsdocumenten. Gesprekken met regionale adviseurs. De zes gemeenten kopen hun jeugdhulp gezamenlijk via regionale netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio West-Friesland. Wij spraken daar met de inkoopmanager6. Hiernaast spraken we met de regionaal programmamanager jeugdzorg die op regionaal niveau de lokale bestuurders adviseert over het regionale beleidskader en de regionale samenwerking. Gesprekken met consulenten van lokale teams over eerstelijnshulp en casusregie: Voor alle zes de gemeenten geldt dat zij een eerstelijnsvoorziening Manager NWO.

-

-

-

hebben ten behoeve van intake, lichtere vormen van hulp, indicatiestelling, doorverwijzing en casusregie. We spraken per gemeente met 3 à 4 consulenten. Om een zo getrouw mogelijk beeld te krijgen van de praktijk van de hulpverlening zijn tijdens elk interview ook twee dossiers of casussen besproken. Aan de hand van een checklist is per dossier of casus nagegaan hoe het traject verloopt, hoe wordt toegezien op de uitvoering van wat in het plan van aanpak is afgesproken, hoe inhoud wordt gegeven aan het uitgangspunt dat er periodieke tussenevaluaties plaatsvinden, hoe het lokale team de regierol invult, en in hoeverre ook aandacht wordt gegeven aan eventuele andere problemen in het gezin (integraliteit). Gesprekken met huisartsen en praktijkondersteuners: Voor dit onderzoek spraken wij verspreid over Westfriesland met zes huisartsen/praktijkhouders en drie praktijkondersteuners (POH) GGZ Kind en Jeugd. Interviews met specialistische en hoogspecialistische jeugdhulp: Voor dit onderzoek is met 7 zorgaanbieders uit de regio Westfriesland gesproken. We spraken met zowel met leidinggevenden als met medewerkers die de dagelijkse praktijk van de hulpverlening goed kennen, die rond individuele kinderen/ gezinnen regelmatig schakelen met de regisseurs van de lokale teams, en in systemen de voortgang van trajecten moeten bijhouden.

Gesprekken met ontvangers van jeugdhulp: tenslotte is gesproken met tien gezinnen die jeugdhulp hebben ontvangen. Wij zijn met deze ontvangers in contact gekomen via de lokale teams. De gezinnen hebben voor hun medewerking een cadeaubon ontvangen.

1.6 Leeswijzer Dit rapport bestaat uit 6 delen. In het eerste deel (Hoofdstuk 2) wordt het regionale en lokale beleid beschreven, waarbij ook de landelijke context wordt gegeven, zoals de Jeugdwet en plannen om de uitvoering te verbeteren (Hervormingsagenda Jeugd). Vervolgens worden in Hoofdstuk 3 de omvang van de jeugdhulp en de trends beschreven. Er wordt per gemeente onder andere een overzicht gegeven van aantallen jeugdigen en gezinnen die hulp ontvangen en de uitgaven die daarmee gemoeid zijn. In Hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe de zes gemeenten hun hulpverlening hebben georganiseerd. Beschreven wordt welk proces hulpvragers binnen gemeenten/ lokale teams doorlopen van intake tot eventuele doorverwijzing naar specialistische hulpaanbieders. Daarbij wordt stilgestaan bij hoe dat proces zich verhoudt tot de gemeentelijke beleidsregels en het regionale beleidskader. In Hoofdstuk 5 wordt beschreven hoe dat proces eruitziet wanneer een inwoners zich meldt bij de huisarts. Hoofdstuk 6 belicht vervolgens het perspectief op dit proces van de gecontracteerde zorgaanbieders. In het laatste hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen.

21

2 Regionaal en lokaal beleid Ten behoeve van de inkoop van specialistische jeugdzorg werken de gemeenten in de regio Westfriesland samen. Zij hebben hiervoor een netwerkorganisatie opgezet en een gezamenlijk beleidskader opgesteld. Dit kader schetst de uitgangspunten voor de jeugdhulp en bevat ook afspraken over hoe inwoners moeten worden doorverwezen. Tegelijkertijd hebben de gemeenten de ruimte behouden om intake en eerstelijnszorg op hun eigen manier in te richten. Zij hebben dat elk afzonderlijk beschreven in hun verordeningen en onderliggende beleidsregels. In dit hoofdstuk wordt beschreven wat gemeenten samen hebben afgesproken en hoe zij de hulp binnen hun eigen organisatie verder hebben ingericht.

2.1 Basis van het beleid Net als in de rest van het land wordt in Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Medemblik, Opmeer en Stede Broec onderscheid gemaakt tussen drie categorieën7 van jeugdhulp. In de eerste plaats is er de laagdrempelige eerstelijnszorg waar inwoners terecht kunnen zonder doorverwijzing, en waar zij zonder beschikking gebruik van kunnen maken. In de tweede plaats is er de specialistische jeugdhulp. Dit is zorg waar wél een doorverwijzing en een beschikking voor nodig is. Deze hulp wordt door de gemeenten ingekocht bij zorgaanbieders. Het gaat bijvoorbeeld om hulp bij ernstige gedragsproblemen, psychiatrische problemen of begeleiding in verband met een licht verstandelijke beperking. Ten derde is er de hoogspecialistische jeugdhulp. Het betreft intensieve hulp voor jeugdigen en gezinnen met ernstige, meervoudige problematiek. Vaak zijn er bij deze ontvangers van hulp meerdere hulpverleners betrokken. Ten behoeve van de eerste lijn hebben de zes gemeenten ieder een eigen voorziening. De gemeenten verschillen van elkaar in de manier waarop zij deze voorziening hebben georganiseerd en de manier waarop de hulp die daar wordt geboden is afgebakend. In paragraaf 4.1 wordt daar verder op ingegaan.

Ten behoeve van de inkoop van specialistische en hoogspecialistische jeugdhulp hebben de gemeenten samen een inkoop- en contractmanagementteam opgezet: de netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio Westfriesland’. Via deze netwerkorganisatie kopen de gemeenten hun (hoog)specialistische zorg in. Op regionaal niveau is er ook een regionaal beleidskader. Hierin wordt onder meer beschreven welke uitgangspunten de gemeenten delen als het gaat om jeugdhulp. Het beleidskader is ontwikkeld door de gemeenten samen in een regionaal beleidsteam. Dit team wordt

In de praktijk wordt dit onderscheid echter niet in de budgetten weerspiegeld: het grootste deel van de middelen gaat op aan (hoog)specialistische jeugdhulp. Hierdoor is er relatief weinig ruimte voor pedagogische basisvoorzieningen en lichte vormen van jeugdhulp, waardoor vragen sneller doorgezet worden naar de tweede lijn. 7

voorgezeten door een regionaal programmamanager die in dienst is bij de Gemeenschappelijke Regeling Ondersteuning Bestuurlijke Samenwerking WestFriesland8. In paragraaf 2.2 wordt verder ingegaan op deze samenwerking en het regionale beleidskader. Naast de (hoog-)specialistische jeugdhulp die binnen het regionale raamcontract wordt ingekocht9, kopen gemeenten regelmatig ook zorg in buiten dat raamcontract. Dat gebeurt bijvoorbeeld als er een zorgvraag is die niet beantwoord kan worden door een van de gecontracteerde aanbieders. In zo’n geval wordt ook wel gesproken van een maatwerkovereenkomst. De (hoog) specialistische jeugdhulp is niet vrij toegankelijk. Een inwoner die er gebruik van wil maken, heeft daarvoor een beschikking nodig van de gemeente. Aan die beschikking gaat een proces vooraf waarin wordt bepaald of jeugdhulp nodig is, en zo ja welke hulp het meest passend is. Dit proces kan via drie routes worden doorlopen: via een huisarts, via een jeugdconsulent van een gemeente of lokaal team of via een gecertificeerde instelling (zie Figuur 1). Gecertificeerde instelling zijn door de overheid erkende organisaties die maatregelen op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren. Dit type van jeugdzorg is door de rechter opgelegd. Een voorbeeld daarvan is een ondertoezichtstelling (OTS).

De jeugdzorg die via gecertificeerde instellingen wordt gegeven, valt buiten het kader van dit onderzoek. Het voorveld: laagdrempelige vrij toegankelijke algemene voorzieningen Naast de hierboven genoemde vormen van jeugdhulp kennen de gemeenten verschillende voorliggende voorzieningen. Het zijn publieke, vrij toegankelijke voorzieningen waar inwoners zonder beschikking terecht kunnen. Deze voorzieningen worden ook wel aangeduid als het voorveld. -

-

8

24

GGD Hollands Noorden: de zes gemeenten werken met nog andere gemeenten in de regio samen in GGD Hollands Noord. Het voorziet in het aanbod van consultatiebureaus, schoolartsen, logopedie, gezondheidsonderzoek, voorlichting, advies bij kinderziekten en vaccinaties tegen ziekten. Een specifiek voorbeeld van een GGD-initiatief dat onderdeel is van het voorveld van de jeugdzorg is het programma ‘Stevig ouderschap’. Dit programma biedt opvoedondersteuning aan aanstaande ouders en ouders die net een kind hebben gekregen. Veilig Thuis: Veilig Thuis is verantwoordelijk voor het bieden van advies en het behandelen van meldingen omtrent huiselijk geweld en kindermishandeling. Bij zorgen over de eigen thuissituatie of over die van anderen kunnen inwoners met het meldpunt bellen, mailen of chatten. Er werken SKJ-geregistreerde

zie: Gemeenschappelijke Regeling Ondersteuning Bestuurlijke Samenwerking WestFriesland 9 Een deel hiervan wordt bovenregionaal ingekocht. Dit geldt voor Jeugdzorg Plus en Crisisdienst.

consulenten, gedragswetenschappers en vertrouwensartsen10. Veilig Thuis is regionaal georganiseerd. Het is onderdeel van de GGD Hollands Noorden. - Maatschappelijk werk: elke gemeente heeft in het kader van de Wmo en Jeugdwet een voorziening voor maatschappelijk werk. Het betreft ondersteuning van inwoners ten behoeve van hun welzijn en participatie. De doelgroep van het maatschappelijk werk is breed, en loopt van jongere kinderen tot aan mensen op hoge leeftijd. Voorbeelden van vraagstukken waarbij het maatschappelijk werk kan helpen zijn: financiële zorgen, opvoeding, verslaving, zelfstandig wonen en relatieproblemen. De gemeenten voorzien daarbij ook in ‘schoolmaatschappelijk werk’ dat gericht is op het welzijn en participatie van jeugdigen. Soms is dat gecombineerd met het jongerenwerk. De zes gemeenten verschillen van elkaar in de mate waarin eerstelijns jeugdzorg onderdeel is van het maatschappelijk werk. In Hoofdstuk 4 wordt daar verder op ingegaan. - Jongerenwerk: elke gemeente heeft ook de beschikking over jongerenwerkers. Zij begeleiden laagdrempelig jongeren die steun nodig hebben om zich te ontwikkelen. Die begeleiding wordt geboden op plekken dichtbij de jongeren, zoals op school, in de wijk of online. In enkele gemeenten is het jongerenwerk ondergebracht bij de organisatie die ook de intake en doorverwijzing doet ten behoeve van jeugdzorg.

Naast deze voorzieningen zijn er ook nog andere voorzienien die tot het voorveld kunnen worden gerekend maar niet direct ‘hulpverlening’ tot doel hebben zoals sportclubs en buurthuizen.

Figuur 1: Drie routes naar (hoog-) specialistische jeugdhulp11

10

SKJ staat voor Stichting Kwaliteitsregister Jeugd. Het is een beroepsregister voor jeugdprofessionals in Nederland, die werkzaam zijn op hbo- of wo-niveau en direct contact hebben met kinderen en jongeren in complexe en risicovolle situaties. 11 Naast huisartsen kunnen ook jeugdartsen of andere medisch specialisten verwijzen naar specialistische jeugdzorg. Omdat het om relatief weinig doorvwerwijzingen gaat (zie tabel 8), zijn deze verwijzingen niet onderzocht.

25

Hervormingsagenda jeugd en de Deskundigencommissie (Commissie Van Ark) Vanwege de noodzaak die gemeentebreed en ook landelijk werd gevoeld om beter grip te krijgen op de jeugdzorg formuleerden enkele landelijke partners waaronder het ministerie van VWS, VNG en vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties en zorgaanbieders de ‘Hervormingsagenda jeugd 2023-202612’. Deze agenda heeft tot doel het hoofd te bieden aan tien grote opgaven. Zes daarvan richten zich op het verbeteren van jeugdhulp, vier op het verbeteren van het jeugdhulpstelsel en de uitvoering daarvan in de praktijk. In het algemeen worden gemeenten aangespoord scherpere keuzes te maken. Uitgangspunt is dat de meest kwetsbaren altijd geholpen moeten worden maar dat ook duidelijker wordt wat inwoners precies van hun gemeente kunnen verwachten. Zo hoeven niet alle hulpvragen van jeugdigen en ouders met jeugdzorg beantwoord te worden. Het vereist dat de gemeente met laagdrempelige dienstverlening in een vroegtijdig stadium het gesprek aangaat en met voorliggende voorzieningen mensen verder helpt. Een belangrijke rol ziet men weggelegd voor de lokale teams. Deze teams moeten volgens de opstellers van de agenda worden versterkt. Zij moeten meer multidisciplinair zijn samengesteld met goed opgeleide professionals met de juiste (in ieder geval ontwikkelingspsychologische) expertise, tijd, ruimte en mandaat.

Verder relevant ook voor de regionale beleidsontwikkeling is het rapport ‘Groeipijn’ van een commissie van deskundigen dat in januari 2025 verscheen (Commissie Van Ark). De commissie constateert dat de doelstellingen van de Hervormingsagenda weliswaar goed zijn, maar de voorgestelde initiatieven onvoldoende. De hervormingsagenda zou te weinig concrete handvatten bieden om het stelsel en de uitvoering effectief en duurzaam te versterken. In de eerste plaats pleit de commissie voor versterking van het voorveld om zo de instroom naar zorg te verminderen. Onder meer zou het onderwijs en de lokale voorzieningen zoals lokale teams versterkt moeten worden om kinderen en gezinnen vroegtijdig te ondersteunen. In de tweede plaats zou - in gevallen waarbij jeugdzorg wordt ingezet - meer focus moeten zijn op resultaat.

2.2 Regionale inkoop en regionale beleidscoördinatie Netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio Westfriesland’ Omdat veruit de meeste gemeenten zelf een te kleine schaal hebben om hun inwoners een dekkend aanbod van specialistische jeugdzorg te bieden, wordt in Nederland samengewerkt in jeugdzorgregio’s. In deze regio’s kopen gemeenten gezamenlijk hun jeugdzorg in. In Westfriesland bestaat hiervoor de 12

26

Ministerie van VWS, Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028.

netwerkorganisatie ‘Zorg in de regio Westfriesland’. Naast jeugdzorg verzorgt deze organisatie ook de inkoop en het contractmanagement van begeleiding, dagbesteding, kortdurend verblijf en hulpmiddelen in het kader van de Wmo. De gezamenlijke inkoop vergt tot op zekere hoogte gezamenlijk beleid. Zo stellen de inkoopvoorwaarden die aan zorgaanbieders worden gesteld ook eisen aan de gemeentelijke eerstelijn. Zo moeten de gemeenten ervoor zorgen dat de consulenten van de eerstelijn weten welke aanbieders er zijn gecontracteerd; moeten zij ervoor zorgen dat elk zorgtraject is gebaseerd op een plan en dat op de uitvoering van dat plan wordt toegezien. Ten behoeve van hun gezamenlijke inkoop van (hoog)specialistische zorg hebben de gemeenten daarom een gezamenlijk inkoopbeleid. Dit is vastgelegd in de beleidsuitgangspunten inkoop jeugd en Wmo Westfriesland (maart 2023)13 en in het memo ‘Stip op de horizon’ (december 2023)14. De portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten hebben hiermee vastgelegd dat zij samen tot een passend en dekkend aanbod willen komen, zowel binnen hun eigen lokale voorzieningen als op regionaal niveau met externe aanbieders. Voor inwoners moet het volgens hen daarbij duidelijk zijn waar zij terecht kunnen met hun hulpvragen, wat zij van de gemeente en de zorg kunnen verwachten en wat er van hén als inwoner verwacht wordt.

Regionale beleidscoördinatie Ter ondersteuning van de regionale beleidsvorming en uitvoering bestaat er in de regio een ambtelijk overlegorgaan. Elke gemeente is hier met een beleidsmedewerker in vertegenwoordigd. De beleidsmedewerkers komen wekelijks bijeen voor inhoudelijke afstemming. Het overleg wordt voorgezeten door een regionaal programmamanager jeugdzorg, die in dienst is van de Gemeenschappelijke Regeling Ondersteuning Bestuurlijke Samenwerking WestFriesland (sinds 2012). De GR faciliteert de bestuurlijke afstemming, bijvoorbeeld het Madivosa. De ambtelijke beleidsgroep jeugd bereidt de besluitvorming voor die, na akkoord van het ambtelijke Madivosa, in het regionaal bestuurlijke portefeuillehoudersoverleg (Madivosa) wordt besproken. Besluitvorming vindt plaats in de afzonderlijke colleges. Op regionaal niveau is afgesproken om op hoofdlijnen uniform te werken, en het ambtelijk overleg moet helpen om dat te realiseren. Zo gebruiken bijvoorbeeld alle gemeentelijke eerstelijnsvoorzieningen bij het doorverwijzen naar specialistische jeugdzorg het perspectiefplan. In het regionaal beleidsoverleg jeugd, waar eenmaal per 2 weken ook twee contractmanagers van de Netwerkorganisatie aan deelnemen worden lokale afwijkingen van de afspraken gesignaleerd en besproken. Gemeenten spreken elkaar aan op gemaakte afspraken en zoeken gezamenlijk naar oplossingen als de 13 14

Beleidsuitgangspunten Inkoop Jeugd en Wmo Westfriesland 2024 en verder Memo Stip op de horizon (december 2023)

27

samenwerking onder druk staat. Wanneer de uitvoering lokaal afwijkt, ligt de verantwoordelijkheid primair bij de betreffende gemeente; er is geen regionaal mandaat om naleving af te dwingen. Afdelingshoofden binnen het sociaal domein hebben hierin een sleutelrol: zij zijn de verbindende schakel tussen de bestuurlijke opdracht en de dagelijkse praktijk. Kenmerkend voor deze regionale samenwerking is dat het, ondanks de gezamenlijke ambities, de afzonderlijke portefeuillehouders ruimte laat om binnen de eigen gemeenten, voorzieningen naar eigen inzicht in te richten. De gemeenten zijn tot op zekere hoogte vrij eigen keuzes te maken. In de praktijk is deze afbakening echter niet vertaald naar de budgetten: vrijwel alle middelen worden ingezet voor regionale inkoop, waardoor de ruimte voor lokaal maatwerk beperkt is. Het ontbreken van een uniforme werkwijze wordt echter kritisch bekeken (zie o.a. de evaluatie ‘Resultaatgericht werken in de regio Westfriesland’ (AEF, 2022)15. Sinds 1 januari 2020 is de regio overgestapt op Resultaatgestuurd Werken (RGW) als inrichtingssystematiek voor jeugdhulp. Hierbij ligt de focus op het behalen van resultaten in tegenstelling tot op de geleverde inspanning.

RGW is in 2022 in Westfriesland geëvalueerd, waarbij onder andere werd geconstateerd dat er vanwege het ontbreken van een uniforme manier van werken sprake was van meer administratieve lasten dan nodig. Het uniformeren en versimpelen van de werkwijzen werd daarom aanbevolen. Beleidskader ‘Zorg voor de Jeugd’ Naast de beleidsuitgangspunten waarnaar eerder is verwezen en het memo ‘Stip op de horizon’ die specifiek ingaan op inkoop is er een breder beleidskader ‘Zorg voor de jeugd’. Hierin hebben deelnemende gemeenten beschreven hoe zij ervoor willen zorgen dat meer jeugdigen veilig en gezond opgroeien. Uitgangspunt van dit kader is dat gemeenten, voor zover dat mogelijk is, jeugdzorg zoveel mogelijk lokaal organiseren en dat zij regionaal samenwerken wanneer dat efficiëntievoordelen oplevert. Onder meer hebben de gemeenten met elkaar afgesproken dat16: -